Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 21. Feb. 2018 - W 2 K 17.1080

I. Der Herstellungsbeitragsbescheid vom 26. Oktober 2012, Nr. 212-3035/0017, in der Fassung des Änderungsbescheids vom 17. Februar 2016, und der Widerspruchsbescheid der Regierung von Unterfranken vom 20. Januar 2016 werden aufgehoben.

II. Der Beklage hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.

III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

I.

Die Parteien streiten um einen Herstellungsbeitrag zur Wasserversorgungsanlage, die der Beklagte als öffentliche Einrichtung unter anderem für das Gebiet der Gemeinde G* … betreibt.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. …5 der Gemarkung G* … und betreibt darauf eine Maler-, Lackierer-, Stuckateur- und Bodenlegefirma. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des bis heute gültigen Bebauungsplanes „Gewerbegebiet …“ der Gemeinde G* … vom 16. Mai 1983 (in Kraft am 13.1.1984, i.d.F. der 4. Änderung vom 25.5.1999, in Kraft am 27.8.1999), der als zulässige Geschossflächenzahl 0,8 festlegt. Das Grundstück ist seit 1951 an die Wasserversorgungsanlage des Beklagten angeschlossen.

Auf dem Grundstück befanden sich sieben aneinander gebaute, nicht überdachte Kalkschlammbecken, drei Wohn-, Verwaltungs- und Betriebsgebäude und eine Lagerhalle für Leertrommeln (59,51 m²). Mit Bauarbeiten, die am 1. Dezember 2001 fertiggestellt wurden, wurde den Kalkschlammbecken ein pultartiges Dach aufgesetzt und in die Stahlbetonwände Tore und Fenster geschnitten. Diese umgebauten Gebäude beherbergen nun einen Personalbereich mit WC, einen Umkleide- und Aufenthaltsraum, eine Werkstatt mit Technik, ein Farblager und in den Hallen 4 - 7 Gerüstlager.

Das Grundstück Fl.Nr. …5 wurde am 25. April 2000 in die Grundstücke Fl.Nr. …5 (10.263 m²) und Fl.Nr. …5/2 (13.366 m²) geteilt, wobei auf dem Grundstück Fl.Nr. …5 das bereits 1951 vorhandene Verwaltungsgebäude (mit Wohnung, sozialen Räumen, angebauten Heizöllager), die Garagen, die umgebauten Kalkschlammbecken, die Lagerhalle und die Fahrradüberdachung verblieben. Der Kläger wurde am 25. April 2000 Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. …5.

Mit Bescheid vom 11. November 2005 setzte der Beklagte für das Grundstück Fl.Nr. …5 auf Grundlage der Beitrags- und Gebührensatzung zur Wasserabgabesatzung des Beklagten (BGS-WAS) vom 5. Dezember 1991 wegen der Geschossflächenvergrößerung von mehr als 60 m² einen Herstellungsbeitrag für die Wasserversorgungsanlage in Höhe von 36.838,38 EUR fest. Dieser Betrag errechnete sich aus 7.057,16 m² anrechenbarer Geschossfläche (Grundstücksfläche 10.263 m² x 0,8, abzüglich einer nach früherem Satzungsrecht maßgeblichen tatsächlicher Geschossfläche von 1.153,24 m²) multipliziert mit dem Beitragssatz von 4,50 EUR/m² zuzüglich 16% Mehrwertsteuer.

Das Verwaltungsgericht Würzburg hob mit Urteil vom 28. März 2007 (W 2 K 06.1011) den Beitragsbescheid vom 11. November 2005 auf, da die zugrunde liegende Beitrags- und Gebührensatzung zur Wasserabgabensatzung 1991, zuletzt geändert durch Änderungssatzung vom 1. Dezember 2004, nichtig gewesen sei.

Daraufhin erließ der Beklagte eine neue Satzung für die öffentliche Wasserversorgungsanlage (Wasserabgabesatzung - WAS) vom 1. Januar 2008 und eine neue Beitrags- und Gebührensatzung zur Wasserabgabensatzung (BGS-WAS) vom 1. Januar 2008.

Mit Bescheid vom 26. Oktober 2012 setzte der Beklagte auf Grundlage der neuen Satzung erneut einen Herstellungsbeitrag für das Grundstück Fl.Nr. …5 in Höhe von 39.563,83 EUR fest. Durch den Umbau der Kalkschlammbecken habe sich die anzurechnende Geschossfläche um mehr als 60 m² vergrößert. Maßgeblich sei für die anrechenbare Geschossfläche der Unterschied zwischen zulässiger und bisher maßgeblicher Geschossfläche. Die veranlagte Geschossfläche von 6.162,59 m² errechne sich aus der Grundstücksfläche 10.263 m² x 0,8, abzüglich einer beitragsfreien Geschossfläche nach § 5 Abs. 7 BGS-WAS von 894,57 m² und einer nach früherem Satzungsrecht bereits abgegoltenen Fläche von 1.153,24 m², multipliziert mit dem Beitragssatz von 6,00 EUR/m² zuzüglich 7% Mehrwertsteuer.

Hiergegen ließ der Kläger durch seinen Bevollmächtigten Widerspruch einlegen. Dieser wurde im Wesentlichen damit begründet, dass das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 28. März 2007 eine erneute Veranlagung des Grundstücks zu einem Herstellungsbeitrag ausschließe. Darüber hinaus sei der Rückgriff auf die zulässige Geschossflächenzahl verjährt.

Die Regierung von Unterfranken wies mit Widerspruchsbescheid vom 20. Januar 2016, zugestellt am 25. Januar 2016, diesen Widerspruch als unbegründet zurück. Auf die Ausführungen in diesem Bescheid wird verwiesen.

Der Begründung des Widerspruchbescheids folgend erhöhte die Beklagte den Herstellungsbeitrag mit Änderungsbescheid vom 17. Februar 2016 auf insgesamt 40.182,01 EUR. Dabei ging sie nun von einer nach früherem Satzungsrecht bereits abgegoltenen Fläche von 1.064,00 m² aus, so dass sich eine zu veranschlagende Geschossfläche von 6.258,88 m² ergebe.

II.

Der Kläger erhob hierauf mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 25. Februar 2016, eingegangen bei Gericht am selben Tag, Klage. Die Beitrags- und Gebührensatzung des Beklagten vom 1. Januar 2008 sei nichtig, da die Veranlagung nach der zulässigen Geschossfläche im Zusammenhang mit den Übergangsregelungen mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar sei. Die Beitragssatzung sei ein hochkompliziertes Gebilde, das nicht aus sich selbst heraus verständlich sei. Zudem sei Verjährung eingetreten. Auf die weitere Klagebegründung wird verwiesen.

Der Kläger beantragt zuletzt,

• 1.Der Herstellungsbeitragsbescheid vom 26. Oktober 2012 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 17. Februar 2016 sowie der Widerspruchsbescheid der Regierung von Unterfranken vom 20. Januar 2016 werden aufgehoben.

• 2.Die Zuziehung eines Bevollmächtigten wird für notwendig erklärt.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Die Beitrags- und Gebührensatzung des Beklagten vom 1. Januar 2008 sei wirksam. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 werde der Beitrag nach der zulässigen und rechtmäßig ermittelten Grundstücksfläche und der zulässigen Geschossfläche berechnet. Dieser kombinierte Beitragsmaßstab sei nach ständiger Rechtsprechung geeignet, eine sachgerechte Abgeltung des aus der Anschlussmöglichkeit erwachsenen Vorteils zu gewähren. Dem Satzungsgeber stehe es frei, einen in einer früheren Satzung enthaltenen Beitragsmaßstab durch einen anderen zu ersetzen. Dabei werde der Erhebungstatbestand hinsichtlich der Differenz zwischen der tatsächlichen Geschossfläche und der zusätzlichen Geschossfläche mit dem Inkrafttreten des neuen Beitragsmaßstabs verwirklicht. Der Satzungsgeber könne in einer Übergangsregelung für Eigentümer von Grundstücken, für die bereits nach früherem wirksamen Satzungsrecht eine Beitragspflicht entstanden war, das Entstehen einer weiteren Beitragspflicht in Höhe der Differenz zwischen der vorhandenen tatsächlichen zur zulässigen Geschossfläche auf den Zeitpunkt der Änderung der Verhältnisse (zum Beispiel Geschossflächenvergrößerung) hinausschieben. Nach einer Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 8. Januar 2002 (BayVBl 2002, 428) verstoße eine derartige Regelung nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Auch § 16 Abs. 1 BGS-WAS sei rechtmäßig. Nachdem die neue Satzung als erstmalig gültigen Beitragsmaßstab die zulässige Geschossfläche vorsehe, sei es nicht zu beanstanden, dass nur jene Beitragstatbestände als abgeschlossen betrachtet würden, für die nach dem bis zum 31. Dezember 2007 angewandten Satzungsrecht bereits ein Beitrag mit der vollen zulässigen Geschossfläche erhoben worden sei und keine Veränderung im Sinne des § 5 Abs. 9 BGA-WAS eingetreten sei.

Im Übrigen wird auf das Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 21. Februar 2018, auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Behördenakten des Beklagten und der Regierung von Unterfranken, die Gegenstand des Verfahrens waren, Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Beklagte ist als Zweckverband richtiger Beklagter, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, Art. 2 Abs. 3, Art. 17 des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit (KommZG) i.d.F. der Bek. vom 20. Juni 1994 (GVBl. S. 555, ber. 1995 S. 98, BayRS 2020-6-1-I). Er ist auch für den Erlass des Herstellungsbeitragsbescheids sachlich zuständig, da die Gemeinde G* … die Aufgabe der Wasserversorgung auf den Beklagten übertragen hat, Art. 17 Abs. 1 KommZG.

Nach Art. 5 Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) i.d.F. d. Bek. vom 4. April 1993 (GVBl S. 264, BayRS 2024-1-I), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Dezember 2016 (GVBl S. 351), können die Gemeinden zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen Beiträge von den Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtungen besondere Vorteile bietet. Zu diesen Einrichtungen zählen auch die öffentlich betriebenen Wasserversorgungseinrichtungen. Ändern sich die für die Beitragsbemessung maßgeblichen Umstände nachträglich und erhöht sich dadurch der Vorteil, so entsteht dadurch grundsätzlich ein zusätzlicher Beitrag, Art. 5 Abs. 2a Satz 1 KAG. Von dieser Ermächtigung hat die Beklagte durch den Erlass der Satzung für die öffentliche Wasserversorgungsanlage des Zweckverbandes zur Wasserversorgung der Rhön-Maintal-Gruppe (Wasserabgabesatzung – WAS) vom 1. Januar 2008 und der Beitrags- und Gebührensatzung zur Wasserabgabesatzung des Zweckverbandes zur Wasserversorgung der Rhön-Maintal-Gruppe vom 1. Januar 2008 (BGS/WAS) Gebrauch gemacht.

Bedenken gegen das ordnungsgemäße Zustandekommen dieser Beitrags- und Gebührensatzung vom 1. Januar 2008 und der ihr zugrundeliegenden Wasserabgabesatzung vom 1. Januar 2008 sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

Rechtsgrundlage für die Nacherhebung des Herstellungsbeitrages für das Grundstück des Klägers ist § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 i.V.m. § 16 Abs. 2 Satz 1 und 3 Buchst. b) BGS/WAS. Danach wird der Beitrag nach der Grundstücksfläche und der zulässigen Geschossfläche berechnet. Nach der Übergangsregelung gelten die Grundstücke beitragsrechtlich als noch nicht abgeschlossen, für die nach dem bis zum 31. Dezember 1991 angewandten Satzungsrecht ein Beitrag nach den tatsächlichen Geschossflächen oder nach anderen früheren Maßstäben (zum Beispiel: Frontmeter) erhoben wurde. Für solche Grundstücke soll nach dem Willen des Beklagten eine weitere Beitragsschuld bei bebauten Grundstücken mit einer Geschossflächenerweiterung von insgesamt mehr als 60 m² im Vergleich zu der nach früherem Satzungsrecht beitragspflichtigen Geschossfläche für die Differenz zwischen der bereits vorhandenen nach früherem Satzungsrecht beitragspflichtigen und der zulässigen Geschossfläche entstehen.

Durch den Umbau der Kalkschlammbecken wurde mit Ablauf des Jahres 2001 unstrittig mehr als 60 m² zusätzlich zu veranlagende Geschossfläche auf dem Grundstück des Klägers geschaffen.

Die Erhebung des Herstellungsbeitrages war jedoch nicht mehr zulässig, weil die Beitragserhebung nach Ablauf der Dreißigjahresfrist in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) bb) 1. Spiegelstrich i.V.m. Art. 19 Abs. 2 KAG erfolgte. Ein Beitragstatbestand, der einmal verwirklicht wurde und damit eine Beitragspflicht begründet hat, kann nicht mehr zur Beitragserhebung führen, wenn entweder die Festsetzungsverjährung eingetreten ist oder die Erhebung nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) bb) i.V.m. Art. 19 Abs. 2 KAG ohne Rücksicht auf die Entstehung der Beitragsschuld spätestens 20 bzw. 30 Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Vorteilslage eintrat (Ausschlussfrist), nicht mehr zulässig ist (BayVGH, U.v.13.7.2017 - 20 B 16.1695 - juris).

Der Beklagte hat mit der Beitrags- und Gebührensatzung zur Wasserabgabesatzung 2008 ab 1. Januar 2008 erstmals gültiges Satzungsrecht für die Erhebung von Herstellungsbeiträgen für die Wasserversorgungseinrichtung geschaffen. Wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 25. Februar 1993 - 23 B 90.931 – juris - feststellte, waren alle vorherigen Beitrags- und Gebührensatzungen des Zweckverbandes aus unterschiedlichen Gründen zumindest im Beitragsteil unwirksam. Das Verwaltungsgericht Würzburg erklärte mit Urteil vom 28. März 2007 (W 2 K 06. 1011 – juris), auch die Satzung vom 5. Dezember 1991 im Beitragsteil für nichtig. Das erstmals 2008 wirksam geschaffene Satzungsrecht wirkt auf den Zeitpunkt des tatsächlichen Anschlusses zurück, auch wenn diese neue Satzung nicht ausdrücklich rückwirkend erlassen wurde (vgl. BayVGH, B.v. 4.2.2010 – 20 ZB 09.3224 – juris – m.w.N.).

Der Ablauf der Festsetzungsverjährungsfrist folgt daraus, dass die Erhebung eines Herstellungsbeitrags nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG oder eines zusätzlichen Beitrags nach Art. 5 Abs. 2a KAG maßgeblich vom Vorteilsbegriff abhängig ist. Die Vorteilslage für das veranlagte Grundstück ist aber bereits mit dem tatsächlichen Anschluss an die Wasserversorgung im Jahr 1951 eingetreten, so dass selbst die Dreißigjahresfrist schon mit Ablauf des Jahres 1981 verstrichen war. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, dem sich die Kammer anschließt, begründete dies in seinem Urteil vom 13. Juli 2017 (20 B 16.1695 – juris), wie folgt:

„Sinn und Zweck dieser Regelung (Anm.: gemeint ist die Übergangsregelung) ist es, nach vorhergehendem nichtigen Satzungsrecht bei sogenannten Altanschließern die Beitragsschuld für die zulässige Geschossfläche erst dann entstehen zu lassen, wenn auf dem Grundstück bauliche Veränderungen, wie hier eine Geschossflächenmehrung vorgenommen werden. Es handelt sich somit um einen Nacherhebungstatbestand für den Beitragsmaßstab der zulässigen Geschossfläche. Nach nichtigem Satzungsrecht entsteht der Herstellungsbeitrag mit dem erstmaligen Inkrafttreten einer rechtmäßigen Beitragssatzung. Für Altanschließer wird die Entstehung des Beitrags für die zulässige Geschossfläche bis zum Eintritt eines zukünftigen Ereignisses hinausgeschoben. Damit zeigt sich aber, dass diese Regelung an die Vorteilslage beim erstmaligen Entstehen der Beitragsschuld anknüpft und die Geschossflächenmehrung lediglich den Zeitpunkt des Entstehens der Beitragsschuld festlegt. Der Begriff des Vorteils ist zwar rein tatsächlich zu verstehen, kann aber immer nur unter Berücksichtigung des vom Beitragsgläubiger in seiner Satzung gewählten Beitragsmaßstabs bestimmt werden.“

Daraus ergibt sich, dass unter Zugrundelegung des Beitragsmaßstabes der zulässigen Geschossfläche – anders als beim Beitragsmaßstab der tatsächlichen Geschoßfläche - bei der Schaffung von neuen zusätzlichen Geschossflächen durch den Ausbau der Kalkschlammbecken gerade kein zusätzlicher Vorteil angenommen werden kann. Voraussetzung für die Erhebung eines zusätzlichen Beitrags nach Art. 5 Abs. 2a Satz 1 KAG ist aber, dass sich nachträglich die für die Beitragsbemessung maßgeblichen Umstände ändern und sich dadurch der Vorteil erhöht. Durch den Ausbau der Kalkschlammbecken zu Betriebsgebäuden hat sich der für die Beitragsbemessung maßgebliche Umstand, also die zulässige Geschossfläche nach § 5 Abs. 1 BGS/EWS 2008, aber nicht geändert. Lediglich die tatsächliche Geschossfläche erhöhte sich, was für die Beitragserhebung nach dem Maßstab der zulässigen Geschossfläche allerdings ohne Belang ist.“

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof führt im oben genannten Urteil zu einer gleichlautenden Satzungsregelung weiter aus, dass es sich bei der Übergangsregelung (hier: § 16 BGS/EWS) um eine aufschiebend bedingte erstmalige Entstehung der Beitragsschuld handele. „Demgemäß ging der Gesetzgeber bei Erlass des Gesetzes über die Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 1. April 2014 davon aus, dass solche Übergangsregelungen wie hier als rein rechtliche Aspekte des Entstehens der Beitragsschuld keinen Einfluss auf das Entstehen der Vorteilslage besitzen (vgl. LT-Drucksache 17/370 S. 13).“ Deshalb muss bei der Beitragserhebung die Zwanzigbzw. Dreißigjahresfrist des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 b) bb) 1. Spiegelstrich i.V.m. Art. 19 Abs. 2 KAG beachtet werden. Ein Herstellungsbeitrag kann für das Grundstück des Klägers damit nicht mehr festgesetzt werden.

Nach den Ausführungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes wird dieses Ergebnis dadurch bestätigt, dass auch ohne Erlass der Übergangsregelung kein Herstellungsbeitrag für das Grundstück des Klägers mehr verlangt werden konnte und kann, weil nach dem Satzungsrecht des Beklagten bis zum Ablauf der Zwanzigjahresfrist nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 b) bb) 1. Spiegelstrich KAG bzw. dem Ablauf der Dreißigjahresfrist des Art. 19 Abs. 2 KAG keine wirksame Beitragssatzung vorgelegen hat und somit auch keine Beitragsschuld für das Grundstück des Klägers entstehen konnte.

Nach alledem sind der Herstellungsbeitragsbescheid vom 26. Oktober 2912, in der Fassung des Änderungsbescheids vom 17. Februar 2016, sowie der Widerspruchsbescheid der Regierung von Unterfranken vom 20. Januar 2016 rechtswidrig und aufzuheben.

Der Klage war deshalb mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.