Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Urteil, 25. Feb. 2009 - 9 A 13/08

Der Bescheid vom 02. Januar 2008 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der Kläger Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Beteiligten streiten um die teilweise Rückforderung der dem Kläger vom Beklagten nach dem schleswig-holsteinischen Schulgesetz gewährten Landeszuschüsse für die Jahre 1998 bis 2006.

Der Kläger ist Träger der Freien Waldorfschule in Flensburg. Bei der Schule handelt es sich um eine genehmigte Ersatzschule i.S.d. § 2 Abs. 4 SchulG (i.d.F. der Bekanntmachung v. 02. August 1990, zuletzt geändert durch § 28 des Gesetzes vom 14. Dezember 2006, GVOBl. S. 309; gültig bis 08. Februar 2007, im Folgenden: SchulG a.F.), die vom Land Schleswig-Holstein jährliche Zuschüsse zu den Sach- und Personalkosten i.S.d. §§ 60 Abs. 1, 62 Abs. 1 und 2 SchulG a.F. erhält. Die Höhe der Zuschüsse richtete sich nach einem bestimmten Prozentsatz des Betrages, der im Landesdurchschnitt an Sach- und Personalkosten für eine Schülerin oder einen Schüler einer vergleichbaren öffentlichen Schule im Vorjahr aufgewendet worden ist (Schülerkostensatz, § 63 Abs. 2 S. 1 SchulG a.F.), und nach den an der Ersatzschule durchschnittlich im Jahr vorhandenen Schülerinnen und Schülern (§ 64 Abs. 1 SchulG a.F.).

Der Kläger errechnete die Durchschnittszahlen nach der am 1. jedes Monats vorhandenen Zahl der Schülerinnen und Schüler und übermittelte diese nach Maßgabe eines zu verwendenden Formulars zu bestimmten Zeitpunkten an den Beklagten. Diese Berechnung geschah zum einen in Form einer Prognose für die im zu bezuschussenden Jahr erwarteten Schülerzahlen und zum anderen durch Meldung der tatsächlich erreichten Schülerzahlen in den zurückliegenden Monaten. Dabei wurden unabhängig vom Wohnort sämtliche Schülerinnen und Schüler einbezogen, aufgrund der Grenznähe auch solche mit Wohnort in Dänemark. Sodann errechnete der Beklagte die Höhe des Zuschusses durch Multiplikation der übermittelten durchschnittlichen Schülerzahl mit dem jeweils geltenden Schülerkostensatz. Wichen die später gemeldeten tatsächlichen Zahlen von den bis dahin nur prognostizierten Zahlen eines Haushaltsjahres ab, wurde die Höhe der gewährten Zuschüsse rückwirkend geändert. Auf dieser Grundlage und nach endgültiger Abrechnung ergingen für die Haushaltsjahre 1998 bis 2006 jährliche Bewilligungsbescheide i.H.v. 2,1 bis 2,4 Mio. Euro (wegen der näheren Berechnungen wird auf die im Verwaltungsvorgang enthaltenen Bescheide verwiesen).

Neben diesem Verfahren zur Ermittlung des Landeszuschusses nach den §§ 60 ff. SchulG a.F. ist der Kläger verpflichtet, dem Beklagten im Rahmen der Erhebung von Schulkostenbeiträgen von den Gemeinden an zwei Stichtagen des Jahres alle Schülerinnen und Schüler namentlich und mit Adresse zu melden (§ 77 a SchulG a.F.). Hier waren auch die Schülerinnen und Schüler aus Dänemark aufgeführt. Die Durchführung dieses Verfahrens erfolgte durch dieselbe Sachbearbeiterin des Beklagten. Die hier gewonnenen Datensätze wurden beim Meldeamt abgeglichen.

Bereits durch das Haushaltsbegleitgesetz von 1994 wurde § 63 SchulG a.F. („Höhe des Zuschusses“) um eine sog. „Landeskinderklausel“ ergänzt. Nach § 63 Abs. 6 SchulG a.F. sollten Ersatzschulen ab dem 01. Januar 1998 nur noch Zuschüsse für Schülerinnen und Schüler erhalten, die ihre Wohnung in Schleswig-Holstein haben oder für die an das Land Erstattungen nach § 77 a Abs. 1 S. 1 SchulG a.F. zu leisten sind. Für andere Schülerinnen und Schüler wurde und wird (vgl. § 122 Abs. 4 SchulG n.F.) der Zuschuss - neben einer Übergangsregelung - nur gewährt, wenn und soweit dem Land aufgrund von Vereinbarungen Zahlungen zum Ausgleich des Zuschussbetrages für diese Schülerinnen und Schüler zustehen. Eine solche Vereinbarung besteht tatsächlich nur mit der Stadt Hamburg.

Der Beklagte unterrichtete den Kläger von dieser Gesetzesänderung nicht. Weder die Terminsübersichten noch die vorläufigen Bewilligungsbescheide oder das vom Beklagten vorgegebene Formular enthielten einen Hinweis auf die neu eingefügte „Landeskinderklausel“. Es wurde lediglich die Angabe der „tatsächlichen Schülerzahlen“ und der „voraussichtlichen Zahl“ der Schülerinnen und Schüler gefordert mit Hinweis auf §§ 29 Abs. 1 und 64 SchulG a.F. (§ 29 Abs. 1 SchulG a.F. wies den Beginn und das Ende eines Schuljahrs aus, § 64 SchulG a.F. regelte die Berechnung der Schülerzahl aus der Jahresdurchschnittszahl und die Verpflichtung zu entsprechenden Auskünften und Nachweisen). Nach der Schulgesetzänderung im Jahre 2007 wurde das Formular an die neuen Vorschriften angepasst; verwiesen wird nunmehr auf §§ 14 und 122 Abs. 4 SchulG n.F. (wobei § 122 Abs. 4 SchulG n.F. § 64 SchulG a.F. ersetzt und um die „Landeskinderklausel“ ergänzt worden ist).

In einem Telefonat im März 2007 bestätigte der Geschäftsführer des Klägers gegenüber dem Beklagten, dass für die Berechnung der Zuschüsse auch diejenigen Schülerinnen und Schüler angegeben worden seien, die ihren Wohnsitz in Dänemark haben. Eine Überprüfung der daraufhin durch den Kläger eingereichten monatsweisen Auflistung dieser Schülerinnen und Schüler ergab, dass von 1998 bis 2001 jeweils ein/e Schüler/in, in 2002 drei Schüler/innen, in 2003 sieben Schüler/innen und von 2004 bis 2006 jeweils fünf Schüler/innen in die jährlichen Durchschnittsschülerzahlen eingeflossen waren, obwohl sie wegen ihrer Wohnung in Dänemark nicht hätten bezuschusst werden dürfen.

Nach längerem Schriftwechsel hob der Beklagte mit Bescheid vom 02. Januar 2008 die Bewilligungsbescheide für die Landeszuschüsse der Haushaltsjahre 1998 bis 2006 mit Wirkung für die Vergangenheit auf, soweit diese im Bescheid jeweils näher bezeichnete Zuschussbeträge übersteigen. Gleichzeitig wurden die für die dänischen Schülerinnen und Schüler zu viel bezahlten Zuschüsse in Höhe von insgesamt 99.556,61 € zuzüglich Zinsen i.H.v. 27.762,61 € zurückgefordert. Der Beklagte stützt die Rücknahme auf § 116 LVwG und führt zur Begründung aus, dass die Bezuschussung teilweise rechtswidrig erfolgt sei und aufseiten des Klägers kein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand der Bewilligungsbescheide bestehe, weil er deren Rechtswidrigkeit gekannt haben müsse oder jedenfalls in grob fahrlässiger Weise nicht erkannt habe. Trotz bestehender Unsicherheiten habe er es unterlassen, sich über die gesetzlichen Voraussetzungen der Zuschussgewährung zu informieren. Die wirtschaftliche Existenz der Schule werde durch die Rückforderung nicht gefährdet, da es sich nur um 0,5 % der Gesamtförderung handele.

Dagegen hat der Kläger am 24. Januar 2008 Klage erhoben.

Er behauptet, keine Kenntnis von der Fehlerhaftigkeit der Zuschussbescheide gehabt zu haben. Er habe zwar von der Existenz der „Landeskinderklausel“ gewusst, aber angenommen, dass zwischen Dänemark und Deutschland eine Ausnahmeregelung bestehe. Auch eine Prüfung des Landesrechnungshofs im Jahr 2002 habe keine Beanstandungen der Listen und gemeldeten Daten ergeben. Der Beklagte selbst habe nicht darauf hingewiesen, dass Schülerinnen und Schüler mit Wohnsitz außerhalb Schleswig-Holsteins ab 1998 nicht mehr in die Berechnungsgrundlage für die Zuschüsse einfließen dürften. Die Antragsformulare seien erst in 2007 geändert worden. Im Übrigen sei dem Beklagten aus dem Erstattungsverfahren nach § 77 a SchulG a.F. bekannt gewesen, dass dänische Schülerinnen und Schüler beschult würden. Insofern hätte die zuständige Sachbearbeiterin selbst überprüfen können, ob die Zahlen und Adressen der Schülerinnen und Schüler beider Vorgänge übereinstimmten. Hiervon sei der Kläger ausgegangen. Ob ein solcher Abgleich tatsächlich erfolgte, habe er aber nicht wissen können. Schließlich ist der Kläger der Ansicht, er habe auf den Bestand der Zuwendungsbescheide vertrauen dürfen, da er die Leistungen bereits verbraucht habe. Eine Rückzahlung der Zuschüsse in dieser Höhe sei aufgrund der wirtschaftlichen Situation der Schule nicht möglich und würde zur Insolvenz führen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 02. Januar 2008 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte bezieht sich auf die Gründe des Rücknahmebescheides. Der Kläger habe nicht darauf vertrauen dürfen, dass die jeweils durch ihn gemeldeten Daten für das Erstattungsverfahren nach § 77a SchulG a.F. einerseits und die für das Zuschussverfahren nach den §§ 60 ff. SchulG a.F. gemeldeten Statistiken andererseits überprüft und miteinander abgeglichen würden. Es handele sich vielmehr um verschiedene Verfahren ohne inhaltlichen Zusammenhang. Die Zuständigkeit derselben Sachbearbeiterin sei rein organisatorisch und zufällig. Zudem sei es die Pflicht eines Antragstellers, der öffentliche Mittel in Anspruch nehmen wolle, den Antrag richtig auszufüllen. Er dürfe die Überprüfung der Richtigkeit nicht auf die bezuschussende Stelle abwälzen. Im Zusammenhang mit der öffentlich diskutierten Problematik der „Landeskinderklausel“ an der Waldorfschule Lübeck, bei der aufgrund der Gesetzesänderung die bei ihr überwiegend angemeldeten Schülerinnen und Schüler aus Mecklenburg-Vorpommern nicht mehr bezuschusst wurden, habe der Kläger wissen müssen, dass die „Landeskinderklausel“ auch für seine Schule gelte. Insofern hätte er auch nicht ungeprüft auf ein Abkommen mit Dänemark vertrauen dürfen; im Zweifel hätte er sich vielmehr erkundigen müssen. Dies zu unterlassen sei grob sorgfaltswidrig. Ferner seien die Antragsformulare für das Zuschussverfahren im Jahr 2007 nicht wegen der „Landeskinderklausel“ geändert worden, sondern aufgrund der Änderung des gesamten Schulgesetzes und der damit verbundenen systematischen Änderung der zu beachtenden Paragraphen. Ein solches Formular könne außerdem nur auf die grundlegenden Vorschriften Bezug nehmen und entlaste nicht von einer eigenen Prüfung. Aus der Nichterwähnung des § 63 Abs. 6 SchulG a.F. dürfe nicht gefolgert werden, dass auch nicht bezuschussungsfähige Schülerinnen und Schüler angegeben werden sollten. Dem Kläger hätte klar sein müssen, dass der Zuschuss auf der Grundlage seiner Angaben errechnet werden würde und dass er deshalb nur die bezuschussungsfähigen Schülerinnen und Schüler anzugeben hatte. Die Rückforderung sei schließlich verhältnismäßig, da die zurückgeforderte Summe nur einen Bruchteil des gewährten Betrages ausmache.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig, insbesondere bedurfte es vorliegend nicht der Durchführung eines Vorverfahren (§ 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO).

Die Klage ist auch begründet. Der Rückforderungsbescheid vom 02. Januar 2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Der Beklagte kann die teilweise Rücknahme der Landeszuschüsse nicht auf die dafür allein in Betracht kommende Rechtsgrundlage des § 116 Abs. 1 und 2 S. 3 Nr. 2, 3 LVwG stützen.

Nach § 116 Abs. 1 und 2 LVwG kann ein begünstigender Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt, nur dann nach pflichtgemäßem Ermessen der Behörde ganz oder teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden, wenn und soweit er rechtswidrig ist und der Begünstigte nicht auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen in den Fortbestand desselben unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme schutzwürdig ist. Diese Voraussetzungen liegen zur Überzeugung der Kammer nicht vor.

Bei den durch den Beklagten erlassenen Zuschussbescheiden für die Haushaltsjahre 1998 bis 2006 handelt es sich um begünstigende Verwaltungsakte, die eine laufende Geldleistung gewähren. Sie waren in der zurückgeforderten Höhe rechtswidrig, weil die Zuschüsse entgegen der Regelung des § 63 Abs. 6 SchulG a.F. auch für Schülerinnen und Schüler gewährt wurden, die ihre Wohnung nicht in Schleswig-Holstein hatten. „Wohnung“ i.S.d. § 63 Abs. 6 SchulG a.F. ist ebenso wie bei § 76 Abs. 1 und 2 SchulG a.F. (dazu Kammerurteil. v. 18.05.2007 - 9 A 652/04 -) gem. § 2 Abs. 8 SchulG a.F. die Wohnung einer Person nach den §§ 13, 14 LMG. Die im Zuschussverfahren (auch) gemeldeten und in die Berechnung eingeflossenen dänischen Schülerinnen und Schüler hatten ihre Wohnung im Sinne dieser Vorschriften unstreitig in Dänemark und waren somit seit dem 01. Januar 1998 von der Bezuschussung nach den §§ 60 ff. SchulG a.F. ausgeschlossen. Dies gilt auch für das Haushaltsjahr 1998, für das der Kläger die Schülerzahlen schon ab 1997 und somit vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung mit Einführung der „Landeskinderklausel“ (dazu GVOBl 1994 S. 124, GVOBl 1995 S. 473, GVOBl 1997 S. 129) übermittelt hatte, da es bei der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes nur auf die Verhältnisse zum Zeitpunkt seines Erlasses ankommt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.11.1953 - I B 95.53 - E 1, 35, seither std. Rspr., z.B. BVerwG, Urt. v. 23.03.1984 - 8 C 168/81 - NJW 1984, 2842). Als der Zuwendungsbescheid für das Haushaltsjahr 1998 erlassen wurde, war die Regelung des § 63 Abs. 6 SchulG a.F. bereits in Kraft. Somit waren sämtliche streitigen Zuwendungsbescheide teilweise rechtswidrig.

Verfassungsrechtliche Zweifel gegenüber der „Landeskinderklausel“ selbst bestehen nicht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.2004 - 1 BvL 6/99 - E 112, 74 ff. zur Bremer Klausel) und werden vom Kläger auch nicht geltend gemacht.

Die teilweise Aufhebung der Zuschussbescheide war dennoch rechtswidrig, weil der Kläger auf den Bestand der Zuschussbescheide vertraut hat und dieses Vertrauen auch unter Abwägung mit den öffentlichen Interessen an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes genießt Verfassungsrang (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.12.1981 - 1 BvR 898/79 u.a. - E 59, 128). Seine Gewährung beruht nicht auf einer in das Ermessen der Behörde gestellten Billigkeitserwägung, sondern auf einer gesetzlichen Abwägung zwischen der Beseitigung eines Verwaltungsaktes, der mit dem materiellen Recht nicht in Einklang steht, und dem Vertrauen des Leistungsempfängers in den Bestand eben dieses begünstigenden Verwaltungsaktes. (BVerwG, Urt. v. 14.08.1986 - 3 C 9/85 - E 74, 357, in juris Rn. 27; Urt. v. 06.06.1991 - 3 C 46/86 - E 88, 278, in juris Rn. 24). Der Vertrauensschutz ist als Bestandsschutz ausgebildet: Soweit er eingreift, steht er der Rücknahme des begünstigenden Verwaltungsaktes entgegen. Ob und inwieweit Vertrauensschutz der Rücknahme entgegensteht, ist eine voll nachprüfbare Frage der Anwendung materiellen Rechts im Rahmen der Rücknahmeentscheidung, nicht aber Gegenstand von Ermessenserwägungen (BVerwG, Urt. v. 23.10.1980 - 3 C 36/78 - in juris Rd. 32).

Das Vertrauen ist gem. § 116 Abs. 2 S. 2 LVwG in der Regel u.a. dann schutzwürdig, wenn der Begünstigte die gewährten Leistungen verbraucht hat. Unstreitig hat der Kläger die für die jeweiligen Haushaltsjahre erhaltenen Mittel für die schulbezogenen und monatlich anfallenden Ausgaben vollständig verbraucht. Da sich die Höhe der jährlichen Zuwendung nach den jeweils zuwendungsfähigen, tatsächlichen Ausgaben richtet und die Verwendung der Zuwendung nach Nr. 7 ANBest-I nachzuweisen ist, ist von der Richtigkeit dieser Angaben und der Schutzwürdigkeit des Vertrauens i.S.d. § 116 Abs. 2 S. 2 LVwG auszugehen.

Der dem Kläger damit zustehende Vertrauensschutz ist auch nicht durch § 116 Abs. 2 S. 3 LVwG ausgeschlossen. Danach kann sich der Begünstigte nicht auf ein schutzwürdiges Vertrauen berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung (§ 116 Abs. 2 S. 3 Nr. 1 LVwG) oder durch Angaben, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren (§ 116 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 LVwG), erwirkt hat oder wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (§ 116 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 LVwG).

Anhaltspunkte für eine arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung durch den Kläger ergeben sich nach dem vorliegenden Sachverhalt nicht und werden vom Beklagten auch nicht geltend gemacht.

Der Kläger hat die Landeszuschüsse auch nicht aufgrund Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren. Der Wegfall des Vertrauensschutzes aufgrund unrichtiger Angaben basiert auf dem Gedanken, dass die Ursache der Fehlerhaftigkeit im Verantwortungsbereich des Begünstigten liegt (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 48 Rn. 115). Auf ein Verschulden des Begünstigten kommt es dabei jedoch nicht an (BVerwG, Urt. v. 14.08.1986 - 3 C 9/85 - E 74, 357, 364 = DVBl 1986, 1204, in juris Rd. 29; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 119). Maßgeblich ist allein, ob die Angaben des Begünstigten objektiv unrichtig oder unvollständig sind (BVerwG, Urt. v. 14.08.1986 a.a.O.). Ob dies der Fall ist, ist unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls zu beurteilen (Kopp/Ramsauer a.a.O., § 48 Rn. 112 m.w.N.).

Vorliegend kann nicht davon ausgegangen werden, dass die angegebenen Schülerzahlen schon deswegen „unrichtig“ oder „unvollständig“ i.S.d. § 116 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 LVwG waren, weil sie im Ergebnis zu einer überhöhten und damit rechtswidrigen Bezuschussung führten. Ebenso wenig kommt es an dieser Stelle darauf an, was der Kläger nach Vorstellung des Beklagten über das Berechnungsverfahren hätte wissen müssen oder was er nach dessen Erwartung hätte mitteilen müssen. Maßgeblich ist vielmehr, was der Kläger aus der verobjektivierten Sicht eines Antragstellers anzugeben und zu berücksichtigen hatte. Dies wiederum richtet sich danach, was der Kläger nach dem Gesetz, nach etwaigen Auflagen, Richtlinien, Beilagen oder auch nach behördlicherseits erteilten Hinweisen oder Belehrungen anzugeben verpflichtet bzw. aufgefordert war. Dazu gehört auch, wie er das Verfahren und etwaige vorformulierte, von ihm auszufüllende Formulare nach den konkreten Umständen des Falles verstehen durfte. Die Richtigkeit oder Vollständigkeit seiner Angaben ist mithin auf der Grundlage dieses Verständnisses zu beurteilen (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 04.03.2002 - 2 L 170/01 - NVwZ-RR 2003, 5, in juris Rn. 4 m.w.N.; Kopp/Ramsauer a.a.O., Rn. 118 m.w.N.). In Anwendung dieser Grundsätze lässt sich nicht feststellen, dass der Kläger unrichtige oder unvollständige Angaben gemacht hat.

Dem SchulG a.F. ist nicht zu entnehmen, dass es Pflicht des Klägers gewesen wäre, die anzugebende Jahresdurchschnittszahl in Anwendung der „Landeskinderklausel“ um diejenigen Schülerinnen und Schüler zu „bereinigen“, die ihren Wohnsitz nicht in Schleswig-Holstein haben. Von seiner Systematik her ist vielmehr vorgesehen, dass die Berechnung des Zuschusses Sache des Beklagten als Zuschuss gewährende Stelle ist, während der Kläger als Antragsteller die für die Berechnung erforderlichen Daten zu liefern hat: Nach § 64 Abs. 1 SchulG a.F. ist bei der Berechnung des Zuschusses die Jahresdurchschnittszahl der Schülerinnen und Schüler der Ersatzschule zugrunde zu legen. Die Durchschnittszahl wiederum wird nach der am 1. jedes Monats vorhandenen Zahl der Schülerinnen und Schüler errechnet. § 64 Abs. 2 SchulG a.F. verpflichtet die Ersatzschule zu entsprechenden Auskünften und Nachweisen. So gibt die Schule dem zu verwendenden Formular entsprechend Auskunft über die monatlich „vorhandene Zahl der Schülerinnen und Schüler“ und errechnet daraus eine Durchschnittszahl. Weitere Auswahlkriterien, eine Beschränkung auf bestimmte Schülerinnen und Schüler oder auch nur ein Verweis auf die „Landeskinderklausel“ sind weder in § 64 SchulG noch im vormals zu verwendenden Formular vorgesehen.

Die „Landeskinderklausel“ selbst richtete sich weder vom Wortlaut („Der Zuschuss wird … gewährt werden …“) noch vom Aufbau des Gesetzes her an den Kläger als Antragsteller. Sie war nicht in § 64, sondern als Abs. 6 in § 63 SchulG a.F. untergebracht. Hätte es Sache des Schulträgers sein sollen, den Durchschnitt der monatlich vorhandenen Zahl der Schülerinnen und Schüler unter Berücksichtigung der „Landeskinderklausel“ zu errechnen, hätte der Gesetzgeber dies ohne weiteres in § 64 statt in § 63 SchulG a.F. aufnehmen können - so, wie es nunmehr in § 122 Abs. 4 S. 4 SchulG n.F. mit zugleich neuer Formulierung zum Ausdruck gebracht ist („Für die Berechnung der Durchschnittszahl sind nur diejenigen Schülerinnen und Schüler zu berücksichtigen, die …“). Diese Gesetzesänderung hat außerdem zur Folge, dass die im Jahre 2007 angepassten Antragsformulare den Antragsteller mit Erwähnung des § 122 Abs. 4 SchulG n.F. nun auch zur „Landeskinderklausel“ hinführen.

Schließlich passt die „Landeskinderklausel“ auch von ihrer inhaltlichen Aussage her besser zu § 63 SchulG a.F., der die Bemessung und die Höhe des Zuschusses regelt und sich damit vornehmlich an das Ministerium richtet. Hinzu kommt, dass sie mehrschichtige Bedingungen formuliert, die ein einzelner Ersatzschulträger gar nicht übersehen kann. So macht sie die Zuschussgewährung nicht einfach vom Innehaben einer Wohnung in Schleswig-Holstein abhängig, sondern alternativ davon, ob für die Schülerinnen und Schüler (anstelle der Schulkostenbeiträge) an das Land Erstattungen nach § 77 a Abs. 1 S. 1 SchulG a.F. zu leisten sind oder ob dem Land im Übrigen (für Schülerinnen und Schüler mit Wohnung außerhalb Schleswig-Holsteins) aufgrund von Vereinbarungen Zahlungen zum Ausgleich des Zuschussbetrages zustehen. Ob und inwieweit solche Erstattungs- oder Zahlungsansprüche im Einzelnen bestehen, kann nur das Ministerium als Anspruchsinhaber zuverlässig beurteilen und entsprechend in die Berechnung des Zuschusses einbringen. Schließlich kann auch nur so eine einheitliche Handhabung der gesetzlichen Berechnungsvorgaben gewährleistet werden.

Dieses Ergebnis benachteiligt die Behörde auch nicht unbillig. Ebenso wie etwaige Ungenauigkeiten in einem Vordruck zulasten der Behörde gehen (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 04.03.2002 - 2 L 170/01 - NVwZ-RR 2003, 5, in juris Rn. 4 m.w.N.), muss die Behörde den Mangel eines Antragsformulars, das eine bestimmte Angabe nicht vorsieht, gegen sich gelten lassen, weil sie so zu erkennen gibt, dass sie darauf keinen Wert legt. In diesem Fall kann vom Beteiligten nicht verlangt werden, dass er diese Angaben dennoch macht. In der Folge darf die Behörde einen Beteiligten auch nicht auf ein etwaiges Fehlen von Angaben verweisen (BVerwG, Urt. v. 06.06.1991 - 3 C 46/86 - E 88, 278, in juris Rn. 28 a.E.). Wird die Behörde hingegen mit für sie ungenauen oder unklaren Angaben konfrontiert, hat sie zudem die Möglichkeit, durch gezielte Rückfragen eine Klarstellung zu erwirken (OVG Greifswald a.a.O., Rn. 6).

Dies gilt in Anbetracht der dargestellten Gesetzeslage, der Gestaltung des Formulars und der außerdem fehlenden Hinweise auf die „Landeskinderklausel“ auch im vorliegenden Fall. Hier ist die beklagte Behörde auf ihre Rolle als „Herrin des Verfahrens“ (§§ 83, 83a LVwG) zu verweisen, die u.a. die Abgabe und Berichtigung von Erklärungen anzuregen oder die Beteiligten über die im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechten und obliegenden Pflichten aufzuklären hätte.

Das schutzwürdige Vertrauen des Klägers auf den Bestand der bewilligten Zuschüsse ist auch nicht ausgeschlossen, weil er die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide in den Haushaltsjahren 1998 bis 2006 kannte oder in Folge grober Fahrlässigkeit i.S.d. § 116 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 LVwG nicht kannte. Der Ausschluss des Vertrauensschutzes beruht in diesem Fall auf dem Gedanken, dass derjenige, der die Fehlerhaftigkeit eines Verwaltungsaktes kannte oder ohne besondere Mühe hätte erkennen können, auch mit einer Rücknahme rechnen muss (vgl. Kopp/Ramsauer a.a.O., § 48 Rn. 121 m.w.N.). Dabei muss sich die Kenntnis bzw. die Unkenntnis in Folge grober Fahrlässigkeit auf die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes und nicht lediglich auf die Tatsachen, die die Rechtswidrigkeit begründen, beziehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.12.1984 - GrSen 1/84, GrSen 2/84 - NJW 1985, 819). Die Kenntnis der Tatsachen, die die Rechtswidrigkeit des begünstigenden Verwaltungsakts begründen, sind der Kenntnis bzw. dem Kennen-Müssen auch der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes selbst nicht gleichzusetzen. Eine Gleichsetzung käme nur dann in Betracht, wenn der Betroffene hinreichend rechtskundig wäre, um aus den bekannten Tatsachen ohne weiteres die rechtlichen Folgerungen zu ziehen (VGH Kassel, Urt. v. 22.01.1990 - 8 UE 1215/84 - NVwZ 1990, 883, 885, in juris Rn. 31).

Es kommt im vorliegenden Fall demnach nicht allein auf die Kenntnis der „Landeskinderklausel“ an und auf das Bewusstsein, dass auch Schülerinnen und Schüler mit Wohnung in Dänemark in die Jahresdurchschnittszahlen eingeflossen sind. Der Kläger müsste zusätzlich gewusst oder grob fahrlässig nicht gewusst haben, dass die „Landeskinderklausel“ im Falle der Waldorfschule Flensburg anwendbar ist, dass der Beklagte die Zahlen trotz Kenntnis der im Erstattungsverfahren nach § 77 a SchulG a.F. eingereichten, auch dänische Schülerinnen und Schüler enthaltenden Listen ungeprüft übernimmt und dass die Zuwendungsbescheide von daher wegen einer objektiv falschen Berechnung nicht richtig sein können.

Anhaltspunkte für das Bestehen einer positiven Kenntnis dieser Umstände bestehen nicht und werden auch nicht geltend gemacht.

Eine grob fahrlässige Unkenntnis läge vor, wenn die gebotene Sorgfalt, die man hätte erwarten können und müssen, in besonders schwerer Weise oder in besonders schwerem Maße verletzt wurde, insbesondere wenn einfachste, ganz naheliegende Überlegungen nicht angestellt wurden (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.02.1993 - 11 C 47/92 - E 92, 84; VGH Kassel a.a.O.; Kopp/Ramsauer a.a.O., § 48 Rn. 124). Dabei kommt es auf die individuellen Gegebenheiten, insbesondere auch die persönlichen Umstände und Fähigkeiten des Betroffenen an (BVerwG, Urt. v. 12.3.1991 - 6 C 51/88 - NJW 1991, 2718), nicht aber auf die objektiven Erfordernisse des Rechtsverkehrs (vgl. Kopp/Ramsauer a.a.O).

Von solch naheliegenden Umständen oder einfachsten Überlegungen, die zu einer Kenntnis des Klägers über die Rechtswidrigkeit hätten führen können oder müssen, kann nach Auffassung der Kammer nicht ausgegangen werden. Dies gilt bereits hinsichtlich des Wissens um die Existenz der „Landeskinderklausel“ und der - unterstellten - Kenntnis von den Vorgängen um die Lübecker Waldorfschule. Entgegen der Auffassung des Beklagten hätte sich dem Kläger deshalb noch nicht aufdrängen müssen, dass nicht nur Schülerinnen und Schüler aus anderen Bundesländern, sondern erst recht solche aus benachbarten Staaten nicht in die Berechnung des Zuschusses einfließen dürften. Für den Kläger schien dies auch keineswegs selbstverständlich. Er verweist auf die Tatsache, dass es im nördlichen Schleswig-Holstein auch dänische Schulen gebe - ebenso wie im südlichen Dänemark deutsche Schulen - und dass er angenommen habe, dass insoweit auch zwischenstaatliche Vereinbarungen bestehen. Diese Annahme erscheint nachvollziehbar und lässt jedenfalls eine grobe Fahrlässigkeit nicht erkennen. Dass es eine gegenseitige Anerkennung und Förderung der jeweiligen Minderheit einschließlich ihrer eigenen Schulen gibt, ist allgemein bekannt. Zu meinen, dass diese gegenseitige Anerkennung und Förderung im Rahmen zwischenstaatlicher Vereinbarungen geschieht, ist aus Sicht eines juristischen Laien oder auch eines Juristen, der sich mit dem deutsch-dänischen Verhältnis nicht näher befasst, keinesfalls abwegig. Darüber hinaus ist der Kläger, wie ausgeführt, weder auf die Existenz der „Landeskinderklausel“ noch auf ihre einzelnen Tatbestandsvarianten hingewiesen worden. Er ist erst recht nicht darauf hingewiesen worden, dass es mit Dänemark eben keine Vereinbarung i.S.d. § 63 Abs. 6 SchulG a.F. gibt und dass die „Landeskinderklausel“ deshalb sogar auf die dänischen Schulen in Schleswig-Holstein anwendbar ist.

Unter Berücksichtigung der zu § 116 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 LVwG gemachten Ausführungen hinsichtlich der gesetzlich vorgegebenen „Rollenverteilung“ durfte der Kläger als Träger einer Ersatzschule darüber hinaus davon ausgehen, dass der Beklagte als oberste Schul- und Schulaufsichtsbehörde des Landes und zugleich Zuschuss gewährende Stelle die gesetzlichen Vorschriften speziell über die Berechnung des Zuschusses - einschließlich der „Landeskinderklausel“ - kennt und diese nicht ungeprüft lassen wird. Dies gilt insbesondere deshalb, weil der Kläger weiter unterstellen konnte, dass dem Beklagten aus dem parallelen Erstattungsverfahren und der in diesem Zusammenhang beim Beklagten selbst geführten Schülerlisten jedenfalls in Gestalt der zuständigen Sachbearbeiterin bekannt war, dass die Schule auch von dänischen Schülerinnen und Schülern besucht wird. Insofern durfte er auch davon ausgehen, dass der Beklagte im Falle der Anwendbarkeit der „Landeskinderklausel“ Anlass haben würde, die Berechnung der Jahresdurchschnittszahlen zu überprüfen und bei Unklarheiten oder Unstimmigkeiten Rückfrage zu halten.

Darauf, ob der Kläger annehmen durfte, dass der Beklagte die übermittelten Daten des Zuschussverfahrens und des Erstattungsverfahrens miteinander vergleichen würde oder überhaupt vergleichen konnte, kommt es nicht an. Beide Verfahren dienen jedenfalls der Durchführung der Ersatzschulfinanzierung und stehen in einem inhaltlichen Zusammenhang. Die Einführung des § 63 Abs. 6 SchulG a.F. durch das Haushaltsbegleitgesetz 1994 war nur eine Folge der gleichzeitigen Einführung des § 77 a SchulG a.F.. Hintergrund dieser Neuregelung war der Umstand, dass sich der Schullastenausgleich nach den §§ 76, 77 SchulG a.F. bis dahin nur auf den Besuch öffentlicher Schulen bezog, so dass kommunale Schulträger (Schul-) Kosten sparten, wenn ihre Schülerinnen und Schüler anstelle öffentlicher Schulen Ersatzschulen besuchten. Diesen ersparten Aufwand hatte das Land im Rahmen der Bezuschussung der Ersatzschulen bis dahin mitgetragen, obwohl der kommunale Schulaufwand bei der Zuschussberechnung als Kostenpunkt einbezogen wurde (so die Gesetzesbegründung. in LT/Drs. 13/1358 S. 13 ff.). Der inhaltliche Zusammenhang ergibt sich augenfällig auch daraus, dass § 77 a SchulG a.F. selbst in § 63 Abs. 6 SchulG a.F. erwähnt wird. Danach wird der Zuschuss auch für solche Schülerinnen und Schüler gewährt, für die an das Land Erstattungen nach § 77 a Abs. 1 S. 1 SchulG (a.F.) zu leisten sind.

Da schließlich auch aus der Überprüfung der Zuwendungspraxis durch den Landesrechnungshof im Jahre 2002 in Bezug auf die Berücksichtigung dänischer Schülerinnen und Schüler keine Beanstandung folgte (oder folgen konnte), ergab sich für den Kläger auch hieraus kein Anlass, insoweit an der Rechtmäßigkeit der Zuschussgewährung zu zweifeln.

Nach alledem vermag die Kammer nicht zu erkennen, woraus sich die vom Beklagten angenommene „Erkundungspflicht“ auf Seiten des Klägers ergeben sollte. Eine gesteigerte Mitwirkungspflicht nach § 84 Abs. 2 LVwG besteht mangels Rechtsvorschrift nicht. Bei Beamten beispielsweise wird aufgrund ihrer Treuepflichten eine Pflicht zur Überprüfung und - bei Unklarheiten - zur Rückfrage angenommen (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.11.1986 - 2 C 29/84 - NVwZ 1987, 500, in juris Rn. 12). Eine solche Pflicht besteht im Übrigen aber nur, wenn offensichtlich Anlass zu Zweifeln besteht oder sich die Fehlerhaftigkeit aufdrängt. Anderenfalls kann ein Bürger darauf vertrauen, dass die Behörde rechtmäßig entschieden hat. Dabei darf er sich auf Verwaltungsvorschriften und eine ständige Verwaltungspraxis verlassen und handelt dann in aller Regel jedenfalls nicht grob fahrlässig (Kopp/Ramsauer a.a.O., Rn. 125 mwN). So liegt es auch hier. Nicht zuletzt aufgrund der unverändert fortgeführten Verwaltungspraxis und der mangelhaften Aufklärung im Verfahren hatte der Kläger keine ernsthafte Veranlassung, an der Rechtmäßigkeit der Zuwendungsbescheide zu zweifeln.

Da damit bereits die Voraussetzungen für die teilweise Rücknahme der Zuschussbescheide i.S.d. § 116 Abs. 2 LVwG nicht gegeben sind, kommt es auf die Überprüfung des Ermessens nicht mehr an.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Sie ist gemäß § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO vorläufig vollstreckbar.