I.
Die Antragstellerin betreibt seit dem Jahr 2002 in der Gemeinde U… die ... Die Einrichtung verfügt über 70 Pflegeplätze, wobei hiervon 31 Plätze für die allgemeine Pflege und 39 Plätze für eine beschützende Pflege (Gerontopsychiatrische Pflege) vorgesehen sind. Die Parteien streiten um eine von dem Antragsgegner vorgenommene Betriebsuntersagung.
Aufgrund zahlreicher Beschwerden und der Einschätzung des Antragsgegners, dass schwerwiegende strukturelle und pflegerische Missstände vorliegen, wird die Einrichtung seit August 2016 von dem Antragsgegner - FQA - engmaschig überprüft und beraten. Begehungen durch den Antragsgegner und den Medizinischen Dienst der Krankenversicherung Bayern (MDK) fanden am 19. August 2016 (MDK), 1. September 2016 (FQA), 16. November 2016 (FQA), 6. Dezember 2016 (FQA), 12. Januar 2017 (FQA), 8. Februar 2017 (MDK), 22. Februar 2017 (FQA), 20. April 2017 (FQA mit MDK), 17. Oktober 2017 (FQA), 10. Januar 2018 (FQA), 20. Februar 2018 (MDK), 18. April 2018 (FQA), 19. Juni 2018 (MDK), 11. Juli 2018 (FQA), 8. August 2018 (FQA), 29. August 2018 (FQA) statt. Dabei wurden in den verschiedensten Bereichen Mängel, wiederholte Mängel, erhebliche Mängel und wiederholte erhebliche Mängel festgestellt. Zusätzlich erfolgten diverse Beratungsgespräche.
Die bei den Begehungen festgestellten wiederholten und erheblichen Mängel führten zu Anordnungsbescheiden des Antragsgegner vom 5. Dezember 2016, vom 20. Februar 2017, vom 11. Mai 2017, vom 12. Juli 2017, vom 28. Februar 2018, vom 19. April 2018, vom 14. Juni 2018 und vom 19. September 2018. Gegen die Anordnung vom 19. September 2018 wurde am 17. Oktober 2018 Widerspruch eingelegt, über den noch nicht entschieden worden ist.
Auch die vom MDK festgestellten wiederholt gravierenden Defizite führten zu drei Maßnahmenbescheiden am 14. März 2017, am 7. Mai 2018 und am 5. September 2018.
Den Anordnungen in den Bescheiden vom 5. Dezember 2016, vom 20. Februar 2017, vom 11. Mai 2017, vom 12. Juli 2017 und vom 19. April 2018 kam die Antragstellerin nach Meinung des Antragsgegners nicht vollständig nach, so dass dieser mehrfach Zwangsgelder festsetzte.
Am 29. August 2018 fand letztmalig eine Begehung - in diesem Fall bei Nacht - durch den Antragsgegner statt.
Mit Schreiben vom 1. Oktober 2018 wurde die Antragstellerin darauf hingewiesen, es sei beabsichtigt, den Betrieb der Einrichtung gemäß Art. 15 PfleWoqG zu untersagen und den Umzug der Bewohner in andere Einrichtungen innerhalb einer festgesetzten Frist anzuordnen. Dies wurde mit der Überprüfung der vorgelegten Konzeption und des Qualitätshandbuches, der festgestellten Abweichung bei der nächtlichen Ortseinsicht am 29. August 2018 sowie der im Nachhinein dazu recherchierten wiederholten, erheblichen und bereits anordnungsrelevanten Mangelsachverhalte in Verbindung mit den seit September 2016 stetig auftretenden Mängeln und erlassenen Anordnungen in der Pflegeeinrichtung begründet. Der Antragstellerin wurde nach Art. 28 BayVwVfG Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Bevollmächtigte der Antragstellerin äußerte sich mit Schreiben vom 30. Oktober 2018 zu den einzelnen erneut festgestellten Mängeln sowie den erneut festgestellten erheblichen Mängeln. Insgesamt sei eine Untersagung des Betriebs gemäß Art. 15 PfleWoqG unverhältnismäßig. Gerade die der Antragstellerin vorgeworfenen Dokumentationsmängel zeigten, dass die bislang vorgetragenen Tatsachen nicht ausreichten, um eine so weitreichende Entscheidung wie die Untersagung des Betriebs zu rechtfertigen.
Am 12. November 2018 erließ der Antragsgegner folgenden Bescheid:
„1. Dem Träger … … … … … … … wird der Betrieb der … … … … ab Bekanntgabe dieses Bescheides untersagt.
2. Der … … …, wird ab sofort bis zur endgültigen Schließung, untersagt neue Bewohner aufzunehmen.
3. Zur vollständigen Abwicklung der Beendigung des Betriebs der stationären Einrichtung wird dem Träger … … … … … … …, eine Frist bis zum 31.1.2019 eingeräumt. Bis zu diesem Zeitpunkt ist die ordnungsgemäße Versorgung der in der Einrichtung befindlichen Bewohner sicherzustellen. Insbesondere sind bis zur vollständigen Abwicklung des Betriebes Pflege- und Betreuungskräfte nach den gesetzlichen Vorgaben und mit der für die vom Träger zu erbringenden Leistungen erforderlichen persönlichen und fachlichen Eignung vorzuhalten. Dazu ist unter anderem bis zur vollständigen Abwicklung des Betriebs jede Tag- und Nachtschicht mindestens mit einer Pflegekraft abzudecken.
4. Das Landratsamt Haßberge verpflichtet den Träger bis spätestens 15.12.2018 schriftlich nachzuweisen, dass die Heimverträge der Bewohner spätestens zum 31.1.2019 gekündigt wurden.
5. …
6. Die sofortige Vollziehbarkeit der Nummern 2 bis 4 wird angeordnet.
7. …“
Zur Begründung wurde auf zahlreiche erstmalig festgestellte Mängel, wiederholte Mängel, erhebliche Mängel und wiederholte erhebliche Mängel hingewiesen, im Einzelnen auf Pflege- und Dokumentationsmängel im Umgang mit ärztlichen Anordnungen/Arztkommunikation (Nummer 3.1.), auf Pflege- und Dokumentationsmängel im Umgang mit der Dekubitusprophylaxe (Nummer 3.2), Mängel im Bereich des Qualitätsmanagements - Konzeption (Nummer 3.3), Mängel im Bereich des Qualitätsmanagements - Qualitätsmanagementsystem QMS (Nummer 3.4), Pflegeund Dokumentationsmängel im Bereich Hygienemanagement (Nummer 3.5), Pflege- und Dokumentationsmängel im Bereich Ernährungsmanagement zur Sicherung und Förderung der oralen Ernährung in der Pflege (Nummer 3.6), Pflege- und Dokumentationsmängel im Hinblick auf eine fehlerhafte Dokumentation (Nummer 3.7), Pflege- und Dokumentationsmängel bezüglich der Mobilisierung von Bewohnern (Nummer 3.8), Pflegeund Dokumentationsmängel im Hinblick auf ein ordnungsgemäßes Wundmanagement (Nummer 3.9) und Pflege- und Dokumentationsmängel im Hinblick auf die Körperpflege (ganzheitliche Körperpflege, Mundpflege, Intimpflege, Ohrenpflege, Maniküre, Pediküre) (Nummer 3.10).
Bei der Nachtbegehung der FQA am 29. August 2018 und den darauf erfolgten Recherchen (Anhörung zur Betriebsuntersagung vom 1. Oktober 2018) seien folgende Mängel festgestellt worden:
Der Umgang mit ärztlichen Anordnungen sei erneut als Mangel festgestellt worden (4.1.). Bezüglich der Dekubitusprophylaxe (4.2.1.), des Qualitätsmanagements (4.2.2.) und des Hygienemanagements (4.2.3.) seien Mängel erneut festgestellt worden, zu denen bereits eine Anordnung erfolgt sei. Bezüglich des Ernährungsmanagements (4.3.1.) und der Dokumentation durchgeführter Maßnahmen sowie der Dekubitusprophylaxe (4.3.2.) seien erstmals erhebliche Mängel festgestellt worden. Ein erneut festgestellter erheblicher Mangel, zu dem bereits eine Anordnung erfolgt sei, sei im Bereich der Mobilisation festgestellt worden (4.4). Auf die weiteren diesbezüglichen Ausführungen im streitgegenständlichen Bescheid wird Bezug genommen.
Zur weiteren Begründung führte der Antragsgegner aus, die Einrichtung erfülle nicht die Qualitätsanforderungen des Art. 3 PfleWoqG. Seit zwei Jahren seien fortwährend Mängel, erneute Mängel, erhebliche Mängel und erneute erhebliche Mängel bei den diversen Prüfungen festgestellt worden. Die aufgrund der festgestellten erneuten und erheblichen Mängel erlassenen Anordnungen zur Beseitigung der Mängel seien nicht innerhalb der gesetzten Frist umgesetzt worden und hätten dadurch zur Festsetzung von Zwangsgeldern geführt. Die in Art. 3 Abs. 2 PfleWoqG aufgeführten Standards seien von dem Träger und der Leitung der stationären Einrichtung nicht sichergestellt worden. So seien zum Beispiel immobile Bewohner nicht hinreichend mobilisiert worden und dadurch in ihrer Würde beeinträchtigt worden. Durch die fehlende Mobilisierung immobiler pflegebedürftiger Menschen sei zusätzlich eine strukturierte Dekubitusprophylaxe verhindert worden. In einem Fall solle ein Wechsel der Liegeposition als durchgeführt dokumentiert worden sein, obwohl tatsächlich eine Umlagerung nicht durchgeführt worden sei. Weiterhin seien ärztliche Anordnungen nicht umgesetzt worden. Eine ordnungsgemäße Arztkommunikation sei nicht dauerhaft eingehalten worden. Die Grundzüge des Art. 3 Abs. 2 Nr. 3 PfleWoqG seien in den Bereichen des Wundmanagements, Hygienemanagements und der Körperpflege trotz erfolgter Anordnungen missachtet worden. Teilweise sei die Pflegedokumentation der Bewohner entweder überhaupt nicht vorhanden, nicht korrekt oder unwahr. Eine fachliche Konzeption, als eine der wichtigsten Arbeitsgrundlagen einer Einrichtung, sei nicht vorhanden, was zu strukturellen und kommunikativen Mängeln geführt habe. Weiterhin werde ein taugliches Qualitätsund Beschwerdemanagement nicht betrieben. Trotz ergangener Anordnung in diesem Bereich sei eine Umsetzung noch nicht erfolgt.
Weiterhin führte der Antragsgegner aus, der Träger sei nicht zuverlässig im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Satz 2 PfleWoqG. Während eines Zeitraums von bis zu zwei Jahren sei der Träger nicht in der Lage gewesen, in seiner Einrichtung für rechtskonforme Qualitätsverhältnisse zu sorgen. Die Annahme der Unzuverlässigkeit des Trägers der stationären Einrichtung ergebe sich aus den aufgeführten zahlreichen und schwerwiegenden Verstößen, aber auch aus der Vielzahl der weniger gewichtigen Beanstandungen in der Einrichtung. Hieraus sei erkennbar, dass der Träger einen Hang zur Missachtung der Berufspflichten habe.
Anordnungen nach Art. 13 PfleWoqG seien nicht ausreichend, um die bestehenden massiven Mängel zu beheben und weitere konkrete Gefahren für die Bewohner zu verhindern. Die aufgetretenen Mängel seien trotz diverser Beratungen, Anordnungen und auch durch das Festsetzen von Zwangsgeldern nicht abgestellt worden, so dass weitere Anordnungen als mildere Mittel nicht zielführend seien.
Das Verbot der Aufnahme neuer Bewohner gemäß Art. 13 Abs. 2 PfleWoqG sei notwendig, da bereits die aktuellen Bewohner durch die Einrichtung nicht ausreichend versorgt werden könnten.
Die Fristsetzung zur Abwicklung der stationären Einrichtung der … bis spätestens 31. Januar 2019 berücksichtige die Notwendigkeit der Kündigung der Bewohnerverträge sowie die Notwendigkeit der anderweitigen Unterbringung der Bewohner.
Die Maßgabe, bis spätestens 15. Dezember 2018 der FQA gegenüber die Kündigung der Heimverträge nachzuweisen, sei notwendig, um den Interessen der betroffenen Bewohner gerecht zu werden.
Die Vorgaben bezüglich der Personalausstattung bis zum letzten Tag des laufenden Betriebs seien notwendig, um die Einhaltung der in Art. 3 PfleWoqG aufgeführten Qualitätsanforderungen, insbesondere den erforderlichen ganztägigen Personaleinsatz, sicherzustellen.
Die Betriebsuntersagung sei bereits kraft Gesetzes gemäß Art. 15 Abs. 4 PfleWoqG sofort vollziehbar. Ebenso sei der verfügte Aufnahmestopp gemäß Art. 13 Abs. 5 PfleWoqG sofort vollziehbar. Daher sei lediglich bezüglich der Nummern 3 bis 4 des Bescheides eine Anordnung auf Grundlage des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO notwendig. Es folgen Ausführungen zum öffentlichen Interesse am Sofortvollzug.
Der Bescheid wurde der Bevollmächtigten der Antragstellerin am 15. November 2018 per Empfangsbekenntnis zugestellt.
Mit Schreiben vom 20. November 2018, beim Antragsgegner eingegangen am 23. November 2018, ließ die Antragstellerin gegen den Bescheid vom 12. November 2018 Widerspruch einlegen, über den noch nicht entschieden worden ist.
Am 5. Dezember 2018 ließ die Antragstellerin im vorliegenden Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO beim Verwaltungsgericht Würzburg folgendes beantragen,
I. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 22.11.2018 gegen die Betriebsuntersagung gemäß § 15 Abs. 4 PfleWoqG vom 12.11.2018 (Ziffer 1 des Bescheides) wird angeordnet.
II. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 22.11.2018 gegen den Aufnahmestopp gemäß § 13 Abs. 5 PfleWoqG vom 12.11.2018 (Ziffer 2 des Bescheides) wird wiederhergestellt.
Hilfsweise für den Fall, dass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs nicht wiederhergestellt werden kann, sondern anzuordnen ist:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 20.11.2018 gegen den Aufnahmestopp gemäß § 13 Abs. 5 PfleWoqG vom 12.11.2018 (Ziffer 2 des Bescheides) wird angeordnet.
III. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 22.11.2018 gegen die Anordnung der vollständigen Abwicklung bis 31.1.2019 (Ziffer 3 des Bescheides) und die Vorlage des Nachweises der Kündigung der Heimverträge zum 31.1.2019 bis 15.12.2018 (Ziffer 4 des Bescheides) wird wiederhergestellt.
Zugleich wurde die Beiladung der Bewohner der Einrichtung beantragt.
Zur Begründung wurde vorgetragen, dass der für eine Untersagungsverfügung gemäß Art. 15 Abs. 1 PfleWoqG erforderliche Sachverhalt nicht ausreichend dargelegt worden sei. Die der Entscheidung zugrunde liegenden Mängel seien im Bescheid überwiegend ungenau beschrieben und würden überwiegend bestritten. In der Folge nahm die Bevollmächtigte der Antragstellerin zu einzelnen Mängeln Stellung und bot als Glaubhaftmachung für die Unrichtigkeit der Darstellungen teilweise eidesstattliche Versicherungen der Antragstellerin und von Pflegekräften, Sachverständigengutachten, Arbeitsverträge, Rechnungen von Fachfirmen, ärztliche Stellungnahmen und Befunde an. Insgesamt seien viele Mängel auf individuelles Fehlverhalten von Pflegekräften zurückzuführen. Da die Heimleiterin und Geschäftsführerin der Antragstellerin vom 14. November 2016 bis 30. März 2017 in Untersuchungshaft genommen worden sei und bis zum 11. August 2017 einem Betretungsverbot ausgesetzt gewesen sei, habe sie keinen Einfluss auf die Einhaltung der Vorgaben nehmen können. Seit die Geschäftsführerin die Einrichtung ab August 2017 habe wieder betreten dürfen, seien die Mängel und Probleme sukzessive behoben worden. Insgesamt seien die aufgeführten Mängel weder zahlreich noch schwerwiegend.
Zu den rechtlichen Aspekten führte die Bevollmächtigte der Antragstellerin aus, die Betriebsuntersagung sei offensichtlich rechtswidrig. Die vom Antragsgegner geltend gemachten Mängel seien nicht ausreichend, um eine so weitreichende Entscheidung zu rechtfertigen. Da die aufgeführten Mängel weder zahlreich noch schwerwiegend seien, könne hieraus keinesfalls ein Hang zur Missachtung der Berufspflichten des Trägers abgeleitet werden.
Anordnungen nach Art. 13 PfleWoqG hätten im vorliegenden Fall weiterhin ausgereicht, um etwaige festzustellende strukturelle Mängel zeitnah zu beheben. Auch aus diesem Grund sei die Untersagung des Betriebs nach Art. 15 Abs. 1 PfleWoqG im konkreten Fall offensichtlich rechtswidrig.
Demgemäß seien die Erfolgsaussichten der Klage nicht lediglich als offen zu betrachten, vielmehr sei davon auszugehen, dass sich im Klageverfahren der Bescheid als rechtmäßig erweisen werde. Auf die Begründung im Einzelnen und auf die der Antragsschrift beigefügten weit über 100 Anlagen wird Bezug genommen.
Mit zwei Schreiben vom 6. Dezember 2018 ergänzte die Bevollmächtigte der Antragstellerin den Sachvortrag dahingehend, dass bezüglich einiger Mängel Abhilfe geschaffen werde. So seien beispielsweise der Hygieneplan aktualisiert, eine zweite Fäkalienspüle angeschafft sowie Hygieneschulungen und Deutschkurse mit den Mitarbeitern durchgeführt worden. Auch sei mit Wirkung zum 1. Dezember 2018 eine neue gerontopsychiatrische Fachkraft eingestellt worden. Weiterhin wurde eine Aufstellung der Bewohnerbelegung beigefügt.
Mit diversen weiteren Schreiben mit Anlagen wurde der Vortrag ergänzt und ein Vergleichsvorschlag vorgelegt.
Der Antragsgegner beantragte,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Entscheidung des Antragsgegners beruhe auf Mängeln, die nicht behoben worden seien. Hierdurch werde deutlich, dass erneute Anordnungen gerade nicht mehr ausreichten, um strukturelle Mängel zu beheben. In der Folge nahm der Antragsgegner zu den Punkten 1.1.1 (Umgang mit ärztlichen Anordnungen), 1.1.2 (Umgang mit ärztlichen Anordnungen), 2.1.1 (Dekubitusprophylaxe), 2.2 und 4.2.2 (Qualitätsmanagement), 2.3 (Qualitätsbereich Hygiene), 3.1 (Qualitätsbereich Ernährung), 3.1.2 (Dokumentation durchgeführter Maßnahmen und Dekubitusprophylaxe) und 4.1.1 (Mobilisation) der Antragsschrift Stellung. Aus pflegerischer Perspektive sei festzustellen, dass die Mangelsachverhalte vorzugsweise der fehlenden Struktur und nicht dem Individualversagen einzelner Pflegekräfte geschuldet seien. Im Übrigen werde auf die Ausführungen in den Akten bzw. der Betriebsuntersagung verwiesen. Der Vergleichsvorschlag wurde abgelehnt.
Im Übrigen wird auf das weitere schriftsätzliche Vorbringen der Parteien sowie auf den Inhalt der einschlägigen Verwaltungsakten des Antragsgegners, welche Gegenstand des Verfahrens waren, Bezug genommen.
II.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist das Begehren der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 20. November 2018 bezüglich der Ziffern 1 bis 4 des Bescheides vom 12. November 2018 anzuordnen. Das ergibt eine sachgerechte Auslegung des Antragsschriftsatzes (§ 122 Abs. 1, § 88 VwGO). Entgegen der Auffassung des Antragsgegners enthalten die Ziffern 3 und 4 des Bescheides vom 12. November 2018 keinen über den in Ziffer 1 des Bescheides hinausgehenden die Antragstellerin belastenden Regelungsgehalt. Die in den Ziffern 3 und 4 angegebenen Fristen sind auch nicht als Befristungen im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG anzusehen. Vielmehr handelt es sich hierbei um Regelungen hinsichtlich der Vollstreckung im Sinne der Selbstverpflichtung der Behörde, bis zu diesem Zeitpunkt die zwangsweise Durchsetzung des Verwaltungsakts nicht zu betreiben (vgl. VG München, B.v. 17.8.2011 - M 17 S 11.3678 - juris Rn. 34 m.w.N.). So verstanden, enthalten die Ziffern 3 und 4 lediglich Annexanordnungen zur Ziffer 1 und fallen somit ebenfalls in den Anwendungsbereich von Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 1 PfleWoqG, so dass eine Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit durch den Antragsgegner in Ziffer 6 des Bescheides nicht notwendig gewesen wäre.
Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
Nach § 80 Abs. 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung jedoch in für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen. Allerdings kann das Gericht gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf Antrag die aufschiebende Wirkung im Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO ganz oder teilweise anordnen.
Im vorliegenden Fall hat der Widerspruch gegen die im Bescheid vom 12. November 2018 getroffenen Anordnungen nach Art. 13 und Art. 15 des Gesetzes zur Regelung der Pflege-, Betreuungs- und Wohnqualität im Alter und bei Behinderung (Pflege- und Wohnqualitätsgesetz - PfleWoqG) vom 8. Juli 2008 (GVBl S. 346), geändert durch Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286), aufgrund der Regelung des Art. 13 Abs. 5 und des Art. 15 Abs. 4 Satz 1 PfleWoqG von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung. Damit ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 20. November 2018 statthaft.
Der Antrag kann jedoch in der Sache keinen Erfolg haben.
In Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO hat sich in der Praxis die Heranziehung eines Stufensystems bewährt, wonach zuerst darauf abgestellt wird, ob der zu vollziehende Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist. Lässt sich schon bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorgesehenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage eindeutig feststellen, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist und den Betroffenen in seinen Rechten verletzt, so dass die Hauptsacheklage mit Sicherheit Erfolg haben wird, besteht kein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes (vgl. Hoppe in Eyermann, VwGO, Kommentar, 15. Aufl. 2019, § 80 Rn. 90). Gegenläufige Interessen können die offensichtliche Rechtswidrigkeit nicht überwinden. Umgekehrt kann der Adressat des Bescheides kein schutzwürdiges privates Interesse daran haben, von der Vollziehung eines offensichtlich rechtmäßigen Verwaltungsaktes verschont zu bleiben, ohne dass es darauf ankommt, ob der Vollzug dringlich ist oder nicht. Kann keine eindeutige Aussage zu der Erfolgsaussicht der Klage gemacht werden, können die tendenziellen Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs, dessen aufschiebende Wirkung angeordnet werden soll, berücksichtigt werden. Gegebenenfalls folgt auf einer dritten Stufe eine reine Interessenabwägung (vgl. Hoppe, a.a.O., § 80 Rn. 92 bis 93). Hierbei ist allerdings die generalisierende Interessenabwägung des Gesetzgebers zu beachten, der für bestimmte Arten von Entscheidungen zunächst den Vorrang des öffentlichen Vollzugsinteresses statuiert hat (vgl. Hoppe, a.a.O., § 80 Rn. 87; Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 24. Aufl. 2018, § 80 Rn. 166).
In diesem Zusammenhang ist auf den Zeitpunkt der derzeit letzten Behördenentscheidung, hier also auf den Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheides vom 12. November 2018 abzustellen, soweit die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs geprüft werden. Denn in dieser Hinsicht muss sich der Prüfungs- und Entscheidungszeitpunkt mit dem des Hauptsacheverfahrens decken. Da gegen den streitgegenständlichen Bescheid Widerspruch und Anfechtungsklage zulässig sind, ist also insoweit auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen. Soweit das Gericht wegen möglicher offener Erfolgsaussichten des Rechtsmittels gegen den angegriffenen Bescheid allerdings eine eigene Interessenabwägung in den Vordergrund stellen muss, ist diesbezüglich auf die Sachlage im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts abzustellen, das darüber zu befinden hat, ob jetzt ein öffentliches oder überwiegend privates Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht und nicht etwa, ob es früher einmal bestanden hat (vgl. zur gesamten Problematik: Hoppe in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 80 Rn. 105 f.).
Im vorliegenden Fall sieht sich das Gericht im Rahmen der im Eilverfahren gebotenen summarischen Überprüfung nicht zu einer abschließenden Beurteilung der Rechtmäßigkeit der in Streit stehenden Betriebsuntersagung und des Aufnahmestopps im Bescheid vom 12. November 2018 in der Lage.
Die Betriebsuntersagung ist weder offensichtlich rechtmäßig noch offensichtlich rechtswidrig. Allerdings spricht viel für eine Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Der Antragsgegner stützt die Betriebsuntersagung auf Art. 15 Abs. 1 PfleWoqG. Nach Art. 15 Abs. 1 PfleWoqG hat eine Betriebsuntersagung dann zu erfolgen, wenn die Anforderungen des Art. 3 PfleWoqG nicht erfüllt werden und Anordnungen nicht ausreichen.
Art. 3 Abs. 1 Satz 2 PfleWoqG stellt zunächst die Anforderung, dass der Träger die notwendige Zuverlässigkeit zum Betrieb einer stationären Einrichtung besitzen muss. In Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 PfleWoqG ist ein umfangreicher Katalog von Anforderungen an einen ordnungsgemäßen Heimbetrieb enthalten, die der Träger - im Falle des Absatzes 2 gemeinsam mit der Leitung - sicherzustellen hat. Hierbei ist der Begriff der Zuverlässigkeit im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Satz 2 PfleWoqG stets im Zusammenhang mit den Qualitätsanforderungen des Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 PfleWoqG zu sehen. Damit können nur solche Umstände zur Begründung der Unzuverlässigkeit herangezogen werden, die möglicherweise Auswirkungen auf diese Qualitätsanforderungen haben. Dies bedeutet, dass aus einer mangelnden Sicherstellung der in Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 PfleWoqG enthaltenen Anordnungen in Verbindung mit einer gewissen Dauerhaftigkeit auf die Unzuverlässigkeit des Trägers im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Satz 2 PfleWoqG geschlossen werden kann (vgl. zur gesamten Problematik: Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, Komm., 2. Aufl. 2015, Art. 15 Rn. 2 und Rn. 3).
In diesem Rahmen stützt sich der angegriffene Bescheid auf Art. 15 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 PfleWoqG und führt verschiedene Verstöße gegen die dort genannten Sicherstellungspflichten auf.
Soweit dies im Rahmen der summarischen Prüfung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO möglich ist, kann das Gericht folgende im Bescheid vom 12. November 2018 aufgeführten Mängel, zu welchen die Antragstellerin dezidiert Stellung genommen hat, nachvollziehen, die einen Verstoß gegen die Sicherstellungspflichten des Art. 15 Abs. 2 und Abs. 3 PfleWoqG zur Folge haben.
Aus dem Prüfbericht vom 12. Januar 2017 (Ordner 7, Bl. 71 ff.) ergibt sich, dass verschiedene Medikamente - teilweise nach Ablauf des Haltbarkeitsdatums - ungekennzeichnet gelagert worden sind und keinem Bewohner zuzuordnen waren. Dies hat die Antragstellerin zugestanden (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 12) mit der Begründung, diese Präparate seien „offensichtlich“ zur Entsorgung separat aufbewahrt worden. Ist aber nicht klar erkennbar, für welchen Zweck und für welchen Bewohner bestimmte Arzneimittel aufbewahrt werden, liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 5 PfleWoqG vor.
Im Prüfbericht vom 26. April 2017 (Ordner 8, Bl. 388 ff.) ist festgehalten, dass ein Bewohner mit blutverdünnender Dauermedikation des Nachts gestürzt ist. Laut Sturzprotokoll wurden eine Wunde sowie rote Flecken festgestellt. Ein Arzt wurde nicht hinzugezogen. Die Antragstellerin gesteht diesen Vorfall zu (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 14), ist aber der Meinung, dass die Hinzuziehung eines Arztes nicht erforderlich gewesen sei. Zurecht hat der Antragsgegner hier einen Mangel festgestellt, da es nicht darauf ankommt, dass sich im Nachhinein herausgestellt hat, dass die Hinzuziehung eines Arztes nicht erforderlich gewesen ist. Vielmehr kommt es darauf an, dass bei Bewohnern mit blutverdünnenden Medikamenten bei einem Sturz wegen der Gefahr von unentdeckten inneren Blutungen in jedem Fall eine umgehende Arztinformation erforderlich ist. Dies stellt einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 5 PfleWoqG dar.
Aus dem selben Prüfbericht vom 26. April 2017 ergibt sich, dass ein Bewohner mit nicht mehr funktionsfähigen Antithrombosestrümpfen versorgt worden ist. Die neubestellten und angeblich gelieferten Antithrombosestrümpfe waren nicht auffindbar. Dies hat die Antragstellerin (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 15) zugestanden mit dem Argument, es könne ihr nicht angelastet werden, wenn Bewohner ihre Antithrombosestrümpfe selbst heimlich versteckten. Sollte dies der Fall sein, wäre es Sache der Antragstellerin, geeignete andere Thrombosestrümpfe umgehend zu beschaffen und den Bewohner hiermit sachgerecht zu versorgen. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 PfleWoqG vor.
Im Prüfbericht vom 11. Juli 2017 (Ordner 9, Bl. 156 ff.) ist festgehalten, dass eine Bewohnerin innerhalb von fünf Monaten 7,4 kg abgenommen hat; dies ist zwar seitens der Antragstellerin dokumentiert, nicht aber evaluiert worden, eine zeitnahe Reaktion hat nicht stattgefunden. Dem entgegnet die Antragstellerin (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 15/16), trotz der Abnahme sei die Bewohnerin immer noch adipös gewesen, eine Evaluation sei nicht erforderlich gewesen, es seien keine Medikamente gegeben worden, die Patientin sei nur palliativ versorgt worden. Zurecht hat der Antragsgegner hier einen Mangel festgestellt, da eine solch außergewöhnliche und seitens der Antragstellerin offensichtlich nicht angestrebte Gewichtsreduzierung nicht einfach hingenommen werden darf, sondern entsprechend inhaltlich überwacht und begleitet werden muss, um gesundheitliche Gefahren auszuschließen. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 5 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht wird dargestellt, dass bei einem mit Insulin versorgten Bewohner, der in der Vergangenheit erhöhte Blutzuckerwerte aufgewiesen hat, nur einmal wöchentlich eine Blutzuckerkontrolle durchgeführt worden ist und auf die erhöhten Blutzuckerwerte seitens der Einrichtung keine Reaktion gezeigt worden ist. Dies gesteht die Antragstellerin (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 16) indirekt zu mit dem Argument, Blutzuckerkontrollen seien ärztlicherseits anzuordnen. Bei diesem Verhalten handelt es sich um einen Mangel, da erhöhte Blutzuckerwerte und entsprechende Schwankungen adäquat behandelt werden müssen, ggf. ein Arzt hinzugezogen werden muss. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 5 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht ist festgehalten, dass einer unruhigen Bewohnerin, die Tag und Nacht schreit, auf ärztliche Anordnung ein Schmerzpflaster gegeben worden ist, die Verordnung hierfür jedoch erst auf nachdrückliche Aufforderung nachgereicht worden ist. Die Schmerzpflasterdosis wurde - ohne weitere ärztliche Anordnung - im Verlauf deutlich erhöht. Allerdings wurde der Entwicklungsverlauf nicht evaluiert und dokumentiert, die Wirksamkeit der Therapie war nicht ersichtlich, eventuelle Nebenwirkungen sind nicht in Erwägung gezogen worden. Diesen Sachverhalt rechtfertigt die Antragstellerin (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 16) mit dem Argument, die Bewohnerin sei 84 Jahre alt und könne sich weder verbal noch nonverbal äußern. Allerdings ist dies kein nachvollziehbarer Grund dafür, eine individuelle und den Fähigkeiten angepasste Schmerzerfassung vorzunehmen, dies insbesondere mit Hilfe der nonverbalen Kommunikation, und dies entsprechend nachvollziehbar zu dokumentieren. Zudem ist eine deutliche Erhöhung der Dosis ohne ärztliche Anordnung problematisch. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 5 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht ist festgehalten, dass eine volle Medikamentenpackung Novaminsulfon vorgefunden worden ist, die bereits abgelaufen war. Die Antragstellerin rechtfertigt dies (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 17) damit, dies sei nur ein geringfügiger Mangel. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 5 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht wird festhalten, dass bei einer Bewohnerin der Konsum der geplanten Trinkmenge von 1.000 bis 1.300 ml am Tag nicht zeitnah erfasst worden ist, so dass keine nachweisbare Bilanz möglich ist. Die tatsächliche Trinkmenge war nicht nachvollziehbar. Dem entgegnet die Antragstellerin (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 17) lapidar, die Bewohnerin habe die geplante Trinkmenge erfüllt. Einen Nachweis hierfür liefert sie nicht, verkennt aber auch, dass es um die Nachvollziehbarkeit der tatsächlichen Trinkmenge geht, die vorliegend nicht gegeben war. Die Nachvollziehbarkeit ist erforderlich, um eine Unterversorgung auszuschließen und der Gesundheitsgefahr einer Exsikkose entgegenzuwirken. Damit liegt ein Mangel nach Art. 3 Abs. 2 Nr. 5 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht ist festgehalten, dass bei einer Bewohnerin, die am Abend das komplette Abendessen erbrochen hatte, keine Überprüfung der Vitalzeichen und einer angemessenen Reaktion auf das Befinden der Bewohnerin dokumentiert worden ist. Eine Überprüfung des Allgemeinzustandes hat nicht stattgefunden, ein Arzt ist nicht informiert worden. Dem entgegnet die Antragstellerin (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 17), ein Erbrechen löse nicht die Notwendigkeit aus, zwangsläufig einen Arzt zu konsultieren. Damit widerspricht sie nicht der Darstellung des Antragsgegners und gesteht zu, dass die Antragstellerin auf das Erbrechen nicht mit einer Überprüfung des Zustandes der Bewohnerin reagiert hat. Dies ist allerdings erforderlich, um Gesundheitsgefahren auszuschließen. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 5 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht ist festgehalten, dass ein Bewohner bei der Mobilisation mit zwei Pflegekräften an den Handgelenken unsanft hochgezogen worden ist, gleichzeitig war der Rollstuhl, in dem er saß, nicht arretiert. Dies wurde von Mitarbeitern des Antragsgegners beobachtet. Hierzu nimmt die Antragstellerin dahingehend Stellung (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 17), dies sei sachgerecht gewesen, um einen Sturz zu verhindern. Der Begriff „unsanft“ könne nicht definiert werden. Im Schriftsatz vom 9. Dezember 2018 teilt die Antragstellerin mit, es sei eine entsprechende Nachschulung erfolgt. Damit steht fest, dass bei der Mobilisation in einer Art und Weise vorgegangen worden ist, die große Verletzungsgefahren und ein erhöhtes Sturzrisiko beim Wegrutschen des nicht arretierten Rollstuhles mit sich bringt. Bei Mobilisation über die Handgelenke drohen entsprechende Verletzungen. Hierbei handelt es sich um einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 PfleWoqG.
Im selben Prüfbericht ist festgehalten, dass bei einer Bewohnerin mit PEG-Sonde und derzeit wieder oraler Versorgung eine nicht gepflegte, entzündete und mit sichtbarer Borkenbildung versehene Einstichstelle bei der PEG-Sonde vorgefunden worden ist. Die Auskunft des Mitarbeiters der Antragstellerin hat nicht dem tatsächlichen Zustand der PEG-Einstichstelle entsprochen. Hierzu äußert sich die Antragstellerin (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 18) dahingehend, aus einer ärztlichen Stellungnahme ergebe sich, dass die Patientin seit April 2014 an dieser Stelle ein chronisch irritatives Ekzem aufweise, welches laufend hausärztlich behandelt werde. Diesbezüglich gesteht sie zumindest einen Dokumentationsmangel zu. Damit liegt zumindest ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 8 PfleWoqG vor.
Im Bescheid des Antragsgegners vom 11. Mai 2017 (Ordner 9, Bl. 261 ff.) wird festgestellt, dass die Fachkraftquote unterschritten worden ist und es wird angeordnet, bis zum 30. August 2017 die geforderte Fachkraftquote sicherzustellen. Gleichzeitig wird ein sofortiger Aufnahmestopp verhängt. Hierzu äußert sich die Antragstellerin (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 18) dahingehend, der Aufnahmestopp sei verhängt worden, weil die Fachkraftquote unter den geforderten 50% gelegen sei. Gegen die Auflage sei nicht verstoßen worden. Damit steht fest, dass ein Verstoß gegen die Fachkraftquote und damit gegen Art. 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG vorlag.
Im Prüfbericht vom 17. April 2018 (Ordner 11, Bl. 195 ff.) wird festgehalten, dass in der Einrichtung einige ausländische Kräfte arbeiten, wobei es teilweise zu Sprachbarrieren kommt. Dem hat die Antragstellerin lediglich entgegengehalten (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 19), es stelle keinen Mangel dar, ausländische Kräfte zu beschäftigen. Dies ist selbstverständlich richtig, allerdings müssen die ausländischen Kräfte der deutschen Sprache so hinreichend mächtig sei, dass sie mit den Heimbewohnern in angemessener Weise kommunizieren können. Da dies vorliegend nicht der Fall war, liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht vom 17. April 2018 wird festgehalten, dass lediglich im Neubau eine funktionsfähige Fäkalienspüle vorhanden ist, im … jedoch nicht, da die dortige Fäkalienspüle nicht einsatzfähig ist. Dies wird seitens der Antragstellerin (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 20) zugestanden und mitgeteilt, zum August 2018 sei eine neue Spüle angeschafft worden. Damit steht fest, dass die Antragstellerin über einen längeren Zeitraum hinweg ohne die erforderliche funktionsfähige Fäkalienspüle gearbeitet hat. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 4 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht wird dargestellt, dass bei einem Bewohner die Notrufglocke hinter das Bett gerutscht ist und der Bewohner sich im Notfall nicht hätte melden können. Es wird dargestellt, dass dieser Sachverhalt auch schon bei der Begehung am 17. Oktober 2017 bemängelt worden ist. Dies rechtfertigt die Antragstellerin (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 20) mit dem Individualversagen der diensthabenden Pflegefachkraft. Allerdings ist festzuhalten, dass die Antragstellerin die Pflicht hat, ihre Mitarbeiter angemessen zu überwachen, so dass ein derartiges wiederholtes Vorkommnis der Antragstellerin selbst zuzurechnen ist. Daher liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 5 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht wird festgehalten, dass am Begehungstag die Fachkraftquote unterschritten worden ist. Dies gesteht die Antragstellerin zu (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 20). Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht ist festgehalten, dass bei einer teilnehmenden Beobachtung festgestellt worden ist, dass die Pflegekraft beim Wechsel einer Inkontinenzeinlage, welche mit Urin verunreinigt war, keine Handschuhe getragen hat und anschließend auch keine Händedesinfektion erfolgt ist. Bei einer weiteren teilnehmenden Beobachtung trug die Pflegefachkraft zwar Handschuhe, eine notwendige anschließende Händedesinfektion konnte jedoch mangels Desinfektionsmittels nicht durchgeführt werden. Die Antragstellerin (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 21) beruft sich in beiden Fällen auf Individualversagen der zuständigen Pflegefachkraft. Die Antragstellerin ist gehalten, ihre Pflegefachkräfte dauerhaft hinsichtlich derartiger Vorkommnisse zu überwachen und anzuweisen. Daher ist ihr dieses Verhalten zuzurechnen. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 3 und 5 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht wird festgestellt, dass am Tag der Begehung ein Bewohner im Niederflurbett liegend angetroffen worden ist. In der Pflegedokumentation hat sich für einen Zeitraum der letzten zwei Wochen keine Eintragung einer Mobilisation ergeben. Die Pflegefachkraft konnte keine Aussage machen, wann der Bewohner zuletzt mobilisiert worden ist. Die Aufforderung, den Bewohner zu mobilisieren, wurde nicht befolgt mit der Argumentation, es stünden nicht die entsprechenden Hilfsmittel (Pflegelifter oder männliche Pflegekraft) zur Verfügung. Hierzu konnte die Antragstellerin (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 21) inhaltlich nicht Stellung nehmen. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 5 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht wird aufgeführt, dass bei einem Bewohner im Lagerungsplan große Dokumentationslücken festgestellt worden sind. Dies wird im Einzelnen ausgeführt und darauf hingewiesen, dass dieser Sachverhalt bereits am 20. April 2017 und am 17. Oktober 2017 bemängelt worden ist. Die Antragstellerin (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 20) lässt sich dahingehend ein, es werde darauf hingewiesen, dass der Lagerungsplan eingehalten worden sei. Nachvollziehbare Belege hierfür legt sie jedoch nicht vor. Demgegenüber behauptet sie, aus den Bewegungsförderplänen sei ersichtlich, dass der komplette Spätdienst das Abzeichnen der Lagerung vergessen habe. Der Antragstellerin kann ihre unbelegte Behauptung, der Lagerungsplan sei eingehalten worden, nicht geglaubt werden. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1, 4 und 5 PfleWoqG vor. Sollte es sich allerdings entgegen dieser Einschätzung lediglich um einen Dokumentationsmangel handeln, liegt ein entsprechender Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 8 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht ist festgehalten, dass bei einem örtlich, zeitlich und zur Person desorientieren Bewohner mit Betreuung, welcher sich beim Kratzen juckender Stellen offene Wunden zugezogen hat, keine detaillierte Wunddokumentation erfolgt ist. Dokumentiert wurden lediglich regelmäßige Visiten durch den Arzt. Dem hält die Antragstellerin entgegen (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 21), eine detaillierte Wunddokumentation müsse nicht erfolgen, wenn eine unmittelbare und ordnungsgemäße Arztkommunikation stattgefunden habe, wodurch die Wunde dokumentiert worden sei. Damit liegt die Antragstellerin neben der Sache, denn vorliegend geht es darum, dass die Wunde und deren Versorgung für die folgenden Schichten nachvollziehbar dokumentiert wird. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 8 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht ist festgehalten, dass bei einem Bewohner die Entstehung/der Status der Hautirritationen nicht dokumentiert worden ist. Eine detaillierte Wunddokumentation/Wundverlauf war nicht vorhanden. Dem hält die Antragstellerin entgegen (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 21), die Entstehung einer Hautirritation lasse sich nicht dokumentieren, sie könne erst dokumentiert werden, wenn sie bestehe. Hierzu ist festzuhalten, dass laut Prüfbericht es auch um den Status der Hautirritation geht, diese also durchaus vorhanden war. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 8 PfleWoqG vor.
Im Prüfbericht vom 13. Juni 2018 (Ordner 13, Bl. 84 ff.) wird dargelegt, dass die gerontopsychiatrische Fachkraftquote unterschritten wird. Dies ist bereits bei den Begehungen am 5. November 2014, am 26. August 2015 und am 1. September 2016 festgestellt worden, nunmehr erneut. In diesem Zusammenhang hat der Antragsgegner mit Bescheid vom 14. Juni 2018 (Ordner 13, Bl. 97 ff.) die Antragstellerin verpflichtet, die gerontopsychiatrische Fachkraftquote spätestens ab dem 30. September 2018 einzuhalten. Hierzu äußert sich die Antragstellerin dahingehend (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 24), auf dem Markt seien keine geeigneten Arbeitnehmer gefunden worden. Weiterhin teilt die Antragstellerin mit (S. 23), mit Wirkung zum 1. Dezember 2018 sei eine Gerontofachkraft eingestellt worden. Dies bedeutet aber nicht, dass die Gerontofachkraftquote eingehalten wird. Hierauf weist der Antragsgegner in seinem Schriftsatz vom 6. Dezember 2018 (Bl. 4) hin mit der Mitteilung, auch nach dem 1. Dezember 2018 werde die Gerontofachkraftquote unterschritten. Auch im Schreiben vom 13. Dezember 2018 hat die Antragstellerin die Unterschreitung der Gerontofachkraftquote zugestanden. Die hierfür vorgebrachten Gründe helfen nicht weiter. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG vor.
Im Prüfbericht vom 13. Juni 2018 (Ordner 13, Bl. 84 ff.) wird festgestellt, dass dem motivierten Betreuungsteam weiterhin ein übergeordneter und koordinierender Ansprechpartner für die Belange der sozialen Betreuung fehlt. Dem hält die Antragstellerin lediglich entgegen (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 24), dass dies keinen Mangel darstelle. Da auch die soziale Betreuung ein wesentliches Merkmal der Pflege ist, liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 9 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht wird festgestellt, dass die Fachkraftquote unterschritten ist. Die Antragstellerin beruft sich darauf (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 24), dass auf dem Markt keine geeigneten Arbeitnehmerinnen gefunden hätten werden können. Weiterhin hat die Antragstellerin (Schriftsatz vom 13.12.2018) vorgetragen, seit dem 1. September 2018 sei die Fachkraftquote eingehalten. Dies kann aber deren Nichteinhaltung in der Vergangenheit nicht beseitigen. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG vor.
Im Prüfbericht vom 20. September 2018 (Ordner 15, Bl. 41 ff.) wird ausgeführt, dass sich am 22. Juli 2018 im Pflegebericht für einen Bewohner ein Eintrag mit dem Hinweis auf eine offene Stelle auf der rechten Gesäßhälfte befunden hat. Ein weiterer Eintrag hierzu fand am 26. Juli 2018 statt, der sich auf die Versorgung dieser Stelle bezog. Weitere Einträge hierzu waren nicht vorhanden. Hinsichtlich desselben Bewohners wurde im Pflegebericht am 6. Juli 2018 ein nässender, „pilziger“ Intertrigo in der Bauchfalte beschrieben. Am 7. Juli 2018 wurde eingetragen, dass dieses Problem rückläufig ist. Weitere Einträge finden sich nicht. Damit wurde der Wundverlauf und die Therapie für beide Probleme nicht bis zur Abheilung dokumentiert. Die Antragstellerin (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 25) gesteht diesen Dokumentationsmangel zu. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 8 PfleWoqG vor.
Im selben Prüfbericht wird ein vollständig immobiler Bewohner thematisiert, der laut Pflegebericht jegliche Mobilisation mit Spucken, Schreien und Schimpfen ablehnt. Allerdings wurde seitens des Antragsgegners festgestellt, dass er auch im Bett liegend laute Rufe von sich gibt. Es war lediglich ein einziger Eintrag hinsichtlich der Mobilisation dieses Bewohners zu finden. Bereits bei den Begehungen vom 10. Januar 2018 und 11. Juli 2018 wurde die fehlende Mobilisation bemängelt. Der Antragsgegner stellt fest, dass die am Tag der Begehung festgestellte Qualität der Pflege nicht dem würdevollen Umgang mit dem Bewohner entspricht. Hierzu äußert sich die Antragstellerin (Schriftsatz vom 5.12.2018. S. 26) lediglich dahingehend, die Bewertung, der Patient werde nicht würdevoll behandelt, sei nicht nachvollziehbar. Damit wird dieser Sachverhalt nicht in Frage gestellt. Da eine dauerhafte Nichtmobilisation zu hohen gesundheitlichen Risiken und Schäden führt und nicht einmal ansatzweise erkennbar ist, welche medizinischen Gründe gegen eine Mobilisation gesprochen hätten, liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1, 4 und 5 PfleWoqG vor.
Im Anhörungsschreiben vom 1. Oktober 2018 (Ordner 15, Bl. 266 ff.), welches sich auf die nächtliche Ortseinsicht am 29. August 2018 bezieht, wird festgehalten, dass der Bewohner … laut ärztlicher Anordnung vom 25. Juli 2018 künftig engmaschiger gelagert werden soll. Bis zu diesem Zeitpunkt erfolgte die Lagerung laut Bewegungsförderplan in zwei- bis dreistündigen Intervallen. Eine pflegefachliche Definition und Planung der ärztlichen Anordnung ist in der Bewohnerakte nicht dokumentiert und wurde nicht durchgeführt. Stattdessen wurde die bereits zuvor durchgeführte Lagerung unverändert fortgeführt. Hierzu äußert sich die Antragstellerin (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 26) dahingehend, es werde um Zusendung der ärztlichen Anordnung vom 25. Juli 2018 gebeten, ohne welche sich der Vorwurf nicht überprüfen lasse. Demgegenüber beruft sich die Antragstellerin auf eine ärztliche Stellungnahme des Dr. M. vom 16. Oktober 2018 hinsichtlich der Ordnungsgemäßheit der Lagerungen. Allerdings ist aus der Stellungnahme des Dr. M. vom 16. Oktober 2018 gerade nicht erkennbar, dass eine Lagerung alle zwei bis drei Stunden ausreichend ist. Hier sind lediglich allgemeine Ausführungen zur Bettlägerigkeit zu finden, nicht aber speziell zu den erforderlichen Lagerungsintervallen. Die Lücken im Lagerungsplan ergeben sich aus Ordner 15, Bl. 241 und Bl. 198 bis 217. Auf (mit Schreiben vom 13.12.2018 vorgelegte) Bewegungsförderpläne kommt es nicht an, es kommt vielmehr lediglich auf die tatsächlichen Lagerungspläne an. Im Übrigen ergibt sich insbesondere aus Ordner 15, Bl. 208, dass Lücken im Lagerungsplan vorhanden sind, sodass für denselben Zeitraum von der Antragstellerin vorgelegte Förderpläne unbehelflich sind. Verstößt aber die Antragstellerin gegen ärztliche Anordnungen, deren Missachtung eine Verschlechterung des gesundheitlichen Zustandes bewirken, liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1, 4 und 5 PfleWoqG vor.
Im selben Anhörungsschreiben ist festgestellt, dass die Analfalte des Bewohners … laut ärztlicher Anordnung vom 22. August 2018 mit Mirfulancreme zweimal täglich versorgt werden soll. Die verordnete Creme wird allerding in keinem Dokumentenblatt aufgeführt, sodass für das Pflegepersonal die bedarfsgerechte Versorgung nicht zu erkennen und durchzuführen war. Hierzu äußert sich die Antragstellerin (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 32), die ärztliche Anordnung vom 22. August 2018 habe am 1. Oktober 2018 noch nicht vorgelegen. Daher müsse der Sachverhalt noch geprüft werden. Es habe sich jedenfalls nicht um eine Dauermedikation gehandelt, die Therapie stelle keine Infektionsprophylaxe dar. Daher liege kein Pflegemangel vor. Da es sich nur um eine kurzfristige Behandlung gehandelt habe, habe keine Gefahr der Verschlechterung des Gesundheitszustandes bestanden (S. 38). Es ist festzustellen, dass der Arzt das Medikament explizit verordnet hat (Ordner 15, Bl. 242). Damit hätte das Medikament in die Dokumentation aufgenommen werden müssen. Die Einlassung der Antragstellerin im Schriftsatz vom 13. Dezember 2018 hierzu ist nicht nachvollziehbar. Dadurch, dass dies nicht geschehen ist, konnte die ärztliche Anordnung nicht seitens des Pflegepersonals umgesetzt werden. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 4, 5 und 8 PfleWoqG vor.
Im selben Anhörungsschreiben wird dargestellt, dass - unter Außerachtlassung der oben genannten ärztlichen Anordnung zur noch engmaschigeren Lagerung vom 25. Juli 2018 - die Bewegungsförderungspläne des Bewohners … größere Lücken aufweisen. An neun im Einzelnen benannten Tagen finden sich Lücken bis zu sechs Stunden, an drei im Einzelnen benannten Tagen wurden die geplanten Lagerungsintervalle nicht eingehalten. Gleiches gilt für 13 weitere Tage. Aus den Pflegeberichten geht nicht hervor, warum die Lagerungsintervalle nicht eingehalten wurden oder geplante Lagerungen nicht stattgefunden haben. Der Bewohner hat häufiger Wunden im Analbereich und ist demnach stark dekubitusgefährdet. Hierzu äußert sich die Antragstellerin (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 33) lapidar, die geforderten Lagerintervalle seien eingehalten worden. Zudem werde dieser Mangel doppelt berücksichtigt. Hierzu ist festzustellen, dass keine doppelte Mangelfeststellung erfolgt; vielmehr geht es zum einen um den Umgang mit ärztlichen Anordnungen zur noch engmaschigeren Lagerung (vgl. oben), zum anderen um die Einhaltung standardisierter, nicht ärztlicherseits vorgegebener Lagerungsintervalle und deren Dokumentation. Die Nichteinhaltung der Lagerungsintervalle ergibt sich aus Ordner 15, Bl. 198 bis Bl. 217. Somit hat keine ordnungsgemäße Dekubitusprophylaxe stattgefunden; fehlende Lagerungen und fehlende Lagerungsdokumentationen führen zu hohen Risiken für den betroffenen Bewohner. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1, 4, 5 und 8 PfleWoqG vor.
Im selben Anhörungsschreiben ist festgehalten, dass sich in drei geprüften Pflegewägen Nagelscheren und/oder Nagelfeilen fanden, die keinem Bewohner zugeordnet werden konnten und die für die gemeinschaftliche Nutzung bestimmt sind. Individuelle Nagelpflegesets für einzelne Bewohner waren nicht vorhanden. Im Stationszimmer befand sich ein elektrischer Nasenhaartrimmer, beschriftet mit „Eigentum …“ und gemeinschaftlich genutzt. Hierzu äußerte sich die Antragstellerin (Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 35), es seien für jeden einzelnen Patienten Nagelpflegesets angeschafft und in einzelnen Boxen, mit Namen beschriftet, separat verwahrt worden. Es könne wegen einer Missachtung einer Arbeitsanweisung durch die Pflegekräfte zum ungewollten Ablegen von Nagelpflegeutensilien im Pflegewagen kommen. Die Geschäftsführerin selbst habe keinen Nasenhaartrimmer angeschafft, dies könne nur in der Zeit ihrer Untersuchungshaft geschehen sein. Die geschilderten Fehler stellten ein Individualversagen der Mitarbeitenden dar. Sollte man dem Vortrag der Antragstellerin zum Nasenhaartrimmer Glauben schenken, so war dieser unbemerkt über einen längeren Zeitraum in der Einrichtung vorhanden gewesen. Allein dies wäre schon fehlerhaft, egal, ob er nunmehr entsorgt worden ist. Der Antragsgegner hat mitgeteilt (vgl. Schriftsatz vom 6.12.2012, Bl. 6), dass die personifizierte Ablage der Pflegeutensilien bis zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht nachgewiesen worden ist. Die Mitteilung der Antragstellerin im Schreiben vom 13. Dezember 2018 (mit entsprechender eidesstattlicher Versicherung), die Pflegesets würden bewohnerbezogen in den abgeschlossenen sieben Pflegewägen aufbewahrt, hilft hier nicht weiter. Tatsächlich waren bei der Überprüfung der Pflegewägen keine individualisierten Pflegesets vorhanden; einen tatsächlichen Nachweis, dass sie schon immer vorhanden waren bzw. dass sie nunmehr vorhanden sind, stellt die eidesstattliche Versicherung angesichts der Unklarheit, auf welchen Zeitraum sie sich bezieht, nicht dar. Da es sich um einen Sachverhalt handelt, der - wie sich aus dem Anhörungsschreiben ergibt - über eine längeren Zeitraum erstreckt hat, kann auch nicht von einem Individualversagen einzelner Pflegemitarbeiter gesprochen werden. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 3 PfleWoqG vor.
Im selben Anhörungsschreiben wird ausgeführt, dass ein erheblich dekubitusgefährdeter Bewohner nicht mit der dokumentierten Position, sondern mit der für die nächste Lagerung vorgesehenen Position des Nachts angetroffen worden ist. Bei einer Durchsicht der protokollierten Lagerung um 00:45 Uhr wurde festgestellt, dass die Lagerungen für 01:00 Uhr, 03:00 Uhr und 05:00 Uhr bereits dokumentiert worden waren. Entsprechendes wurde auch für zwei weitere Bewohner festgestellt. Die anwesende Pflegefachkraft hat dieses Vorgehen für alle zu lagernden Bewohner bestätigt. Bei den benannten Bewohnern entsprach die um 00:45 Uhr festgestellte Lagerung der letzten für die Nacht vorgesehenen Lagerung. Hierzu hat die Antragstellerin (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 37) ausgeführt, die Voreintragung von Umlagerungen dekubitusgefährdeter Bewohner beruhe nicht auf der Anordnung der Einrichtung, sondern stelle ein Individualversagen dar. Systemversagen könne angesichts der Offensichtlichkeit des Fehlers nicht unterstellt werden. Hierzu hat der Antragsgegner ausgeführt, die Struktur der Lagerungspläne und die systematische Lagerung lasse nicht auf ein einmaliges Fehlverhalten einzelner Mitarbeitenden schließen. Das Gericht gelangt zu dem Ergebnis, dass aus dem systematischen Vorgehen bezüglich aller zu lagernden Bewohner deutlich wird, dass es sich hier nicht um ein einmaliges Fehlverhalten einer Pflegekraft handeln kann. Dies wird durch die Tatsache, dass die befragte Pflegefachkraft dieses Vorgehen offen erläutert hat, unterstrichen. Durch derartige absichtliche Falschdokumentationen entsteht die Gefahr, dass die erforderlichen Lagerungen zu Lasten der Bewohner nicht vorgenommen werden und hieraus erhebliche Gesundheitsgefahren entstehen. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1, 4, 5 und 8 PfleWoqG vor.
Im selben Anhörungsschreiben ist festgehalten, dass zwischen dem 30. Mai 2018 und dem 29. August 2018 der Bewohner … insgesamt lediglich zwölfmal außerhalb des Bettes mobilisiert worden ist, obwohl eine tägliche Mobilisation angeordnet worden war. Auch der Arzt hat die Fähigkeit des Bewohners zur Mobilisation bestätigt. In der Tagesstrukturplanung fehlt weiterhin die Planung der täglichen Mobilisation. Eine Begründung für fehlende Mobilisation ist nicht dokumentiert. Dem hat die Antragstellerin entgegengehalten (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 37 i.V.m. S. 26 ff.), dieser Bewohner habe bei einem Mobilisierungsversuch einen Riss an der Analfalte erhalten. Aus einem Arztbrief vom 27. Oktober 2015 ergebe sich, dass der Bewohner bei fortbestehender Immobilität kaum mobilisiert werden könne. Der Bewohner leide unter einer Streckkontraktur in der Leiste und unter Streckkontrakturen in beiden Beinen incl. Spitzfüßen, sodass bei ihm die Gefahr der Bildung eines Thrombus bestehe. Aufgrund einer von seinem Betreuer ungewollten Mobilisation habe der Bewohner nun eine Lungenembolie erlitten. Die fehlende Möglichkeit der Mobilisation sei ausdrücklich dokumentiert (Anlagen A 40 und A 41).
Hierzu ist festzustellen, dass in den Anlagen A 40 und A 41 zur Antragsschrift zwar festgestellt wird, Mobilisation werde seitens … abgelehnt; eine fehlende Möglichkeit der Mobilisation ist hier jedoch nicht einmal ansatzweise dokumentiert. Aus der medizinischen Stellungnahme des Amtsarztes des Landratsamts Haßberge (Ordner 16, Bl. 226) ergibt sich, dass eine korrekte Mobilisierung der Vermeidung von Kontrakturen gedient hätte. Die Mobilisierung hätte einer Thrombusbildung und einer Embolie prophylaktisch entgegenwirken sollen.
Der Antragsgegner hat nachvollziehbar mitgeteilt (Schriftsatz vom 6.12.2018, Bl. 4), dass die Ablehnung der Mobilisierung durch die Betreuerin erst nach der Lungenembolie zum Zweck der Erholung ausgesprochen worden ist, dass dies jedoch medizinisch hätte geprüft werden müssen. Damit wird deutlich, dass die Behauptung der Antragstellerin, aufgrund einer Mobilisation habe … eine Lungenembolie erlitten, nicht einmal ansatzweise nachvollziehbar ist. Vielmehr führt eine fehlende Mobilisation zu hohen Gefahren für Leib, Leben und die Würde des Bewohners. Die weiteren Ausführungen der Antragstellerin im Schreiben vom 13. Dezember 2018 helfen hier nicht weiter, da sie nicht - anders als der Amtsarzt - zwischen verschiedensten Kontrakturen in verschiedensten Körperregionen differenziert. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1, 2, 3, 4 und 5 PfleWoqG vor.
Schon aus diesen Darstellungen und Erwägungen ergibt sich eine Vielzahl unterschiedlichster Verstöße gegen die in Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 PfleWoqG aufgestellten Qualitätsanforderungen an den Betrieb einer stationären Einrichtung. Bei den oben dargestellten Mängeln handelt es sich ausschließlich um solche, zu denen die Antragstellerseite in einer Art und Weise Stellung genommen hat, die zu dem Ergebnis führt, dass die Ausführungen der Antragsgegnerseite in den entsprechenden Prüfberichten als korrekt angesehen werden können.
Darüber hinaus hat der Antragsgegner in den verschiedenen Prüfberichten weitere zahlreiche Mängel festgehalten, zu denen die Antragstellerseite keine oder keine nachvollziehbare Stellung genommen hat. Diese werden im Einzelnen im Folgenden nicht aufgeführt, sondern es wird auf den Bescheid vom 12. November 2018 Bezug genommen. Es ist festzustellen, dass die entsprechenden Darstellungen in den einzelnen Prüfberichten im Wesentlichen nachvollziehbar sind und dass im Rahmen der summarischen Prüfung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht von deren Unrichtigkeit ausgegangen werden kann. Da das Gericht aber aus Äußerungen der Antragstellerseite nicht konkret folgern kann, dass diese Mängel seitens der Antragstellerin der Sache nach zugestanden werden, geht das Gericht zugunsten der Antragstellerin nicht definitiv von der Richtigkeit dieser Mängelfeststellungen aus, sondern lässt dies offen.
Allerdings ist noch folgende Feststellung veranlasst: In verschiedenen Prüfberichten, so z.B. in dem vom 13. Juni 2018 (Ordner 13, Bl. 84 ff.) und im Anhörungsschreiben vom 1. Oktober 2018 (Ordner 15, Bl. 266 ff.) stellt der Antragsgegner fest, dass die erforderliche Konzeption mangelhaft, unvollständig und nicht auf die Einrichtung bezogen ist. Speziell im Anhörungsschreiben vom 1. Oktober 2018 ist festgehalten, dass dieser Sachverhalt seit März 2017 mehrfach festgestellt und bemängelt worden ist. Das am 11. Juni 2018 seitens der Antragstellerin vorgelegte Konzept weist nach Ansicht des Antragsgegners zwar tendenzielle Verbesserungen auf, spiegelt aber nach wie vor nicht die tatsächlichen Gegebenheiten in der Einrichtung wider und ist somit nach wie vor nicht vollständig und fehlerhaft.
Ebenfalls bemängelt der Antragsgegner mehrfach die fehlende Einführung eines Qualitätsmanagementsystems auf der Grundlage des Qualitätshandbuches. Diesbezüglich erging erstmals am 12. Juli 2017 eine Aufforderung, der die Antragstellerin nach Ansicht des Antragsgegners am 11. Juni 2018 und am 29. Juni 2018 lediglich teilweise nachgekommen ist.
Der Antragsgegner ist der Meinung, dass auch im Qualitätshandbuch nicht die tatsächlichen Abläufe in der Einrichtung widergespiegelt werden (vgl. die weiteren Ausführungen im Anhörungsschreiben vom 1.10.2016, Ordner 15, Bl. 267 R). Die Antragstellerin (vgl. Schriftsatz vom 5.12.2018, S. 33) hält diese Vorwürfe für zu unspezifisch, als dass man ihnen nachgehen könnte. Allerdings entsteht aus den Ausführungen auf Seite 39 bis 41 des Schriftsatzes vom 5. Dezember 2018 der Eindruck, dass die Antragstellerin nicht hinreichend zwischen Konzept, Qualitätsmanagementsystem und Dokumentation unterscheiden kann.
Dem Gericht wurde seitens der Antragstellerin das „Qualitätsmanagementhandbuch, Leitbild/Konzept“ vorgelegt, insgesamt zwei Leitzordner Unterlagen. Dies kann im Rahmen eines Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht im Einzelnen bewertet werden. Deswegen kann im Rahmen der Frage, ob der angegriffene Bescheid voraussichtlich rechtmäßig ist oder nicht, der Fragenkomplex Konzept, Qualitätsmanagement, Dokumentationsmodell nicht eindeutig eingeordnet werden.
Insgesamt wird aber deutlich, dass die Antragstellerin über längere Zeiträume hinweg in einer Vielzahl von Fällen die Anforderungen des Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 PfleWoqG nicht erfüllt hat, hinsichtlich einer weiteren Vielzahl von Fällen die diesbezüglichen Vorwürfe des Antragsgegners sich zumindest im summarischen Verfahren nicht als falsch bzw. fehlerhaft, sondern tendenziell eher als nachvollziehbar erwiesen.
Ergänzend können die Ausführungen des Medizinischen Dienstes der Krankenversicherung in Bayern (MKD) herangezogen werden. Diese Prüfberichte basieren auf § 112 Abs. 3 i.V.m. § 114 ff. SGB XI. Der MKD nimmt hier eine gewisse neutrale Stellung ein. In diesem Zusammenhang wird auf die Prüfberichte der Begehungen vom 8. Februar 2017 (Ordner 8, Bl. 253 ff.), vom 20. April 2017 (Ordner 9, Bl. 179 ff.), vom 20. Februar 2018 (Ordner 11, Bl. 321 ff.) und vom 19. Juni 2018 (Ordner 13, Bl. 320 ff.) Bezug genommen. Diese Prüfberichte bestätigen im Wesentlichen die Mängelfeststellungen des Antragsgegners, ohne dass es hierzu weiterer einzelner Ausführungen bedürfte.
Erfüllt die stationäre Einrichtung die Anforderungen des Art. 3 PfleWoqG nicht, ist zusätzliche Voraussetzung für die Betriebsuntersagung nach Art. 15 Abs. 1 PfleWoqG, dass Anordnungen nicht ausreichend sind. Gemeint sind hierbei Anordnungen nach Art. 13 PfleWoqG.
Auf der Grundlage von Art. 13 PfleWoqG hat der Antragsgegner folgende Anordnungsbescheide erlassen sowie die im Folgenden genannten Zwangsgelder wegen verschiedener Verstöße gegen diese Anordnungsbescheide festgesetzt:
- Anordnungsbescheid vom 20. Februar 2017, diesbezüglich Zwangsgeldfestsetzung wegen Hygienemanagement (einmal mit zusätzlich drei Erhöhungen)
- Anordnungsbescheid vom 12. Juli 2017, diesbezüglich Zwangsgeldfestsetzung wegen Fortschrittsbericht, Verfahrensanweisungen, Arztkommunikation (mit einer Erhöhung), Arztkommunikation (erneute Erhöhung), Dekubitusprophylaxe, Sturzprophylaxe, ordnungsgemäße Buch- und Aktenführung.
- Anordnungsbescheid vom 28. Februar 2018, diesbezüglich Zwangsgeldfestsetzung wegen Einrichtungskonzeption
- Anordnungsbescheid vom 19. April 2018, diesbezüglich Zwangsgeldfestsetzung wegen Lagerung, Mobilisation, Mobilisation
- Anordnungsbescheid vom 14. Juni 2018
- Anordnungsbescheid vom 19. September 2018
Hieraus wird deutlich, dass Anordnungen nicht ausreichen, um die Antragstellerin zu einem im Wesentlichen mängelfreien Betrieb der Einrichtung zu bewegen. Zwar hat die Antragstellerin im vorliegenden Verfahren in verschiedensten Schriftsätzen deutlich gemacht, welche Maßnahmen sie nunmehr ergriffen haben will, um verschiedensten Mängeln zu begegnen; ohne hierauf im Einzelnen einzugehen und ohne dies im vorliegenden Verfahren im Einzelnen überprüfen zu können, wird deutlich, dass dies erst unter dem Druck des Antragsgegners, die Einrichtung schließen zu wollen, geschah, sodass dies für die Frage der Rechtmäßigkeit des Bescheides (abzustellen ist auf das Datum des Bescheidserlasses am 12.11.2018, vgl. oben) keine Rolle spielen kann.
Da die Vielzahl der entsprechenden Anordnungen nach Art. 13 PfleWoqG nicht zu einem dauerhaften Erfolg geführt haben, sind keine Maßnahmen erkennbar, die der Antragsgegner noch hätte ergreifen können und die gegenüber einer Schließung der Einrichtung ein milderes Mittel darstellen würden. Die Antragstellerin hat auch keine derartigen anderweitigen milderen Mittel konkret benannt. Insbesondere der mit Schreiben vom 14. Dezember 2018 unterbreitete Vergleichsvorschlag ist viel zu unkonkret, als dass hier konkret von einer umgehenden deutlichen Verbesserung der Situation ausgegangen werden könnte.
Damit spricht sehr viel dafür, dass die Antragstellerin die Anforderungen des Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 PfleWoqG über einen längeren Zeitraum hinweg nicht erfüllt hat und dass Anordnungen zur Behebung dieses Zustandes nicht ausreichend sind. Damit liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 15 Abs. 1 PfleWoqG voraussichtlich vor.
Zudem hat der Antragsgegner die Betriebsuntersagung auf die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 PfleWoqG gestützt. Dies hat der Antragsgegner damit begründet, dass die Antragstellerin über einen Zeitraum von bis zu zwei Jahren nicht in der Lage gewesen ist, in der Einrichtung für rechtskonforme Qualitätsverhältnisse zu sorgen. Er begründet dies neben den schwerwiegenden Verstößen mit einer Vielzahl von weniger gewichtigen Beanstandungen, sodass ein Hang des Trägers zur Missachtung der Berufspflichten und damit dessen Unzuverlässigkeit festzustellen ist. Der Antragsgegner schließt hieraus, dass die Antragstellerin auch zukünftig nicht bereit und in der Lage sein wird, die sich aus den Verhaltensweisen ergebenden Risiken richtig einzuschätzen und ernsthaft und dauerhaft für die Abhilfe von Mängeln zu sorgen.
Diese Überlegungen des Antragsgegners sind nicht zu beanstanden, dies auch unter Berücksichtigung des Aspektes, dass auch durch die Verhängung einer Vielzahl hoher Zwangsgelder die Antragstellerin nicht dazu gebracht werden konnte, die entsprechenden Mängel abzustellen. Auch wenn die Antragstellerin nunmehr darlegt, sie habe auf viele Mängelvorwürfe reagiert und nunmehr für rechtskonforme Zustände gesorgt, kann ihr aufgrund der in der Vergangenheit liegenden „Beratungsresistenz“ nicht abgenommen werden, dass sie sich entgegen ihrem früheren Verhalten nunmehr als zuverlässig erweisen wird. Auch bezüglich der Unzuverlässigkeit der Antragstellerin sind - wie oben ausgeführt - die in der Vergangenheit erlassenen Anordnungen in vielen Fällen erfolglos geblieben, sodass der Bescheid voraussichtlich zu Recht auch auf Art.15 Abs. 1 PfleWoqG unter dem Aspekt der Unzuverlässigkeit der Antragstellerin gestützt worden ist.
Aus alledem ergibt sich, dass das Gericht im vorliegenden Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zwar nicht definitiv von der Rechtmäßigkeit der Betriebsuntersagung im Bescheid vom 12. November 2018 ausgehen kann, dass sich jedoch eine deutliche Tendenz dahingehend ergibt, die Betriebsuntersagung als rechtmäßig einzuschätzen.
Gleiches gilt für den in Ziffer 2. des Bescheidtenors vom 12. November 2018 verhängten sofortigen Aufnahmestopp bis zur endgültigen Schließung der Einrichtung.
Der Antragsgegner stützt den Aufnahmestopp auf Art. 13 Abs. 2 PfleWoqG. Hiernach können Anordnungen gemäß Art. 13 Abs. 1 PfleWoqG sofort ergehen, wenn erhebliche Mängel festgestellt werden.
Der Antragsgegner hat in der Vergangenheit verschiedene erhebliche Mängel festgestellt. Hierbei handelt es sich um erhebliche Mängel im Ernährungsmanagement, bei der Dokumentation durchgeführter Maßnahmen und Dekubitusprophylaxe und bei der Mobilisation. Im Einzelnen wird auf die Seiten 28 bis 30 des angegriffenen Bescheides i.V.m. den obigen Ausführungen Bezug genommen.
Wie oben dargestellt worden ist, sind die diesbezüglichen Mängelfeststellungen voraussichtlich nicht zu beanstanden. Damit spricht auch viel für eine Rechtmäßigkeit der Anordnung des Aufnahmestopps, zumal die Untersagung des Betriebs der Einrichtung ab Bekanntgabe des Bescheides zwangsläufig mit einem sofortigen Aufnahmestopp einhergehen muss. Denn in einer Einrichtung, deren Betrieb untersagt worden ist, dürfen keine Bewohner neu aufgenommen werden.
Ziffer 3. und Ziffer 4. des angegriffenen Bescheides haben - wie schon oben ausgeführt - keine eigenständige, die Antragstellerin belastende Bedeutung; vielmehr ist die vollständige Abwicklung der Beendigung des Betriebs der stationären Einrichtung und die schriftliche Kündigung der Heimverträge immanenter Bestandteil der Umsetzung der Betriebsuntersagung. In Ziffern 3. und 4. des Bescheidstenors verpflichtet sich der Antragsgegner lediglich, bis zu den genannten Zeitpunkten die zwangsweise Durchsetzung der Anordnung in Ziffer 1. des Bescheidstenors nicht zu betreiben.
Aus alledem ergibt sich, dass nach Auffassung des Gerichts vieles für die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 12. November 2018 spricht, wenn auch eine abschließende Einschätzung von dessen Rechtmäßigkeit derzeit nicht möglich ist.
Damit ist eine Interessenabwägung des Gerichts erforderlich.
Bei der Abwägung der Vollzugs- und der Aussetzungsinteressen (vgl. BVerwG, B.v. 25.3.1993 - 1 ER 301/92 - NJW 1993, 3213) ist nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. BayVGH, B.v. 22.11.2010 - 12 CS 10.2243 - juris) von der gesetzlichen Wertung in Art. 15 Abs. 4 Satz 1 PfleWoqG auszugehen, der einen effektiven Schutz der Bewohner von Einrichtungen wie der der Antragstellerin, die dem Zwecke dienen, ältere Menschen, pflegebedürftige Volljährige oder volljährige Behinderte oder von Behinderung bedrohte Menschen aufzunehmen (Art. 2 Abs. 1 Nr. 1 PfleWoqG), garantieren soll. Das Gesetz bewertet das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung einer Untersagungsverfügung nach Art. 15 Abs. 1 und 2 PfleWoqG regelmäßig höher als das Interesse des Trägers der Einrichtung an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfes und dem damit verbundenen effektiven Rechtsschutz (siehe dazu bereits auch BayVGH, B.v 17.12.2008 - 12 CS 08.1417 - juris). Die Regelung entspricht der Bestimmung zur vorläufigen Untersagung in § 9 Abs. 3 Satz 3 des früheren Heimgesetzes des Bundes. Der Landesgesetzgeber gibt damit den Aufsichtsbehörden effiziente Mittel an die Hand, um Gefahrenlagen im Sinne des Art. 15 Abs. 1 und 2 PfleWoqG wirksam abzuwehren. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass die Untersagungsverfügung nur das letzte Mittel („ultima ratio“) sein kann (vgl. dazu bereits BayVGH, B.v. 10.1.2008 - 12 CS 07.3433 - juris) und zu allem auch vom 22.11.2010 a.a.O.). Diese gesetzliche Wertung hat gerade bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens erhebliches Gewicht (vgl. BVerwG, B.v. 13.6.2007 - 6 VR 5/07 - NVwZ 2007, 1207).
Richtschnur der gesetzlichen Wertung ist der effektive Schutz der Bewohner von Einrichtungen, insbesondere der Schutz der Grundrechte der Bewohner auf ein menschenwürdiges Dasein (Art. 1 Abs. 1GG), auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) und der Unverletzlichkeit der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG).
In diesem Rahmen ist bei der Abwägung zunächst die tendenzielle Erfolgsaussicht des vorliegenden Antrags zu berücksichtigen. Wie oben ausgeführt, wird sich der angegriffene Bescheid voraussichtlich als rechtmäßig erweisen, sodass die Erfolgsaussichten des bereits eingelegten Widerspruchs und eines sich möglicherweise anschließenden Klageverfahrens tendenziell als schlecht erweisen werden. Dies spricht für die Aufrechterhaltung des Sofortvollzugs.
Weiterhin spricht für die Aufrechterhaltung des Sofortvollzugs die oben dargestellte gesetzliche Wertung, der sowohl öffentliche Interessen als auch die Interessen der Heimbewohner und ihrer Angehörigen bzw. Betreuer zugrunde liegen.
Es besteht ein Interesse daran, dass die Öffentlichkeit ihr Vertrauen in eine effektiv funktionierende und durchsetzungsfähige Heimaufsicht behält. Dieses kann nur dann aufrechterhalten und gestärkt werden, wenn die Heimaufsicht bei gravierenden Problemen zügig, nachhaltig und adäquat eingreifen kann. Gerade im vorliegenden Fall ist dies besonders wichtig, da sich die Probleme schon über längere Zeiträume hinweg erstrecken und bereits mehrfach große öffentliche Aufmerksamkeit erregt haben. Die Aufrechterhaltung des gesetzlich angeordneten Sofortvollzugs festigt und stärkt das Vertrauen der Öffentlichkeit in eine funktionierende staatliche Heimaufsicht. Zudem besteht ein Interesse der Gesellschaft daran, dass ihre ältesten und oftmals schwachen und gebrechlichen Mitglieder eine angemessene und insbesondere menschenwürdige Existenz führen können.
Auch die Interessen der Heimbewohner sprechen für die Aufrechterhaltung des Sofortvollzugs. Hier geht es darum, dass durch den in vielfacher Hinsicht voraussichtlich mangelhaften Betrieb der Einrichtung bereits Gefahren für Leib, Leben und Menschenwürde von Bewohnern entstanden sind und aufgrund der Dauerhaftigkeit dieser Probleme, insbesondere in Verbindung mit der voraussichtlichen Unzuverlässigkeit der Antragstellerin, keine greifbare Aussicht dafür besteht, dass sich dies „schlagartig“ ändert und die Antragstellerin die Einrichtung ab sofort im Wesentlichen mängelfrei betreiben wird. Zwar hat die Antragstellerin im vorliegenden Verfahren ausführlich darlegen lassen, welche Maßnahmen sie nunmehr ergriffen hat, um verschiedenen Mängeln und Problemen zu begegnen. Allerdings ergibt sich aus den vorgelegten Behördenakten die Grundtendenz, Anordnungen nicht, unvollständig oder zeitverzögert umzusetzen. Hierbei erkennt die Kammer eine gewisse, sich über längere Zeiträume hinweg ziehende Systematik; daher kann die Vornahme einzelner nunmehr vorgetragener Maßnahmen das Gericht nicht davon überzeugen, dass bei einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs die bis zum Bescheidserlass voraussichtlich vorhanden gewesenen Gefährdungen der Bewohner nunmehr nicht mehr bestehen würden.
Insbesondere sind auch die Vorfälle im Zusammenhang mit der voraussichtlich mangelhaften Pflege des Bewohners … zu Lasten der Antragstellerin in die Abwägung einzustellen.
Hinzu kommt, dass viele Heimbewohner schwer pflegebedürftig sind und daher besonders auf eine adäquate Pflege angewiesen sind. Durch unsachgemäße Pflege entstehende Gesundheitsschäden können irreversibel sein.
Hinzu kommen die Interessen der Angehörigen und der Betreuer der Heimbewohner, die sich konkret auf deren angemessene und gefahrenfreie Pflege und Versorgung verlassen können sollen.
Demgegenüber sind die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin unter Berücksichtigung von Art. 12 und Art. 14 GG bei der Abwägung zugunsten der Antragstellerin zu berücksichtigen. Die Antragstellerin trägt vor, die Betriebsuntersagung schaffe irreversible Tatsachen, eine sofortige Schließung der Einrichtung könne nach einem möglichen Erfolg im Widerspruchs- oder Klageverfahren nicht wieder rückgängig gemacht werden. Hierzu macht die Antragstellerin verschiedene Ausführungen zur diesbezüglichen wirtschaftlichen Situation, insbesondere hinsichtlich der derzeit bestehenden hohen Verbindlichkeiten. In der Folge beschreibt die Antragstellerin die wirtschaftlich existenzvernichtenden Auswirkungen auf ihre Geschäftsführerin.
Ohne diese Ausführungen im Einzelnen überprüfen zu können - dies würde den Rahmen des vorliegenden Verfahrens mit seinen zeitlich engen Zwängen sprengen - werden sie zugunsten der Antragstellerin und deren Geschäftsführerin als wahr unterstellt. Allerdings ist auch in die Abwägung einzustellen, dass es der Geschäftsführerin der Antragstellerin angesonnen werden kann, künftig beispielsweise im Pflegebereich abhängig beschäftigt zu arbeiten.
Darüber hinaus sind die Interessen der bei der Antragstellerin beschäftigten Arbeitnehmer zu berücksichtigen. Diese verlieren bei einer sofortigen Schließung der Einrichtung ihren Arbeitsplatz. Allerdings ist es derzeit nicht unbedingt problematisch, als Pflegekraft alsbald eine anderweitige adäquate Anstellung zu finden.
Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass durch eine Schließung der Einrichtung die dortigen Bewohner ihre gewohnte Lebensumgebung verlieren und sich innerhalb kurzer Zeit auf einen Umzug in eine andere Einrichtung mit anderer Umgebung einlassen müssen. Dies ist insbesondere für sehr alte, pflegebedürftige und demente Personen eine große Herausforderung.
Weiterhin sind die Belange der Angehörigen und Betreuer zu berücksichtigen, die bei einer Beendigung des Betriebes der Einrichtung umgehend anderweitig Pflegeplätze finden müssen, dies in einer Zeit, in der die Pflegeheime in der Region gut belegt sind. Hinzu kommt, dass es für schwer Pflegebedürftige besonders schwierig ist, einen geeigneten Platz in einer anderen Einrichtung zu finden.
Im Rahmen der Gewichtung und Abwägung all dieser Belange gelangt das Gericht zu dem Ergebnis, dass es bei der gesetzlichen Regelung des Sofortvollzugs bleibt. Das Vertrauen der Allgemeinheit in eine effektive Heimaufsicht und insbesondere Leib, Leben und Menschenwürde der Heimbewohner wiegen schwerer als wirtschaftliche Interessen Einzelner und durch die Notwendigkeit des Umzugs entstehende Beschwernisse für Heimbewohner und Angehörige bzw. Betreuer. Gerade gebrechlichen Personen, die ihre Belange selber nur unzureichend bis gar nicht geltend machen können, muss ein besonderer Schutz vor Gefahren für Leib, Leben und Menschenwürde zukommen. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Angehörige und Betreuer regelmäßig nicht in der Lage und im Übrigen auch rechtlich nicht dazu befugt sind, selbst engmaschige Kontrollen der Abläufe in der Einrichtung vorzunehmen und möglicherweise dauerhaft bestehende Gefahren erst dann bemerken, wenn sie sich tatsächlich verwirklicht haben.
Demgegenüber bewirken wirtschaftlich-existenzielle Probleme der Antragstellerin bezüglich deren Geschäftsführerin keine Gefahren für Leib, Leben und Menschenwürde, sodass diese Probleme hinzunehmen sind.
Allerdings ist im Rahmen der Abwägung auch zu berücksichtigen, dass der zeitliche Rahmen, den der Antragsgegner für die Umsetzung der Betriebsuntersagung gesetzt hat, sehr eng ist. Für die Kündigung der Verträge mit den Heimbewohnern stand der Antragstellerin etwa ein Monat zur Verfügung (Bescheid vom 12.11.2018; Kündigung der Verträge bis 15.12.2018), für die Abwicklung des Betriebes etwa zweieinhalb Monate (bis zum 31.1.2019). Damit ist auch ein zeitlich enger Rahmen für die Suche neuer Betreuungsplätze gesetzt, den die Angehörigen und Betreuer einzuhalten haben. Angesicht der voraussichtlich drohenden Gefahren ist dieser enge Zeitrahmen an sich nicht zu beanstanden; allerdings entstand durch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO eine Spanne zeitlicher Unsicherheit, ob die aus der Betriebsuntersagung entstehenden Pflichten tatsächlich umzusetzen sind, so dass diese in diesem Zeitraum nicht stringent verfolgt werden konnten. Deshalb ist es angemessen, in etwa den Zeitraum, den das vorliegende Verfahren in Anspruch genommen hat, auf die zeitlichen Vorgaben des Antragsgegners aufzuschlagen. Der vorliegende Antrag ist am 5. Dezember 2018 bei Gericht eingegangen, sodass der Antragstellerin ein weiterer halber Monat für die Umsetzung des Bescheides vom 12. November 2018 zuzugestehen ist. Auf diese Weise kann die ordnungsgemäße Abwicklung des Betriebes ermöglicht werden (vgl. VG München, B.v. 17.8.2011 - M 17 S 11.3678 - juris Rn. 34 m.w.N.); es gehört zu den Pflichten des Antragsgegners, in diesem (verlängerten) Zeitraum die Einrichtung weiterhin engmaschig zu überwachen, sodass in Abwägung aller Umstände die Verlängerung der Frist hingenommen werden kann. Damit wird dem Interesse der Antragstellerin an einer geregelten Abwicklung der Vertragsbeziehungen, der Lieferverträge und Ähnlichem gewahrt. Auch die Interessen der Heimbewohner werden dadurch angemessen berücksichtigt; insbesondere wäre ein extrem kurzfristiger Umzug der Bewohner kaum mit ihrer Würde vereinbar.
Im Ergebnis ist damit der vorliegende Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid vom 12. November 2018 abzulehnen mit der Maßgabe, dass die Frist in Ziffer 3. Satz 1 des Bescheidstenors auf den 15. Februar 2019 in die Frist in Ziffer 4. des Bescheidstenors auf den 31. Dezember 2018 verlängert wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Da der Antragsgegner nur zu einem geringen Teil unterlegen ist, konnten der Antragstellerin die Kosten insgesamt auferlegt werden. Die Streitwertentscheidung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) in Verbindung mit Nr. 54.2.1, Nr. 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wobei das Gericht mangels entgegenstehender Äußerungen der Parteien im Rahmen einer Anhörung von einem geschätzten Jahresgewinn des Pflegeheims von 200.000,00 EUR ausgeht.
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