Verwaltungsgericht Schwerin Urteil, 07. Nov. 2018 - 7 A 3410/16 SN

Soweit der Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist, wird das Verfahren eingestellt.

Die Klage im Übrigen wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von elf Zehnteln des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der Beklagte in Höhe von elf Zehnteln des jeweils zu vollstreckenden Betrags Sicherheit leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin wendet sich noch dagegen, dass die ihr im Juni 2016 erteilte Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle nach § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags – GlüStV – befristet erteilt wurde.

Es handelt sich um den „Spielsalon D.“ mit der Anschrift D-Straße in C-Stadt, belegen im vormals von einer Diskothek genutzten, 127,86 m² großen Teil des Erdgeschosses eines ehemaligen E. in einem Gewerbegebiet im Westen C-Stadts. Die seit den 1990er Jahren (bis 2013 unter der Firma …) bestehende Klägerin erhielt 2015 die entsprechende Nutzungsänderung am 16. Februar 2016 bauaufsichtlich genehmigt und beantragte mit am 14. März 2016 eingegangenem Schreiben vom 9. März 2016 (zugleich mit einer Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung – GewO –) die hier noch streitgegenständliche Erlaubnis.

Mit Datum vom 24. Juni 2016 erteilte der Beklagte der Klägerin die beantragten gebührenpflichtigen (je 500 €) Erlaubnisse, worauf die Klägerin am 27. Juni 2016 für denselben Tag ihr Gewerbe anmeldete. Beide Erlaubnisse wurden neben Hinweisen auch mit Nebenbestimmungen versehen, u. a. dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs. Die Erlaubnis nach § 33i GewO erläuterte in den Gründen, dass der Vorbehalt eines Widerrufs auch für den Fall des Erlöschens der Erlaubnis nach dem GlüStV bestehe. Die streitgegenständliche Erlaubnis nach dem GlüStV wurde befristet vom 1. Juni 2016 bis 30. Juni 2022. Auf die im Bescheid enthaltene Begründung hierfür wird Bezug genommen.

Den klägerischen Widerspruch u. a. wegen dieser Befristung wies der Landrat des Landkreises F. mit Widerspruchsbescheid vom 21. Oktober 2016 zurück, in dessen Gründen er u. a. die ihm mit einem Nichtabhilfebericht vom 8. August 2016 vom Beklagten mitgeteilten weiteren Ermessenserwägungen hierfür darstellte.

Mit der Klage vom 21. November 2016 hat die Klägerin ihr Widerspruchsbegehren weiter verfolgt. Nachdem die Beteiligten wegen der ursprünglich auch angegriffenen Bezugnahme der Erlaubnisse auf einen von der Klägerin in den Erlaubnisverfahren eingereichten Lageplan den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin noch,

den Beklagten unter Teilaufhebung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis gem. § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 GlüStV vom 24. Juni 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Oktober 2016 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Spielhallenbetrieb D-Straße, C-Stadt, befristet über den 30. Juni 2022 hinaus bis zum 30. Juni 2031 zu erteilen.

Der Beklagte beantragt

Klageabweisung

und verteidigt die ergangenen Bescheide. Die Befristung berücksichtige die mit Auslaufen der Übergangsregelung des GlüStV zu erwartende „Bewegung“ bei den ursprünglich insgesamt fünf im Stadtgebiet bestehenden Spielhallen, für die z. T. Härtefallanträge gestellt worden seien und in deren Niederlassungsmöglichkeiten ggf. bauplanerisch eingegriffen solle; daher sei von der maximal möglichen Befristung auf 15 Jahre ermessensgerecht abgewichen worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung, auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (eine Heftung) Bezug genommen.

Soweit die Beteiligten im Verhandlungstermin übereinstimmend den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – das Verfahren einzustellen.

Die Klage im Übrigen bleibt ohne Erfolg.

In zulässiger Weise erstrebt die Klägerin die begehrte geräumigere Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis mit einer ihren ursprünglichen Erlaubnisantrag weiterführenden Verpflichtungsklage, da eine bloße Anfechtung der erfolgten Befristung im Erfolgsfall nur zu dem bereits nach § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV unrechtmäßigen Ergebnis einer fehlenden Befristung führen könnte (vgl. etwa, zu § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris Rdnr. 68 m. w. Nachw.).

Die Klage ist jedoch unbegründet. Denn eine Verpflichtung gemäß dem Klageantrag kann nicht nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO ausgesprochen und der Beklagte kann nicht einmal nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zur Neubescheidung des klägerischen Erlaubnisantrags bezogen auf die Erlaubnisdauer verpflichtet werden, weil die Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis rechtmäßig ist und die Klägerin daher nicht in ihren Rechten verletzt.

Entgegen klägerischer Ansicht war der Beklagte nämlich ermächtigt, die glücksspielrechtliche Erlaubnis auf eine kürzere Geltungsdauer als 15 Jahre zu befristen.

Dies geht aus dem eindeutigen Wortlaut der gemäß § 24 Abs. 3 GlüStV zur Umsetzung von § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV getroffenen Regelung in § 11 Abs. 3 Satz 2 des Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetzes – GlüStVAG M-V – hervor, der lautet: „Sie [scil. die Erlaubnis] ist widerruflich zu erteilen und auf maximal 15 Jahre zu befristen und kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden.“ Soweit hier von Interesse, ordnet die Vorschrift an, dass Spielhallenerlaubnisse zu befristen sind und dass die bei der Erteilung zu bestimmende Frist ihrer Gültigkeit jeweils höchstens bzw. im Höchstfall (dies sind die deutschen Synonyma des vom lateinischen „maximum“ abgeleiteten Fremdwort-Adverbs „maximal“) 15 Jahre betragen darf. Das geht zwangsläufig mit dem Verbot einher, eine längere, aber auch mit der Möglichkeit, eine kürzere Frist zu bestimmen, wie es der Beklagte tat. Die Regelung über die glücksspielrechtliche Erlaubnis für Spielhallen entscheidet sich im systematischen Vergleich von derjenigen zur — ebenfalls zwingend befristet und widerruflich zu erteilenden — glücksspielrechtlichen Erlaubnis für sonstige Glücksspiele in § 9 Abs. 4 GlüStV und § 5 GlüStVAG M-V nur durch die gesetzgeberische Festlegung der höchstens fünfzehnjährigen Geltung einer neu zu erteilenden Genehmigung; die zuständige Glücksspielbehörde hat für Spielhallen im nach dieser Festlegung verbliebenden Gestaltungsraum ebenso wie im normativ nicht weiter beschränkten Gestaltungsraum bei sonstigem Glücksspiel nach pflichtgemäßem, den Zweck der Erlaubnispflicht umsetzendem Ermessen einzelfallbezogen die Geltungsdauer einer Erlaubnis zu bestimmen. Sollte dem Gesetz dagegen, wie es die Klägerin vertritt, die Notwendigkeit einer immer oder jedenfalls im Regelfall fünfzehnjährigen Dauer der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Spielhallen zu entnehmen sein, so wäre hierfür in § 11 Abs. 3 Satz 2 GlüStVAG M-V (und hiermit im Zusammenhang anzuwendenden Vorschriften) eine sprachliche Darstellung dieser Notwendigkeit zu vermissen, etwa in Gestalt eines Wegfalls des Wortes „maximal“ oder seiner Ersetzung durch die Worte „im Regelfall“. Hieran fehlt es aber.

Der Klägerin kann auch nicht darin gefolgt werden, dass ihre Auslegung von § 11 Abs. 3 Satz 2 GlüStVAG M-V auf die im Gesetzgebungsverfahren für die Einfügung des neuen § 11 in das GlüStVAG M-V durch das Gesetz zur Änderung glücksspielrechtlicher Vorschriften vom 22. Juni 2012 gegebene Begründung zu stützen sei. Zum einen ist auf die historischen Befunde zur Nomogenese erst dann zurückzugreifen, wenn die Kriterien des Wortsinns und des Bedeutungszusammenhangs der gesetzlichen Vorschriften immer noch verschiedene Deutungsmöglichkeiten offenlassen (vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft [Studienausgabe], 2. Aufl. 1992, S. 207, 216, 232), was, wie gesagt, vorliegend nicht zutrifft. Zum anderen liefern die von den Beteiligten zitierten Ausführungen im Gesetzentwurf der Landesregierung (Landtags-Drucksache 6/553, S. 27) — andere einschlägige Materialien sind den Beteiligten ebensowenig wie dem Gericht bekannt — nicht mit der notwendigen Eindeutigkeit Aufschlüsse des Inhalts, dass grundsätzlich oder für den Regelfall ein Ausschöpfen der fünfzehnjährigen Frist für die Geltung zu erteilender Spielhallenerlaubnisse angestrebt worden wäre. Dies ergibt sich weder aus dem Hinweis, dass sich nach 15 Jahren die Investitionen regelmäßig amortisiert hätten, noch aus den — zu § 11 Abs. 1 des Gesetzentwurfs in Widerspruch stehenden — Ausführungen über die „Notwendigkeit der erneuten Antragstellung nach [!] Ablauf von 15 Jahren“, zumal der Satz „Damit ist der Behörde die Möglichkeit eröffnet, Besonderheiten im Einzelfall zu berücksichtigen und eine Erlaubniserteilung [sic] bei Wahrung der Belange des Gesetzes erteilen zu können.“ nicht notwendigerweise auf den direkt zuvor erörterten Widerrufsvorbehalt und die weiteren Nebenbestimmungen Bezug nimmt, sondern sprachlich auch an die Darstellung der „Festschreibung des Erlaubniszeitraums auf maximal 15 Jahre“ anknüpfen kann. Es ist auch nicht ersichtlich, dass im Gesetzgebungsverfahren im Hinblick auf die Übernahme der bereits durch den GlüStV zwingend vorgegebenen Kombination von Widerrufsvorbehalt und Befristung die Notwendigkeit einer Kompensation im letzteren Zusammenhang für durch die Widerrufsmöglichkeit bewirkte Unsicherheiten erörtert worden wäre. Darauf, dass wohl der Gesetzgeber vielmehr von einer unbeschränkt variablen Ausnutzbarkeit seiner Befristungs-Vorgaben ausging, weist nämlich außerdem der Umstand hin, dass er allein aus der beschränkten Geltungsdauer des GlüStV die Möglichkeit eines Härtefalldispenses nach § 11b Abs. 1 Satz 1, ggf. in Verbindung mit Abs. 2, GlüStVAG M-V „nicht über die Geltungsdauer des GlüStV hinaus“ (Absatz 1 Satz 2) herleitete (s. den Regierungsentwurf, a. a. O. S. [30]); hier ließ er es ebenfalls — mit fast noch eindeutigeren Worten — bei der Festschreibung einer gemäß pflichtgemäßem Ermessen zu „bewirtschaftenden“ Maximalfrist bewenden und sah nicht etwa eine zwingende Dispenserteilung für die Zeit vom 1. Juli 2017 bis zum Geltungsende des GlüStV vor.

Auch in dem dargestellten, weite behördliche Handlungsspielräume eröffnenden Sinne verstanden, verstößt die Notwendigkeit einer Befristung der Spielhallenerlaubnis nicht gegen höherrangiges Recht, zumal es beim klägerischen Projekt um eine neu errichtete Spielhalle geht (vgl. etwa den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. März 2014 – 22 ZB 14.221 –, juris Rdnr. 33 ff.; s. ferner das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 – und den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314, 1630/12, 1694, 1874/13 –, amtliche Entscheidungssammlungen BVerwGE Bd. 157, S. 126 [160], bzw. BVerfGE Bd. 145, S. 20 [89 f., 93 ff.]); auf ihren im vorbereitenden Verfahren insoweit geäußerten Zweifeln besteht die Klägerin offenbar auch nicht mehr.

Des Weiteren übte der Beklagte das ihm bei der Festlegung der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Erlaubnis zustehende Ermessen pflichtgemäß aus; denn jedenfalls bei Einhaltung der gemäß § 114 Satz 1 VwGO beschränkten gerichtlichen Kontrollbefugnisse ist gegen sein Vorgehen nichts zu erinnern und eine Rechtsverletzung nicht ersichtlich.

Der gewählte sechsjährige Geltungszeitraum für die erteilte Erlaubnis (der nach der in einem Hinweis zum Widerrufsvorbehalt verlautbarten Planung des Beklagten auch nicht ohne Einfluss auf die Geltung der Erlaubnis nach § 33i GewO bleiben soll) erscheint verhältnismäßig und unter angemessener Berücksichtigung der jeweiligen Belange der Beteiligten bestimmt. Dies gilt auch, wenn man nicht nur von der Notwendigkeit einer oder mehrerer neuer gebührenpflichtiger Genehmigungen für anschließende Zeiträume, sondern von der Notwendigkeit, den genehmigungspflichtigen Betrieb anschließend mangels Genehmigung einzustellen, ausgeht, obwohl gegenwärtig Erteilungshindernisse für „Anschlussgenehmigungen“ für den nach wie vor unproblematisch erscheinenden Standort und die rechtmäßig wirtschaftende Klägerin nicht ersichtlich sind.

Der sechsjährige Geltungszeitraum ist länger als der fünfjährige zwischen dem Inkrafttreten des GlüStV und dem Auslaufen der Regelung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, ja selbst länger als zwischen deren Anknüpfungsdatum des 28. Oktober 2011 und ihrem Auslaufen; diesen Zeitraum hielten die vertragschließenden Länder zutreffend für hinreichend, um in verhältnismäßiger Weise in den Bestand (ggf. kurz) zuvor unter entsprechenden Investitionen gegründeter Betriebe einzugreifen und um den Investoren wirtschaftlich tragbare Planungen für notwendige Neuorientierungen zu ermöglichen.

Der sechsjährige Geltungszeitraum endet ein Jahr nach dem Zeitpunkt, bis zu dem nach § 35 Abs. 2 GlüStV der Bestand des GlüStV (auch gegenwärtig) gesichert erscheint. Der Beklagte war sich nach seinen Ausführungen bewusst, dass er den Geltungszeitraum des GlüStV überdauernde Genehmigungen erteilen konnte, und tat dies zur Schaffung von Planungssicherheit und zur Ermöglichung eventuell notwendiger Anpassungen in einem weiteren einjährigen Zeitraum, in dem vielleicht auch eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für den klägerischen Betrieb gar nicht mehr erforderlich sein wird. Hiermit trug er auch dem Umstand Rechnung, dass die Möglichkeit einer Erlaubnis am derzeit unproblematischen Standort nach dem GlüStVAG M-V schon bei Bestehen der glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht (d. h. mit Inkrafttreten der Änderung des GlüStV und des neuen § 11 Abs. 1 GlüStVAG M-V am 1. Juli 2012, vgl. Art. 1 und 2 der Bekanntmachung vom 24. Juli 2012, GVOBl. M-V S. 403, sowie den Beschluss der erkennenden Kammer vom 25. Juni 2014 – 7 B 872/13 –, juris Rdnr. 33, und ihr Urteil vom 22. April 2015 – 7 A 382/13 –, juris Rdnr. 16) in die staatsvertraglich noch nicht geregelte Zeit „hineinreichte“ (anfangs bis maximal zum 30. Juni 2027) und dass dies sich nur bei eines Härtefalldispenses bedürftigen Spielhallen anders verhielt (§ 11b Abs. 1 Satz 2 GlüStVAG M-V). Von einer wohl im Regelfall unangemessenen Gleichbehandlung der klägerischen mit einer solchen „Problemspielhalle“ sah der Beklagte zutreffend ab.

Innerhalb der Zeitspanne zwischen dem für „Problemspielhallen“ geltenden maximalen Bestandszeitraum nach § 11 Abs. 1 Satz 2 GlüStVAG M-V in Verbindung mit § 35 Abs. 2 GlüStV (der an § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV anknüpfende Härtefalldispens soll ausnahmsweise eine längere Abwicklungszeit für unerwünschte Spielhallen ermöglichen und nicht etwa nur die Geltung des GlüStV „überbrücken“) einerseits und der vom Gesetzgeber vorgesehenen Maximalfrist für eine Erlaubnis (für die Klägerin das Datum gemäß dem Klageantrag) blieb der Beklagte damit allerdings „im unteren Bereich“. Dies ist jedoch unschädlich.

Denn die obligatorische Befristung stellt sicher, dass auch etwaige Nachfolgeregelungen zum GlüStV in gleicher Weise wie bei der Ersterteilung der Erlaubnis erneut präventiv überprüft werden können, was eine zu lange Fristdauer verhindern würde (vgl. das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 15. Oktober 2018 – RN 5 K 17.1134 –, juris Rdnr. 33). Wenn auch die Übergangsfristen des § 29 GlüStV gerade bei der klägerischen Neugründung eines Spielhallenbetriebs keine Handhabe für eine Abfolge kurzer Erlaubnisdauern mehr geben (wie nach der im eben zitierten Urteil nachgewiesenen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichts München zu bereits kurz nach der Änderung des GlüStV erteilten Erlaubnissen), so ist doch hervorzuheben, dass der Beklagte für eine solche erneute präventive Prüfung in tragfähiger Weise Belange benannte, die über den im allgemeinen Planungsrecht verpönten bloßen „Freihaltebelang“ weit hinausgehen und vielmehr als adäquate ermessensgerechte Vorkehr für absehbare Entwicklungen des Spielhallenwesens im Stadtgebiet erscheinen. In den angegriffenen Bescheiden und ergänzend in den Einlassungen zur Klage führte er nämlich schlüssig aus, dass die Fristdauer der Stadt die Möglichkeit zu planerischen Reaktionen auf nach den Regelungen des GlüStV und des GlüStVAG M-V spätestens Anfang der 2020er Jahre zu erwartende Verlagerungen einiger Spielhallenbetriebe im Stadtgebiet sowie die Möglichkeit zur Vorbereitung dieser Reaktionen durch eine Evaluation der örtlichen Entwicklung und der Ergebnisse von Evaluationen des GlüStV erhalten soll. Dieser konkret benannte, wesentlich im Zuständigkeitsbereich des Beklagten angelegte ordnungspolitische Belang ist als Grund für die Dauer der Befristung anzuerkennen. Denn vorgerichtlich und im vorbereitenden Verfahren setzte der Beklagte sich auch mit dem Umstand auseinander, dass die Klägerin keinen Grund für einen besonderen persönlichen oder betrieblichen Bedarf an einer geräumigeren Erlaubnisfrist benannt hatte.

Soweit die Klägerin dies im Termin mit ihrem erstmaligen Vorbringen zu in der Branche etablierten Vier-Jahres-Zyklen einer Neubeschaffung der Spielautomaten-Software und zum Beginn einer derartigen Investitionsperiode mit dem bevorstehenden Jahreswechsel 2018/2019 nachgeholt hat, hat der Beklagte seine Ermessensausübung diesbezüglich in zulässiger und beanstandungsfreier Weise ergänzt und sich rechtmäßig geweigert, die Befristung der streitgegenständlichen Erlaubnis auch nur um ein halbes Jahr zu verlängern; ebensowenig wie dem Gesetzgeber, obliegen den die Gesetze vollziehenden Behörden zum Eigentums- oder Vertrauensschutz Fristgestaltungen, die eine Vollamortisation aller in der Spielhalle eingesetzten Betriebsmittel ermöglichen (vgl. das zitierte Urteil in BVerwGE Bd. 157, S. 126 [159 f.]).

Die Kostenentscheidung zum Nachteil der bei der streitigen Entscheidung unterliegenden Klägerin ergeht gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO und umfasst damit auch — ungeachtet der insoweit erfolgten Kosteneinigung der Beteiligten — die im Verhältnis zur erstrebten neunjährigen „Verlängerung“ der Spielhallenerlaubnis betragsmäßig zu vernachlässigenden Kosten, die auf den Streit um die Bedeutung der Hinweise auf den Lageplan vom 12. April 2016 entfallen sind.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 708 Nr. 11 und § 711 der Zivilprozessordnung sowie § 167 Abs. 1 VwGO.

Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage zugelassen, in welcher Weise nach dem angewandten Landesrecht die Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 GlüStV behördlich befristet werden kann und worin ggf. die leitenden Ermessensgesichtspunkte bestehen dürfen.

Beschluss

Der Streitwert wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 und § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes bei Orientierung am Mindestbetrag gemäß Nr. 51.1 des „Streitwertkatalogs 2013“ pauschal auf

15.000 Euro

festgesetzt.