Verwaltungsgericht Trier Beschluss, 10. Nov. 2010 - 1 L 1246/10.TR

Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, in die Tagesordnung der Kreistagssitzung am 10. Dezember 2010 den Tagesordnungspunkt "Beratung und Beschlussfassung über das Ruhen des Vorsitzes im Jugendhilfeausschuss" aufzunehmen. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Der Antrag der SPD-Fraktion, im Wege der einstweiligen Anordnung auf die Tagesordnung des Kreistags den im Tenor genannten Punkt aufzunehmen, ist als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit zulässig und hat in der Sache überwiegend Erfolg. Dem Rechtsschutzbegehren ist jedoch ausreichend genügt, wenn die Behandlung statt in der Sitzung am 15. November in derjenigen erfolgt, die nach dem Schriftsatz des Antragsgegners am 10. Dezember stattfindet. Die Kammer unterstellt, dass die Antragstellerin auch hieran ein Interesse hat; für einen Fixtermin ist nichts ersichtlich.

Nach § 123 Abs. 1 S. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Der streitige Anspruch (Anordnungsanspruch) und der Grund für die Anordnung (Eilbedürfnis) müssen glaubhaft gemacht werden (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).

Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Verfahren nach § 123 VwGO grundsätzlich nicht dazu führen darf, dass - wenn auch nur für bestimmte Zeit und unter dem Vorbehalt des Ausgangs des Hauptsacheverfahrens - die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen wird. Für eine wegen der Garantie effektiven Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes ausnahmsweise mögliche Durchbrechung des Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache ist allerdings dann Raum, wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im Klageverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und hinsichtlich des geltend gemachten Anordnungsanspruchs ganz überwiegende Erfolgsaussichten bestehen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16.A., § 123 Rz. 13 ff. m.w.N.; Sächs.OVG B.v. 23.06.2004 -4 BS 253/04-).

Ein Anordnungsgrund ist der Antragstellerin nicht abzusprechen, weil sie als Ratsfraktion unzumutbar in ihren organschaftlichen Mitwirkungsrechten beeinträchtigt würde, wenn sie das ihr zustehende Recht nach § 27 Abs. 5 S. 4 der Landkreisordnung -LKO-, eine Angelegenheit auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung bringen zu können, erst durch eine Klage im Hauptsacheverfahren erstreiten könnte, auch wenn die Voraussetzungen des Anspruchs mit einem hohen Maß an Wahrscheinlichkeit vorlägen. Damit würde auch der politische Willensbildungsprozess in der kommunalen Vertretung beeinträchtigt, der gerade auch von einer zeitlichen Dimension geprägt sein kann, deren politische Beurteilung dem berechtigten Organ vorbehalten ist. Dem kann auch nicht die Möglichkeit entgegengehalten werden, gemäß § 27 Abs. 7 LKO einen Dringlichkeitsantrag zu stellen (so BayVGH B.v. 26.10.1984 -NVwZ 1985, 287-), weil dafür ein höheres Mehrheitsvotum erforderlich ist.

Geht es dabei - wie hier - um eine zwar schwierige, aber nicht komplexe, rein rechtliche Beurteilung eines Sachverhalts ohne Ungewissheiten im Tatsächlichen, ist das Gericht nach Auffassung der Kammer gehalten, den Anordnungsanspruch vollständig zu prüfen, um dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz möglichst weitgehend zu genügen und die gerade hier wichtige Rechtssicherheit zu erzeugen.

Nach § 27 Abs. 5 S. 4 LKO ist auf Antrag einer Fraktion eine Angelegenheit, die zu den Aufgaben des Kreistags gehört, auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung zu setzen. In dem von der Antragstellerin zitierten Urteil der Kammer vom 27. Juli 2006 -1 K 1683/05- ist ausgeführt, dass dem Kreistag als zentralem demokratisch legitimiertem Vertretungsorgan der Bürger des Landkreises weitreichende Unterrichtungs-, Kontroll- und Erörterungsrechte zustehen. Danach gehören Fragen in Zusammenhang mit einem Ausschuss des Landkreises -gleich ob er in einem Bundesgesetz als Pflichtausschuss mit bestimmten Modifikationen ausgestattet ist- und auch dessen Verfahrensweise und personelle Besetzung grundsätzlich zu den Aufgaben des Kreistags. Sie wurzeln in der kommunalen Gemeinschaft und gehören zu dem politischen Aufgabenkreis des Kommunalparlaments.

Das Recht auf Aufnahme eines Tagesordnungspunktes ist weit gefasst und besteht ungeachtet etwaiger rechtlicher Einschränkungen der Sachbefassungskompetenz. Eine Ausnahme von der Verpflichtung zur Aufnahme kommt - abgesehen von dem in § 27 Abs. 5 Satz 4 Halbsatz 2 LKO geregelten Sonderfall - dann in Betracht, wenn ein Tagesordnungsantrag erkennbar in der Absicht gestellt wird, die Arbeit des Landrates oder des Kreistags zu behindern oder im Ansehen der Öffentlichkeit herabzusetzen. Dass die angegebene Angelegenheit "offensichtlich" nicht zum Aufgabenbereich des Kreises oder zur Zuständigkeit des Rates gehört, reicht hierfür mangels objektivierbarer Kriterien der Offensichtlichkeit nicht aus (so für den Gemeinderat: OVG Rheinland-Pfalz Urteil vom 19.03.1985 -7 A 41/84-NVwZ 1985, 673). Als Korrektiv dieser weiten, die Transparenz und Breite des demokratischen Diskurses sichernden Auslegung ist nach dem vorgenannten Urteil des Oberverwaltungsgerichts dem Ratsvorsitzenden, hier dem Landrat, aufgegeben, seiner Leitungs- und Rechtsgewährungskompetenz nachzukommen:

Fehlt dem Kreistag die Zuständigkeit für einen auf diese Weise in die Tagesordnung aufgenommenen Gegenstand, so ist der Ratsvorsitzende verpflichtet, bei Aufruf des entsprechenden Tagesordnungspunktes in der Ratssitzung zunächst einen Geschäftsordnungsbeschluss über die Zulässigkeit der gewünschten Beratung und Entscheidung zur Sache herbeizuführen. Bejaht der Gemeinderat dabei zu Unrecht die Zulässigkeit, so ist der Bürgermeister verpflichtet, die Ausführung dieses Geschäftsordnungsbeschlusses sofort auszusetzen und damit das in § 35 LKO vorgesehene Beanstandungsverfahren einzuleiten.

Ein offensichtlicher Rechtsmissbrauch ist vorliegend nicht zu erkennen und auch vom Antragsgegner nicht vorgetragen. Um die geschäftsordnungsgemäße Einladung der Kreistagsmitglieder mit zehntägiger Frist zu gewährleisten und damit auch die rechtliche Vorbereitung ist dem Begehren der Antragstellerin in der Substanz nichts genommen, wenn der Tagesordnungspunkt erst in die Sitzung im Dezember aufgenommen wird.

Beim weiteren Vorgehen obliegt es dem Landrat, die materielle Zulässigkeit von Beratung und Beschlussfassung über die Aufforderung an das Kreistagsmitglied B., seinen Ausschussvorsitz ruhen zu lassen, zu prüfen und die Befassung durch den Kreistag entscheiden zu lassen und diesen Beschluss gegebenenfalls auszusetzen. Dabei wird zur Vermeidung eines erneuten gerichtlichen Verfahrens Folgendes zu bedenken gegeben:

Die kommunalaufsichtliche Stellungnahme der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vom 18. Oktober 2010 spricht zwar etwas missverständlich von einem Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme. In der Sache liegt dieser Ansatz aber keineswegs abseits des kommunalrechtlichen Regelungsgeflechts. Aus den Bestimmungen der Landkreisordnung (auch der Gemeindeordnung) lässt sich nach Überzeugung der Kammer durchaus eine Verpflichtung zur Intraorgantreue ableiten, die dem Rat bestimmte Vorgehensweisen verschließt. § 12a Abs. 1 LKO verbietet jede Behinderung in der Ausübung des Mandats, die Kreistagsmitglieder üben ihr Amt nach freier Gewissensüberzeugung und ohne Bindung an Aufträge aus (§ 23 Abs. 1 LKO); der Verzicht ist ebenso frei und aus der Mitte des Rates nicht angreifbar (OVG Rheinland-Pfalz B.v. 23.03.2009 -2 A 10100/09-) wie eine Beschneidung der Mitwirkungsrechte nur unter den gesetzlichen Voraussetzungen des § 16 LKO erfolgen darf. Speziell für strafrechtlich relevantes Handeln sieht § 24 LKO eine Ermessensentscheidung über den Ausschluss aus dem Kreistag vor, die aber bis zur Unanfechtbarkeit dieser Entscheidung nur vorläufig bleibt. In der Landkreisordnung nicht vorgesehene Sanktionen des Mandatsträgers und Behinderungen der Mandatsausübung sind danach nicht zulässig (vgl. für eine Rüge durch den Rat als Missbilligung kritischer Äußerungen: VG Braunschweig U.v. 18.07.2007 -1 A 356/06-). Würde man diese Grenze nicht ziehen, könnte die Ratsmehrheit gelegentlich und aus politischem Antrieb einzelne Ratsmitglieder aus allerlei Anlässen mit Missbilligungen und Aufforderungen belegen und so anstelle der Sachauseinandersetzung und zu ihrer Untermalung die Bloßstellung des Ratskollegen setzen. Ob angesichts dieser Pflicht, die hier mit dem Begriff der Intraorgantreue zusammengefasst werden soll, womit die Gesamtheit der genannten Vorschriften, aber auch die Verpflichtung zum Wohle des Kreises als dessen Organ zu wirken, gemeint ist, die Erörterung des streitigen Gegenstandes und/oder die angekündigte Beschlussvorlage rechtlich zulässig ist, muss zunächst von dem Kreistag selbst und dem Landrat als den zuständigen Kommunalorganen getroffen werden.

Die Aufnahme in die Tagesordnung ist hiervon nicht berührt, weshalb dem Antrag mit der geringfügigen zeitlichen Abweichung, die ohne Einfluss auf die Kostenverteilung bleibt, stattzugeben war.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG.