Verwaltungsgericht Trier Urteil, 06. Apr. 2018 - 7 K 7497/17.TR

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung von Zuwendungen aus dem „Kommunalen Entschuldungsfond Rheinland- Pfalz“ für die Jahre 2012, 2013 und 2014 sowie die Versagung weiterer Zuwendungen für das Jahr 2015 durch den Beklagten.

Am 9. Februar 2012 schlossen die Klägerin, vertreten durch ihren Ortsbürgermeister, und das Land Rheinland- Pfalz, vertreten durch die Kreisverwaltung des ... – Kreisverwaltung –, einen Konsolidierungsvertrag zur Teilnahme am Kommunalen Entschuldungsfonds Rheinland- Pfalz – KEF –. Die vertraglichen Regeln nehmen zunächst Bezug auf die gemeinsame Erklärung der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Rheinland- Pfalz und der rheinland- pfälzischen Landesregierung vom 22. September 2010 zur Einrichtung des KEF – Gemeinsame Erklärung – sowie den vom Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur – Innenministerium – veröffentlichten Leitfaden mit der Bezeichnung „Kommunaler Entschuldungsfonds Rheinland- Pfalz“ – Leitfaden – und bestimmen des Weiteren u. a. Folgendes:

㤠1 Teilnahme am KEF-RP

[…] Insbesondere unter der Voraussetzung einer erfolgreichen Umsetzung der kommunalen Konsolidierungszusagen im Haushaltsvorjahr erfolgt die Bewilligung von Zuwendungen auf den jährlich zu stellenden Antrag der teilnehmenden Kommune für das Haushaltsjahr durch einen Bewilligungsbescheid der zuständigen Bewilligungsbehörde.

§ 6 Laufzeit des Vertrages

Dieser Vertrag tritt am 1. Januar 2012 in Kraft und endet spätestens am 31. Dezember 2026 bzw. mit Ablauf des Haushaltsjahres, in dem der Umfang der Liquiditätskredite der teilnehmenden Kommune unter Berücksichtigung der auf den eigenen Haushalt entfallenden Zahlungsmittelbestände erstmals auf ein Drittel des Standes zum 31. Dezember 2009 vermindert wurde, soweit nicht ausnahmsweise ein unmittelbarer Wiederanstieg der Liquiditätskredite absehbar ist. […].“

Den maßgeblichen Liquiditätskreditbestand der Klägerin zum 31. Dezember 2009 legten die Beteiligten gemäß § 2 des Konsolidierungsvertrages auf 240.803 Euro fest. Dieser Liquiditätskreditbestand konnte bereits im Jahr 2010 völlig abgebaut werden (hin zu einem liquiden Geldmittelbestand von 58.574,72 Euro), da die Klägerin den Erlös aus der Veräußerung eines Grundstückes in Höhe von circa 340.000 Euro zur Tilgung ihrer Liquiditätskredite verwandte, anstatt – wie ursprünglich beabsichtigt – mit dem Veräußerungserlös einen zum Bau einer Gemeindehalle aufgenommenen Investitionskredit (mit Zinsbindung bis zum Jahr 2038) zu tilgen. Auch in der Folge lag der Liquiditätskreditbestand mit einem Geldmittelbestand von 5.444,24 Euro zum 31. Dezember 2011 und - 80.102,78 Euro zum 31. Dezember 2012 unter der Grenze von einem Drittel des Standes zum 31. Dezember 2009 (d.h. 80.267,67 Euro) – Drittelgrenze –. Die Entwicklung der Liquiditätskreditbestände der Klägerin im Zeitraum vom Stichtag des 31. Dezember 2009 bis zum Vertragsschluss im Jahr 2012 wurde von der Klägerin bei Vertragsschluss nicht offengelegt und seitens des Beklagten nicht überprüft.

Auf Antrag der Klägerin bewilligte die Kreisverwaltung mit Bewilligungsbescheid vom 18. Juli 2012 erstmals eine Zuweisung in Höhe von 8.376,00 Euro. Am 29. Mai 2013 stellte die Klägerin einen weiteren Antrag auf Gewährung von Zuwendungen aus dem KEF. Hierbei wies sie darauf hin, dass sie zum 30. Dezember 2012 mit einem Liquiditätskreditbestand von 80.103 Euro die Drittelgrenze unterschreite und grundsätzlich nicht mehr die Voraussetzungen für eine Teilnahme am KEF erfülle. Die weiteren Zuwendungen würden dennoch beantragt, denn sobald die vertragliche Zinsbindung auslaufe, erfolge die Tilgung des Investitionskredites, so dass sie die Drittelgrenze wieder überschreiten werde.

Daraufhin wandte die Kreisverwaltung sich an das Innenministerium und bat um Mitteilung, ob der Klägerin trotz Unterschreitens der Drittelgrenze Zuwendungen aus dem KEF gewährt werden könnten. Das Innenministerium antwortete, der Abschluss eines Konsolidierungsvertrages sei überhaupt nicht in Betracht gekommen, da die Drittelgrenze schon im Jahr 2010 unterschritten worden sei. Daher seien der Konsolidierungsvertrag mit der Klägerin rückwirkend aufzuheben und die Zuwendungen zurückzuführen. Diese Antwort leitete der Bürgermeister der Verbandsgemeinde ... an einen Mitarbeiter der Verbandsgemeindeverwaltung ... weiter, welcher unter Bezugnahme auf die E- Mail des Innenministeriums darlegte, dass seiner Auffassung nach mit einem unmittelbaren Wiederanstieg der Liquiditätskredite zu rechnen sei, so dass die Klägerin aus Sicht der Verwaltung weiter am KEF teilnehmen könne und die Auffassung des Innenministeriums widerlegt sei. Diese E- Mail wurde in „CC“ auch an den Ortsbürgermeister der Klägerin versendet.

Bevor weitere Maßnahmen veranlasst wurden, korrigierte die Klägerin ihre Angaben am 13. Juni 2013 dahingehend, dass der Liquiditätskreditbestand zum 30. Dezember 2012 bei 81.199 Euro (d. h. über der maßgeblichen Drittelgrenze) gelegen habe. Mit Bescheid vom 4. Juli 2013 bewilligte die Kreisverwaltung daher in der Folge erneut antragsgemäß eine Zuwendung in Höhe von 8.375,00 Euro.

Im Jahr 2014 bezifferte die Klägerin den Stand der Liquiditätskredite zum 31. Dezember 2013 auf 72.569 Euro und legte der Kreisverwaltung eine Übersicht vor (Bl. 72 der Verwaltungsakte), aus welcher sich ergibt, dass der Liquiditätskreditbestand zum 31. Dezember 2012 tatsächlich -80.102,78 Euro betragen hat. Dennoch wurden der Klägerin mit Bescheid vom 22. Mai 2014 unter der Bedingung, dass die Drittelgrenze zum 31. Dezember 2013 nicht erreicht sei, abermals antragsgemäß Zuwendungen in Höhe von 8.375,00 Euro bewilligt. Am 10. April 2015 beantragte die Klägerin sodann Zuwendungen aus dem KEF für das Jahr 2014. Dabei teilte sie mit, dass der Stand der Liquiditätskredite zum 31. Dezember 2014 bei 0,00 Euro liege. Sie verfügte zum 31. Dezember 2014 über liquide Geldmittel in Höhe von 65.188,35 Euro.

Am 24. November 2015 erließ die Kreisverwaltung nach vorheriger Anhörung und Stellungnahme der Klägerin vom 28. Oktober 2015 den streitgegenständlichen Bescheid, mit dem sie die Bewilligungsbescheide aus den Jahren 2012, 2013 und 2014 zurücknahm, die jährlichen Zuwendungen für die betreffenden Jahre auf 0,00 Euro festsetzte, die überzahlten Beträge in Höhe von 25.126,00 Euro bis zum 23. Dezember 2015 zurückforderte und den Antrag auf Gewährung von Zuwendungen für das Jahr 2015 ablehnte. Zur Begründung führte sie aus, eine Fortsetzung der Teilnahme am KEF komme nur ausnahmsweise in Betracht, wenn ein Wideranstieg der Liquiditätskredite unmittelbar nach Ablauf des Haushaltsjahres, in dem die Drittelgrenze erstmals unterschritten werde, trotz strengster Haushaltsdisziplin absehbar sei. Zum Zeitpunkt der Bewilligung des KEF am 1. Januar 2012 hätten die Anspruchsvoraussetzungen für das Jahr 2012 nicht vorgelegen. Im Hinblick auf den dargestellten Ausnahmetatbestand sei jedoch zunächst die weitere Entwicklung der Liquiditätskredite der Ortsgemeinde abzuwarten gewesen. Da die maßgeblichen Liquiditätskreditbestände in den Jahren 2012 bis 2014 letztlich unter der Drittelgrenze geblieben seien, seien die Zuwendungen zu Unrecht gewährt worden und nun zurückzufordern. Die zur Rücknahme der Bescheide führenden Tatsachen seien der Kreisverwaltung am 28. April 2015 umfassend offenbart worden, so dass die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG eingehalten worden sei. Auf ein schutzwürdiges Vertrauen könne die Klägerin sich nicht berufen. Auch könne auf die Geltendmachung der Rückforderung nicht verzichtet werden, da im Hinblick auf die nur sehr begrenzt zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel bei einem hochdefizitären Landeshaushalt ein öffentliches Interesse an der Rückforderung bestehe. Zudem sei die Rückforderung im Hinblick auf die Wahrung des Gleichheitsgrundsatzes gegenüber den anderen am KEF teilnehmenden Kommunen geboten.

Die der Klägerin gewährten Zuwendungen aus dem KEF waren zu diesem Zeitpunkt bereits vollständig verbraucht.

Gegen den Bescheid des Beklagten legte der Ortsbürgermeister der Klägerin am 2. Dezember 2015 Widerspruch ein. Am 15. März 2016 beschloss der Ortsgemeinderat der Klägerin, den Ortsbürgermeister offiziell als Rechtsanwalt zu beauftragen, falls es anders nicht zur Akteneinsicht komme. Sodann begründete der jetzige Prozessbevollmächtigte der Klägerin ihren Widerspruch unter Berufung auf ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand der Bewilligungsbescheide. Schließlich sei die Rücknahme der Bewilligungsbescheide wegen Ablaufs der Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG nicht mehr möglich. Doch selbst wenn man grundsätzlich die Berufung einer Gemeinde auf Vertrauensschutz für ausgeschlossen halte, liege ein Fall des „venire contra factum proprium“ und damit ein Ausnahmefall vor, in dem ein schutzwürdiges Vertrauen zu bejahen sei.

Währenddessen entwickelten sich die Liquiditätskreditbestände der Klägerin dergestalt, dass sie zum 31. Dezember 2015 über liquide Geldmittel in Höhe von 29.991,82 Euro verfügte. Zum 31. Dezember 2016 betrug ihr Liquiditätskreditbestand -81.649,04 Euro.

Mit Schreiben vom 20. Februar 2017 wandte sich die ADD – welcher die Kreisverwaltung den Widerspruch zwischenzeitlich vorgelegt hatte – an die Klägerin und teilte mit, dass sie den Widerspruch für unzulässig halte, da die Klägerin bei Einlegung des Widerspruchs nicht durch den Verbandsbürgermeister vertreten worden sei. Daraufhin genehmigte der Verbandsbürgermeister gegenüber der ADD mit Schreiben vom 10. März 2017 schriftlich die Einlegung des Widerspruchs vom 2. Dezember 2015. Mit Widerspruchsbescheid vom 2. Mai 2017 wies die ADD den Widerspruch sodann zurück, da er bereits unzulässig sei. Der Ortsbürgermeister sei zur Einlegung des Widerspruchs nicht vertretungsberechtigt gewesen, so dass der Widerspruch unwirksam sei.

Hiergegen hat die Klägerin durch ihren Prozessbevollmächtigten am 30. Mai 2017 Klage erhoben. Ein entsprechender Beschluss des Ortsgemeinderates über die Erhebung der Klage und Bevollmächtigung des Ortsbürgermeisters als Prozessvertreter wurde in einer Sitzung am 21. August 2017 getroffen.

Zur Begründung der Klage wiederholt und vertieft die Klägerin ihre vorigen Ausführungen. Ergänzend trägt sie vor, selbst wenn man davon ausginge, dass der Ortsbürgermeister nicht zur Einlegung des Widerspruchs vertretungsbefugt sei, sei er nicht als Vertreter ohne Vertretungsmacht anzusehen, da der Verbandsbürgermeister die Widerspruchseinlegung während des laufenden Widerspruchverfahrens rückwirkend genehmigt habe. Ferner beanstandet sie, dass eine Kündigung gemäß § 4 des Konsolidierungsvertrages nicht erfolgt sei. Auch lägen die Voraussetzungen für die Gewährung von Zuwendungen im Jahr 2015 vor.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 24. November 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 2. Mai 2017 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die beantragte Zuwendung für das Jahr 2015 nach dem Kommunalen Entschuldungsfonds Rheinland- Pfalz zu bewilligen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft der Beklagte seine Ausführungen aus dem Ausgangs- und Widerspruchsbescheid. Ergänzend weist er darauf hin, dass er Anhaltspunkte für ein erstmaliges Unterschreiten der Drittelgrenze im Jahr 2012 erst im Zusammenhang mit einer Prüfung des Förderverfahrens durch den Rechnungshof Rheinland-Pfalz erhalten habe, als die Klägerin den Liquiditätskreditbestand zum 31.Dezember 2012 wieder auf den ursprünglich angegebenen (unter der Drittelgrenze liegenden) Betrag von 80.103 Euro beziffert habe. Erst in Kenntnis der am 27. April 2015 eingereichten Unterlagen, wonach die Liquiditätskredite zum Stichtag 31. Dezember 2014 komplett abgebaut werden konnten, hätten dem Beklagten alle für eine Entscheidung über die Teilnahme der Klägerin am KEF notwendigen Unterlagen vorgelegen. Eine Kündigung des Konsolidierungsvertrages sei nicht erforderlich gewesen, da er nach § 6 zum 31. Dezember 2012 geendet habe.

In der mündlichen Verhandlung vom 6. März 2018 haben die Beteiligten zur gütlichen Beendigung des Rechtsstreits einen Vergleich mit Widerrufsvorbehalt geschlossen, der vom Beklagten mit Schreiben vom 22. März 2018 widerrufen wurde.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen, dem Protokoll zur mündlichen Verhandlung vom 6. März 2018 sowie den Verwaltungsakten des Beklagten. Die genannten Unterlagen lagen vor und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung wie auch der Beratung gemacht worden.

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zwar zulässig, aber unbegründet.

I. Statthafte Klageart ist, soweit die Klägerin die Aufhebung der Ziffern 1. bis 5. des streitgegenständlichen Bescheids begehrt, eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – sowie hinsichtlich ihres auf Aufhebung der Ziffer 6. des Bescheids und Gewährung weiterer Zuwendungen für das Jahr 2015 gerichteten Begehrens eine Verpflichtungsklage in Form einer Versagungsgegenklage, § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO.

Auch wurde das nach § 68 Abs. 1 und 2 VwGO für beide Klagen erforderliche Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt, denn die Klägerin hat am 2. Dezember 2015 form- und fristgerecht Widerspruch eingelegt. Hierbei kann dahinstehen, ob vorliegend die einmonatige Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO Anwendung findet oder infolge einer fehlerhaften Rechtsmittelbelehrung die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 S. 1 VwGO gilt, da die Klägerin bei der Einlegung des Widerspruchs sogar die kürzere Monatsfrist gewahrt hat.

Unschädlich ist, dass die Klägerin hierbei vom Ortsbürgermeister anstelle des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde vertreten wurde.

Zwar folgt aus § 68 Abs. 1 S. 1 der rheinland- pfälzischen Gemeindeordnung (Gesetz vom 31. Januar 1994 (GVBl. 1994, 153), zuletzt geändert durch Gesetz vom 02.03.2017 (GVBl. 2017, 21)) – GemO –, dass die Vertretung der Klägerin im Widerspruchsverfahren dem Bürgermeister der Verbandsgemeinde als Leiter der Verbandsgemeindeverwaltung (§ 64 Abs. 3 S. 1 GemO), obliegt (so auch VG Neustadt, Urteil vom 19. August 2014 – 5 K 1129/13.NW –, juris), denn eine Auslegung ergibt, dass dies vom Begriff des „Verwaltungsgeschäfts“ erfasst ist.

Hierfür spricht zunächst die Gesetzesbegründung zu § 68 Abs. 1 S. 1 GemO (Lt.-Drucks. 7/1884, S. 92), ausweislich derer die Formulierung „Führung der Verwaltungsgeschäfte“ der Praxis, wonach die Verbandsgemeindeverwaltung alle Dienstverrichtungen übernimmt, die üblicherweise in Gemeinden mit einer hauptamtlichen Verwaltung nicht mehr vom Ortsbürgermeister persönlich erledigt werden, Rechnung tragen soll, denn um eine solche Dienstverrichtung handelt es sich hier. Die Vertretung der Gemeinde im Widerspruchsverfahren unterfällt nicht den Tätigkeiten, welche ein ehrenamtlicher Ortsbürgermeister üblicherweise ohne Zuhilfenahme der Verbandsgemeindeverwaltung selbst übernehmen kann, da ihm in der Regel sowohl die erforderlichen juristischen Vorkenntnisse, als auch die personellen und sachlichen Kapazitäten fehlen. Demgegenüber verfügt die Verbandsgemeindeverwaltung über Mitarbeiter mit entsprechenden Rechtskenntnissen und einen laufenden Bürobetrieb. Belegt wird diese Einschätzung durch die Erwägungen des Gesetzgebers anlässlich der Einführung des § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 GemO, denn hierfür war ebenfalls maßgeblich, dass nur die Verbandsgemeinde Bedienstete mit entsprechender Rechtskenntnis beschäftigt (Lt.-Drucks. 8/2992, S. 18).

Diese Erwägungen entsprechen auch Sinn und Zweck des § 68 Abs. 1 GemO, denn die Norm bezweckt – wie an der Gesetzesbegründung erkennbar – der Gemeinde bei Aufgaben, die über das, was ein ehrenamtlicher Ortsbürgermeister ohne Weiteres selbst erledigen kann, hinausgehen, die fachkundige Hilfe der Verbandsgemeindeverwaltung zur Seite zu stellen. Hieran besteht hinsichtlich des Widerspruchsverfahrens nicht nur wegen der Rechtskenntnis der Verbandsgemeindebediensteten, sondern auch mit Blick auf das Interesse an einer effizienten Durchführung des Verwaltungsverfahrens sowie des gegebenenfalls anschließenden gerichtlichen Verfahrens ein Bedürfnis. So ist es zum einen sachgerecht, bereits den Widerspruch in fachkundiger Weise juristisch zu bearbeiten, da der Rechtsstreit hierdurch womöglich schon im Widerspruchsverfahren beigelegt werden kann. Zum anderen ist es mit Blick auf die Erfolgsaussichten in einem späteren gerichtlichen Verfahren von Vorteil, wenn die Ausführungen im Widerspruchs- und Gerichtsverfahren einheitlich von der Verbandsgemeindeverwaltung gefertigt und begründet werden.

Diesem Verständnis steht der Wortlaut des § 68 Abs. 1 S. 1 GemO nicht entgegen, denn die Auflistung unter § 68 Abs. 1 S. 2 GemO verdeutlicht, dass der Begriff des „Verwaltungsgeschäfts“ nach dem Willen des Gesetzgebers weit auszulegen ist (vgl. Lt.-Drucks. 7/1884, S. 92). Ebenso schließt der Umstand, dass Ziff. 5.1 der Verwaltungsvorschrift zu § 68 GemO (Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der Gemeindeordnung vom 3. Mai 1979 (MinBl. S. 179), zuletzt geändert durch Rundschreiben des Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur vom 31. März 2014 (MinBl. S. 39) – GemOVV –) nur auf solche Rechtsbehelfe Bezug nimmt, die gegen die Gemeinde gerichtet sind, diese Auslegung nicht aus, denn der Anwendungsbereich förmlicher Gesetzes kann durch bloße Verwaltungsvorschriften nicht eingeschränkt werden. Schließlich begegnet ein solches Normverständnis mit Blick auf § 68 Abs. 1 S. 3 GemO keinen Bedenken, denn soweit dort die Wahrnehmung der Aufgaben des Ortsbürgermeisters als Vertreter der Gemeinde nach Außen vom Begriff des Verwaltungsgeschäfts ausgenommen wird, können hiermit nur repräsentative Aufgaben des Ortsbürgermeisters gemeint sein, da andernfalls kein Anwendungsbereich verbliebe, in dem die Verbandsgemeinde gemäß § 68 Abs. 1 S. 1 GemO „im Namen“ der Ortsgemeinde handeln könnte (vgl. PdK RhPf B-1, GemO § 68, Ziff. 5.6, beck-online; VG Koblenz Urt. v. 21.4.2011 – 1 K 1496/10.KO, BeckRS 2011, 51583, beck-online).

Eine derartige Auslegung führt ferner nicht zu einer Einschränkung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde, denn die Bindung der Verbandsgemeindeverwaltung an Beschlüsse des Ortsgemeinderates und Entscheidungen des Ortsbürgermeisters gemäß § 68 Abs. 1 HS 2 GemO gewährleistet, dass die Entscheidung über das „Ob“ der Widerspruchseinlegung sowie sonstige wesentliche Entscheidungen bei der Gemeinde verbleiben.

Der demnach bei der Einlegung des Widerspruchs durch den Ortsbürgermeister vorliegende Vertretungsmangel wurde jedoch nach der analog anwendbaren Vorschrift des § 177 des Bürgerlichen Gesetzbuches – BGB – durch die schriftliche Genehmigung des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde rückwirkend (§ 184 Abs. 1 BGB) geheilt (vgl. Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 17. April 1984 – GmS-OGB 2/83 –, BGHZ 91, 111-117, BVerwGE 69, 380-383, Rn. 13; vgl. Kopp/ Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 62 Rn. 17). Dem steht nicht entgegen, dass die Widerspruchsfrist zum Zeitpunkt der Genehmigung – selbst unter Zugrundelegung der Jahresfrist – abgelaufen war, denn mit Blick auf die Rechtsgrundsätze der §§ 89 Abs. 2 und 579 Abs. 1 Nr. 4 der Zivilprozessordnung – ZPO – ist der Einzelfallgerechtigkeit in Fällen der vorliegenden Art der Vorrang gegenüber dem Gebot der Rechtsklarheit einzuräumen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. April 1978 – II C 5.74 –, Rn. 37 ff., juris; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 04. September 2008 – 7 A 2358/07 –, Rn. 44, juris).

Des Weiteren wird die Wirksamkeit des Widerspruchs nicht dadurch beeinträchtigt, dass seitens der Klägerin kein förmlicher Ratsbeschluss zur Einlegung des Widerspruchs gefasst wurde, obgleich dies nach § 32 Abs. 1 S. 2 GemO im Innenverhältnis zwischen Ortsbürgermeister und Gemeinderat erforderlich gewesen wäre, da die Widerspruchseinlegung nicht zu den Geschäften der laufenden Verwaltung (§ 47 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 GemO) zählt. Maßgeblich ist insoweit, dass der Ortsbürgermeister im Außenverhältnis – wie an der Einlegung des Widerspruchs ersichtlich wird – als Organ der Gemeinde mit unmittelbarer Wirkung für die Gemeinde entschieden hat, dass ein Widerspruchsverfahren durchgeführt werden soll. Diese Entscheidung des Ortsbürgermeisters, an die der Bürgermeister nach § 68 Abs. 1 S. 1 HS 2 GemO gebunden ist, ist im Außenverhältnis trotz des fehlenden, im Innenverhältnis erforderlichen Ratsbeschlusses wirksam (vgl. Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. März 2015 – 7 B 10021/15 –, juris, Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. Juni 1971 – VGH 7/70 –, juris), da der Ortsbürgermeister die Gemeinde nicht etwa rechtsgeschäftlich vertritt, sondern diese vielmehr nur durch den Ortsbürgermeister als Organ überhaupt handlungsfähig ist.

Letztlich kann dies jedoch dahinstehen, denn der Gemeinderat der Klägerin hat durch die Beschlussfassung über die Klageerhebung am 21. August 2017 jedenfalls konkludent die Einlegung des Widerspruchs genehmigt, da er hierdurch zum Ausdruck gebracht hat, dass die Verfolgung des bereits im Widerspruch zum Ausdruck gebrachten Begehrens seinem Willen entspricht. Dies beinhaltet bei einer lebensnahen Betrachtung zugleich das Einverständnis mit dem bereits durchgeführten Widerspruchsverfahren, da es ansonsten an einer Sachurteilsvoraussetzung der Klage fehlen würde. Gemäß den vorstehenden Ausführungen war die Genehmigung auch noch nach Ablauf der Klagefrist möglich.

Unschädlich ist mit Blick auf die Zulässigkeit der Klage schließlich, dass der Gemeinderat der Klägerin die Beauftragung des Bevollmächtigten am 15. März 2016 nur unter dem Vorbehalt beschlossen hat, dass es anders nicht zur Akteneinsicht käme. Ungeachtet der Frage, ob und wann es zur Akteneinsicht kam – was hier keiner weiteren Aufklärung bedarf – hätte es insoweit allenfalls bei der Begründung des Widerspruchs an der Vertretungsbefugnis des Prozessbevollmächtigten gemangelt, denn bei der Widerspruchseinlegung hat der Ortsbürgermeister noch nicht in seiner Eigenschaft als Anwalt mitgewirkt. Ein Vertretungsmangel bei der Widerspruchsbegründung ist mit Blick auf die Zulässigkeit der Klage jedoch nicht von Belang, denn maßgeblich ist nach § 70 Abs. 1 VwGO allein, dass form- und fristgerecht Widerspruch eingelegt wurde – was nach obigen Ausführungen der Fall ist –, weil hierdurch verhindert wird, dass der Verwaltungsakt in Bestandskraft erwächst. Hingegen enthält die VwGO keine Pflicht zur Begründung des Widerspruchs (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017,§ 69 Rn. 5), so dass etwaige Fehler einer Begründung den wirksam eingelegten Widerspruch auch nicht unzulässig machen können. Im Übrigen hat der Gemeinderat durch den Beschluss vom 21. August 2017 gemäß obigen Erwägungen auch die Bevollmächtigung des Prozessbevollmächtigten für das Widerspruchsverfahren jedenfalls konkludent genehmigt.

Des Weiteren hat die Klägerin am 30. Mai 2017 ordnungsgemäß nach § 81 VwGO Klage erhoben. Die vom Prozessbevollmächtigten zunächst ohne entsprechenden Gemeinderatsbeschluss über die Klageerhebung und Bevollmächtigung erhobene Klage hat der Gemeinderat der Klägerin durch den Beschluss vom 21. August 2017 nachträglich genehmigt – was nach obigen Ausführungen, die hier ebenfalls Geltung beanspruchen, auch nach Ablauf der Klagefrist möglich war.

II. Die Klage, deren übrige Zulässigkeitsvoraussetzungen ebenfalls vorliegen, ist jedoch unbegründet.

1. Soweit die Klage sich gegen die Rücknahme der Bewilligungsbescheide vom 18. Juli 2012, 4. Juli 2013 sowie vom 22. Mai 2014 über die Gewährung von Zuwendungen aus dem KEF durch den streitgegenständlichen Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids (§ 79 Abs. 1 S. 1 VwGO) richtet, hat sie keinen Erfolg, da die Ziffern 1.- 3. des streitgegenständlichen Bescheids rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Der Widerspruchsbescheid ist zwar materiell rechtswidrig, führt jedoch ebenfalls zu keiner Rechtsverletzung der Klägerin.

Der Beklagte hat die Bewilligungsbescheide nach § 1 Abs. 1 des rheinland- pfälzischen Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (Gesetz vom 23. Dezember 1976 (GVBl. S. 308), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2015 (GVBl. S. 487)) i. V. m. § 48 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG –, welcher mangels vorrangiger Spezialregelungen Anwendung findet, in formell und materiell rechtmäßiger Weise zurückgenommen. Auch der Bescheid vom 22. Mai 2014 konnte trotz Nichteintritts der enthaltenen Bedingung nach § 48 VwVfG zurückgenommen werden, da er jedenfalls einen unzutreffenden Rechtsschein entfaltet hat, der durch die Rücknahme beseitigt werden konnte.

Die Bewilligungsbescheide waren zum Zeitpunkt ihres Erlasses rechtswidrig, da die Voraussetzungen für die Gewährung von Zuwendungen aus dem KEF nicht vorlagen. Sowohl die Gemeinsame Erklärung (insb. S. 5), als auch der Leitfaden (Ziff. 2.1.) sehen zur Beteiligung am KEF den Abschluss eines Konsolidierungsvertrags vor. Daran fehlt es vorliegend, denn eine ergänzende Vertragsauslegung unter entsprechender Anwendung von §§ 133, 157 BGB und Berücksichtigung der Besonderheiten des öffentlichen Rechts ergibt, dass der von den Beteiligten am 9. Februar 2012 geschlossene Konsolidierungsvertrag nicht wirksam zustande gekommen ist, da die Klägerin ihre Liquiditätskredite schon im Jahr 2010 auf weniger als ein Drittel des Standes zum 31. Dezember 2009 reduziert hat.

Der Konsolidierungsvertrag lässt Raum für eine entsprechende ergänzende Auslegung, da er insoweit eine planwidrige Regelungslücke enthält. Der die Laufzeit des Konsolidierungsvertrages betreffende § 6 des Vertrags erfasst lediglich Konstellationen, in denen die Drittelgrenzenach Vertragsschluss erstmals erreicht wird, nicht jedoch den vorliegenden Fall des Unterschreitens der Drittelgrenze zeitlich weit vor Vertragsschluss, da dem Konsolidierungsvertrag im Ganzen die Vorstellung zugrunde liegt, dass das Konsolidierungsziel noch nicht erreicht ist.

Dies wird deutlich, wenn man den Gesamtkontext des Konsolidierungsvertrages in den Blick nimmt: Dieser ist Voraussetzung für die Teilnahme am KEF, welcher seinerseits gemäß der Gemeinsamen Erklärung und dem Leitfaden die Reduzierung der maßgeblichen Liquiditätskreditbestände der teilnehmenden Kommunen auf ein Drittel des Standes zum 31. Dezember 2009 zum Ziel hat. Wird diese Drittelgrenze erstmalig erreicht, endet der Vertrag nach seinem § 6 automatisch mit Ablauf des entsprechenden Kalenderjahres. Demgegenüber obliegt es der teilnehmenden Kommune, die Liquiditätskreditbestände langfristig unter der Drittelgrenze zu halten, denn es ist nicht möglich, erneut am KEF teilzunehmen, wenn die Drittelgrenze mittel- oder langfristig wieder überschritten wird. Dies zeigt zum einen § 6 des Vertrages, wonach nur ein unmittelbarer Wiederanstieg beachtlich ist. Zum anderen belegt Ziff. 2. 1 des Leitfadens, dass allein das erstmalige Erreichen des Konsolidierungsziels maßgeblich ist, denn hiernach war ein Beitritt zum KEF nur bis zum 31. Dezember 2013 möglich – was eine Programmteilnahme nach einem späteren Unterschreiten der Drittelgrenze ausschließt. Dementsprechend sind auch die vertraglichen Bestimmungen, insbesondere die Verpflichtung der Kommune zur Durchführung von Konsolidierungsmaßnahmen, erkennbar darauf ausgelegt, die Liquiditätskreditbestände erstmalig auf die Drittelgrenze zu reduzieren.

Dieses Regelungsgefüge impliziert jedoch, dass die teilnehmende Kommune die Drittelgrenze nicht bereits in dem Zeitraum zwischen dem Stichtag zum 31. Dezember 2009 und dem Abschluss des Konsolidierungsvertrags erreicht oder gar unterschritten hat (ohne dass ein unmittelbarer Wiederanstieg über die Drittelgrenze droht), denn wenn das Konsolidierungsziel schon erreicht wäre, wären die entsprechenden Konsolidierungsmaßnahmen sowie die Gewährung von Zuwendungen obsolet. Vielmehr liefe eine Teilnahme am KEF in diesem Fall auf eine Unterstützung der Kommune bei der mittel- bzw. langfristigen Wahrung ihres Liquiditätskreditbestandes hinaus – was zu obiger Systematik im Widerspruch stünde.

Dies zugrunde gelegt, enthält der Konsolidierungsvertrag eine Regelungslücke, denn es fehlt an einer Bestimmung für den Fall, dass das Konsolidierungsziel entgegen dem Grundgedanken des Regelungsgefüges bereits vor Vertragsschluss erreicht wurde. Diese Regelungslücke ist planwidrig, denn sie läuft dem Willen der Vertragsparteien zuwider. Würde man sie nicht im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung schließen, hätte dies nämlich zur Folge, dass die Klägerin wirksam am KEF teilgenommen hätte, obwohl sie das durch das KEF- Programm bezweckte Ziel bereits erreicht hatte. Dies widerspricht den Interessen der Beteiligten, denn aus Sicht des Beklagten bestand in dieser Situation kein Grund zur Gewährung von Zuwendungen und seitens der Klägerin keine Notwendigkeit, sich zu einschneidenden Konsolidierungsmaßnahmen zu verpflichten.

Schließt man diese Lücke – mangels vorrangigen dispositiven Rechts – durch eine ergänzende Vertragsauslegung führt dies zur Unwirksamkeit des Vertrags, denn bei einer lebensnahen Auslegung ist davon auszugehen, dass die Beteiligten in Kenntnis dieser Lücke eine vertragliche Regelung getroffen hätten, wonach der Vertrag nur unter dem Vorbehalt wirksam werden sollte, dass die maßgeblichen Liquiditätskreditbestände der Klägerin nicht bereits vor Vertragsschluss auf ein Drittel des Standes zum 31. Dezember 2009 vermindert wurden oder dass, sofern dies im Vorjahr des Vertragsschlusses der Fall war, ein unmittelbarer Anstieg nicht absehbar war.

Obschon ein Vertrag in aller Regel nicht im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung um eine Bestimmung ergänzt werden kann, die ihrerseits im rechtlichen Ergebnis den Vertrag beseitigt (BGH, Urteil vom 15. Dezember 1969 – II ZR 69/67 –, beck-online), entspricht diese Auslegung aufgrund der Besonderheiten des Falles sowie des öffentlichen Rechts vorliegend dem hypothetischen Parteiwillen. Dies wird zunächst bei einer teleologischen Betrachtung deutlich, denn nach Erreichen des Konsolidierungsziels ist der Abschluss eines Konsolidierungsvertrages gemäß obigen Ausführungen erkennbar nicht mehr sachgerecht. Belegt wird dies durch die in § 6 des Vertrags enthaltene auflösende Bedingung, wonach der Vertrag mit Ablauf des Jahres, in welchem das Konsolidierungsziel erstmalig erreicht wird, automatisch endet, ohne dass den Beteiligten insoweit ein Entscheidungsspielraum verbliebe.

Darüber hinaus spricht für ein solche Auslegung, dass die Beteiligten als Körperschaften des öffentlichen Rechts infolge von Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz – GG – an den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (vgl. Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG; § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1273), zuletzt geändert durch Artikel 10 des Gesetzes vom 14. August 2017 (BGBl. I S. 3122)) – HGrG –) gebunden sind. Legt man der ergänzenden Vertragsauslegung zugrunde, dass die Beteiligten beim Vertragsschluss im Einklang mit diesem Grundsatz handeln wollten, drängt sich der o. g. Vorbehalt auf, denn es liefe dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zuwider, durch den Abschluss eines Konsolidierungsvertrags (jedenfalls zunächst) die Möglichkeit zur Gewährung von Zuwendungen zu eröffnen, obwohl die Klägerin keiner Zuwendungen bedurfte, da das Konsolidierungsziel schon erreicht war.

Eine andere, dem hypothetischen Parteiwillen ebenso nahekommende Alternative zur Schließung der vertraglichen Lücke ist nicht ersichtlich. Die denkbare Variante, § 6 des Vertrages dahingehend anzuwenden, dass der Vertrag zwar zunächst wirksam zustande gekommen, mit Ablauf des Jahres 2012 jedoch automatisch beendet wäre, entspricht gemäß den vorstehenden Ausführungen nicht dem Parteiwillen, da nach Erreichen des Konsolidierungsziels keine Veranlassung zur Gewährung von Zuwendungen und Verpflichtung zu Konsolidierungsmaßnahmen besteht. Gleiches gilt hinsichtlich der Möglichkeit, den Vertrag ergänzend dahingehend auszulegen, dass die Beteiligten im vorliegenden Fall zur Kündigung berechtigt wären, denn § 6 des Vertrages belegt – im Gegensatz zu § 4 –, dass der Bestand des Vertrages nicht mehr zur Disposition der Beteiligten stehen soll, sobald das Konsolidierungsziel erreicht ist.

Diese ergänzende Vertragsauslegung geht einer Anwendung der Grundsätze der Störung der Geschäftsgrundlage (§ 60 VwVfG entsprechend) vor, da sie den hypothetischen Parteiwillen abbildet und führt vorliegend zur Unwirksamkeit des Konsolidierungsvertrages, weil die Klägerin ihre maßgeblichen Liquiditätskredite bereits im Jahr 2010 völlig abbauen konnte.

Obwohl der Kreditabbau auf ein einmaliges Ereignis – den Verkaufserlös aus der Veräußerung des Grundstücks – zurückzuführen ist, war hierbei ein unmittelbarer Wiederanstieg der Liquiditätskredite über die Drittelgrenze nicht zu erwarten, da die Klägerin im Jahr 2010 nicht nur die Drittelgrenze erreicht hat, sondern sogar über einen liquiden Geldmittelbestand von 58.574,72 Euro verfügte. In dieser Situation kam der Klägerin zunächst ein beachtlicher finanzieller Handlungsspielraum zu, bevor ein erneutes Überschreiten der Drittelgrenze von – 80.267,67 Euro drohte. Insbesondere war ein unmittelbarer Wiederanstieg mit Blick auf die nach Ende der Kreditlaufzeit beabsichtigte Tilgung des Investitionskredites zum Bau der Gemeindehalle nicht zu erwarten, da dieser Kredit nach den Angaben der Klägerin im Schreiben vom 29. Mai 2013 erst nach Ablauf der Zinsbindung (d. h. im Jahr 2038) getilgt werden sollte. Darauf, dass der Verkaufserlös ursprünglich zur Tilgung des Investitionskredites verwendet werden sollte, kommt es demgegenüber nicht an, denn mit Blick auf den mit der Teilnahme am KEF verfolgten Zweck ist allein maßgeblich, dass die Liquiditätskredite faktisch unter die Drittelgrenze gesenkt wurden und kein unmittelbarer Wiederanstieg zu erwarten war. Mangels Unmittelbarkeit des Wiederanstiegs kann das Vorliegen eines sachlichen Zusammenhangs zwischen dem Abbau der Liquiditätskredite und der beabsichtigten Tilgung des Investitionskredites dahinstehen.

Doch selbst wenn man entgegen der vorstehenden Sichtweise davon ausginge, der Konsolidierungsvertrag sei zunächst wirksam zustande gekommen, wäre die Gewährung von Zuwendungen aus dem KEF für die Jahre 2012 bis 2014 rechtswidrig gewesen, denn eine am Willen der Vertragsparteien orientierte Auslegung des Konsolidierungsvertrags ergibt jedenfalls, dass ein Anspruch auf die Gewährung von Zuwendungen aus dem KEF nur dann besteht, wenn das Konsolidierungsziel noch nicht erreicht wurde. Nur dann besteht der in Ziff. 2.2.3. des Leitfadens geforderte „Bedarf für die Gewährung einer Zuweisung aus dem KEF“. Nicht zuletzt folgt dies abermals aus der Bestimmung des § 6, denn die automatische Vertragsbeendigung nach Ablauf des Jahres, in dem die Drittelgrenze erstmalig erreicht wird, lässt keinen Zweifel daran, dass die betreffende Kommune ab diesem Moment nicht mehr in den Kreis der vom KEF Begünstigten fällt. Auch macht die Formulierung in § 1 des Vertrages, wonach die Bewilligung „insbesondere“ unter der Bedingung erfolgt, dass die Konsolidierungsmaßnahmen durchgeführt wurden, deutlich, dass dies allein nicht ausreicht, sondern weitere Voraussetzungen vorliegen müssen. Um eine solche handelt es sich nach Sinn und Zweck des KEF bei dem Erfordernis des Nichterreichens des Konsolidierungsziels bei Vertragsschluss.

Im Übrigen hätte der Vertrag – sofern man davon ausgeht, dass er zunächst wirksam zustande kam – bei einer entsprechenden Anwendung des § 6 jedenfalls spätestens mit Ablauf des Jahres 2012 automatisch geendet. Hält man den Vertrag zunächst für wirksam, wäre jedenfalls eine solche entsprechende Anwendung des § 6 unter Zugrundelegung des Parteiwillens geboten, denn wenn schon ein ordnungsgemäß zustande gekommener Vertrag endet, sobald die Drittelgrenze erstmalig erreicht wird, muss ein Vertrag, der geschlossen wurde, obwohl die Drittelgrenze schon im Vorfeld erreicht wurde, mit Blick auf die Zielrichtung des KEF erst Recht nach Ablauf eines Jahres enden.

Beide Auslegungsvarianten führen zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Bewilligungsbescheide, da diesen die vertragliche Grundlage gefehlt hat (vgl. Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 06. Juni 2002 – 8 A 10236/02 –, Rn. 50, juris). Dies gilt auch, wenn man der zweiten Variante folgend, davon ausgeht, dass der Vertrag zunächst wirksam zustande kam, denn jedenfalls fehlte es insoweit am Vorliegen der zur Gewährung von Zuwendungen erforderlichen, aus vorstehender Vertragsauslegung folgenden Voraussetzung des Nichterreichens des Konsolidierungsziels – welche im Bescheid vom 22. Mai 2014 sogar ausdrücklich zur Bedingung gemacht wurde.

Die den Vertrauensschutz regelnde Vorschrift des § 48 Abs. 2 VwVfG stand der Rücknahme der rechtswidrigen Bescheide nicht entgegen, denn die Klägerin kann sich als Körperschaft des öffentlichen Rechts gegenüber dem beklagten Land nicht auf Vertrauensschutz berufen (vgl. Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 03. November 1987 – 7 A 21/87 –, juris; zu Verwaltungsbehörden: BVerwG, Urteil vom 08. Dezember 1965 – V C 21.64 –, BVerwGE 23, 25-31). Grund hierfür ist zum einen, dass die Klägerin – wie vorstehend bereits ausgeführt – selbst an den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gebunden ist, denn insofern ist ihr Vertrauen in den Bestand eines hiergegen verstoßenden rechtswidrigen Bescheids nicht schutzwürdig. Zum anderen dient der Vertrauensschutz dem Schutz des Bürgers vor dem überlegenen Staat, nicht aber dem Schutz von Körperschaften des öffentlichen Rechts untereinander.

Ein Ausnahmefall, in welchem sich die Klägerin dennoch auf Vertrauensschutz berufen könnte, liegt hier nicht vor. Insbesondere ist weder substantiiert vorgetragen, dass die Klägerin aufgrund der Rückzahlung der Zuwendungen aus dem KEF ihre öffentlichen Aufgaben nicht mehr ordnungsgemäß erfüllen könnte (hierzu: Bayerischer VGH, Urteil vom 06. April 2001 – 4 B 00.334 –, Rn. 17, juris) oder in sonstiger Weise existenziell gefährdet wäre, noch sind dahingehende Anhaltspunkte erkennbar. Anderes folgt nicht aus dem Grundsatz des „venire contra factum proprium“, denn die Gesetzesbindung der Klägerin, welche Grund für den Ausschluss des Vertrauensschutzes ist, wird nicht dadurch gemindert, dass der Beklagte zunächst fälschlicherweise vom Vorliegen der Voraussetzungen zur Gewährung von Zuwendungen ausging – zumal hierfür, wenn man wie die Beteiligten vom wirksamen Zustandekommen des Vertrages ausgeht, zunächst greifbare Anzeichen vorlagen. So hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt, dass er infolge der Korrektur der Liquiditätskreditbestände der Klägerin im Jahr 2013 zunächst davon ausging, diese überschreite weiterhin die Drittelgrenze. Auch setzt der Beklagte sich durch die Rücknahme des Bescheids für das Jahr 2014 nicht in einer gegen Treu und Glauben verstoßenden Weise zu der vorigen Bewilligung in Widerspruch, denn dieser Bescheid stand ausdrücklich unter der Bedingung, dass die Drittelgrenze nicht erreicht wurde.

Des Weiteren ist die Entscheidung des Beklagten über die Rücknahme der streitgegenständlichen Bewilligungsbescheide ermessensfehlerfrei.

Zunächst war das Ermessen des Beklagten nicht durch die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG eingeschränkt. Die Jahresfrist ist im Verhältnis der Klägerin als Körperschaft des öffentlichen Rechts zum Land grundsätzlich nicht anwendbar (vgl. in der Tendenz: BVerwG, Urteil vom 27. April 2006 – 3 C 23/05 –, BVerwGE 126, 7-14). Grund ist, dass sie primär dem Schutz des Vertrauens dient, dass ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt nach Fristablauf trotz entgegenstehender Rechtslage Bestand hat. Damit schützt § 48 Abs. 4 VwVfG ebenso wie der Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 VwVfG das Interesse des Adressaten eines Verwaltungsakts an der Rechtssicherheit. Die rechtliche Unzulässigkeit der Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsaktes nach Ablauf der Jahresfrist ist insofern eine weitere Ausnahme vom Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. § 48 Abs. 4 VwVfG dient demnach als ebenfalls vertrauensschützende Norm dem Schutz des Bürgers vor dem ihm überlegenen Staat. Da öffentliche Rechtsträger wegen ihrer besonderen Gesetzesbindung diesen Schutz nicht in Anspruch nehmen und sich nicht auf den Fortbestand eines rechtswidrigen Zustandes berufen können, ist § 48 Abs. 4 VwVfG auf die Klägerin als Kommune nicht anwendbar. Insofern überwiegt entgegen der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 12. Juni 2007 - 15 A 371/05 - juris, Rn. 20) das öffentliche Interesse an der Rechtmäßigkeit von Verwaltungshandeln das Interesse der Klägerin an der „Klarheit ihrer finanziellen Planungsgrundlagen“ (vgl. OVG RP, Urteil vom 11. Februar 2011 – 2 A 10895/10 –, Rn. 44, juris). Eine Ausnahme von der Nichtanwendbarkeit der Jahresfrist liegt aus den oben im Zusammenhang mit dem Vertrauensschutz angeführten Gründen ebenfalls nicht vor.

Ungeachtet dessen war die Jahresfrist zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids noch nicht abgelaufen. Maßgeblich für den Beginn der Jahresfrist ist nämlich die Kenntnis des zuständigen Amtswalters von allen relevanten Tatsachen. Diese liegt in der Regel erst nach Abschluss des Anhörungsverfahrens vor, wenn Umstände aus der Sphäre des Zuwendungsempfängers für die Ermessensausübung maßgeblich sind (BVerwG, Urteil vom 20. September 2001 – 7 C 6/01 –, juris). Ebenso war der vorliegende Fall gelagert, da der Beklagte bei der Ermessensausübung berücksichtigen musste, ob Belange der Klägerin einer Rücknahme der Bescheide entgegenstünden. Dies zugrunde gelegt, endete die Jahresfrist erst am 28. Oktober 2016 und somit nach Erlass des Bescheids vom 24. November 2015, denn die Stellungnahme der Klägerin im Anhörungsverfahren ist erst am 28. Oktober 2015 beim Beklagten eingegangen.

Ferner lagen keine Gesichtspunkte vor, die eine Ermessensentscheidung zu Gunsten der Klägerin rechtfertigen könnten. Vielmehr hat sich das hinsichtlich der Rücknahme der Bescheide intendierte Ermessen des Beklagten – von dem dieser entgegen der Auffassung der Klägerin auf Seite 4 des Rücknahmebescheids Gebrauch gemacht hat – dahingehend reduziert, dass allein eine Rücknahme der Bewilligungsbescheide rechtmäßig war, da kein atypischer Ausnahmefall vorlag.

Ausgangspunkt ist, dass das Ermessen des Beklagten unter Zugrundelegung der speziellen Regelungen zum KEF in Verbindung mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit dahingehend intendiert war, die streitgegenständlichen Bescheide zurückzunehmen. Grund hierfür ist die eng umrissene Zielrichtung des KEF – welcher allein zur wirksamen Unterstützung der teilnehmenden Kommunen bei der Reduzierung ihres Liquiditätskreditbestandes auf ein Drittel des Stands zum 31. Dezember 2009 geschaffen wurde –, denn hiermit ist es unvereinbar, Zuwendungen beim Empfänger zu belassen, obwohl er das Konsolidierungsziel bereits vor Vertragsschluss erreicht hat. Dementsprechend verbleibt der zuständigen Aufsichtsbehörde bei Erreichen des Konsolidierungsziels grundsätzlich keinen Ermessensspielraum hinsichtlich der Vertragsbeendigung. Hierzu stünde es im Widerspruch, wenn dem Beklagten allein infolge des Umstandes, dass das Erreichen des Konsolidierungsziels vor Vertragsschluss erst nachträglich bekannt wird, regelmäßig ein uneingeschränkter Ermessensspielraum zukäme. Zudem würden hierdurch ohne jeglichen Grund die Kommunen, die unerkannt schon vor Vertragsschluss das Konsolidierungsziel erreicht haben, gegenüber solchen, bei denen dies erst nach Vertragsschluss gelungen ist, privilegiert, da in diesem Fall kein Ermessen hinsichtlich weiterer Zuwendungen besteht. Ferner ist die Rücknahme rechtswidriger Bewilligungsbescheide auch mit Blick auf das begrenzte Maximalvolumen des KEF in aller Regel geboten. Eventuell schutzwürdigen Belangen der Kommunen kann indes durch die Prüfung des Vorliegens eines atypischen Falls, welcher im Einzelfall eine andere Entscheidung rechtfertigen würde, hinreichend Rechnung getragen werden.

Ein derartiger atypischer Fall liegt hier jedoch nicht vor, denn der konkrete Sachverhalt weist keine außergewöhnlichen Umstände auf, deren Besonderheiten von solchem Gewicht sind, dass sie eine vom Regelfall abweichende Behandlung gebieten (vgl. zur Definition: OVG Lüneburg, Urteil vom 15. November 2016 – 8 LB 58/16 –, Rn. 66, juris).

Zum einen führt die Rücknahme der Bescheide – wie vorstehend ausgeführt – nicht zu einer außergewöhnlichen, existenziellen Gefährdung der Klägerin oder einem Unvermögen der Klägerin zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben.

Zum anderen handelt es sich auch mit Blick auf ein eventuelles Mitverschulden des Beklagten um keinen atypischen Fall. Ein solches Mitverschulden ist grundsätzlich schon kein atypischer Umstand, denn wird ein rechtswidriger Verwaltungsakt erlassen, so wird – mit Ausnahme der Fälle arglistiger Täuschung, unrichtiger oder unvollständiger Angaben des Begünstigten oder eines Dritten – typischerweise ein Verschulden oder Mitverschulden der Behörde vorliegen (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 16. Oktober 2013 – 3 L 170/10 –, Rn. 52, juris).

Auch die Besonderheiten des vorliegenden Falles erfordern keine andere Bewertung, denn das Mitverschulden des Beklagten geht nicht in außergewöhnlicher Weise über das typischerweise bei Erlass eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes vorliegende Mitverschulden hinaus. Vielmehr überwiegt vorliegend das Verschulden der Klägerin.

Maßgeblich ist insoweit, dass die rechtswidrige Gewährung von Zuwendungen aus dem KEF hauptsächlich darauf zurückzuführen ist, dass die Klägerin es bei Vertragsschluss unterlassen hat, den Beklagten über den zwischenzeitlichen Abbau der Liquiditätskredite in Kenntnis zu setzen, obwohl sie schon zu diesem Zeitpunkt hätte erkennen können und müssen, dass es sich hierbei mit Blick auf die weitere Teilnahme am KEF um eine äußerst wichtige Tatsache gehandelt hat, die sie dem Beklagten hätte mitteilen müssen.

Der Klägerin musste sich hierbei aufdrängen, dass sie auch vor Vertragsschluss verpflichtet war, die in ihre Sphäre fallenden Umstände, die für die Teilnahme am KEF von Belang sein können, mitzuteilen und auf diese Weise eine eingehende Prüfung des Beklagten zu ermöglichen. Nicht zuletzt war an § 6 des Vertrages klar erkennbar, dass das Erreichen des Konsolidierungsziels von erheblicher Bedeutung war. Auch war der Klägerin durch die im Vertrag in Bezug genommene Gemeinsame Erklärung und den Leitfaden bekannt, dass das Ziel des KEF allein die Hilfe beim erstmaligen Erreichen der Drittelgrenze war. Zudem konnte die Klägerin an § 5 des Konsolidierungsvertrages unschwer erkennen, dass es ihr grundsätzlich oblag, in eigener Verantwortung unaufgefordert Mitteilung von den entscheidenden finanziellen Verhältnissen, u. a. dem Liquiditätskreditbestand, zu machen. Dementsprechend bestimmt auch der Leitfaden, dass die Aufsichtsbehörde den Antrag der Kommune auf der Grundlage der Angaben der Kommune überprüft (Ziff. 2.2.3, 2.2.4) – ohne jeweils eine Verifizierung der Angaben seitens des Beklagten vorzusehen. Auch die in den streitgegenständlichen Bescheiden in Bezug genommene Ziff. 5.2 der Anlage 13, Teil I/Anlage 3 zur Verwaltungsvorschrift zum Vollzug der Haushaltsordnung vom 20.Dezember 2012 (in der Fassung vom 20. Oktober 2008, Gliederungsnr. 6300, juris) sieht vor, dass der Zuwendungsempfänger verpflichtet ist, unverzüglich anzuzeigen, wenn sich für die Bewilligung maßgebliche Umstände ändern oder wegfallen. Obschon diese Regelungen erst während des Vertragsverhältnisses Anwendung finden, wird hieran jedenfalls deutlich, dass das Konzept des KEF auf einer vertrauensvollen Zusammenarbeit von Land und Kommunen und insbesondere zutreffenden und vollständigen Angaben seitens der Kommunen basiert. Ebenso hätte die Klägerin erkennen müssen, dass der Zahlungseingang von circa 340.000 Euro aus dem Verkauf des Grundstücks einen mit Blick auf die Teilnahme am KEF relevanten Umstand darstellt, der dem Beklagten zwingend mitzuteilen war, denn dieser finanzielle Vorgang ging in seiner Größenordnung weit über die alltäglichen Geschäfte der Klägerin hinaus und führte zu einer grundlegenden Verbesserung ihrer finanziellen Situation.

Demgegenüber traf den Beklagten bei Vertragsschluss allenfalls ein geringfügiges Mitverschulden, denn er durfte angesichts der im Regelungsregime des KEF erfolgten, vorstehend dargestellten Aufgaben- und Verantwortungszuweisung grundsätzlich darauf vertrauen, dass die Klägerin ihn von sämtlichen relevanten Umständen in Kenntnis setzen würde.

Soweit der Beklagte es nach der Mitteilung der Klägerin vom 29. Mai 2013 sowie der E- Mail des Innenministeriums vom 7. Juni 2013 zunächst (vor der Bewilligung der Zuwendungen für 2013 und 2014) unterlassen hat, die Wirksamkeit des Vertrages einer vertieften Prüfung zu unterziehen, begründet dies ebenfalls kein zur Annahme eines atypischen Ausnahmefalles führendes überwiegendes Mitverschulden des Beklagten, denn im Ergebnis hat sich hierbei lediglich ausgewirkt, dass es infolge des Verschuldens der Klägerin überhaupt zum Abschluss des Konsolidierungsvertrags gekommen ist – so dass der Beklagte grundsätzlich von der Programmteilnahme der Klägerin ausging.

Auch liegt hierin kein außergewöhnlich hohes Mitverschulden des Beklagten, denn seine Fehleinschätzung beruhte im Wesentlichen auf der im Konsolidierungsvertrag bestehenden Regelungslücke. Mangels ausdrücklichen Wirksamkeitsvorbehalts für die Fälle der Erreichung des Konsolidierungsziels vor Vertragsschluss hat der Beklagte sich nämlich darauf beschränkt, die Voraussetzungen des § 6 des Vertrags zu prüfen. Auch wenn dies im Ergebnis nach Auffassung des erkennenden Gerichts nicht ausreichend war und entsprechende Anhaltspunkte aufgrund der E- Mail des Innenministeriums vorlagen, stellt dies jedenfalls keine besonders schwere Sorgfaltspflichtverletzung, denn es handelt sich letztlich um einen – angesichts der Regelungslücke und der fehlenden Rechtsprechung – naheliegenden Rechtsirrtum. Hierbei war der Beklagte zudem, wie in der mündlichen Verhandlung dargelegt, erkennbar darum bemüht, eine an den Belangen der Klägerin orientierte weitere Vorgehensweise zu finden.

Schließlich kann die Klägerin sich auch nicht auf eine Verwirkung des Rechts zur Rücknahme der rechtswidrigen Bescheide durch eine Untätigkeit des Beklagten berufen, da dieser sogar die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG – die ihm im jeden Fall zusteht – gewahrt hat.

Doch nicht nur der Ausgangsbescheid ist rechtmäßig, sondern auch der Widerspruchsbescheid weist keine Fehler auf, die der – gegen den Ausgangsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids gerichteten – Anfechtungsklage zum Erfolg verhelfen würden.

Insbesondere wurde der Widerspruchsbescheid von der zuständigen Widerspruchsbehörde erlassen. Zur Bestimmung der zuständigen Widerspruchsbehörde ist auf die gesetzlichen Regelungen zurückzugreifen, da weder die Gemeinsame Erklärung, noch der Leitfaden oder der Konsolidierungsvertrag Bestimmungen zum Widerspruchsverfahren enthalten. Hiervon ausgehend ist § 126 GemO vorliegend entsprechend anwendbar. Eine unmittelbare Anwendung scheidet in systematischer Hinsicht aus, da die Aufhebung der streitgegenständlichen Bescheide sowie die Versagung weiterer Zuwendungen keine aufsichtsbehördlichen Anordnungen nach §§ 117 ff. GemO, sondern Maßnahmen zum Vollzug des KEF darstellen. Hierbei wird die Aufsichtsbehörde im Gegensatz zu den Situationen, die den aufsichtsbehördlichen Maßnahmen nach §§ 117 ff. GemO zugrunde liegen, zunächst als Ausgangsbehörde tätig. Dennoch ist die ADD anstelle des Kreisrechtsausschusses nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 a AGVwGO zuständige Widerspruchsbehörde, denn § 126 GemO ist als vorrangige gesetzliche Regelung nach seinem Sinn und Zweck entsprechend anzuwenden.

Maßgeblich ist insoweit, dass sich hier im Widerspruchsverfahren – ebenso wie im Falle einer aufsichtsbehördlichen Anordnung nach den §§ 117 ff. GemO – nicht Bürger und Staat gegenüberstehen, sondern sowohl auf Kläger- als auch auf Beklagtenseite Körperschaften des öffentlichen Rechts beteiligt sind, denn in dieser Konstellation besteht ebenfalls kein Bedürfnis, das Widerspruchsverfahren gemäß § 6 AGVwGO durch die Einschaltung von Laienbeisitzern und die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung bürgernah, ähnlich einem Rechtsbehelfsverfahren auszugestalten und auf diese Weise die Akzeptanz der Bürger zu erhöhen. Vielmehr ist es angesichts des komplexen Regelungsregimes des KEF zur Herstellung von Rechtssicherheit sachdienlich, eine Widerspruchsbehörde einzuschalten, die im Gegensatz zum Kreisrechtsausschuss (§ 7 Abs. 1 S. 2 AGVwGO) den Weisungen des zuständigen Ministers unterliegt, denn nur auf diesem Wege wird eine einheitliche Anwendung der Regelungen zum KEF unter Beachtung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit – an den die Kommunen ebenfalls gebundenen sind – sichergestellt. Das Interesse an einer gleichartigen Verfahrensweise wird überdies im Vorwort zum Leitfaden deutlich. Der Wortlaut des § 126 GemO steht seiner entsprechenden Anwendung schließlich nicht entgegen. Vielmehr spricht hierfür begrifflich, dass die Kreisverwaltung – obschon sie zugleich Erlassbehörde des Ausgangsbescheids ist – letztlich eine aufsichtsbehördliche Tätigkeit ausübt (vgl. Ziff. C. 1. der Gemeinsamen Erklärung), da sie beaufsichtigt, ob die teilnehmenden Kommunen im Einklang mit den Regelungen zum KEF handeln. Auch die Aufgabenzuweisung im Leitfaden knüpft ausdrücklich an die zuständige Aufsichtsbehörde an (Ziff. 2.1., 2.2.3. des Leitfadens).

Doch selbst wenn der Widerspruchsbescheid von der unzuständigen Widerspruchsbehörde erlassen worden wäre, hätte dies nicht die Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheids zur Folge (vgl. Schoch/Schneider/Bier/Pietzcker VwGO § 79 Rn. 4-4a, beck-online). Zwar ist Streitgegenstand der Anfechtungsklage nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der Ausgangsbescheid „in Gestalt“ des Widerspruchsbescheids, jedoch vermag ein formeller Fehler des Widerspruchsbescheids die „Gestalt“ des Ausgangsbescheids nicht zu ändern (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 27. Juli 2007 – 21 ZB 07.1275 –, Rn. 3, juris, vgl. BeckOK VwGO/Möstl VwGO § 79 Rn. 9, beck-online), denn hierzu gehören allein der Verfügungssatz und die tragenden Gründe des Verwaltungsaktes (vgl. Schoch/Schneider/Bier/Pietzcker VwGO § 79 Rn. 4-4a, beck-online).

Auch eine isolierte Aufhebung des Widerspruchsbescheids wäre in diesem Fall nicht möglich, da die Klägerin keinen entsprechenden Antrag nach § 79 Abs. 2 VwGO gestellt hat. Soll der Widerspruchsbescheid neben dem Erstbescheid selbständig angefochten werden, muss der Kläger dies wegen seiner Dispositionsbefugnis unter Darlegung seines Rechtsschutzinteresses durch entsprechende von der Anfechtung des Erstbescheides unabhängige Erwägungen klar zum Ausdruck bringen. (BVerwG, Urteil vom 25. August 1982 – 8 C 50/80 –, juris; vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 25. Juli 1996 – 8 S 1127/96 –, Rn. 2, juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 27. Juli 2007, a. a. O., Rn. 4). Daran fehlt es hier, denn die Klägerin hat ihr Begehren ausschließlich unter materiellen Gesichtspunkten begründet, ohne hierbei zum Ausdruck zu bringen, dass sie als Minus zum Hauptantrag auch die isolierte Aufhebung des Widerspruchsbescheids begehren würde.

Des Weiteren verhilft es der Anfechtungsklage nicht zum Erfolg, dass der Beklagte den Widerspruch unter Zugrundelegung obiger Ausführungen fälschlicherweise als unzulässig zurückgewiesen hat. Obschon er der Klägerin hierdurch die Ermessensprüfung im Widerspruchsverfahren abgeschnitten hat, ist diese insoweit nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO), denn infolge der Ermessensreduzierung auf null hätte der Beklagte im Widerspruchsbescheid zwingend zu demselben Ergebnis kommen müssen, wie im Ausgangsbescheid.

2. Auch soweit die Klägerin die Zuwendungen für die Jahre 2012 bis 2014 auf 0 Euro festgesetzt hat (Ziffer 4 des streitgegenständlichen Bescheids) hat die Klage keinen Erfolg. Es fehlt jedenfalls an einer Rechtsverletzung der Klägerin, da diese nach obigen Ausführungen für die Jahre 2012 und 2014 keinen Anspruch auf die Gewährung von Zuwendungen aus dem KEF hatte.

3. Ebenso ist die Rückforderung der infolge der rechtswidrigen Bewilligungsbescheide gezahlten Zuwendungen aus dem KEF (Ziff. 5 des Bescheids) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, da die Voraussetzungen des § 49 a Abs. 1 S. 1 VwVfG vorlagen. Insbesondere kann die Klägerin sich nicht gemäß § 49 a Abs. 2 S. 1 VwVfG i. V. m. § 818 BGB auf den Wegfall der Bereicherung berufen, da sie infolge ihrer Bindung an den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit Pflichten von stärkerer Bindungskraft hat als Privatpersonen im Rahmen des bürgerlich-rechtlichen Bereicherungsrechts, die nicht in gleicher Weise dem Gemeinwohl und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verpflichtet sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 1970 – II C 48.68 –, BVerwGE 36, 108-114; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. März 2012 – OVG 12 N 7.11 –, Rn. 4, juris). Aus den oben genannten Gründen stehen der Rückforderung zudem weder Treu und Glauben, noch der Einwand der Verwirkung entgegen.

4. Aus den vorstehenden Ausführungen folgt zugleich, dass die auf die Gewährung von Zuwendungen aus dem KEF für das Jahr 2015 gerichtete Verpflichtungsklage ebenfalls keinen Erfolg hat. Die Ablehnung der Gewährung weiterer Zuwendungen war rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Klägerin hat hierauf keinen Anspruch, da ein wirksamer Konsolidierungsvertrag nach obigen Ausführungen von vornherein nicht vorlag, bzw. jedenfalls spätestens mit Ablauf des Jahres 2012 geendet hat. Doch selbst wenn man vom Fortbestand des Konsolidierungsvertrages ausginge, bestünde gemäß obigen Ausführungen kein Anspruch auf die Gewährung von Zuwendungen aus dem KEF für das Jahr 2015 nachdem das Konsolidierungsziel bereits im Jahr 2010 erreicht war.

5. Nach alledem war die Klage abzuweisen. Über die Zuziehung eines Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren war angesichts der für die Klägerin negativen Kostenfolge nicht mehr zu entscheiden.

III. Die Entscheidung zu den Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV. Die vorläufige Vollstreckbarkeit bestimmt sich nach §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

V. Gründe, die Berufung zuzulassen, bestehen nicht (§§ 124, 124 a VwGO). Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung, da die zu klärenden Rechtsfragen die Besonderheiten des vorliegenden Einzelfalles betreffen.