Verwaltungsgericht Würzburg Beschluss, 29. Juli 2014 - 1 E 14.491
Tenor
I.
Dem Antragsgegner wird untersagt, den ausgeschriebenen Dienstposten als Leiterin bzw. Leiter des Finanzamtes S. zu besetzen, solange nicht über die Bewerbung des Antragstellers bestandskräftig entschieden ist.
II.
Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
III.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Der Antragsteller begehrt, dem Antragsgegner die Besetzung der Stelle als Leiter des Finanzamtes S. einstweilen zu untersagen.
Der Antragsteller steht als Finanzbeamter (Regierungsdirektor - A 15) im Dienste des Antragsgegners und hat den Dienstposten des Ständigen Vertreters des Finanzamtes L. inne. Seine periodische dienstliche Beurteilung vom 10. August 2010 für den Zeitraum vom 1. Juni 2007 bis 31. Mai 2010 lautet auf das Gesamturteil „13 Punkte“. Als Verwendungseignung wurde ihm u. a. die Eignung als Leiter eines großen Finanzamtes (A 16) zuerkannt. Die aktuelle periodische dienstliche Beurteilung vom 10. September 2013 für den Zeitraum vom 1. Juni 2010 bis zum 31. Mai 2013 lautet auf das Gesamturteil „11 Punkte“. Als Verwendungseignung wurde die Eignung für die ständige Vertretung der Amtsleitung eines großen Finanzamtes und als Leiter eines Finanzamtes (A 15) zuerkannt. Die ergänzenden Bemerkungen enthalten den Hinweis, dass der Beurteilungsmaßstab für die periodische Beurteilung 2013 dem neu eingeführten einheitlichen Orientierungsschnitt (11 Punkte) angepasst worden sei. Eine Eignungsvergabe für die Leitung eines großen Finanzamtes (A 16) sei bei der vorliegenden Gesamtpunktzahl nicht mehr möglich gewesen (Ergebnis einer Tagung der Finanzamtsgruppensprecher zusammen mit Vertretern des BayLfSt vom 17.06.2013). Die vom Antragsteller gegen das Gesamturteil und die Verwendungseignung erhobenen Einwendungen wurden vom Bayerischen Landesamt für Steuern mit Schreiben vom 23. April 2014 als unbegründet erachtet. Über den vom Antragsteller sodann am 21. Mai 2014 erhobenen Widerspruch ist bislang nicht entschieden.
Bereits mit Schreiben vom 4. November 2013 hatte sich der Antragsteller auf die vom Antragsgegner am 7. Oktober 2013 ausgeschriebene Stelle des Leiters des Finanzamtes S. (Besoldungsgruppe A 16) beworben.
Mit Auswahlvermerk des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 13. März 2014 wurde entschieden, die Bewerbung des Beigeladenen zu berücksichtigen. Dieser ist bislang Leiter des Finanzamtes W. (A 15); er ist in der periodischen dienstlichen Beurteilung 2010 mit „14 Punkten“ und in der periodischen dienstlichen Beurteilung 2013 mit „13 Punkten“ und unter Zuerkennung der Verwendungseignung als Leiter eines großen Finanzamtes (A 16) beurteilt worden.
Gegen die Mitteilung des Landesamtes für Steuern vom 15. April 2014, dass seine Bewerbung nicht habe berücksichtigt werden können, ließ der Antragsteller unter dem 30. April 2014 Widerspruch erheben, über den noch nicht entschieden ist.
Am 22. Mai 2014 ließ der Antragsteller bei Gericht sodann beantragen:
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die mit Schreiben vom 07.10.2013 (Gz.: 22-P 1400/1-004-35521/13) ausgeschriebene Stelle als Leiterin bzw. Leiter des Finanzamtes S. mit einer Bewerberin oder einem Bewerber zu besetzen und Ernennungen oder Beförderungen oder beamtenrechtlich stabile Maßnahmen auf diesem Dienstposten vorzunehmen, solange nicht über die Bewerbung des Antragstellers rechtskräftig entschieden ist.
Zur Begründung wurde ausgeführt, der Antragsteller könne sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch geltend machen.
Der Anordnungsgrund folge aus der Tatsache, dass der Antragsgegner es abgelehnt habe, mit der Stellenbesetzung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens abzuwarten.
Der Anordnungsanspruch folge daraus, dass dem Antragsteller die streitgegenständliche Stelle zu übertragen sei, die diesbezügliche Ablehnung sei gemessen am Leistungsgrundsatz ermessensfehlerhaft erfolgt. Der Antragsgegner habe zu Unrecht ausschließlich die periodische Beurteilung 2013 zugrunde gelegt; diese werde aber dem einschlägigen Merkblatt des Bayerischen Landesamtes für Steuern zufolge frühestens zum 1. Januar 2014 wirksam, zu dem auch nach der Stellenausschreibung die Stelle habe besetzt werden sollen. Für die Auswahlentscheidung hätte damit auf die Periodische Beurteilung abgestellt werden müssen, in der dem Antragsteller die notwendige Verwendungseignung zuerkannt worden sei.
Selbst wenn man auf die Periodische Beurteilung 2013 abstelle, ergebe sich, dass diese zulasten des Antragstellers fehlerhaft und die Beurteilung des ausgewählten Bewerbers zu gut sei. Soweit dem Antragsteller die Verwendungseignung als Leiter eines großen Finanzamtes nicht zuerkannt worden sei, habe sich der Beurteiler zu Unrecht an die strikte Vorgabe einer Gesamtpunktzahl von 13 Punkten /ausnahmsweise 12 Punkten gebunden gesehen. Wie sich nunmehr aus den Rückmeldungen des Landesamtes für Steuern ergebe, treffe diese strikte Umsetzung nicht zu, vielmehr sei von einer grundsätzlichen Mindestpunktzahl von 12 Punkten und Ausnahme bei 11 Punkten die Rede und sei so mehreren Beamten der Besoldungsgruppe A 15 mit 11 Punkten die Verwendungseignung für ein großes Finanzamt zugesprochen worden. Bereits aus diesem Grund sei die Beurteilung des Antragstellers aufzuheben.
Der Antragsteller habe anlässlich der Beurteilung auch gegen die geltenden Grundsätze bei der Festlegung von Richtsätzen und Quoten verstoßen. So sei für die Beurteilung zwischen Amtsleitern und Nicht-Amtsleitern differenziert worden, obwohl nur 20 Amtsleiterinnen bzw. Amtsleiter hätten verglichen werden können. Weiterhin sei für diese ein Orientierungsschnitt von 11,3 Punkten vorgegeben worden, für die Gruppe der Nicht-Amtsleiter dagegen von 10,7 Punkten. Einen sachlichen Grund für diese Unterscheidung gebe es nicht, vielmehr entstehe damit der Eindruck, dass Amtsleiter bereits vom Grundsatz her bessere Leistungen als die übrigen Beamten der Besoldungsgruppe A 15 zeigen würden. Es sei auch nicht erkennbar, dass für die Beurteiler die Möglichkeit bestanden habe, von diesen Orientierungsschnitten abzuweichen. Der zuständige Beurteiler habe damit offensichtlich keinen Raum für eine individuelle Bewertung gesehen. Ohne die unzutreffende Differenzierung sei nicht auszuschließen, dass sowohl der Antragsteller als auch der ausgewählte Bewerber eine Beurteilung mit 12 Punkten erhalten hätten.
Für den Antragsgegner beantragt das Bayerische Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat,
den Antrag abzulehnen.
Der Anordnungsgrund werde nicht bestritten, ein Anordnungsanspruch bestehe jedoch nicht.
Für die Auswahlentscheidung seien die Beurteilungen 2013 heranzuziehen gewesen
Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei es sachlich gerechtfertigt, für Amtsleiter und Nicht-Amtsleiter in der Besoldungsgruppe A 15 einen unterschiedlichen Orientierungsschnitt anzulegen. Gemäß Art. 58 Abs. 2 S. 1 LlbG habe die Beurteilung die fachliche Leistung in Bezug auf die Funktion und im Vergleich zu den anderen Beamten derselben Besoldungsgruppe der Fachlaufbahn und, soweit gebildet desselben fachlichen Schwerpunkts objektiv darzustellen und außerdem von Eignung und Befähigung ein zutreffendes Bild zu geben. Dem entsprechend würden die Beamten mit dem gleichen Amt im statusrechtlichen Sinne untereinander verglichen, wobei die jeweilige Funktion in den Blick zu nehmen sei und demgemäß der Schwierigkeitsgrad der auf dem wahrgenommenen Dienstposten zu erledigenden Aufgaben zu berücksichtigen sei. Ein Beamter, der sich den Aufgaben eines schwierigeren Arbeitsgebietes einschränkungslos gewachsen zeige, sei besser zu beurteilen als ein anderer Beamter, der es in seinem Aufgabengebiet deutlich einfacher habe und im Quervergleich deshalb nicht so qualifizierte Leistungen erbringe. Im Gesamtvergleich (hier ca. 11,0) sei bei den „einfachen“ Funktionen mit niedrigeren Werten (hier ca. 10,7) zu rechnen. Angesichts der gesamten Punkteskala von 1 bis 16 Punkten sei die Differenz von weniger als 1/3 Gesamtpunkte den Unterschieden angemessen. Die höheren Herausforderungen einer Amtsleitung würden auch deutlich im BayBesG, wo hierfür eine Besoldung mit Zulage besonderer Zulage vorgesehen sei. Auch die Referatsleitungen in der Mittelbehörde Landesamt für Steueren würden eine besondere Verantwortung tragen, da eine fachliche Verantwortung für ganz Bayern bestehe.
Der Antragsteller sei im Jahr 2013 ordnungsgemäß beurteilt worden. Der Ständige Vertreter des Finanzamtsleiters sei nicht unbedingt für die Leitung eines großen Finanzamtes geeignet. Bei der Eignungsvergabe sei zu berücksichtigen, dass Amtsleitungen bereits gezeigt hätten, dass sie grundsätzlich ein Amt führen könnten, bei ihnen stelle sich nur die Frage hinsichtlich größerer Ämter. Sechs Beamte aus der Vergleichsgruppe des Antragstellers in A 15 - darunter fünf Leiter eines kleinen Finanzamtes - hätten in der Beurteilung mit 11 Punkten die Eignung für die Leitung eines großen Amtes zuerkannt bekommen. Soweit einem sechsten Beamten die Führungseignung zuerkannt worden sei, werde derzeit eine Korrektur geprüft.
Die Anwendung eines einheitlichen Orientierungsschnittes sei zulässig gewesen. Diese sei weniger einschneidend als die von Rechtsprechung als zulässig angesehene Quoten. Insgesamt seien 120 Beamte in Besoldungsgruppe A 15 zu beurteilen gewesen, davon 20 Amtsleiter. Für die Nicht-Amtsleiter, sonach einer hinreichend großen Gruppe, habe der Orientierungsschnitt bei 10,7 Punkten gelegen. Einen konkreten Orientierungsschnitt für Amtsleiter habe es nicht gegeben, sondern nur die Möglichkeit einer unbestimmt besseren Beurteilung. Deswegen lasse sich der Orientierungsschnitt auch nicht mit 11,3 Punkten wiedergeben.
Die Beurteilung für den Antragsteller sei nicht determiniert gewesen, es seien theoretische Abweichungen - wie in anderen Fällen erfolgt - möglich gewesen. An der protokollierten Besprechung vom 17. Juni 2013 hätten die Gruppenchefs der acht bayerischen Finanzamts-Bezirke teilgenommen - für Unterfranken der Leiter des Finanzamtes A. - sowie Vertreterinnen und Vertreter des Landesamtes für Steuern. Die Vorbesprechung habe dazu gedient, sich dem einheitlichen Orientierungsschnitt zu nähern, nicht ihn sklavisch zu erzwingen. Der Abgleich der Beurteilungen sei entsprechend den Vorgaben in den Ergänzenden Beurteilungsrichtlinien vom 13. Dezember 2010 erfolgt. Zunächst seien die Vorübersichten dem Landesamt für Steuern übergeben worden. Daraufhin gefolgt sei am 17. Juli 29013 die abschließende Besprechung beim Landesamt für Steuern. Teilgenommen hätten alle Leitungen der großen Finanzämter, Vertreterinnen und Vertreter des Landesamtes und des Staatsministeriums. In diesem Gespräch zur Herstellung einheitlicher Vergleichsmaßstäbe seien alle Beurteilungen in einer abschließenden Gesamtschau betrachtet worden. Dies bestätige der Beurteiler, wenn er zugebe, sich mit seinem Anliegen - nämlich der Eignung des Antragstellers für ein großes Finanzamt - nicht durchgesetzt zu haben. Zuletzt in dieser Besprechung habe es in Einzelfällen Abweichungen vom vorher entwickelten Beurteilungsergebnis gegeben. Bei Nicht-Amtsleitungen habe die einheitliche Vorgabe gegolten, bei einem Gesamturteil von 11 Punkten keine Eignung für A 16 zu vergeben, sondern nur für in der Gesamtschau überdurchschnittliche Beamte.
Dass der Beurteiler des Antragstellers über die abweichende Vorgehensweise bei A 15-Amtsleitungen nicht unterrichtet gewesen sei, sei irrelevant. Im Übrigen habe die Unkenntnis den Beurteiler davor geschützt, einen Beurteilungsfehler zu begehen.
Das vom Antragsteller erwähnte Merkblatt zur periodischen Beurteilung beinhalte nur den Hinweis, dass sich die Beförderungsreihenfolge systematisch nicht verändere, unberührt blieben individuelle Leistungsschwankungen und Leistungsverschiebungen; dies könne auch die Prognose zur Leitung eines großen Finanzamtes betreffen.
In einem weiteren Schriftsatz vom 17. Juni 2014 wurde seitens des Antragstellers geltend gemacht, dass sich bei Zugrundelegung der vom Antragsgegner mitgeteilten Werte für die 20 als Amtsleiter tätigen Beamten ein Schnitt von 12,5 Punkten ergebe, damit also letztlich nicht von einem Unterschied von 0,3, sondern von 1,8 Punkten auszugehen sei. Dies könne mit der Wahrnehmung unterschiedlicher Funktionen nicht mehr begründet werden. Wegen der prinzipiellen Absenkung des Orientierungsschnitts und den Vorgaben für die Verwendungseignung komme es im Ergebnis zusammenfassend durchaus zu einer Veränderung der Beförderungsreihenfolge.
Der Antragsgegner stellte hierauf mit Schriftsatz vom 4. Juli 2014 den zeitlichen Ablauf des Beurteilungsverfahrens dar. In einer Vorbesprechung am 20. März 2013 sei von Vertretern des Landesamtes für Steuern mit den Vertretern der acht bayerischen Finanzamtsgruppen der sogenannte Orientierungsschnitt kommuniziert worden. Eine Mindestpunktzahl für die Leitung eines großen Amtes sei nicht festgelegt worden. Besprechungen unter Beteiligung der Amtsleiter innerhalb der Finanzamtsgruppe Unterfranken hätten am 29. April 2013 und am 10. Juni 2013 stattgefunden mit dem Ziel, die Gesamturteile sowie die Beförderungs- und Verwendungseignung festzulegen. Hier sei die Punktzahl des Antragstellers auf 11 Punkte abgesenkt worden . Eine Gremiumsbesprechung der Gruppenvertreter und dem Landesamt für Steuern habe am 17. Juni 2013 stattgefunden; dort sei ein Orientierungsschnitt für die Gruppe der Nicht-Amtsleiter in A 15 von 10,7 Punkten beschlossen worden und eine Mindestpunktzahl von 12 Punkten, grundsätzlich aber 13 Punkten für die Vergabe der Amtsleitereignung eines großen Amtes. Weiterhin sei festgelegt worden, dass die Gruppe Unterfranken deshalb auf insgesamt 3 Punkte verzichten müsse. Letztere Absenkung sei im Rahmen einer Feinabstimmung am 18. Juni 2013 durch Telefonate und Mails vorgenommen worden. Der Antragsteller sei hier nicht tangiert worden, das Ranking nicht verändert worden. Schließlich seien dann die Vorübersichten erstellt und an das Landesamt für Steuern weiter geleitet worden. Ein Beurteilungsabgleich habe schließlich am 17. Juli 2013 unter Beteiligung aller Beurteiler und der vorgesetzten Dienstbehörden stattgefunden. Hier sei vereinbart worden, unter 12 Punkten ausnahmslos keine Amtsleitereignung für ein großes Amt zu vergeben. In dieser Besprechung sei intensiv um individuelle Beurteilungen gerungen worden; der Beurteiler des Antragstellers habe sich dafür eingesetzt, dass dieser seine Amtsleitereignung behalte; ein Bestandsschutz sei diesbezüglich aber mehrheitlich auch aus Gleichheitsgründen abgelehnt worden. Schließlich seien die jeweiligen Beurteilungen von den Amtsleitungen erstellt und eröffnet worden. Wie aus den Unterlagen zu ersehen sei, werde das für den Antragsteller vergebene Gesamturteil vom Beurteiler als zutreffend erachtet.
Das durchgeführte Verfahren sei rechtlich nicht zu beanstanden, wie sich auch aus der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes ergebe. Die Reihenfolge der Nicht-Amtsleiter in A 15 sei dem Willen der Amtsleiter entsprechend beurteilt worden. Die Verwendungseignung zur Leitung eines großen Amtes greife in dieses Ranking nicht ein, weshalb es unerheblich sei, dass hierüber innerhalb der Finanzamtsgruppe Unterfranken nicht gesprochen worden sei. Ein Orientierungsschnitt für Amtsleiter von 12,5 Punkten existiere nicht. Die Schlussfolgerungen zu den Beförderungschancen träfen in dieser Form nicht zu. Eine Differenzierung im Orientierungsschnitt zwischen Amtsleitern und Nicht-Amtsleitern sei angesichts des Aufgabenzuschnitts sachgerecht; schwierigere Aufgaben eines Beamten seien in der Beurteilung zu berücksichtigen.
Der Antragsteller ließ hierzu in zwei weiteren Schriftsätzen vom 14. Juli 2014 geltend machen, es sei nach den vorliegenden Unterlagen eine Deckelung auf 13 Punkte für die Besoldungsgruppe A 15 festgelegt worden, was sich auch in den Beurteilungsergebnissen bestätige; es fehle deshalb an einer ausreichenden Spreizung und einem hinreichend differenzierten Maßstab. Auf die weiteren Ausführungen im Schriftsatz vom 28. Juli 2014 wird verwiesen.
Mit Beschluss vom 23. Mai 2014 hat die Kammer den ausgewählten Bewerber zum Verfahren beigeladen. Der Beigeladene hat sich nicht geäußert.
Das Gericht hat durch den Berichterstatter gem. § 87 Abs. 3 VwGO am 15. Juli 2014 zum Zustandekommen der dienstlichen Beurteilung des Antragstellers Beweis erhoben durch Einvernahme des Beurteilers als Zeugen. Auf die Niederschrift hierzu wird verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- sowie der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
II.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig und begründet.
1.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechtes des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Dabei ist grundsätzlich eine Vorwegnahme der Hauptsache unzulässig. Im Hinblick auf die in Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Garantie effektiven Rechtsschutzes ist der Antrag begründet, wenn der geltend gemachte Anspruch hinreichend wahrscheinlich ist (Anordnungsanspruch) und es dem Antragsteller schlechthin unzumutbar ist, das Ergebnis des Hauptsacheverfahrens abzuwarten (Anordnungsgrund). Diese Voraussetzungen sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft zu machen.
2.
Der Antragsteller hat einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Der Beigeladene könnte zwar, solange keine Beförderung erfolgt, wieder auf eine andere Stelle umgesetzt werden. Da es sich bei dem zu besetzenden Dienstposten jedoch um einen Beförderungsdienstposten handelt, erlangt der Beigeladene bei Übertragung dieses Dienstpostens dennoch eine Position, die bei einer Wiederholung der Auswahlentscheidung zum Nachteil des Antragstellers berücksichtigt werden kann (vgl. dazu BVerfG, B.v. 23.6.2005 -
2 BvR 221/05 -, ZBR 2006, 165). Er erlangt einen faktischen Bewährungsvorsprung. Mit der nominellen Übertragung der Fachbetreuung würde sein Stand gestärkt, der Status quo sich verfestigen und eine gegebenenfalls erfolgende Nachbesetzung der Stelle eine Situation schaffen, in der die Auswahl des Antragstellers erschwert würde (vgl. zum Ganzen BayVGH. B.v. 4.2.2009 - 3 CE 08.2852 - juris). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung durch die zeitweilige Vakanz des Dienstpostens ist nicht erkennbar (vgl. dazu BayVGH, B.v. 1.9.2008 - 15 CE 08.2049 - juris). Etwas anderes hat auch der Antragsgegner nicht geltend gemacht.
3.
Dem Antragsteller steht auch der notwendige Anordnungsanspruch, hier in der Form des sogenannten Bewerbungsverfahrensanspruchs, zur Seite. Das vom Antragsgegner durchgeführte Stellenbesetzungsverfahren lässt nicht in genügendem Maß erkennen, dass die zwingend geltenden Grundsätze der Bestenauslese auf der Grundlage des Art. 33 Abs. 2 GG, § 9 BeamtStG und Art. 16 LlbG eingehalten worden sind. Bei einer erneuten Auswahl erscheint eine Auswahl des Antragstellers wenigstens möglich. Weitergehende Anforderungen sind angesichts des Gebots effektiven Rechtsschutzes nicht zu stellen (vgl. BVerfG, B.v. 24.9.2002 - 2 BvR 857/02 - juris).
Grundlage für die gerichtliche Entscheidung sind dabei allein die schriftlich fixierten wesentlichen Auswahlerwägungen, hier im Vermerk des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 13. März 2014. Die Dokumentation stellt sicher, dass dem zur Auswahlentscheidung Berufenen die Bewertungsgrundlagen zur Kenntnis gelangen, ermöglicht dem Unterlegenen die Inanspruchnahme wirksamen Rechtsschutzes sowie dem Gericht die Nachprüfung der Entscheidung (vgl. BVerfG, B.v. 9.7.2007 - 2 BvR 206/07 - juris).
4.
Die im Auswahlvermerk getroffene und niedergelegte Entscheidung beruht im Ergebnis auf nicht verwertbaren tatsächlichen Bewertungsgrundlagen. Denn jedenfalls die in Bezug auf den Antragsteller herangezogene aktuelle periodische dienstliche Beurteilung 2013, die dazu geführt hat, dass der Antragsteller schon gar nicht in den engeren Bewerberkreis aufgenommen wurde, ist verfahrensfehlerhaft zustande gekommen.
Feststellungen über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber um eine Beförderungsstelle sind in erster Linie anhand aussagekräftiger, d. h. aktueller, hinreichend differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhenden dienstlichen Beurteilungen vorzunehmen (BayVGH, B.v. 17.5.2013 - 3 CE 12.2470 - juris Rn. 32).
Erweist sich eine dienstliche Beurteilung, die Grundlage eines Vergleichs zwischen den Bewerbern um ein Beförderungsamt ist, als fehlerhaft, hat das Gericht den Dienstherrn zur Neubescheidung zu verpflichten, wenn das Ergebnis des Auswahlverfahrens auf der fehlerhaften Grundlage beruhen kann. Dementsprechend ist die - mögliche - Fehlerhaftigkeit einer dienstlichen Beurteilung bereits im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu beachten, wenn sie Einfluss auf den Ausgang des Hauptsacheverfahrens haben kann (BVerwG, B.v. 21.1.2004 - 2 VR 3/03 - juris Rn. 11).
5.
Vor diesem Hintergrund ist allerdings nicht zu beanstanden, wenn der Antragsgegner die Auswahlentscheidung - hier durch den zuständigen Staatsminister - anhand der aktuellen dienstlichen Beurteilungen 2013 getroffen hat. Der Antragsgegner verweist zu Recht darauf, dass ausschließlich die im Zeitpunkt der Auswahlentscheidung vorhandenen und wirksamen Beurteilungen heranzuziehen sind und nicht etwa auf vorangegangene Beurteilungen gestützt werden können, wie sie etwa im Zeitpunkt der Ausschreibung bzw. der an sich beabsichtigten Stellenbesetzung vorhanden waren.
6.
Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der für die Beurteilung einschlägigen und vom Antragsgegner herangezogenen Rechtsgrundlagen - hier Art. 54 ff. LlbG, Abschnitt 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (VV zu Art. 15 BayBG - allgemeine Beurteilungsrichtlinien) vom 13. Juli 2009 (FMBl. S. 190) und die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung und die Leistungsfeststellung der Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 13. Dezember 2010 Az.: 22-P 1150 - 019 - 50 584/10 sind nicht zu ersehen.
7.
Die vom Antragsgegner herangezogene dienstliche Beurteilung 2013 für den Antragsteller ist indessen verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Dies gilt jedenfalls hinsichtlich der in dieser Beurteilung vom 10. September 2013 niedergelegten Aussage zur Verwendungseignung. Dieser Aussage zur Verwendungseignung liegt eine rechtlich unzulässige Beschränkung des Beurteilungsspielraums des Beurteilers zugrunde.
Gegenstand der nach Art. 58 Abs. 4 LlbG erforderlichen Aussage in der dienstlichen Beurteilung zur Verwendungseignung ist eine zusammenfassende Aussage auf der Grundlage der im Beurteilungszeitraum gezeigten fachlichen Leistungen. Die Verwendungseignung ist eine auf der dienstlichen Beurteilung beruhende Einschätzung darüber, für welche dienstlichen Aufgaben der Beamte auf der Grundlage seiner bisherigen fachlichen Leistungen geeignet erscheint. Auch bei der Verwendungsentscheidung handelt es sich sonach um ein persönlichkeitsbedingtes, verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbares Werturteil, mithin um einen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis, bei dem jenem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zusteht.
Die vorliegend einschlägigen Beurteilungsrichtlinien (s.o.) des Antragsgegners enthalten - soweit vorliegend von Relevanz - unter Ziffer 2.3.4.1 (Feststellung der Eignung für Beförderungsämter) die Vorgabe, dass die Feststellung der Eignung für ein Amt der Besoldungsgruppe A 16 „in der Regel“ voraussetzt, dass die Beamten sich bereits in der Leitung eines Finanzamts oder einer vergleichbaren Führungsfunktion bewährt haben. Unter Ziffer 2.3.4.3 der Richtlinien (Feststellung der Eignung für Führungsfunktionen) heißt es u. a., dass an Beamte, die noch keine Führungsfunktionen ausüben (was indes beim Antragsteller nicht zutrifft!), eine entsprechende Eignung „grundsätzlich“ erst bei einem Gesamturteil von 11 oder mehr Punkten zuerkannt werden. Diese Richtlinien sollen einen einheitlichen Beurteilungsmaßstab in der Vergleichsgruppe gewährleisten. Ausnahmen vom Regelfall sind ausdrücklich zugelassen. Die Richtlinien stellen daher sicher, dass bei der Aussage zur Verwendungseignung auch atypische Einzelfälle ausreichend berücksichtigt werden können. Sie schränken den Beurteilungsspielraum des zuständigen Beurteilers nicht von vornherein in unzulässiger Weise ein.
Wie der Beurteiler sowohl im Verwaltungsverfahren als auch bei seiner Einvernahme als Zeuge ausdrücklich angegeben hat, ist nach seiner Einschätzung die vorliegend streitige Eignung für ein großes Finanzamt mit der Besoldungsgruppe A 16 beim Antragsteller gegeben. Er hat sich indessen außerhalb seines Beurteilungsspielraums ausdrücklich an die Vorgabe „gebunden“ gesehen, wie sie ihm mit einer E-Mail des Gruppensprechers Dr. W. vom Finanzamt A. vom 18. Juni 2013 als Ergebnis einer Besprechung der Gruppenvertreter mit dem Landesamt für Steuern vom 17. Juni 2013 übermittelt worden ist. Wie sich weiterhin aus den Akten und der Zeugeneinvernahme ergibt, hat der Beurteiler seine Auffassung ausdrücklich auch noch in der sogenannten Abschlussbesprechung am 17. Juli 2013 vertreten, sich aber schließlich beugen müssen und gebunden gesehen. Dass die Aussage zur Verwendungseignung gerade nicht auf seiner eigenen Beurteilung und Einschätzung beruht, hat der Beurteiler seiner Aussage im Beweiserhebungstermin am 14. Juli 2014 mit den Ergänzenden Bemerkungen unter Ziffer 3 der Beurteilung vom 10. September 2013 zum Ausdruck gebracht.
Die vom Antragsgegner praktizierte Vorgehensweise ist damit zusammenfassend mit den gesetzlichen Vorgaben zur Stellung des Beurteilers unvereinbar; dass die dem Beurteiler diesbezüglich zustehende Beurteilungskompetenz auf ein Beurteilungsgremium übertragen worden ist, ist weder den Beurteilungsrichtlinien noch sonstigen dem Gericht bekannten Verwaltungsvorschriften zu entnehmen. Auch wenn man eine entsprechende Vorgabe als „Beurteilungsmaßstab“ ansehen wollte, worauf sich der Antragsgegner beruft, kann dies eine zwingende Vorgabe der vorliegenden Art gerade nicht rechtfertigen. Die zusätzlich im Bescheid des Bayerischen Landesamtes für Steuern vom 23. April 2014 gegebene Begründung (S. 6), wonach die Vergabe der Verwendungseignung unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen erfolgt sei, ist sachwidrig und per se mit den geltenden Beurteilungsgrundsätzen nicht vereinbar. Hier kann nichts anderes gelten als für den Fall einer Synchronisierung von Beurteilungsprädikaten mit Beförderungsstellen (vgl. z. B. OVG NRW, U.v.15.3.2013 - 1 B 133/13 - juris - zur Beförderungsrunde der Telekom).
Dass eine letztlich unzulässige Bindung des Beurteilers vorliegt, wird im Übrigen bestätigt durch die Einlassung des Antragsgegners in der Antragserwiderung vom 2. Juni 2014, wonach die Beurteilung sonst „rechtswidrig“ gewesen wäre und ihn seine „Unkenntnis“ davor geschützt habe, einen Beurteilungsfehler zu begehen.
Dem Gericht erschließt sich im Übrigen nicht, wenn der Antragsgegner in diesem Zusammenhang davon ausgeht, beim Antragsteller handele es sich um einen „durchschnittlichen“ Beamten, was die Versagung der Verwendungseignung zur Leitung eines großen Amtes rechtfertige. Diese Sicht ist keineswegs vereinbar mit dem Gesamturteil von 11 Punkten, das nach den Beurteilungsrichtlinien (hier Ziffer 3.2.3) eine über den durchschnittlichen Anforderungen liegende Leistung belegt. Zu verweisen ist auch auf die Bewertung der führungsrelevanten Einzelmerkmale innerhalb der dienstlichen Beurteilung des Antragstellers, die durchweg von 11 bis 13 Punkten reichen.
8.
Für die Entscheidung des vorliegenden Eilantrags dahinstehen können damit weitere erhebliche rechtliche Bedenken zum Zustandekommen der einschlägigen dienstlichen Beurteilung des Antragstellers.
Solche rechtlichen Bedenken knüpfen zunächst daran, dass der nach Einlassung des Antragsgegners geltende landesweite Orientierungsschnitt von 11 Punkten innerhalb der Besoldungsgruppe A 15 gerade nicht auf alle betroffenen Beamten nach gleichen bzw. rechtlich gebotenen Maßstäben angewandt worden ist. So hat der Antragsgegner die Beamten dieser Besoldungsgruppe in die Gruppe der Nichtamtsleiter einerseits (insgesamt 100 Beamte), der Amtsleiter (20 Beamte) und schließlich der Referatsleiter beim Landesamt für Steuern (deren Zahl ist im Verfahren nicht genannt worden) aufgeteilt. Wie sich im gerichtlichen Verfahren heraus gestellt hat, ist hierbei für die erstere Gruppe dann aber gerade nicht ein Orientierungsschnitt von 11 Punkten vorgegeben worden, sondern von 10,7 Punkten. Dies begegnet zusätzlich deshalb Bedenken, weil der besagte Orientierungsschnitt sogar innerhalb der betroffenen acht bayerischen Finanzamtsgruppen durchgesetzt worden ist. Bei neun Beamten der Gruppe Unterfranken stellt sich insoweit durchaus die Frage einer hinreichenden Gruppengröße, wie sie im Bereich einer Beurteilungsquote von der Rechtsprechung verlangt wird. Die Zweifel an einem rechtmäßigen Vorgehen erscheinen weiterhin deshalb angezeigt, weil andererseits nach den Angaben des Antragsgegners für die 20 Beamten der Gruppe Amtsleiter überhaupt kein Orientierungsschnitt vorgegeben worden ist. Insofern hatte dies durchaus die von Antragstellerseite kritisierte Konsequenz, dass bei einem insgesamt zur Verfügung stehenden Punktekonto von 1320 Punkten auf die Gruppe der Amtsleiter in A 15 von 20 Personen 250 Punkte entfielen (1320 - <10,7 x 100>), sich mithin ein Durchschnittswert von 12,5 Punkten errechnet. Mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtfertigt sich damit die These, dass die große Gruppe der Nichtamtsleiter als „Punktelieferant“ für die übrigen gedient hat. Dies bestätigt bereits die E-Mail vom 18. Juni 2013 (Anlage Ast 9), die der unterfränkische Gruppensprecher Dr. W. an den Beurteiler versandt hat und die u. a. folgenden Inhalt hat: A 15: Alle FA-Gruppen müssen absenken für Punktepolster zur Beurteilung Amtsleiter A 15. Punktelieferung zwischen 2 und 11 Punkten je nach Gruppe“. Auf die von Antragstellerseite mit dem letzten Schriftsatz vom 28. Juli 2014 nochmals erbetene Übersicht zur genauen Punkteverteilung kommt es deshalb nicht an. Als weitere Auffälligkeit kommt hinzu, dass für die zu beurteilenden Beamten der Besoldungsgruppe 15 beim Landesamt für Finanzen ebenso wenig ein Orientierungsschnitt vorgegeben worden ist; die hierfür gegebene Begründung - vgl. Schriftsatz des Antragsgegners vom 4. Juli 2014 - Seite 9 2. A. -, dass es für Beurteilungen, die der Präsident des Landesamtes für Steuern erstelle deshalb keines Orientierungsschnittes bedürfe, weil dieser ohnehin einen einheitlichen Maßstab anlege, dürfte nicht tragfähig sein, wenn andererseits gleichwohl eine landesweite Ausrichtung auf diesen Orientierungsschnitt erfolgt und hierbei das bei den Nichtamtsleitern geschaffene Punktepolster ausgenützt wird.
Die hiermit verbundene Schlechterstellung der Nicht-Amtsleiter lässt sich aus Sicht des Gerichts mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht damit rechtfertigen, dass die betroffenen Beamten der anderen Gruppen bereits höherwertige Dienstposten innerhalb der Besoldungsgruppe A 15 wahrnehmen. Einschlägig insoweit ist als gesetzliche Vorgabe durchaus Art. 58 Abs. 2 LlbG; hierin ist allerdings geregelt, dass die Beurteilung (nur) die fachliche Leistung in Bezug auf die Funktion und im Vergleich zu den anderen Beamten der Besoldungsgruppe objektiv darzustellen hat und außerdem von Eignung und Befähigung ein zutreffendes Bild zu geben hat. Der anzulegende Beurteilungsmaßstab wird also aus dem Statusamt A 15 bestimmt, an dessen Anforderungen sind die auf dem konkreten Dienstposten erbrachten Leistungen zu messen (so ausdrücklich BVerwG, B.v.4.12.2013 - 2 B 60/12 - juris Rn. 6). Vor diesem Hintergrund kann also das Ergebnis einer besseren Beurteilung nicht bereits aus der Wahrnehmung eines etwa höherwertigen Dienstpostens folgen. Das vorliegend vom Antragsgegner praktizierte Verfahren ist demgegenüber geeignet, den Automatismus einer besseren Beurteilung alleine aus der wahrgenommen Funktion zu installieren und zu verfestigen.
9.
Das Gericht muss weiterhin der Frage nicht abschließend nachgehen, ob das vom Antragsgegner durchgeführte Beurteilungsverfahren im Übrigen mit dem Grundsatz der Weisungsfreiheit des Beurteilers vereinbar ist. Dies gilt vor allem mit Blick auf die stattgefundenen Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern, dabei festgelegte Leistungsreihungen und der Einigung auf ein Gesamturteil der einzelnen Beamten. Zwar begegnen solche Abstimmungsgespräche, die der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe dienen, grundsätzlich keinen Bedenken. Anderes gilt nur dann, wenn diese Vorgehensweise zur Festlegung der Beurteilung der Leistungen und Befähigungen der einzelnen Beamten führt. Eine Beurteilung ist daher rechtswidrig, wenn aufgrund der im Abstimmungsgespräch gebildeten Rangfolge die Bewertungen (Noten) verbindlich festgelegt werden oder der Beurteiler an das Ergebnis einer Beurteilerkonferenz faktisch gebunden ist und der Beurteiler so bei der einzelnen Beurteilung die Gesamtbewertung nicht aus einer Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale, sondern nur unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit der festgelegten Rangfolge vornimmt. Unzulässig ist daher insbesondere eine inhaltlich bis ins Einzelne gehende Vorwegnahme der Beurteilungsergebnisse (vgl. OVG RP, U.v.13.5.2014 - 2 A 10637/13 - juris Rn. 27 ff. m. w. N.).
Hieran gemessen ist zwar festzuhalten, dass sich der Beurteiler bereits im Verwaltungsverfahren und sodann auch bei seiner Einvernahme als Zeuge dahingehend eingelassen hat, dass er die anlässlich der Besprechungen der Finanzamtsgruppe Unterfranken erzielte Einigung in Bezug auf den Antragsteller als „eigene“ Entscheidung akzeptiert hat. Gleichwohl spricht Vieles dafür, dass der Beurteiler sich insoweit außerhalb seines Beurteilungsspielraums einerseits den gemachten Vorgaben (Absenkung wegen des Orientierungsschnitts; weitere Absenkung des Gesamturteils auf 11 Punkte zur Sicherung des Punktepolsters für die Amtsleiter etc) und dem vermittelten Gruppenzwang verpflichtet gesehen haben könnte. In diesem Zusammenhang bleibt ausdrücklich festzuhalten, dass die betreffenden Gremien (Finanzamtsgruppe Unterfranken, Gruppenvertretung und auch die sogenannte Abschlusskonferenz) gerade nicht mit Beurteilungskompetenzen versehen sind. Gleichwohl ist im Schriftverkehr und auch im Sprachgebrauch durchaus die Rede von der „Festlegung“ der Gesamturteile, so etwa im Schriftsatz des Antragsgegners vom 4. Juli 2014 unter Ziffer 5 bezogen auf die zweite Besprechung der Finanzamtsgruppe Unterfranken am 10. Juni 2013 sowie unter Ziffer 7 bezogen auf die Feinabstimmung innerhalb dieser Gruppe und eine nochmals notwendige Absenkung.
10.
Schlussendlich hat das Gericht auch nicht entscheidungserheblich darüber zu befinden, ob das Beurteilungsverfahren deshalb an einem Fehler leidet, weil hierbei entgegen der im Wortlaut des Art. 59 Abs. 2 LlbG vorgesehenen Reihenfolge zunächst ein Gesamturteil ermittelt worden ist und für die zu erstellende Beurteilung die Einzelmerkmale hierzu schlüssig gemacht worden sind, wie dies der Beurteiler als Zeuge ausdrücklich bestätigt hat. Das Gericht entnimmt der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (U.v. 7.5.2014 - 3 BV 12.2594 - juris), dass Art. 59 Abs. 2 LlbG trotz des Wortlauts nicht verlangt, dass das Gesamturteil aus den vorher - isoliert - festgelegten Bewertungen der Einzelmerkmale entwickelt wird. Eine dienstliche Beurteilung kann hiernach auch in der Weise erfolgen, dass zunächst das Gesamturteil aufgrund einer Reihung der zu vergleichenden Beamten anhand einer vorgegebenen Quote gebildet wird und sodann die Einzelmerkmale im Hinblick auf die zuvor erfolgte Reihung der zu vergleichenden Beamten bewertet werden, bevor der Beurteiler die abschließende Bewertung vornimmt. Der vorliegende Fall unterscheidet sich indes von der dem VGH-Urteil zugrundeliegenden Sachverhaltskonstellation als vorliegend bereits im Zusammenhang mit dem Ranking - zumal nur innerhalb einer Kleingruppe von 9 Beamten - eine Einigung verschiedener Beurteiler auf ein bestimmtes Gesamturteil für einen bestimmten Beamten stattgefunden hat, was die nach den obigen Erwägungen Zweifel nach sich zieht, dass eine abschließende eigene Schlüssigkeitsprüfung durch den Beurteiler faktisch noch zu einer Änderung hätte führen können. Dies umso mehr, als dies Auswirkungen auf die Einhaltung des verlangten Orientierungsschnittes gehabt hätte.
11.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat, war er nicht nach § 154 Abs. 3 VwGO am Prozessrisiko und somit an den Kosten zu beteiligen.
12.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 2 GKG i. V. m. § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Das Gericht schließt sich der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs an, wonach in Konkurrentenstreitverfahren der Regelstreitwert gemäß § 52 Abs. 2 GKG nicht zu halbieren ist (vgl. BayVGH, B.v. 16.4.2013 - 6 C 13.284 - juris).
Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Würzburg Beschluss, 29. Juli 2014 - 1 E 14.491
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Verwaltungsgericht Würzburg Beschluss, 29. Juli 2014 - 1 E 14.491 zitiert oder wird zitiert von 3 Urteil(en).
(1) Der Vorsitzende oder der Berichterstatter hat schon vor der mündlichen Verhandlung alle Anordnungen zu treffen, die notwendig sind, um den Rechtsstreit möglichst in einer mündlichen Verhandlung zu erledigen. Er kann insbesondere
- 1.
die Beteiligten zur Erörterung des Sach- und Streitstandes und zur gütlichen Beilegung des Rechtsstreits laden und einen Vergleich entgegennehmen; - 2.
den Beteiligten die Ergänzung oder Erläuterung ihrer vorbereitenden Schriftsätze, die Vorlegung von Urkunden, die Übermittlung von elektronischen Dokumenten und die Vorlegung von anderen zur Niederlegung bei Gericht geeigneten Gegenständen aufgeben, insbesondere eine Frist zur Erklärung über bestimmte klärungsbedürftige Punkte setzen; - 3.
Auskünfte einholen; - 4.
die Vorlage von Urkunden oder die Übermittlung von elektronischen Dokumenten anordnen; - 5.
das persönliche Erscheinen der Beteiligten anordnen; § 95 gilt entsprechend; - 6.
Zeugen und Sachverständige zur mündlichen Verhandlung laden. - 7.
(weggefallen)
(2) Die Beteiligten sind von jeder Anordnung zu benachrichtigen.
(3) Der Vorsitzende oder der Berichterstatter kann einzelne Beweise erheben. Dies darf nur insoweit geschehen, als es zur Vereinfachung der Verhandlung vor dem Gericht sachdienlich und von vornherein anzunehmen ist, daß das Gericht das Beweisergebnis auch ohne unmittelbaren Eindruck von dem Verlauf der Beweisaufnahme sachgemäß zu würdigen vermag.
(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.
(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.
(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.
(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.
(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.
(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.
(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.
(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.
(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.
(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.
(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.
(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.
(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
Ernennungen sind nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ohne Rücksicht auf Geschlecht, Abstammung, Rasse oder ethnische Herkunft, Behinderung, Religion oder Weltanschauung, politische Anschauungen, Herkunft, Beziehungen oder sexuelle Identität vorzunehmen.
Tenor
-
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 7. Februar 2012 wird zurückgewiesen.
-
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
-
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
Gründe
- 1
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Die auf alle Zulassungsgründe gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO gestützte Nichtzulassungsbeschwerde hat keinen Erfolg.
- 2
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1. Der Kläger, ein Diplomkaufmann, wendet sich gegen seine Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum 1. Juli 2001 bis 30. Juni 2004. Im Beurteilungszeitraum war er Justizamtmann (Besoldungsgruppe A 11) und als Wirtschaftsreferent bei der Staatsanwaltschaft C. tätig. Widerspruch, Klage und Berufung gegen die Regelbeurteilung hatten nur zu einem geringen Teil Erfolg.
- 3
-
Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass der Kläger nach den Anforderungen des Statusamtes der Besoldungsgruppe A 11 - und nicht nach einem höheren Statusamt - zu beurteilen sei und auch beurteilt worden sei. Die Beklagte habe eine ordnungsgemäße Vergleichsgruppe gebildet und die Besonderheiten der Tätigkeit des Klägers ausweislich der Aufgabenbeschreibung und der Ausführungen in den einzelnen Bewertungsfeldern einbezogen. Zwar sei die Beurteilung des Klägers aufgrund seiner spezifischen Tätigkeit schwierig, aber auch die Tätigkeit der Rechtspfleger in der Besoldungsgruppe A 11 sei vielfältig.
- 4
-
2. Der geltend gemachte Revisionsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.
- 5
-
Der Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass die Rechtssache eine konkrete, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die bislang höchstrichterlich nicht geklärt ist und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Rechtsfortbildung der Klärung in einem Revisionsverfahren bedarf (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18 und vom 2. Februar 2011 - BVerwG 6 B 37.10 - NVwZ 2011, 507).
- 6
-
Die aufgeworfenen Fragen,
-
ob für den Wirtschaftsreferenten bei einer Staatsanwaltschaft der Beurteilungsmaßstab aus der Vergleichsgruppe des gehobenen Dienstes entnommen werden kann,
-
und
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ob eine Zuordnung des Wirtschaftsreferenten einer Staatsanwaltschaft zum gehobenen Justizdienst zulässig ist,
-
rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht. Welcher Beurteilungsmaßstab anzulegen ist, bestimmt sich nach den jeweils für den Beamten geltenden Bestimmungen des Beurteilungsrechts und kann nicht allgemeingültig beantwortet werden. Ebenso wenig kann allgemeingültig beantwortet werden, welcher Laufbahngruppe und welchen Statusämtern der Wirtschaftsreferent einer Staatsanwaltschaft zuzuordnen ist. Je nach Aufgabenstellung und Zuschnitt kann ein solcher Dienstposten unterschiedlich eingestuft sein. Abgesehen davon ergibt sich der Beurteilungsmaßstab aus dem Statusamt, das der zu beurteilende Beamte innehat; an dessen Anforderungen sind die auf dem konkreten Dienstposten erbrachten Leistungen zu messen. Nur eine dienstliche Beurteilung, die dies berücksichtigt, kann ihre Zweckbestimmung erfüllen, Grundlage für eine Bewerberauswahl bei einem höheren Statusamt zu sein (vgl. zu dieser Funktion der dienstlichen Beurteilung und den sich daraus ergebenden Anforderungen nur: stRspr, Urteil vom 4. November 2010 - BVerwG 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46 f.). Es kommt also weder auf die Wertigkeit des Dienstpostens an, den der Beamte im Beurteilungszeitraum bekleidet, noch darauf, ob er „an sich" ein höheres Statusamt haben müsste als er tatsächlich hat. Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht auf seine rechtskräftige Entscheidung hingewiesen, dass der Kläger keinen Anspruch darauf habe, einer anderen Laufbahn oder Besoldungsgruppe zugewiesen zu werden oder eine andere Bewertung seines Dienstpostens zu erhalten. Der Kläger ist Justizamtmann (Besoldungsgruppe A 11) und damit nach den für einen Justizamtmann geltenden Maßstäben zu beurteilen.
- 7
-
3. Auch der geltend gemachte Revisionszulassungsgrund der Divergenz ist nicht gegeben.
- 8
-
Eine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass die Entscheidung des Berufungsgerichts auf einem abstrakten Rechtssatz beruht, der im Widerspruch zu einem Rechtssatz steht, den das Bundesverwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt hat. Zwischen den beiden Gerichten muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines bestimmten Rechtsgrundsatzes bestehen. Eine Divergenz liegt nicht vor, wenn das Berufungsgericht den Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts, ohne ihm inhaltlich zu widersprechen, in dem zu entscheidenden Fall rechtsfehlerhaft angewandt oder daraus nicht die Folgerungen gezogen hat, die für die Sachverhaltsund Beweiswürdigung geboten sind (stRspr, vgl. nur Beschlüsse vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 25. Mai 2012 - BVerwG 2 B 133.11 - NVwZ-RR 2012, 607 Rn. 5). So liegt der Fall hier.
- 9
-
Der Kläger ist der Ansicht, das Oberverwaltungsgericht weiche mit der Billigung der Vergleichsgruppe der Rechtspfleger von der Rechtsprechung ab, dass Vergleichsgruppen nur dann zulässig seien, wenn es um Dienstposten mit im Wesentlichen vergleichbaren Aufgaben und deshalb vergleichbaren Leistungsanforderungen gehe, und zitiert hierfür das Senatsurteil vom 24. November 2005 BVerwG 2 C 34.04 - und den Beschluss des 1. Wehrdienstsenats vom 25. Oktober 2011 - BVerwG 1 WB 51.10 -.
- 10
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Damit ist eine Divergenz nicht dargetan. Unabhängig davon, dass der Kläger keinen Rechtssatz des Oberverwaltungsgerichts benannt hat, der von einem Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts abweichen könnte, liegt eine solche Abweichung schon deshalb nicht vor, weil die zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts andere Regelungsgrundlagen und andere Sachverhaltskonstellationen betrifft und deshalb vom Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung in diesem Fall nicht zugrunde gelegt werden musste.
- 11
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Das vom Kläger herangezogene Senatsurteil vom 24. November 2005 - BVerwG 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 hat ebenso wie der benannte Beschluss die Vergleichsgruppenbildung bei Richtwerten (Quoten) zum Gegenstand. Für diesen Fall hat das Bundesverwaltungsgericht ausgesprochen, dass die Richtwerte ihre Verdeutlichungsfunktion gegenüber dem einzelnen Beurteiler nur entfalten können, wenn sie auf eine für ihn noch überschaubare Gruppe bezogen sind; diese Gruppe müsse außerdem hinreichend groß und hinreichend homogen sein. Hinreichend homogen seien nach den einschlägigen normativen Grundlagen außer den Beamten derselben Laufbahn und derselben Laufbahngruppe auch diejenigen Beamten derselben Funktionsebene, die Dienstposten mit weitgehend denselben Leistungsanforderungen inne hätten (Urteil vom 24. November 2005 a.a.O. S. 361 sowie Beschluss vom 25. Oktober 2011 a.a.O. Rn. 40). Demgegenüber geht es im Fall des Klägers nicht um eine Vergleichsgruppenbildung für Richtwerte, sondern allein um den auf das Statusamt bezogenen Beurteilungsmaßstab.
- 12
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4. Schließlich liegt auch der geltend gemachte Zulassungsgrund eines Verfahrensmangels im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen Verstoßes gegen den Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO durch Zugrundelegung eines falschen oder unvollständigen Sachverhalts nicht vor.
- 13
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§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung entscheidet, ist verletzt, wenn das Gericht bei seiner rechtlichen Würdigung von einem falschen oder unvollständigen Sachverhalt ausgegangen ist. Dies ist z.B. gegeben, wenn es wesentliche Bekundungen eines Beteiligten nicht berücksichtigt oder ihm Erklärungen unterstellt, die er nicht abgegeben hat (Urteile vom 28. April 1983 - BVerwG 2 C 89.81 - Buchholz 237.6 § 39 LBG Niedersachsen Nr. 1 und vom 23. Januar 1984 - BVerwG 6 C 131.81 - juris Rn. 10; Beschlüsse vom 17. Mai 2011 - BVerwG 8 B 88.10 - juris Rn. 8 m.w.N. und vom 21. März 2012 BVerwG 2 B 11.11 - juris Rn. 7). Es fehlt an einer tragfähigen Tatsachengrundlage für die innere Überzeugungsbildung des Gerichts, wenn es einzelne Tatsachenfeststellungen oder Beweisergebnisse bei seiner rechtlichen Würdigung außer Acht lässt, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung hätte aufdrängen müssen (vgl. Beschlüsse vom 15. Februar 2010 - BVerwG 2 B 126.09 - Buchholz 232.0 § 96 BBG 2009 Nr. 1
- 14
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Ein solcher Verfahrensfehler ist hier nicht festzustellen. Der Kläger rügt, dass das Oberverwaltungsgericht zwar den richtigen Rechtssatz zur Notwendigkeit der Orientierung der dienstlichen Beurteilung an den Anforderungen des Statusamtes gebildet habe, allerdings dann zu der aktenwidrigen Überzeugung gelangt sei, dass der Kläger auch an diesen Anforderungen beurteilt worden sei. Diesen Vorwurf begründet er mit Ausführungen des Beklagten im gerichtlichen Verfahren.
- 15
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Das Oberverwaltungsgericht hat seine Feststellung, dass die dienstliche Beurteilung am Maßstab eines Justizamtmannes erstellt worden ist, aus einer wenn auch knappen - Analyse der dienstlichen Beurteilung selbst gewonnen. Die vom Kläger herangezogenen Ausführungen des Beklagten im gerichtlichen Verfahren sind nicht so zu verstehen, dass die dienstliche Beurteilung auf einem anderen Maßstab beruhe; vielmehr beschreiben sie lediglich die Schwierigkeiten, die sich bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung am Maßstab des Statusamtes aus der Singularität der Aufgabenstellung des Dienstpostens des Klägers ergeben. Das Oberverwaltungsgericht wertet lediglich den Sachverhalt und den Vortrag des Beklagten anders als der Kläger. Eine aktenwidrige Feststellung ist hierin nicht enthalten.
- 16
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Tenor
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 8. Mai 2013 aufgehoben und die Klage abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Der Kläger steht als Steuerobersekretär in der Finanzverwaltung (Besoldungsgruppe A7) beim Finanzamt P. im Dienst des Beklagten. Er wendet sich gegen seine dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Juli 2011 für den Beurteilungszeitraum 2. Juli 2008 bis 1. Juli 2011.
- 2
Die Verwaltungsvorschrift über die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Steuerverwaltung, der Zentralen Besoldungs- und Versorgungsstelle sowie des Geschäftsbereichs Bundesbau vom 10. März 2003 (MinBl. 2003, 295, im Folgenden: Beurteilungs-VV) i.V.m. der Verlängerungs-VV vom 17. Oktober 2008 (MinBl. 2008, 327) sieht zum Verfahrensablauf für die regelmäßige dienstliche Beurteilung der Beamten Folgendes vor:
- 3
Zur Vorbereitung der Beurteilung führt der Beurteiler eine gemeinsame Besprechung mit den Sachgebietsleitern durch (Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV). In dieser Besprechung sind Leistung sowie Eignung und Befähigung der zu beurteilenden Beamten eingehend zu erörtern und miteinander zu vergleichen. Es werden Rangfolge, Gesamtbewertung und Verwendungsvorschläge besprochen (Nr. 2.7.2 Beurteilungs-VV). Im Anschluss hat der Beurteiler so genannte Beurteilungspläne aufzustellen, die u.a. die auf der Grundlage der Besprechung nach Nr. 2.7.1 vorgesehene Gesamtbewertung und die Verwendungsvorschläge enthalten.
- 4
Die Beurteilungspläne sind sodann der Oberfinanzdirektion (OFD) zur Vorbereitung der Besprechungen der Dienstvorgesetzten nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV vorzulegen (Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV). Diese so genannten Vorsteher-Konferenzen werden von dem zuständigen Personalreferenten oder einem für das Personalwesen zuständigen ranghöheren Beamten der Besitz- und Verkehrssteuerabteilung der OFD geleitet (Nr. 2.8.1 Beurteilungs-VV). Nach Nr. 2.8.2 Beurteilungs-VV dienen die Besprechungen der Objektivierung des Beurteilungsverfahrens und der Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen durch Vergleich der zu beurteilenden Beamten sowie einer Abstimmung von Fragen der Bewertung der Leistung und Befähigung sowie der Eignungsfeststellung.
- 5
Im Anschluss an diese Besprechung erstellt der Beurteiler nach Einholung der Beurteilungsbeiträge der Sachgebietsleiter den Beurteilungsentwurf (Nr. 2.9.1 Beurteilungs-VV). Sind die Beurteilungsentwürfe schlüssig und angemessen, erfolgt die Schlusszeichnung nach Nr. 2.11.1 Beurteilungs-VV. Andernfalls sind sie, soweit es sich um regelmäßige Beurteilungen ab Besoldungsgruppe A7 handelt, in einem Beratungsgremium zu erörtern (vgl. Nr. 2.10.2 - 2.10.5 Beurteilungs-VV). Mit der Schlusszeichnung durch den zuständigen Beamten der OFD ist das Beurteilungsverfahren abgeschlossen (Nr. 2.11.1 Beurteilungs-VV).
- 6
Die Rundverfügung „Regelmäßige dienstliche Beurteilungen der planmäßigen Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes zum 01.07.2011/01.12.2011“ der OFD (im Folgenden: Rundverfügung der OFD) sieht zudem unter Nr. 4 Richtsätze für die dienstlichen Beurteilungen vor. Diese sollen nach Nr. 4 Abs. 2 der Rundverfügung auf Finanzamtsebene Berücksichtigung finden und sind in den einzelnen Regionen und auf Landesebene in jedem Fall einzuhalten.
- 7
Im Rahmen der regelmäßigen dienstlichen Beurteilung der planmäßigen Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes zum 1. Juli 2011 erstellte der Beklagte für den Kläger unter dem 4. August 2011 zunächst eine vereinfachte dienstliche Beurteilung (Nr. 3.8 Beurteilungs-VV), die mit der Gesamtbewertung 3 Punkte (= Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen) schloss. Nachdem sich der Kläger hiergegen gewandt hatte mit der Begründung, die Voraussetzungen für eine vereinfachte Beurteilung lägen nicht vor, hielt der Vorsteher des Finanzamtes an der vereinfachten Beurteilung nicht fest, sondern erstellte nach Anhörung des Klägers am 17. November 2011 einen regulären Beurteilungsentwurf. Dieser schloss in der Gesamtbewertung ebenfalls mit 3 Punkten. In der Leistungsbeurteilung sollte der Kläger ebenso wie in sämtlichen Submerkmalen die Note C (= über Normalleistung) erhalten. In der Befähigungsbewertung wurde er in zehn Submerkmalen mit der Note IV (= zwischen stark ausgeprägt und normal ausgeprägt) und in zwei Submerkmalen mit der Note III (= stark ausgeprägt) bewertet. Im Vergleich zu seiner vorangegangenen Beurteilung zum Stichtag 1. Juli 2008, in der der Kläger mit der Gesamtbewertung 3 Punkte beurteilt worden war, verbesserte sich der Kläger in der Leistungsbeurteilung in zwei Submerkmalen um jeweils eine Stufe und hinsichtlich der Befähigungsbewertung in einem Submerkmal um eine Stufe und in einem weiteren Submerkmal um zwei Stufen.
- 8
Nachdem das Beratungsgremium auf der Grundlage des Beurteilungsentwurfs die Schlusszeichnung der dienstlichen Beurteilung des Klägers mit der Gesamtbewertung 3 Punkte empfohlen hatte, erfolgte die Schlusszeichnung am 7. März 2012. Die dienstliche Beurteilung wurde dem Kläger am 8. Mai 2012 eröffnet.
- 9
Den gegen die Beurteilung erhobenen Widerspruch, mit dem der Kläger eine Abänderung der Gesamtbewertung von 3 Punkten auf 4 Punkte begehrte, wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 2012, dem Kläger am 30. Juli 2012 ausgehändigt, zurück. Die dienstliche Beurteilung sei angemessen und schlüssig. Der Kläger müsse sich mit allen rund 600 beurteilten Steuerobersekretären in der rheinland-pfälzischen Steuerverwaltung vergleichen lassen. Eine höhere Beurteilung sei zudem mit Blick auf die vergleichsweise niedrige Bewertung seines Dienstpostens ausgeschlossen. Die vom Kläger behauptete Leistungssteigerung sei berücksichtigt worden und habe in der Beurteilung ihren Niederschlag gefunden.
- 10
Mit seiner am 27. August 2012 erhobenen Klage macht der Kläger geltend, die dienstliche Beurteilung sei rechtswidrig. Die veränderten Arbeitsbedingungen und erhöhte Arbeitsbelastung sowie eine Leistungssteigerung gegenüber der Vorbeurteilung seien nicht ausreichend gewürdigt worden. Er, der Kläger, übernehme de facto zudem zahlreiche höherwertige Tätigkeiten. Zudem gehe die dienstliche Beurteilung von einem falschen, unvollständigen Sachverhalt aus und enthalte unzutreffende Ausführungen hinsichtlich seines Arbeitsgebiets. Die Richtsatzvorgabe des Beklagten sei unzulässig, da keine Abweichungsmöglichkeit bestehe. Den Beurteiler treffe jedenfalls eine besondere Begründungspflicht, um bei dem beurteilten Beamten den Eindruck zu vermeiden, dieser sei ein „Quotenopfer“. In der Anhörung habe der Beurteiler ihm gegenüber geäußert, eine Höherbewertung sei zwar grundsätzlich leistungsgerecht, aufgrund von Sachzwängen gemäß der Quotenregelung jedoch aktuell nicht möglich.
- 11
Der Kläger hat beantragt,
- 12
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 26. Juli 2012 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 1. Juli 2011 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
- 13
Der Beklagte hat beantragt,
- 14
die Klage abzuweisen.
- 15
Er trägt vor, die Richtsätze seien zulässig. Die Quoten könnten im Einzelfall, je nach individuellem Leistungs- und Befähigungsbild des Beamten, über- oder unterschritten werden. Dies sei tatsächlich auch erfolgt, wie die vorgelegten Säulendiagramme belegten. Zudem seien die Richtsätze für die dienstliche Beurteilung des Klägers nicht kausal geworden. Im Bereich des Finanzamts P. seien von 34 Steuerobersekretären zehn Beamte mit 3 Punkten beurteilt worden. Innerhalb dieser Gruppe rangiere der Kläger auf Platz 6. Der Kläger sei also nicht „Quotenopfer“ geworden.
- 16
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 8. Mai 2013 stattgegeben und den Beklagten verurteilt, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die dienstliche Beurteilung beruhe auf einem nicht rechtskonformen Beurteilungsverfahren. Denn durch die in der Sachgebietsleiterbesprechung vorgesehene Reihung der Beamten einschließlich der Festlegung der Gesamtbewertung und des Verwendungsvorschlags sowie der Zusammenführung der Beurteilungspläne zu einem landesweiten Beurteilungsplan bei der anschließenden Erörterung in der OFD unter Vorsitz des Oberfinanzpräsidenten werde die dienstliche Beurteilung in unzulässiger Weise in wesentlichen Teilen festgelegt, bevor der Beurteiler einen Beurteilungsentwurf erstelle. Diese Vorsteuerung werde auch durch Nr. 11 der Rundverfügung der OFD belegt, wonach es gemeinsames Ziel sei, die vorgesehenen Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge abschließend und einvernehmlich zu besprechen. Diese Vorgehensweise stelle das Beurteilungsverfahren in unzulässiger Weise „auf den Kopf“. Bei der Verfahrensausgestaltung komme es auch nicht darauf an, ob sich der einzelne Beurteiler gebunden fühle, sondern nur darauf, dass dessen Entscheidungsfreiheit - wie hier - durch die vorgegebene Verfahrensweise eingeschränkt werde.
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Gegen dieses Urteil hat der Beklagte am 10. Juni 2013 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Er macht im Wesentlichen geltend, die gemäß Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV vorgesehene Besprechung in der OFD sehe entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht die Erstellung eines landesweiten Beurteilungsplanes vor. Bei dem Verfahren nach Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV handele es sich vielmehr um das auf die zu beurteilenden Beamten der Dienststelle OFD anzuwendende Verfahren. Ein landesweites Ranking und eine landesweite Abstimmung fänden nicht statt. Die Abstimmung auf regionaler Ebene diene lediglich der Verdeutlichung der Beurteilungsmaßstäbe; auch dort werde kein regionales Ranking erstellt. Eine Bindung und Vorfestlegung des einzelnen Beurteilers sei weder vorgesehen, noch entspreche sie tatsächlicher Übung. Auch das aus Nr. 11 der Rundverfügung der OFD entnommene Zitat sei kein Hinweis auf eine unzulässige Bindung des Beurteilers.
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Der Beklagte beantragt,
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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße aufzuheben und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er verteidigt das angefochtene Urteil, das er auch unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens des Beklagten für zutreffend hält. Ergänzend trägt er vor, es sei hier bereits nicht dargetan, dass der Beurteiler überhaupt in Betracht gezogen habe, von der ihm angeblich zustehenden Abweichungsmöglichkeit Gebrauch zu machen. Hiergegen spreche vielmehr die Äußerung des Beurteilers im Anhörungsverfahren, dass einer besseren Beurteilung Sachzwänge entgegenstünden. Die Annahme des Beklagten, wonach sich Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV nur auf die Dienststelle OFD beziehe, finde weder in der Beurteilungs-VV selbst noch in der Rundverfügung der OFD eine Stütze.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsakten des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.
Entscheidungsgründe
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Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Denn der Kläger hat keinen Anspruch auf eine erneute Beurteilung für den Beurteilungszeitraum 2. Juli 2008 bis 1. Juli 2011. Die angefochtene Regelbeurteilung zum Beurteilungsstichtag 1. Juli 2011 leidet an keinem Rechtsfehler.
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Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte nur eingeschränkt überprüfbar. Die Einschätzung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung eines Beamten ist ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben. Hat der Dienstherr - wie hier - allgemeine Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG -) an diese gebunden. Das Gericht kann überprüfen, ob die Richtlinien mit höherrangigem Recht vereinbar sind und ob die Beurteiler sich an deren Vorgaben gehalten haben (vgl. etwa BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, NVwZ-RR 2002, 802 [803]; BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34/04 -, BVerwGE 124, 356 [358]; Urteil vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7/07 -, juris; OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73).
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Von diesen Rechtsgrundsätzen ausgehend erweist sich die angefochtene Beurteilung nicht als fehlerhaft. In dem Beurteilungsverfahren ist insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit des Beurteilers verstoßen worden (1.). Es ist zudem nicht festzustellen, dass es zu einer unzulässigen Beeinflussung des Beurteilers durch die Vorgabe von Richtwerten gekommen ist (2.). Schließlich leidet die Beurteilung auch an keinem sonstigen rechtlich erheblichen Fehler (3.).
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1. Nach der Rechtsprechung des Senats begegnen Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern und dabei festgelegte statusamtsbezogene Leistungsreihungen, die der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe dienen, im Hinblick auf die Weisungsfreiheit eines Beurteilers grundsätzlich keinen Bedenken. Anderes gilt nur dann, wenn diese Vorgehensweise zur Festlegung der Beurteilung der Leistungen und Befähigungen der einzelnen Beamten führt. Eine Beurteilung ist daher rechtswidrig, wenn aufgrund der im Abstimmungsgespräch gebildeten Rangfolge die Bewertungen (Noten) verbindlich festgelegt werden oder der Beurteiler an das Ergebnis einer Beurteilerkonferenz faktisch gebunden ist und der Beurteiler so bei der einzelnen Beurteilung die Gesamtbewertung nicht aus einer Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale, sondern nur unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit der festgelegten Rangfolge vornimmt. Unzulässig ist daher insbesondere eine inhaltlich bis ins Einzelne gehende Vorwegnahme der Beurteilungsergebnisse (vgl. OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -; Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73 [74]; Urteil vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, ESOVGRP; vgl. ferner OVG Nds., Beschluss vom 6. Januar 2010 - 5 LA 223/08 -, juris). Ob die Entscheidungsfreiheit des Beurteilers dergestalt in einer Weise eingeschränkt wird, richtet sich nicht allein nach der subjektiven Sicht des Beurteilers, sondern auch nach den objektiv gegebenen Umständen. Es führt daher nicht schon für sich gesehen zu einem Rechtsfehler, wenn der Beurteiler subjektiv von einer bestimmten Erwartungshaltung ausgeht und sich davon bei der Erstellung seines Beurteilungsvorschlages bestimmen lässt (OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, ESOVGRP; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -, juris; vgl. ferner OVG Nds., Beschluss vom 6. Januar 2010 - 5 LA 223/08 -, juris).
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An diesen Maßstäben gemessen bestehen hier weder durchgreifende rechtliche Bedenken gegen die der angegriffenen Beurteilung zugrunde liegende Beurteilungs-VV (a) noch gegen ihre Anwendung im konkreten Fall (b).
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a) Eine unzulässige Einflussnahme auf den Beurteiler ist nicht schon darin zu sehen, dass nach Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV der Beurteiler zur Vorbereitung der Beurteilung eine gemeinsame Besprechung mit den Sachgebietsleitern abzuhalten hat. Diese Besprechung dient vielmehr erkennbar dazu, dem Beurteiler eine breite Informations- und Erkenntnisgrundlage für die anstehenden Beurteilungen zu verschaffen. Denn als Fachvorgesetzte der zu beurteilenden Beamten sind die Sachgebietsleiter besonders geeignet, dem Beurteiler, d.h. dem Finanzamtvorsteher (vgl. Nr. 2.6.1 Beurteilungs-VV), Aufschluss über die Leistung und Befähigung der Beamten, auch im Vergleich untereinander, geben zu können. Wie die Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bekundet haben, kommt es zudem nicht selten vor, dass die zu beurteilenden Beamten mehreren Sachgebietsleitern, etwa durch frühere Tätigkeiten in einem anderen Sachgebiet, bekannt sind. Durch eine solche Besprechung wird dem Ziel einer gleichmäßigen Anwendung des Beurteilungsmaßstabs (vgl. Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV) Rechnung getragen.
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Eine andere Bewertung ist auch nicht vor dem Hintergrund geboten, dass im Anschluss an die Besprechung ein Beurteilungsplan aufgestellt wird, der eine Gesamtbewertung, die Verwendungsvorschläge sowie die wichtigsten Angaben zur Person und zum Aufgabengebiet der Beamten enthält (Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV). Daraus lässt sich nicht ableiten, dass der Beurteiler an die Einschätzungen der Sachgebietsleiter gebunden ist. Dabei ist zu beachten, dass Verwaltungsvorschriften und Beurteilungsrichtlinien nicht wie Rechtsvorschriften aus sich heraus, sondern unter Berücksichtigung nach der tatsächlichen oder gebilligten Verwaltungspraxis auszulegen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 1995 - 2 C 17/94 -; Beschluss vom 25. Februar 2013 - 2 B 104/11 -, juris, jeweils m.w.N.). Wie die Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar dargelegt haben, hat der Beurteiler zwar den Inhalt der Besprechung und die dort gewonnenen Erkenntnisse bei der Erstellung des Beurteilungsplans zu berücksichtigen. Er stellt den Beurteilungsplan letztendlich aber in eigener Verantwortung auf. Wird die Leistung eines Beamten vom Beurteiler und den Sachgebietsleitern unterschiedlich bewertet, hat der Beurteiler folglich das „letzte Wort“. Auch das vom Beklagten vorgelegte Skript „Dienstliche Beurteilung und Beförderung in den Abteilungen Steuer und ZBV der Oberfinanzdirektion Koblenz (Stand: Juli 2010)“ - im Folgenden: Skript OFD - sieht ausdrücklich vor, dass die Entscheidung über Rangfolge, Gesamtbewertung und Verwendungsvorschlag beim Vorsteher als zuständigem Beurteiler liegt (S. 44). Diese Verfahrensweise hat auch der in der mündlichen Verhandlung informatorisch angehörte Leitende Regierungsdirektor i.R. G., der die streitgegenständliche Beurteilung des Klägers erstellt hat, bestätigt.
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Diese Ausführungen des Beklagten stehen im Übrigen auch mit dem Wortlaut der Beurteilungs-VV in Einklang. Danach werden Rangfolge, Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge für die einzelnen Beamten mit den Sachgebietsleitern lediglich „besprochen“ (Nr. 2.7.2 Beurteilungs-VV). Einen etwaigen Beschluss des Gremiums sieht die Beurteilungs-VV hingegen nicht vor. Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV schreibt vielmehr dem Beurteiler die Aufgabe zu, im Anschluss an diese Besprechung die Beurteilungspläne aufzustellen.
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Entgegen der Annahme der Vorinstanz wird die Beurteilung auch nicht durch die Erstellung eines landesweiten Rankings vorgesteuert. Ein derartiges Verfahren lässt sich nicht aus Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV ableiten. Nach dieser Verwaltungsvorschrift finden in der OFD unter Vorsitz des Oberfinanzpräsidenten entsprechende Erörterungen mit den Abteilungsleitern, den Gruppenleitern sowie dem Leiter der Landesfinanzschule Rheinland-Pfalz und dem Direktor der Fachhochschule für Finanzen statt. Diese Regelung betrifft - wie der Beklagte geschildert hat - lediglich das Beurteilungsverfahren für die zu beurteilenden Beamten in der Dienststelle OFD. Sie findet auf die Vorbereitung der Beurteilungen in der nachgeordneten Finanzamtsebene keine Anwendung. Hierfür spricht im Übrigen, dass Nr. 2.7.3 Satz 3 Beurteilungs-VV, welche die Beurteilungen der Beamten der Finanzämter regelt, auf die Besprechungen nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV, also die Vorbesprechungen in den Vorsteher-Konferenzen, nicht aber auf Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV verweist. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, wonach mit dem Verweis in Nr. 2.7.4 auf Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV die Erstellung eines landesweiten Beurteilungsplans vorgeben werde, lässt außerdem die Frage der (zeitlichen) Einordnung der Vorsteher-Konferenzen nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV unbeantwortet.
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Schließlich wird auch durch die Vorsteher-Konferenzen nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV, bei denen es sich um Besprechungen der Dienstvorgesetzen, d.h. der Beurteiler (vgl. Nr. 2.6.1 Beurteilungs-VV), zur Vorbereitung regelmäßiger Beurteilungen handelt, nicht unzulässig in die Beurteilungsfreiheit des Beurteilers eingegriffen. Der Beklagte hat vorgetragen, dass in diesen Konferenzen keine landesweite Leistungsreihung erfolge. Dies ist bereits schon deswegen ohne weiteres nachvollziehbar, weil in den Vorsteher-Konferenzen die Finanzämter in der Regel nach Regionen zusammengefasst werden (zu dieser Möglichkeit vgl. Nr. 2.8.1 Beurteilungs-VV, vgl. ferner Skript OFD, S. 41 f.).
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Auch in den Vorsteher-Konferenzen auf regionaler Ebene findet, wie der Beklagte schriftsätzlich ausgeführt hat und von den Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bekräftigt wurde, keine Leistungsreihung der Beamten statt. Dies sieht auch die Beurteilungs-VV nicht vor. Nach Nr. 2.8.2 Beurteilungs-VV sollen die Besprechungen vielmehr der Objektivierung des Beurteilungsverfahrens und der Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen durch Vergleich der zu beurteilenden Beamten sowie einer Abstimmung von Fragen der Bewertung des Leistung und Befähigung sowie der Eignungsfeststellung dienen. Dementsprechend legen die Beurteiler zur Vorbereitung der Vorsteher-Konferenz ihre Beurteilungspläne nicht nur der OFD (Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV), sondern auch den anderen Beurteilern vor (vgl. Skript OFD, S. 45). Nach den Angaben der Beklagten, an deren Richtigkeit der Senat keinen Anlass zu zweifeln hat, werden in der Konferenz anhand dieser Pläne die Beurteilungsmaßstäbe verdeutlicht und darüber hinaus einzelne Fälle, insbesondere etwa die Vergabe von Spitzennoten besprochen. So sei bezogen auf den vorgelegten Beurteilungsplan des Finanzamtes P. zum Beurteilungsstichtag 1. Juli 2011 (vgl. Bl. 293 ff. Gerichtsakte), der 34 Beamte der Besoldungsgruppe A7 umfasse, lediglich über die als Besprechungsfall gekennzeichneten fünf Fälle diskutiert worden.
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Derartige Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern, die ersichtlich von dem Bemühen getragen sind, auf untereinander vergleichbare, leistungsgerecht abgestufte und somit aussagekräftige Beurteilungen hinzuwirken, erweisen sich als sachgerecht. Dies gilt umso mehr, wenn - wie hier mit landesweit rund 600 Steuerobersekretären -, eine Vielzahl von Beamten eines Statusamtes von unterschiedlichen Beurteilern zu beurteilen ist. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung nämlich erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 9/99 -, juris). Eine einheitliche Handhabung allgemeiner Beurteilungsvorgaben ist zudem Voraussetzung für eine am Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG, § 9 Beamtenstatusgesetz) orientierte Bewerberauswahl. Sie lässt sich in der Regel durch einen entsprechenden Informationsaustausch zwischen den Beurteilern sicherstellen (vgl. OVG RP, Urteil vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, ESOVGRP).
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Der Senat vermag auch nicht zu erkennen, dass die Vorsteher-Konferenzen darauf abzielen, den Beurteiler in seiner Beurteilungskompetenz einzuschränken oder gar die Beurteilung für die einzelnen Beamten verbindlich oder faktisch vorzugeben, bevor der Beurteiler seinen Beurteilungsentwurf erstellt hat. Zwar heißt es in der Nr. 11 der Rundverfügung der OFD zu den regionalen Vorsteher-Konferenzen, es sei gemeinsames Ziel, die vorgesehenen Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge abschließend und einvernehmlich zu besprechen. Die Vertreterinnen in der mündlichen Verhandlung haben jedoch eindrücklich ausgeführt, dass die Beurteiler an in der Konferenz besprochene Gesamtbewertungen nicht gebunden seien. Dies überzeugt vor allem deshalb, weil es sich bei den Besprechungen - wenn sie auch von dem zuständigen Personalreferenten oder einem für das Personalwesen zuständigen ranghöheren Beamten der Besitz- und Verkehrssteuerabteilung geleitet werden - um Besprechungen unter „gleichrangigen“ Beurteilern handelt und daher ersichtlich auf einen Informationsaustausch und die Sicherung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe und nicht auf die Festlegung einer Gesamtbewertung ausgerichtet sind. Von einem Beurteilungsverfahren von „oben nach unten“ (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, ESOVGRP) kann insofern keine Rede sein. Die Ausführungen der Vertreterinnen des Beklagten stehen zudem im Einklang mit den Erläuterungen im Skript des Beklagten, in dem es heißt, dass die Vorsteherkonferenzen den einzelnen Vorsteher nicht „überstimmen“ oder ihn zu einer bestimmten Wertung „zwingen“ können (S. 45). Dass in den Vorsteher-Konferenzen Gesamtbewertungen nicht verbindlich festgelegt werden, hat auch der informatorisch angehörte Beurteiler des Klägers bestätigt.
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Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass nach den Angaben der Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung Beurteilungsentwürfe, die von denen in der Vorsteher-Konferenz besprochenen Gesamtbewertungen abweichen, dem Beratungsgremium nach Nr. 2.10.1 Beurteilungs-VV vorgelegt werden. Der Senat verkennt nicht, dass dies in Einzelfällen aus Sicht eines Beurteilers zu einer subjektiv empfundenen Bindung an die Besprechungen der Vorsteher-Konferenz führen kann. Dies reicht jedoch für die Annahme einer unzulässigen Vorsteuerung des Beurteilers nicht aus (siehe hierzu OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, ESOVGRP). Denn auf eine derartige Einflussnahme ist die Beurteilungs-VV nicht angelegt (a.A. Bowitz, ZBR 2014, 145 [147]). Die Überprüfung der Beurteilung durch das Beurteilungsgremium, das nur empfehlend tätig wird, dient lediglich der Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe vor der Schlusszeichnung durch den hierfür zuständigen Beamten der OFD (vgl. Nr. 2.10.5, 2.11.1 Beurteilungs-VV). Im Übrigen haben die Vertreterinnen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung im Einzelnen dargelegt, dass das Beratungsgremium in der Beurteilungskampagne 2011 in den Fällen, in denen die Beurteiler von einer in der Vorsteher-Konferenz besprochenen Gesamtbewertung abweichen, überwiegend dem Beurteilungsentwurf gefolgt ist. Es kann folglich keine Rede davon sein, dass eine Abweichung von den in den Vorsteher-Konferenzen besprochenen Beurteilungen von vornherein sinnlos erscheint (vgl. hierzu auch OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73 [74]) und insoweit eine faktische Bindungswirkung beim Beurteiler auslöst.
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Das Beurteilungsverfahren, wie es in der Beurteilungs-VV vorgesehen ist, führt nach der Verwaltungspraxis des Beklagten nach alledem nicht zu einer unzulässigen Steuerung des Beurteilers.
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b) Auch bezogen auf die Beurteilung des Klägers lag keine unzulässige Beeinflussung des Beurteilers vor. Dessen informatorische Befragung hat eindrucksvoll gezeigt, dass sich dieser in keiner Weise durch die Besprechung mit den Sachgebietsleitern oder die Vorsteher-Konferenz gebunden gesehen hat. Ausweislich des vorgelegten Beurteilungsplans des Finanzamtes P. für die Beurteilung zum 1. Juli 2011 wurde im Übrigen beim Kläger in der Vorsteher-Konferenz nicht über eine Abänderung der vom Beurteiler vorgesehenen Gesamtbewertung mit 3 Punkten diskutiert. Ein unzulässiger Eingriff in die Weisungsfreiheit des Beurteilers, durch den einzelne Leistungsergebnisse oder Einzelmerkmale in der Befähigungsbeurteilung vorweggenommen worden sein sollen, ist daher nicht ersichtlich.
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2. Es kann zudem nicht festgestellt werden, dass es bezogen auf die Beurteilung des Klägers zu einer unzulässigen Beeinflussung des Beurteilers durch die Vorgabe von Richtwerten gekommen ist. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend dargelegt hat, ist die Bestimmung von Richtwerten (Quotenregelung) für die Vergabe von Noten in dienstlichen Beurteilungen in hinreichend großen Verwaltungsbereichen nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich zulässig und stellt keinen unzulässigen Eingriff in die Beurteilungsfreiheit dar. Vielmehr verdeutlicht und konkretisiert der Dienstherr für die Beurteilungspraxis den Aussagegehalt, den er den Noten beilegen will. Geringfügige Über- oder Unterschreitungen der Prozentsätze müssen allerdings möglich sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13/79 -, ZBR 1981, 197 [197 f.]; Urteil 13. November 1997 - 2 A 1/97 -, DVBl. 1998, 638 [638 f.]; OVG RP, Urteil vom 30. September 1992 - 2 A 10724/92.OVG -, AS 24, 51 [54 f.]; Urteil vom 19. Januar 2001 - 2 A 11320/00.OVG -, ESOVGRP).
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Mit diesen Vorgaben nicht vereinbar erscheint auf den ersten Blick Nr. 4 der Rundverfügung der OFD, die jedenfalls dem Wortlaut nach keinerlei Über- oder Unterschreitungen der Richtwerte in den einzelnen Regionen oder auf Landesebene zulässt. Tatsächlich ist es allerdings im Beurteilungsverfahren zu deutlichen Abweichungen gekommen, so dass der Kläger jedenfalls nicht mit Erfolg geltend machen kann, Opfer einer „punktgenauen“ Umsetzung der vorgegebenen Quote geworden zu sein.
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Dies schließt es allerdings nicht denknotwendig aus, dass die in Zweifel gezogene Leistungsbewertung des Klägers ihre wahre Ursache zumindest in einer Orientierung an den Richtwertvorgaben finden könnte, zumal auch der Beklagte den Richtwertvorgaben nicht jegliche Bedeutung abspricht. Der Umstand, dass sowohl auf Landesebene als auch auf Finanzamtsebene die Quote im Hinblick auf die Vergabe der Gesamtnote 4 Punkte überschritten wurde, spricht hiergegen gerade nicht. Denn wären der Kläger oder weitere Personen ebenfalls mit 4 Punkten bewertet worden, so hätte sich der Anteil derjenigen Beamten, die mit 4 Punkten beurteilt worden wären, weiter erhöht. Damit würde allerdings noch weiter von der Quotenvorgabe abgewichen.
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Je genauer sich das quotierte Gesamtergebnis aber am Richtwert orientiert hat, desto stärker steht der Dienstherr in der Pflicht, im Streitfall die Leistungsgesamtbewertung bei einem der Richtwertvorgabe möglicherweise unterfallenden Beamten plausibel zu machen. Dementsprechend trifft den Kläger im umgekehrten Fall, wenn der angewandte Orientierungsrahmen sich - wie hier - von den Richtwertvorgaben evident löst, seinerseits eine gesteigerte Darlegungs- und Beweispflicht. Dem liegt die Überlegung zu Grunde, dass ein „Quotenopfer“ umso unwahrscheinlicher ist, je weiter sich der Beurteiler von den Richtwerten entfernt hat. Der Beamte muss in diesen Fällen substantiiert darlegen, dass und warum er trotz der Abweichung von der Quote von seinen Beurteilern gleichwohl nicht seinem wirklichen Leistungsstand entsprechend beurteilt worden ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. September 2003 - 2 A 10795/03 -, juris; ferner BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7/08 -, juris).
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Hieran fehlt es vorliegend. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat an seinem ursprünglichen Vortrag, wonach der Beurteiler in der Anhörung gegenüber ihm geäußert habe, eine Höherbewertung sei zwar grundsätzlich leistungsgerecht, aufgrund von Sachzwängen gemäß der Quotenregelung jedoch aktuell nicht möglich, nicht mehr festgehalten. Aus diesem Grund bedurfte es zum Inhalt der Anhörung auch keiner zeugenschaftlichen Vernehmung des Leitenden Regierungsdirektors i.R. G. Ungeachtet dessen hat dieser bei seiner informatorischen Anhörung deutlich gemacht, den Kläger seiner Leistung entsprechend und im Vergleich zu den übrigen Beamten beurteilt zu haben.
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Auf den weiteren Vorgaben des Beklagten zu den Richtwerten, wie die Zusammenfassung der Quote für die Noten 5/6 und 0 bis 2 sowie die fiktive Notenvergabe für Beamte, die auf die Beurteilung verzichtet haben (vgl. Nr. 4 Rundverfügung der OFD, Nr. 3.5.6 Beurteilungs-VV), beruht die Beurteilung des Klägers erkennbar nicht. Daher bedarf es hier auch keiner Entscheidung darüber, ob diese Vorgaben durchgreifenden rechtlichen Bedenken unterliegen.
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3. Schließlich erweist sich die angegriffene Beurteilung auch nicht aus sonstigen Gründen als rechtsfehlerhaft. Insbesondere ist nicht zu erkennen, dass der Beurteiler bei der Beurteilung des Klägers einen falschen Sachverhalt zugrunde gelegt hat. Zwar hat der Beklagte auf die Einwendungen des Klägers hin eingeräumt, dass es im Gesamturteil nach Nr. 3.4 Beurteilungs-VV, d.h. im ausformulierten Teil der Beurteilung, zu einem Schreibfehler gekommen sei. So müsse es in der Beschreibung des Arbeitsfeldes anstelle von „Vergleichswertverfahren“ richtig „Ertragswertverfahren“ heißen. Der Beurteiler des Klägers hat in der mündlichen Verhandlung allerdings bestätigt, dass es sich hierbei um einen offensichtlichen, von ihm erkannten Schreibfehler gehandelt hat und er nicht etwa von einem anderen Tätigkeitsbereich des Klägers ausgegangen ist.
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Die zwischen den Beteiligten diskutierte Frage, ob der Kläger sämtliche Arten von Sachwertfällen aller Schwierigkeitsgrade bearbeite, betrifft im Ergebnis ebenfalls nicht die Frage, ob der Beurteiler von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, sondern ein zwischen den Beteiligten unterschiedliches Begriffsverständnis zur Bearbeitung von Fällen. Denn wie der Beklagte dargelegt hat, sieht er
- anders als der Kläger - die bloße technische Umsetzung der jeweiligen Einheitswertbescheide einschließlich etwaiger Rückfragen bei Steuerberatern, Rechtsanwälten oder Architekten nicht als abschließende tatsächliche und rechtliche Gesamtfallprüfung bzw. -bearbeitung an.
- 48
Soweit der Kläger darauf verweist, er habe sich um die Ausbildung von Anwärtern und die Betreuung von Praktikanten gekümmert, hat er selbst eingeräumt, hiermit nicht offiziell betraut gewesen zu sein. Wie sein Engagement in diesem Bereich im Ergebnis zu bewerten ist, unterfällt im Übrigen dem gerichtlich nicht überprüfbaren Beurteilungsspielraum des Dienstherrn. Entsprechendes gilt für den Einsatz des Klägers während Krankheitsvertretungen und die von den Beteiligten diskutierte Frage, ob er die ihm übertragenen Arbeiten überwiegend selbständig verrichtet hat.
- 49
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO, § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung.
- 50
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO oder § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz genannten Art nicht vorliegen.
- 51
Beschluss
- 52
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz i.V.m. Ziffer 10.5. des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 [LKRZ 2014, 169]).
Tenor
I.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 16. Oktober 2012 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Gründe
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.
(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.
(4) In Verfahren
- 1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro, - 2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro, - 3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und - 4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.
(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert
- 1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist, - 2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.
(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.
(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung:
- 1.
über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlass einer einstweiligen Verfügung sowie im Verfahren über die Aufhebung, den Widerruf oder die Abänderung der genannten Entscheidungen, - 2.
über den Antrag auf Zulassung der Vollziehung einer vorläufigen oder sichernden Maßnahme des Schiedsgerichts, - 3.
auf Aufhebung oder Abänderung einer Entscheidung auf Zulassung der Vollziehung (§ 1041 der Zivilprozessordnung), - 4.
nach § 47 Absatz 5 des Energiewirtschaftsgesetzes über gerügte Rechtsverletzungen, der Wert beträgt höchstens 100 000 Euro, und - 5.
nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes; er darf jedoch ein Zehntel des Grundkapitals oder Stammkapitals des übertragenden oder formwechselnden Rechtsträgers oder, falls der übertragende oder formwechselnde Rechtsträger ein Grundkapital oder Stammkapital nicht hat, ein Zehntel des Vermögens dieses Rechtsträgers, höchstens jedoch 500 000 Euro, nur insoweit übersteigen, als die Bedeutung der Sache für die Parteien höher zu bewerten ist.
(2) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 52 Absatz 1 und 2:
- 1.
über einen Antrag auf Erlass, Abänderung oder Aufhebung einer einstweiligen Anordnung nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung oder § 114 der Finanzgerichtsordnung, - 2.
nach § 47 Absatz 6, § 80 Absatz 5 bis 8, § 80a Absatz 3 oder § 80b Absatz 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung, - 3.
nach § 69 Absatz 3, 5 der Finanzgerichtsordnung, - 4.
nach § 86b des Sozialgerichtsgesetzes und - 5.
nach § 50 Absatz 3 bis 5 des Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetzes.
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.
(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.
(4) In Verfahren
- 1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro, - 2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro, - 3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und - 4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.
(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert
- 1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist, - 2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.
(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.