Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 28. Juni 2016 - W 4 K 16.15

I.

Die Verfügung der Beklagten vom 24. November 2015 über die Abstufung eines Teilstücks der öffentlichen Verkehrsfläche „Am Grabendamm“ auf Fl.Nr. ...31 (Teilfläche) unter Ergänzung der Fl.Nr. ...00, Gemarkung Mainstockheim wird aufgehoben.

II.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Der Kläger wendet sich mit seiner Klage gegen die von der Beklagten vorgenommene Abstufung einer Straße.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. ...46 der Gemarkung Mainstockheim. Dieses Grundstück befindet sich hinter der zur Hauptstraße zugewandten geschlossenen Bebauung und ist durch die Straße „Graben-damm“ erschlossen. Das bislang ca. zur Hälfte befestigte Grundstück stellt der Kläger auf einer Fläche von unter 300 m² den Anliegern der Hauptstraße als Parkplatz zur Verfügung.

Aufgrund des großen Bedarfs an Parkplätzen im Bereich der Hauptstraße beabsichtigte der Kläger eine Erweiterung des auf seinem Grundstück bestehenden Parkplatzes auf eine Fläche von über 300 m². Ein entsprechender Bauantrag wurde im Mai 2014 gestellt. Eine Baugenehmigung wurde durch das Landratsamt Kitzingen bisher nicht erteilt, nachdem die Beklagte ihr Einvernehmen verweigert hatte.

Gemäß Bekanntmachung der Beklagten vom 24. November 2015 beschloss die Beklagte, die Straße „Grabendamm“ von einer Gemeindestraße (Ortsstraße) in eine sonstige öffentliche Straße (selbstständiger Geh- und Radweg) auf einer Länge von 356,22 m abzustufen und um die Fl.Nr. ...00 zu ergänzen. Die Begründung verweist auf eine veränderte Verkehrsbedeutung der Straße und sicherheitsrechtliche Bedenken. Soweit bestandsgeschützte Nutzungen baulicher Art an dem abzustufenden Teil der Straße „Grabendamm“ vorhanden seien, würden den Eigentümern aus Gründen des Bestandsschutzes die Zu- und Abfahrten weiterhin straßenverkehrsrechtlich erlaubt bleiben.

Die Verfügung der Beklagten wurde am 8. Dezember 2015 durch Anheftung an die Amtstafel bekannt gemacht.

Unter dem 8. Januar 2016 ließ der Kläger Klage erheben und beantragen,

die am 8. Dezember 2015 durch Anheftung an die Amtstafel bekanntgemachte Verfügung der Beklagten vom 24. November 2015 über die Abstufung eines Teilstücks der öffentlichen Verkehrsfläche „Am Grabendamm“ auf Fl.Nr. ...31 (Teilfläche) unter Ergänzung der Fl.Nr. ...00, Gemarkung Mainstockheim, aufzuheben.

Zur Begründung wurde darauf hingewiesen, dass die Klage sowohl zulässig, als auch begründet sei. Der Kläger sei klagebefugt. Die Umstufung der Straße verletze den Kläger auch in seinen Rechten. Die Beklagte begründe die Umstufung mit einer Änderung der Verkehrsbedeutung der Straße sowie mit überwiegenden Gründen des Allgemeinwohls aufgrund sicherheitsrechtlicher Bedenken. Die Verkehrsbedeutung der Straße habe sich indes nicht geändert. Die Beklagte verkenne zudem, dass die Anliegernutzung durch den Abstufungsverwaltungsakt vollständig unmöglich gemacht werde. Die Abstufungsentscheidung der Beklagten sei auch abwägungsfehlerhaft. Die Beweggründe der Beklagten seien widersprüchlich. Die Einschränkung des Anliegergebrauchs auf bisherige Nutzungen lasse jeden sachlichen Unterscheidungsgrund vermissen. Der Ausschluss des Zufahrtverkehrs zukünftiger Nutzungen und Nutzungsänderungen sei darüber hinaus unverhältnismäßig.

Die Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei unzulässig. Auf eine bestandsgeschützte Nutzung könne sich der Kläger nicht berufen, da er entgegen seinem Vortrag die Genehmigungsfreifläche von 300 m² überschreite.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren ist die Umstufungsverfügung der Beklagten vom 24. November 2015, mit der die Gemeindestraße (Ortsstraße) „Grabendamm“ in eine sonstige öffentliche Straße (selbstständiger Geh- und Radweg) abgestuft wurde.

Die hiergegen vom Kläger erhobene Anfechtungsklage ist zulässig und begründet. Die Allgemeinverfügung der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1.

Entgegen der Auffassung des Beklagtenvertreters fehlt es dem Kläger nicht an einer Klagebefugnis i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO.

Es ist in der obergerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass ein Anlieger oder Nutzer einer Straße, wenn es um die Erreichbarkeit seines Grundstücks jedenfalls in der Weise geht, dass diese Erreichbarkeit etwa durch eine Einziehung der Straße wegfällt oder durch eine Umstufung in schwerwiegender Weise eingeschränkt wird und der Anlieger oder Nutzer dadurch auch gravierend betroffen ist, klagebefugt i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO ist (vgl. BayVGH v. 31.5.2011 - 8 B 10.1653; v. 22.10.2015 - 8 ZB 13.647, 8 ZB 15.2320 - jeweils juris). Bei einer solchen Betroffenheit braucht der Anlieger oder Nutzer nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und dem dieser Vorschrift innewohnenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur solche Einschränkungen der Nutzbarkeit seines Grundstücks hinzunehmen, die nach Verfassungs- und/oder Straßenrecht in jeder Hinsicht rechtmäßig sind, insbesondere die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 BayStrWG in jeder Hinsicht erfüllen (vgl. BayVGH v. 22.10.2015 a. a. O.).

Der Wortlaut des Art. 17 Abs. 1 BayStrWG steht diesem Ergebnis nicht entgegen. Zwar hat danach der Straßenanlieger keinen Anspruch darauf, dass die Straße nicht geändert oder eingezogen wird. Jedoch schließt diese Regelung nur den absoluten Anspruch auf Aufrechterhaltung des gegebenen, widmungsgemäßen, straßenrechtlichen Zustands aus (vgl. auch Herber in Kodal, Straßenrecht, Kapitel 11, Rn. 42.2). Keinesfalls kann daraus jedoch geschlossen werden, dass der Anlieger generell keine Abwehrrechte gegen rechtswidrige Einziehungs- oder Umstufungsverfügungen hat. Denn die Regelung des Art. 17 Abs. 1 BayStrWG findet ihre Grenze in Art. 14 Abs. 1 GG. Ob im Ergebnis eine Rechtsverletzung durch die Umstufungsverfügung vorliegt, ist mithin eine Frage der Begründetheit.

Vorliegend ist der Kläger Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. ...46 der Gemarkung Mainstockheim. Er kann dieses Grundstück ausschließlich durch die Straße „Grabendamm“ erreichen. Durch die von der Beklagten verfügte Umstufung dieser Straße von einer Gemeindestraße (Ortsstraße) in einen selbstständigen Geh- und Radweg wird dem Kläger jedenfalls die derzeitige Nutzung seines Grundstücks als Parkplatz unmöglich gemacht, so dass die Klage nicht an § 42 Abs. 2 VwGO scheitert.

2.

Die Klage ist auch begründet.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist Art. 7 Abs. 1 BayStrWG. Nach dieser Vorschrift ist eine Straße, hat sich die Verkehrsbedeutung geändert, in die entsprechende Straßenklasse umzustufen (Aufstufung, Abstufung). Das gleiche gilt, wenn eine Straße nicht in die ihrer Verkehrsbedeutung entsprechende Straßenklasse eingeordnet ist oder überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls für die Umstufung vorliegen. Art. 7 Abs. 1 BayStrWG nennt somit drei Fallkonstellationen, in denen eine Umstufung erfolgen soll: im Fall der ursprünglichen Fehleinschätzung der Verkehrsbedeutung einer Straße, im Fall der nachträglichen Änderung der Verkehrsbedeutung einer Straße und in dem Fall, dass nachträglich aus Gründen des öffentlichen Wohls absichtlich eine Veränderung der Verkehrsbedeutung herbeigeführt wird. In allen drei Fällen setzt die Umstufung das Vorhandensein einer öffentlich-rechtlichen Straße, die in eine bestimmte Straßenklasse eingestuft ist, voraus. Es muss also bereits eine Widmung vorliegen.

Zwischen den Beteiligten ist vorliegend unstrittig, dass die Straße „Grabendamm“ als Ortsstraße gemäß Art. 46 Nr. 2 BayStrWG gewidmet ist. Eine Umstufung i. S. d. Art. 7 Abs. 1 BayStrWG in einen selbstständigen Geh- und Radweg gemäß Art. 53 Nr. 2 BayStrWG konnte daher durch die Beklagte nur dann vorgenommen werden, wenn einer der eben genannten Fälle vorliegen würde. Das ist jedoch nicht der Fall.

a)

Eine ursprüngliche Fehleinschätzung der Verkehrsbedeutung der Straße „Grabendamm“ wird von der Beklagten nicht behauptet, auch sonst sind insoweit Anhaltspunkte nicht erkennbar, dass dieser Fall gegeben ist.

b)

Entgegen der Auffassung der Beklagten liegt auch kein Fall der nachträglichen Änderung der Verkehrsbedeutung der Gemeindestraße „Grabendamm“ vor. Voraussetzung ist nämlich, dass eine Änderung in den Verhältnissen festzustellen ist, die für die Einstufung maßgeblich waren (vgl. Herber in Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kapitel 10 Rn. 12).

Vorliegend führt die Beklagte in der Begründung der Umstufungsverfügung vom 24. November 2015 aus, dass die Straße „Grabendamm“ in der heutigen Form 1969 im Rahmen der Flurbereinigung als Flurbereinigungsweg der Gemeinde Mainstockheim zugeteilt worden sei. Dies diente damals in erster Linie der Nutzung der anliegenden landwirtschaftlich genutzten Grundstücke bzw. der Gartengrundstücke, die ebenfalls im Flurbereinigungsverfahren angelegt worden seien. 1994 sei die Straße „Grabendamm“ sodann Teil des Mainradwegs geworden, sie sei deshalb mit öffentlicher Förderung entsprechend ausgebaut und asphaltiert worden.

Wesentliche Komponente bei der Einstufung des „Grabendamms“ als Ortsstraße i. S. d. Art. 46 Nr. 2 BayStrWG war somit die Erreichbarkeit der anliegenden landwirtschaftlich genutzten Grundstücke und der Gartengrundstücke, die im Flurbereinigungsverfahren angelegt wurden. Dass insoweit nunmehr eine Änderung in den Verhältnissen stattgefunden hat, d. h. dass der „Grabendamm“ nicht mehr erforderlich ist für die Nutzung der anliegenden landwirtschaftlich genutzten Grundstücke und auch nicht mehr in Anspruch genommen wird für die anliegenden Gartengrundstücke, wird von der Beklagten selbst nicht ernsthaft behauptet und ist für die Kammer auch nicht erkennbar. Von einer Änderung in den Verhältnissen, die für die Einstufung maßgeblich waren, kann daher keine Rede sein.

c)

Auch eine Umstufung aus überwiegenden Gründen des öffentlichen Wohls nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 BayStrWG kommt nach Überzeugung der Kammer vorliegend nicht in Betracht.

Voraussetzung für eine solche Umstufung aus Gründen des öffentlichen Wohls ist nämlich, dass ein Interesse der Allgemeinheit existiert an der Umstufung und dieses größer ist als das Interesse an einer Aufrechterhaltung der Straße für Zwecke des Straßenverkehrs. Mit anderen Worten: Die für die Umstufung sprechenden Gründe müssen überwiegen. Dabei ist es naheliegend, dass es sich um gewichtige Gründe handeln muss, denn beim Bestehen einer öffentlichen Straße als Sache im Gemeingebrauch besteht, so lange ein allgemeines Verkehrsbedürfnis anerkannt wird, ein nicht unbedeutendes öffentliches Interesse.

Aus dem tatbestandlichen Erfordernis des Überwiegens folgt, dass in jedem Einzelfall eine Abwägung aller einschlägigen öffentlichen und privaten Belange erforderlich ist. In die Abwägung müssen alle von der Einziehung in positiver oder negativer Hinsicht berührten Belange eingestellt, gewichtet und abgewogen werden, insbesondere auch die Nebenfolgen und Nebenwirkungen, die sich aus der Umstufung ergeben, und die Auswirkungen auf private Belange (vgl. VGH Baden-Württemberg v. 25.6.1981 - NJW 1982, 402 f.). Zu den abwägungserheblichen privaten Interessen gehören auch die Interessen der Anlieger. Die sachgerechte und vollständige Abwägung ist Rechtmäßigkeitsvoraussetzung. Die Abwägung ist ein gerichtlich auf Abwägungsfehler hin überprüfbarer Vorgang. D. h. das Gericht hat zu prüfen, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob in die Abwägung alle Belange eingestellt wurden, die nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden mussten, ob die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange auch nicht verkannt wurden und ob der Ausgleich zwischen den betroffenen Belangen nicht in einer Weise vorgenommen wurde, die zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. Neumann in Stelkens, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 74 Rn. 55).

Die Beklagte hat vorliegend im Rahmen ihrer Entscheidung vom 24. November 2015, den „Grabendamm“ von einer Gemeindestraße in einen selbstständigen Geh- und Radweg abzustufen, eine Abwägung dahingehend vorgenommen, dass der Verkehr mit Fahrrädern und der Fußgängerverkehr in den letzten Jahren deutlich zugenommen habe. Die Interessen der Eigentümer/Anlieger hätten sich dem unterzuordnen, weil diese Interessen nicht derart gewichtig seien wie die Sicherheit der Radfahrer und Fußgänger. Dies reicht zweifellos für die Begründung einer ordnungsgemäßen Abwägung nicht aus. Denn die Beklagte hat dabei verkannt, dass der Gemeindestraße „Grabendamm“ eine Erschließungsfunktion zukommt. Allein durch den „Grabendamm“ ist es möglich, die landwirtschaftlich genutzten Grundstücke und die Gartengrundstücke zu erreichen, ebenso die Grundstücke, die das Landratsamt Kitzingen offenbar einem Dorfgebiet nach § 5 BauNVO zuordnet (vgl. Baugenehmigung des Landratsamts Kitzingen vom 13.6.2016 für die Errichtung eines Biergartens mit Ausschank auf dem Grundstück Fl.Nr. ...86 der Gemarkung Mainstockheim, dem Nachbargrundstück des Klägers). Zwar hat die Beklagte im Rahmen ihrer Umstufungsentscheidung darauf hingewiesen, dass, soweit bestandsgeschützte Nutzungen baulicher Art an dem abzustufenden Teil der Straße „Grabendamm“ vorhanden seien, den Eigentümern aus Gründen des Bestandsschutzes die Zu- und Abfahrten weiterhin straßenverkehrsrechtlich erlaubt bleiben würden. Für eine ordnungsgemäße Abwägung i. S. d. oben dargestellten Grundsätze reicht dies jedoch keinesfalls aus. Es bleibt nämlich weiterhin unklar, was die Beklagte mit dem Begriff „bestandsgeschützte Nutzungen baulicher Art“ überhaupt zum Ausdruck bringen wollte. Jedenfalls ist dieser Begriff viel zu unbestimmt, zumal die Beklagte in ihrer weiteren Begründung ausführt, dass straßenverkehrsrechtliche Anordnungen vorliegend deshalb nicht in Betracht kämen, weil dies am problematischen Begegnungsverkehr mit den vielen Fahrrädern und Fußgängern nichts ändern würde.

Im Übrigen konnte die Kammer auch bei der Ortsbesichtigung, die sie im Rahmen des Verfahrens W 4 K 14.1366 durchgeführt hat, ganz erhebliche Gründe des Allgemeinwohls, die eine Umstufung der Straße „Grabendamm“ in einen selbstständigen Geh- und Radweg rechtfertigten könnten, nicht erkennen. Wie die Beklagte selbst ausführt, hat der „Grabendamm“ im maßgeblichen Teil eine Breite von 4 m. Zu erreichen ist er lediglich über die Schlossstraße. Unter Berücksichtigung des Umstands, dass der „Graben-damm“ auf Höhe des querenden Wassergrabens (ungefähr auf Höhe Anwesen Hauptstraße 108) durch einen rot-weißen Absperrpfosten für den Verkehr gesperrt ist, findet auf dem „Grabendamm“ folglich nur Anliegerverkehr, jedoch kein Durchgangsverkehr statt. Es wäre deshalb Verpflichtung der Beklagten gewesen, im Rahmen der erforderlichen Abwägung darzulegen, inwieweit durch den Anliegerverkehr überhaupt eine Gefährdung von Fußgängern und Radfahrern stattfinden kann. Ausführungen hierzu fehlen völlig.

Nach alldem hat vorliegend eine sachgerechte und vollständige Abwägung, soweit dies verwaltungsgerichtlich überprüfbar ist, zwischen dem Interesse der Allgemeinheit und dem Interesse an der Aufrechterhaltung der Straße für Zwecke des Straßenverkehrs überhaupt nicht stattgefunden.

3.

Der Kläger wird hierdurch auch, wie oben ausgeführt, in seinem Recht aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzt.

4.

Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg,

Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg,

schriftlich zu beantragen. Hierfür besteht Vertretungszwang.

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof

Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder

Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München,

Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach,

einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte, Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder die in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.

Der Antragsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde.

Für die Streitwertbeschwerde besteht kein Vertretungszwang.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg,

Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg,

schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht.

Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.