Verwaltungsgericht Regensburg Urteil, 22. Jan. 2015 - RO 5 K 14.1129

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Berufung gegen das Urteil wird zugelassen.

Der Kläger wehrt sich gegen den Widerruf einer Erlaubnis zur Sportwettenvermittlung verbunden mit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung.

Der Kläger betreibt seit 2006 in der „Bahnhofsbuchhandlung ...“ in ... W., Bahnhofstraße ..., eine Annahmestelle zur Vermittlung des Glücksspielangebotes der Staatlichen Lotterieverwaltung (SLV), darunter auch Sportwetten (ODDSET). Für diese Tätigkeit wurde dem Kläger mit Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 31.10.2008 die erforderliche Erlaubnis erteilt. Diese wurde mit Bescheid vom 02.11.2011 bis zum 31.12.2015 verlängert.

Im südlichen Gebäudeteil befindet sich seit 2008 eine Spielhalle und im damit zusammenhängenden mittleren Gebäudeteil die Annahmestelle, die über Zugänge von außen von Kunden erreichbar ist. Ein direkter Zugang im Gebäudeinnern zur Spielhalle von der Bahnhofshalle aus, in welcher sich eine Annahmestelle des Klägers befindet, ist nicht möglich, jedoch besteht an der Gleisseite eine ganzseitige Überdachung bis zum Zugang der Spielhalle.

Der Beklagte wies den Kläger mit Schreiben vom 11.10.2013 darauf hin, dass seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) in der Fassung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1.7.2012 nach § 21 Abs. 2 GlüStV in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. Es wurde angekündigt, die Erlaubnis des Klägers insoweit (formell) zu widerrufen und die weitere Annahme von Sportwetten zu untersagen, da in seinem Falle eine solche Konfliktsituation vorliege. Dem Kläger wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

Der Kläger ließ daraufhin durch seinen jetzigen Prozessbevollmächtigten vortragen, dass § 21 Abs. 2 GlüStV in der durch den Beklagten vertretenen Auslegung verfassungswidrig sei.

Mit Bescheid vom 12.11.2013 erließ die Regierung der Oberpfalz sodann den streitgegenständlichen Bescheid, in dem sie in Ziffer 1 mit Wirkung zum 02.12.2013 die Erlaubnis vom 31.10.2008 i. d. F. vom 02.11.2011 insoweit widerrief, als diese die Vermittlung von Sportwetten umfasst, und in Ziffer 2 die Annahme von Sportwetten ab dem 03.12.2013 untersagte. Dabei ordnete sie die sofortige Vollziehbarkeit hinsichtlich Ziffer 1 an (Nr. 3).

Auf den Inhalt des Bescheids, der am 18.11.2013 der Klägerseite zuging, wird Bezug genommen.

Der Kläger reichte am 5.12.2013 Klage ein und suchte im Verfahren RO 5 S 14.30 um einstweiligen Rechtschutz nach, der mit Beschluss vom 3.2.2014 abgelehnt wurde. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschluss vom 11.6.2014, Az. 10 CS 14.505 die Beschwerde zurückgewiesen. Auf den Inhalt des Beschlusses wird Bezug genommen.

Der Kläger trägt im Wesentlichen vor:

Dem Widerruf der Erlaubnis stehe schon die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entgegen. Im Übrigen sei § 21 Abs. 2 GlüStV vorliegend tatbestandlich nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung bedürfe einer deutlich einschränkenden Auslegung. Dies lege auch die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV nahe, in der ausgeführt werde: „Das Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken dient der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs und ist damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention.“ Die Annahmestelle des Klägers befinde sich in der Bahnhofshalle, zu der man über den Eingang des Gebäudes gelange. Die Spielhalle habe einen eigenen Eingang, der sich ca. 15 m neben dem Eingang zur Bahnhofshalle befinde. Eine Sichtverbindung zwischen der Annahmestelle zur Spielhalle bestehe nicht. Ein weiterer Zugang zur Spielhalle bestehe von den Gleisen aus, also wiederum außerhalb der Bahnhofshalle. Auch von diesem Eingang aus bestehe keine Blickbeziehung zur Annahmestelle. Es könne keine entscheidende Bedeutung haben, dass der Fußweg von der Spielhalle zur Bahnhofshalle auf der Gleisseite überdacht sei. § 21 Abs. 2 GlüStV sei wegen eines Verstoßes gegen Verfassungsrecht unwirksam. Die Regelung verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG und gegen das Kohärenzgebot. Denn § 21 Abs. 2 GlüStV sei auf Gebäude in offener Bauweise und auf Gebäude, die sich gegenüber liegen oder auf Gebäude in einer innerstädtischen Fußgängerzone oder einem Platz trotz vergleichbarer Nähe der Glücksspielangebote nicht anwendbar. Der zentrale Grund für den geltend gemachten Verstoß liege in der nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Gruppe der Sportwettenvermittler gegenüber der Gruppe der Spielbanken-/Spielhallenbetreiber. Dieses Verbot gelte nicht nur dann, wenn die räumliche Beziehung zwischen Spielbank/Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle schon bestehe. Selbst nach dem neuen Glücksspielrecht könne nicht verhindert werden, dass sich in einem Gebäude/Gebäudekomplex eine Spielbank/Spielhalle ansiedle und in der Folge dann ein bereits vorhandenes Sportwettenvermittlungsbüro schließen müsse. § 21 GlüStV stelle Regeln speziell für Sportwetten auf. Es handele sich nicht um eine allgemeine Norm, die generell eine Kollision von Spielhallen und Sportwetten zu vermeiden versuche, sondern um eine spezielle Anforderung für Sportwettenvermittler. Deshalb könne auf der Grundlage von § 21 Abs. 2 GlüStV die Ansiedlung einer Spielhalle in einem Gebäude/Gebäudekomplex, in dem sich eine Sportwettenvermittlungsstelle befindet, nicht untersagt werden. Es werde auf § 2 Abs. 2 und 3 GlüStV verwiesen. Aus § 1 GlüStV könne kein Trennungsgebot für Spielhallen zu Sportwettenvermittlungsbüros herausgelesen werden. § 21 Abs. 2 GlüStV verstoße auch gegen die Eigentumsgarantie. Es liege ein Eingriff in dem eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb vor. Die Folgen des Verbots der Vermittlung des Sportwettenangebots der SLV seinen keinesfalls nur auf das Angebot der Oddset-Wetten begrenzt. Ein erheblicher Teil der Kunden nutze neben dem Angebot der Oddset-Wette auch weitere Angebote der SLV. Dieser Kundenstamm gehe insgesamt verloren und die Attraktivität der Annahmestelle werde deutlich geringer. Der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG könne nicht der Widerrufsvorbehalt entgegengehalten werden. Denn im Erteilungszeitpunkt sei die Erlaubnis noch nicht rechtlich eingeschränkt gewesen. Es habe sich hier nicht bereits eine von Beginn an rechtlich angelegte Beschränkung der Erlaubnis realisiert. Ein übergangsloses Verbot sei in keinem Fall mit den Vorgaben des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar.

Der Kläger ließ beantragen,

den Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 12.11.2013, Az. 10.10-2162.2-W28, in Ziffern 1 bis 4, 6 und 7 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte vertiefte seine Rechtsansichten aus dem Bescheid vom 12.11.2013 und trug im Wesentlichen noch vor:

Eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäude“ im Sinne des § 21 Abs. 2 GlüStV kommen entgegen der Auffassung des BayVGH grundsätzlich nicht in Betracht, da der Wortlaut insoweit eindeutig sei und eine einschränkende Auslegung der Systematik und Zielen des GlüStV und AGGlüStV widersprechen würde. Hinsichtlich des Begriffs „Gebäudekomplex“ könne im Einzelfall im Hinblick auf den Schutzzweck der Norm und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eine einschränkende Auslegung geboten sein, wenn zwischen der Wettvermittlungsstelle und der Spielhalle ein Sichtkontakt ausgeschlossen sei und eine außergewöhnlich lange Wegstrecke zurückgelegt werden müsse, wobei der in Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV statuierte Mindestabstand als Anhaltspunkt dienen könne.

Aus dem systematischen Zusammenhang, dem ausdrücklichen Verweis in § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV und der gleichen Verwendung des Begriffspaares „Gebäude oder Gebäudekomplex“ ergebe sich zwingend, dass die Begriffe Gebäude und Gebäudekomplex in § 21 Abs. 2, § 25 Abs. 2 GlüStV und Art. 9 Abs. 2 AGGlüStV gleich auszulegen seien. Zweck der Regelung des § 25 Abs. 1 GlüStV sei das Verbot von Mehrfachkonzessionen. Der Regelungszusammenhang zwischen § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV sowie Art. 9 Abs. 2 und 3

AGGlüStV mache deutlich, dass der Gesetzgeber bei Spielhallen im gleichen Gebäude oder Gebäudekomplex keinerlei Ausnahmen zulassen wollte. Ausnahmen könne es lediglich beim Mindestabstand zwischen Spielhallen geben.

Selbst eine Beurteilung anhand der VGH-Überlegungen ergebe hier, dass keine einschränkende Auslegung geboten ist. Nach Auffassung des VGH sei das in § 21 Abs. 2 GlüStV statuierte Trennungsgebot zwischen Spielhallen/Spielbanken und Sportwettenvermittlungsbüros „wohl“ so zu verstehen, dass der Abstand zwischen den jeweiligen Glücksspielangeboten so groß sein müsse, dass die sog. „Griffnähe“ nicht mehr vorliege. Als Kriterien hierfür kommen danach im Hinblick auf die Spielsuchtprävention in Betracht, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle eine räumliche Verbindung bestehe, ob das Wechseln von einer Spielhalle in die andere kurzläufig ohne Verlassen des Gebäudes möglich sei oder ob der jeweilige Spieler die andere Spielstätte im Blick habe und daher schon dadurch ein besonderer Anreiz bestehe, zur anderen Spielstätte zu wechseln.

Die streitgegenständliche Spielhalle und die Wettannahmestelle im W.er Bahnhof liegen im gleichen Gebäude; der Abstand zwischen Spielhalle und Wettannahmestelle betrage weniger als 30 m, sei mithin deutlich unter den 250 m des Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV. Sogar der Laufweg betrage nach den Feststellungen im Ortstermin 43 Schritte an der Bahnsteigseite und bei der Stadtseite 49 Schritte. Von möglichem, wenngleich derzeit versperrten zweiten Zugang zur Annahmestelle auf Bahngleisseite, betrage die Entfernung sogar nur 12 Schritte. Sämtliche Alternativen lägen somit ebenfalls unter 250 m.

Beim konkreten Objekt ist aber der Abstand zwischen den Außenwänden „der Annahmestelle und der Spielhalle“ unter 30 m. Der VGH spreche auch von sehr großen Gebäuden, gegebenenfalls noch stark untergliederten mit mehreren Etagen und Zugängen. Dies dürfte auf den W.er Bahnhof nicht zutreffen. Annahmestelle und Spielhalle befänden sich benachbart im Erdgeschoss. Die gesamte Länge des asymmetrischen Gebäudes dürfte nicht länger als ca. 70 m sein.

Aus Sicht des Beklagten bestehe ein Blickkontakt im Sinne der Ausführungen des VGH. Die weit sichtbare Außenwerbung gerade auf der Bahnsteigseite lasse erkennen, dass sich im Gebäude sowohl eine Lotto-Annahmestelle als auch eine Spielhalle befinde. Bereits beim Verlassen des Zuges werde dem Spielinteressierten klar gemacht, dass er mit wenigen Schritten sowohl das Angebot der Spielhalle als auch der Lotto-Annahmestelle in Anspruch nehmen könne. Ein direkter Blickkontakt von der Annahmestelle zur Spielhalle und umgekehrt werde vom VGH nicht ausdrücklich gefordert, sondern es komme auf die Griffnähe im Hinblick auf die Spielsuchtprävention an. Die Werbung an der Außenfassade bzw. die Leuchtreklame der Annahmestelle hinter der Glasfassade werde gerade deswegen angebracht, um Kunden für die Angebote anzulocken. Der Spielinteressent brauche also beim Verlassen einer Spielgelegenheit überhaupt nicht den optischen Anreiz einer weiteren Spielstätte, da ja schon vor Betreten des Gebäudes durch Werbung auf beide Angebote hingewiesen werde.

Auch sei das wirtschaftliche Interesse an der Wettvermittlung beim Kläger gering. Nach Auffassung des Beklagten betrage das wirtschaftliche Interesse an der Oddset-Vermittlung beim Kläger 23,63 € pro Woche.

§ 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV sei dahin auszulegen, dass das gemeinsame Glücksspielangebot der Länder nur insoweit zulässig bleibe, soweit es nicht an Konfliktstandorten angeboten werde.

Er habe im Übrigen sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt, insbesondere sei er auf die wirtschaftlichen Auswirkungen für den Kläger, die grundrechtliche Beschränkungen und das Vertrauen in den Fortbestand der erteilten Erlaubnis eingegangen und habe dies gegen den Spielerschutz und die Suchtprävention abgewogen.

Dass das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in den Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG falle, sei keineswegs sicher, jedenfalls aber sei das Vertrauen auf den Bestand einer dem Unternehmen günstigen Rechtslage ausgeschlossen. Zudem hätte der Kläger wegen des im Bescheid enthaltenen Widerrufsvorbehalts davon ausgehen müssen, dass der Bestand des Bescheids ungewiss ist. Im Übrigen sei die Regelung als Inhalts- und Schrankenbestimmung jedenfalls verhältnismäßig.

Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor, da Spielhallen wegen der größeren Investitionen und dem für sie resultierenden Totalverbot im Falle einer Betriebsuntersagung wesentlich stärker betroffen wären.

Das Gericht hat am 9.10.2014 eine Augenscheinseinnahme vor Ort vorgenommen. Auf die Sitzungsniederschrift des Ortstermins und auf die dabei gefertigten Fotoaufnahme wird Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungsakten des Beklagten und auf die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Die zulässige Klage ist unbegründet, da der angefochtene Bescheid rechtmäßig ist.

1. Die Erlaubnis vom 31.10.2008/2.11.2011 war gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV (a. F.) mit einem Widerrufsvorbehalt versehen. Somit konnte der Beklagte die Erlaubnis mit Bescheid vom 12.11.2013 gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AltBayVwVfGwVfG widerrufen. Hierbei handelt es sich, wie der Kläger richtig ausführt, grundsätzlich um eine Ermessensentscheidung. Das Ermessen hat der Beklagte pflichtgemäß ausgeübt. Entgegen der Ansicht des Klägers handelt es sich bei § 21 Abs. 2 GlüStV um eine verfassungsgemäße Verbotsnorm, die auch von ihm zu beachten ist, und deren tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen.

a. Tatbestandliches Vorliegen von § 21 Abs. 2 GlüStV

Die Sportwettenvermittlungsstelle des Klägers befindet sich in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem auch eine Spielhalle betrieben wird, nämlich im Bahnhofsgebäude in W., Bahnhofstraße ....

§ 21 Abs. 2 GlüStV dient der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs und damit der Suchtprävention (vgl. Lt-Drucks. 16/11995 S. 30).

Durch die Trennung von Spielhallen und Sportwettangeboten sollte erreicht werden, dass Spieler nicht bequem von einer Spielart zur anderen wechseln können, um so eine Multiplikation verschiedener Suchtpotentiale zu vermeiden (§ 1 Nr. 1 und § 1 Satz 2 GlüStV).

§ 21 Abs. 2 GlüStV enthält keine Definition des Gebäudes oder Gebäudekomplexes. Nach der Legaldefinition in Art. 2 Abs. 2 BayBO sind Gebäude selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können. Der Begriff „Gebäudekomplex“ ist gesetzlich nicht definiert. Ein Rückgriff auf das öffentliche Baurecht und das Bauordnungsrecht hilft nicht weiter, da der Begriff in diesen Rechtsmaterien ebenfalls nicht gesetzlich definiert ist. Der Begriff „Komplex“ oder „Gebäudekomplex“ bezeichnet in der Architektur eine Gruppe oder einen Block von Gebäuden und architektonischen Räumen, die baulich miteinander verbunden sind und als Gesamteinheit wahrgenommen werden. In der Regel ist es möglich, sich durch die Gebäude eines Komplexes zu bewegen, ohne den Innenraum zu verlassen (so Definition Gebäudekomplex in wikipedia.org). Diese Definition kann auch für die Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplexs“ in § 21 Abs. 2 GlüStV herangezogen werden, wie dies in Anlehnung daran bereits in der Rechtsprechung (vgl. BayVGH vom 11.6.2014, Az. 10 CS 14.505; OVG Lüneburg vom 11.12.2014, Az. 11 ME 211/14 und OVG Nordrhein-Westfalen vom 20.12.2013 - 4 B 574/13 und in der Literatur (Hecker/Ruthig) in: Dietlein/Hecker/Ruthig, Glücksspielrecht, 2. Aufl., § 21 GlüStV, Rn. 39) erfolgte.

Nach Auffassung des OVG Lüneburg a. a. O. Rn. 8 setzt der Begriff „Gebäudekomplex“ auch nicht die Möglichkeit voraus, im Innern zwischen verschiedenen Gebäuden wechseln zu können. Denkbar sind danach unterschiedliche Baugestaltungen. Sie reichen von Einkaufszentren mit innenliegenden Verbindungen zwischen den einzelnen Geschäften, über Bahnhöfe und Flughafengebäude bis hin zu überwiegend innerstädtisch und in geschlossener Bebauung anzutreffender Gebäudeblöcke, in denen benachbarte Gebäude, die zu einer Straßenseite ausgerichtet sind, regelmäßig auch benachbarte Zugangsbereiche haben.

Angesichts dieser Variationsbreite wird in der Rechtsprechung (OVG Lüneburg vom 11.12.2014 a. a. O.; OVG NRW vom 20.12.2013 und BayVGH vom 27.5.2014 - 10 CS 14.503 und 11.6.2014 - 10 CS 14.505) und in der Kommentarliteratur Hecker/Ruthig a. a. O., § 21 GlüStV Rn. 39) eine Einschränkung der Auslegung des Begriffs „Gebäude“ bzw. des Begriffs „Gebäudekomplex“ befürwortet, die sich daran zu orientieren hat, dass es sich bei dem Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV um eine Maßnahme der Spielsuchtprävention handelt, mit der die übermäßige Ausnutzung des Spielbetriebs vermieden werden soll. Aus dieser Zielsetzung folgt, dass zwischen der Spielhalle (oder Spielbank) und der Betriebsstätte zur Vermittlung von Sportwetten eine räumliche Nähebeziehung, die einen kurzläufigen Wechsel zwischen den Einrichtungen ermöglicht oder jedenfalls ein Sichtkontakt bestehen muss (so OVG Lüneburg a. a. O. Rn. 9).

Der BayVGH hat in den vorläufigen Rechtsschutzverfahren auf die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV hingewiesen, die vom Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken ausgeht (Lt.Drucks. 16/119995 S. 13). Dieses Verständnis ist aber mit dem Wortlaut der zu Gesetz gewordenen Bestimmung nicht vereinbar.

Der BayVGH greift auch die Einwendungen der Klägerseite auf, dass im Hinblick auf die räumliche Nähe von Sportwettenannahmestellen und Spielhallen vielfältige Fallkonstellationen denkbar seien, in denen zwar die Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dem Wortlaut nach nicht einschlägig ist, aber die Spielhalle und die Annahmestelle gleichsam nebeneinander liegen. Da je nach Größe eines Gebäudes oder Gebäudekomplexes der Abstand zwischen einer Annahmestelle und einer Spielhalle größer sein kann als wenn sie in verschiedenen Gebäuden lägen, ist nach Auffassung des VGH der Begriff des Gebäudekomplexes verfassungskonform so auszulegen, dass sich der durch das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV bewirkte Eingriff in den Betrieb einer Sportwettenannahmestelle im Hinblick auf das dadurch bezweckte gesetzgeberische Ziel noch als verhältnismäßig erweist (so BayVGHvom 11.6.2014, Az. 10 CS 14.505 Rn. 18 m. w. N.). Danach ist das in § 21 Abs. 2 GlüStV statuierte Trennungsgebot zwischen Spielhallen/Spielbanken und Sportwettenvermittlungsbüros wohl so zu verstehen, dass der Abstand zwischen den jeweiligen Glücksspielangeboten so groß sein muss, dass die sog. „Griffnähe“ nicht mehr vorliegt. Als Kriterien hierfür kommen im Hinblick auf die Spielsuchtprävention in Betracht, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle eine räumliche Verbindung besteht, ob das Wechseln von einer Spielstätte in die andere kurzläufig ohne Verlassen des Gebäudes möglich ist oder ob der jeweilige Spieler die andere Spielstätte im Blick hat und daher schon dadurch ein besonderer Anreiz besteht, zur anderen Spielstätte zu wechseln. Legt man diese „Griffnähe“ als Kriterium für die vom Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV bezweckte Suchtprävention zugrunde, so sind auch bei der Belegenheit einer Annahmestelle und einer Spielhalle in einem Gebäude Konstellationen denkbar, in denen auch der Begriff „Gebäude“ im dargelegten Sinn einschränkend ausgelegt werden muss, wenn es sich z. B. um ein sehr großes, ggf. noch stark untergliedertes Gebäudes mit mehreren Etagen und Zugängen handelt (so BayVGH a. a. O. Rn. 18 S. 11 des Urdrucks).

Die entscheidende Kammer folgt dieser Auffassung des VGH. Allerdings ist dem Begriff Gebäudekomplex, der in der Architektur verwendet wird, zu entnehmen, dass die einzelnen Gebäude in der Regel durch Innenräume oder in überdachten Bereichen erreichbar sein müssen. Dieses Verständnis ist auch bei der Auslegung des § 21 Abs. 2 GlüStV zugrunde zu legen. Damit ist auch eine weitgehende Gleichbehandlung zwischen benachbarten Gebäuden in offener Bauweise oder Gebäuden, die gegenüber liegen oder an größeren Plätzen liegen, erreicht, wenn diese Gebäude nicht mit einer einheitlichen Überdachung, z. B. Arkadengängen, verbunden sind. Liegt eine solche überdachte Verbindung zwischen selbstständigen Gebäuden, etwa bei einer innerstädtischen geschlossenen Bebauung vor, kann aber gleichwohl von einem Gebäudekomplex ausgegangen werden, jedenfalls dann, wenn diese Gebäude als Gesamteinheit wahrgenommen werden.

Nach diesem Maßstab befinden sich die Wettannahmestelle der Klägerseite und die Spielhalle in einem Gebäude bzw. Gebäudekomplex im Sinne des § 21 Abs. 2 GlüStV. Bei dem Gebäude handelt es sich um das Bahnhofsgebäude in W.. Wie die Ortseinsicht ergeben hat, liegen die Spielhalle und die Wettannahmestelle der Klägerseite eng benachbart, dem optischen Eindruck nach quasi Wand an Wand. Allerdings haben die Wettannahmestelle und die Spielhallen separate Zugänge. Von der Lotto- bzw. Sportwettenannahmestelle kann man aber den Zugang zur Spielhalle auf der Bahngleisseite unterhalb eines vollständig überdachten Bereiches erreichen. Von Zugang zu Zugang sind es hier nach den Feststellungen des Ortstermins gerade mal 43 Schritte. Es besteht somit zwischen der Spielhalle und der Wettannahme ein so geringer Abstand, dass ein kurzläufiger Wechsel zwischen beiden bequem möglich ist und es besteht auch ein Sichtkontakt von der einen zur anderen Spielstätte. Dabei kann der zweite Ausgang der Bahnhofsbuchhandlung zur Bahnsteigseite, der derzeit nicht in Betrieb ist, noch außer Betracht bleiben. Hier wäre die Entfernung zwischen den beiden Zu- und Ausgängen noch geringer (12 Schritte).

Zwischen den Glücksspielangeboten kann somit kurzläufig und ohne die geschützte Anlage verlassen zu müssen, hin- und hergewechselt werden. Es besteht somit ein engerer räumlicher Zusammenhang zwischen dem Angebot eines Wettbüros und einer Spielhalle, so dass von einem das Trennungsgebot rechtfertigenden engen räumlichen Zusammenhang ausgegangen werden kann.

b. Sodann handelt es sich bei § 21 Abs. 2 GlüStV unzweifelhaft um eine Verbotsnorm, welche bei einer bereits bestehenden Spielhalle in diesem Gebäude oder Gebäudekomplex Konfliktfälle zulasten von Sportwettenvermittlern auflöst. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut, als auch aus der Systematik des Gesetzes.

§ 21 Abs. 2 GlüStV ordnet an, dass „in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, […] Sportwetten nicht vermittelt werden [dürfen].“ Hieraus ergibt sich sprachlich eindeutig der Normbefehl, in einer solchen Örtlichkeit Sportwetten nicht zu vermitteln. Die von der Klägerseite angeführte Gesetzesbegründung hat im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden und kann zur Auslegung nicht fruchtbar gemacht werden.

Rechtstechnisch gehört dabei die Existenz einer Spielhalle im Gebäude oder Gebäudekomplex zu den Tatbestandsvoraussetzungen, wohingegen das Verbot dort Sportwetten zu vermitteln die Rechtsfolge ist.

Auch systematisch kann man zu keinem anderen Ergebnis gelangen. § 21 Abs. 2 GlüStV trifft eine Regelung für bereits erlaubte und damit bestandskräftige Spielhallen und Sportwettenvermittlungsstellen und regelt diesen bereits bei Inkrafttreten des GlüStV zum 1.7.2012 bestehenden Konfliktfall so, dass die Sportwettenvermittlung weichen muss. Befindet sich aber in einem Gebäude oder Gebäudekomplex noch keine Spielhalle, sondern will sich erst nach dem 1.7.2012 eine neue Spielhalle ansiedeln und wird dafür eine Erlaubnis beantragt, trifft § 21 Abs. 2 GlüStV aber keine Ausschlussregelung einseitig zum Nachteil einer bereits bestehenden Sportwettenvermittlungsstelle. Diese Rechtsfolge kann aus § 21 Abs. 2 GlüStV nicht entnommen werden, sondern die glücksspielrechtliche Erlaubnis für eine noch nicht bestandsgeschützte Spielhalle kann durchaus versagt werden, weil sie den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft (siehe dazu noch näher unten bei Art. 3 GG). Solche erst künftig entstehenden Konzentrationen von Spielangeboten sind im Erlaubnisverfahren zu bewältigen.

c. Die Übergangsregelung schließt die Anwendung des § 21 Abs. 2 GlüStV auf die Sportwettenvermittlung der staatlichen Lotterie- und Sportwettenveranstalter nicht aus.

Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sind auch in dem Übergangszeitraum die materiellen Anforderungen des GlüStV („Regelungen dieses Staatsvertrages“) einzuhalten (so auch Gesetzesbegründung S. 45). Nach § 29 Abs. 2 GlüStV findet Abs. 1 auf die Vermittler von öffentlichen Glücksspielen entsprechende Anwendung. Dazu gehören auch die Vermittler, die in die Vertriebsorganisationen eines Veranstalters eingegliedert sind und für die der Veranstalter den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 stellt (vgl. § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV). Entgegen der Ansicht der Klägerseite wird sie nicht durch § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV von der Einhaltung des § 21 Abs. 2 GlüStV freigestellt. Nach § 29 Abs. 1 Satz 3 ist zwar das gemeinsame Sportwettenangebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2, nämlich Oddset, und dessen Vermittlung durch Annahmestellen, abweichend von §§ 10a Abs. 2 und 5 GlüStV ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 10 a i. V. m. § 4 c zulässig. Die Frist beginnt zu laufen, sobald die erste Konzession erteilt wurde (so Gesetzesbegründung, S. 46). Dadurch können zwar staatliche Wettanbieter ihren Wettbetrieb - im Gegensatz zu privaten Veranstaltern/Vermittlern - wohl ohne Konzession aufrechterhalten (vgl. dazu Nordrhein-Westfalen vom 20.12.2013, Az. 4 B 574/13 Rn. 5).

Diese Übergangsregelung entbindet aber nicht von der Einhaltung der sonstigen, nicht in § 10 a Abs. 2 und 5 GlüStV geregelten, materiellen Anforderungen des GlüStV, wie § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV klarstellt. Daher ist § 21 Abs. 2 GlüStV seit 1.7.2012 bindendes Recht und somit auch für Wettvermittlungsstellen, die in das gemeinsame Sportwettenangebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV eingebunden sind, bindend. Auch sie vermitteln Sportwetten. § 21 Abs. 2 GlüStV macht hier keinen Unterschied. Dies wäre sonst eine mit Art. 3 GG nicht vereinbare Ungleichbehandlung, wenn § 21 Abs. 2 GlüStV nur für die Sportwettenvermittler von privaten Sportwettenveranstaltern gelten würde.

d. § 21 Abs. 2 GlüStV ist auch verfassungsgemäß.

- § 21 Abs. 2 GlüStV verstößt nicht gegen das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG.

Zwar genießen auch Vermögenswerte als subjektive öffentliche Rechte den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG, allerdings nur dann, wenn sie dem Inhaber eine Rechtsposition verleihen, die der eines Eigentümers entspricht (BVerfG, Beschluss v. 25.5.1993 - 1 BvR 1509/91 - juris Rn. 99). Dies ist der Fall, wenn es sich um eine vermögenswerte Rechtsposition handelt, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechtes dem Rechtsträger privatnützig zugeordnet ist und auf einer nicht unerheblichen Eigenleistung des Rechtsträgers beruht (BVerfG, Beschluss v. 11.5.2005 - 1 BvR 368/97 - juris Rn. 86).

Beide Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Das staatliche Sportwettenmonopol und dessen Vermittlung durch die in die Betriebsorganisation einbezogenen Annahmestellen ist nicht privatnützig zugeordnet worden. Die Vermittlungserlaubnis beruht auch nicht auf einer Eigenleistung des Klägers. Die Erteilung der Erlaubnis hing vielmehr von formalen Kriterien ab, ob die staatliche Veranstalterin bzw. die Lotterieverwaltung einen Antrag für den Vermittler stellt und konnte danach im Prinzip jedem erteilt werden, der die rechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen zu erfüllen vermochte. Durch die Befristung und den Vorbehalt der jederzeitigen, voraussetzungslosen Widerruflichkeit konnte sie sich auch zu keinem Zeitpunkt zu einer gesicherten und stabilen Rechtsposition aufschwingen, wie es Art. 14 Abs. 1 GG außerdem zum Schutz des Erworbenen verlangt (BVerfG, B. v. 25.5.1993 - 1 BvR 345/83 - juris Rn. 42).

Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach den Eigentumsschutz gemäß Art. 14 Abs. 1 GG genießt, hat das BVerfG bisher offen gelassen (BVerfG, Beschluss v. 10.6.2009 - 1 BvR 198/08 - juris Rn. 22). Selbst wenn man dies aber bejahen wollte, müssten zur Inhaltsbestimmung doch wieder die oben genannten Maßstäbe herangezogen werden, so dass jedenfalls solche Rechtspositionen aus dem Schutzbereich herausfallen, die weder auf einer erheblichen Eigenleistung beruhen noch eine gewisse gefestigte Stabilität aufweisen. Außerdem würde das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nicht das bloße Vertrauen auf den Fortbestand einer dem Unternehmen günstigen Gesetzeslage schützen (Sachs, GG, Art. 14 Rn. 47).

Selbst wenn man aber in beiden Fällen den Schutzbereich als eröffnet ansehen würde, handelte es sich jedenfalls nicht um eine Enteignung. Hierunter versteht man die zielgerichtete Entziehung geschützter Eigentumspositionen, um durch deren Verwendung eine hoheitliche Aufgabe zu erfüllen. Die Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten wird aber nicht „weggenommen“, um mit ihr eine hoheitliche Aufgabe zu erfüllen, sondern stellt lediglich einen Reflex einer rechtlichen Neuordnung des Glücksspielrechts dar.

Als Inhalts- und Schrankenbestimmung wäre die Regelung jedenfalls verhältnismäßig.

Sie ist geeignet das legitime Ziel, Spielsucht zu bekämpfen und den Spielerschutz zu verbessern (§ 1 Nr. 1 und Nr. 3 AltGlüStVüStV), zu erreichen, da sie verhindert, dass Spieler von Automatenspielen in räumlicher Nähe bequem auch Sportwetten ausprobieren können und umgekehrt (vgl. auch BayVGH vom 25.5.2013, Az. 10 CS 13.145 Rn. 22). Somit wird eine Konzentration mehrerer Suchtpotenziale vermieden.

Sie ist auch erforderlich, da kein milderes aber gleich geeignetes Mittel ersichtlich ist. Insbesondere liegt kein milderes Mittel darin, Kollisionsfälle zulasten der Spielhallenbetreiber aufzulösen, da auch deren verfassungsmäßige Rechte zu beachten sind. Hier ist zu beachten, dass auf Seiten der Spielhallenbetreiber regelmäßig hohe Investitionen notwendig sind, um die entsprechenden, genehmigungsfähigen baulichen Anlagen zu schaffen. Hinzu kommen die Investitionen in die Spielgeräte selbst. Dagegen bedarf es zur Vermittlung von Sportwetten keiner besonderen Investitionen, da diese im Rahmen ohnehin bestehender Vertriebsstrukturen mitvermittelt werden. Überdies müsste die Spielhalle insgesamt schließen, da sie kein weiteres, abteilbares Geschäft betreibt, wohingegen die Vermittlung von Sportwetten eben nicht das einzige Geschäft der Annahmestellenbetreiber ist. Stattdessen betragen nach Angaben der SLV in deren Geschäftsberichten in den Jahren 2010 und 2011 die Umsätze aus den Sportwetten nur 2,8% des Gesamtumsatzes bzw. 3 bis 5% laut Gesetzesbegründung zu Art. 7 Abs. 3 AGGlüStV.

Auch wenn diese Umsatzanteile nicht gesetzlich begrenzt sind und auch höher liegen können, stellt sich nach Abwägung aller widerstreitenden Verfassungspositionen eine Lösung immer zulasten der Spielhallenbetreiber als unzulässig heraus und kann daher nicht milderes Mittel sein.

Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wurde beachtet, da die berechtigten Belange des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls einem gerechten Ausgleich zugeführt wurden. Wie bereits ausgeführt, stellt die Sportwettenvermittlung nur einen weit untergeordneten Teil der gesamten Geschäftstätigkeit des Klägers dar, die durch das Verbot Sportwetten zu vermitteln nicht existentiell bedroht wird. Demgegenüber verfolgt § 21 Abs. 2 GlüStV das Ziel, Spielsucht mit ihren negativen gesellschaftlichen Auswirkungen insbesondere für die Familien Betroffener sowie die mit Spielsucht einhergehende Begleitkriminalität zu bekämpfen. Damit kommt der Staat auch den ihn von Verfassungswegen treffenden Schutzpflichten gegenüber den betroffenen Personen nach (Art. 2 Abs. 2 und 6 Abs. 1 GG), die in der Werteordnung des Grundgesetzes über dem Eigentum stehen.

- Art. 12 Abs. 1 GG

Auch die Berufsfreiheit ist nicht verletzt. Da der Beruf des Sportwettenvermittlers nicht generell verboten wird, sondern nur seine Ausübung an bestimmten Orten, kann nur die 1. Stufe der Berufsausübungsregelung betroffen sein. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG ermächtigt den Gesetzgeber aber dazu, die Berufsausübung durch Gesetz zu regeln. Eine solche Berufsausübungsregelung muss durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. BVerfG, U. v. 30.7.2008 - 1 BvR 3262/07 u. a. - juris Rn. 95). Dies ist bei § 21 Abs. 2 GlüStV der Fall. § 21 Abs. 2 GlüStV ist voraussichtlich auch geeignet, dem Ziel der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs und damit der Suchtpräventation zu dienen. Für die Geeignetheit ist ausreichend, dass die Regelung die Zweckerreichung fördert. Zur Suchtprävention geeignet ist das Verbot der Vermittlung von Sportwetten in einem Gebäude oder einem Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, aber nicht erst dann, wenn feststeht, dass Personen, die an Geldspielgeräten spielen, auch immer Interesse an Sportwetten haben. Denn die Möglichkeit, innerhalb eines Gebäudes oder Gebäudekomplexes nicht nur an Geldspielgeräten zu spielen, sondern auch Sportwetten abzuschließen, bietet gerade denjenigen Spielern, die bisher nicht an Sportwetten teilgenommen haben, einen Anreiz, dies bequem auszuprobieren, ohne dazu das Gebäude, in dem sie dem Automatenspiel nachgehen, verlassen und ein anderes Gebäude aufsuchen zu müssen. Ein solcher Anreiz besteht aber auch dann, wenn die Kunden das Gebäude kurz verlassen müssen und unter Dach in wenigen Schritten eine Sportwettenvermittlungsstelle erreichen können. Indem § 21 Abs. 2 GlüStV diese Möglichkeit, die das Ausprobieren anderer Glücksspielarten erleichtert, ausschließt, trägt er aber seinem Zweck entsprechend zur Suchtpräventation bei (so BayVGHvom 25.6.2013, Az. 10 CS 13.145 Rn. 21 und 22). Die Regelung ist auch erforderlich. Nur wenn Sportwetten nicht im gleichen Gebäude oder Gebäudekomplex angeboten werden wie die Automatenspiele, lässt sich die von einem solchen gleichzeitigen Angebot dieser Glücksspielarten ausgehende Anreizwirkung vermeiden. Diese Regelung ist auch nicht unangemessen. Dem mit der Regelung verfolgten Zweck der Suchtpräventation kommt angesichts der gravierenden Folgen pathologischen Spiel- und Wettverhaltens für den Einzelnen und die Allgemeinheit hohes Gewicht zu. Dem gegenüber wiegt die den Vermittlern durch § 21 Abs. 2 auferlegte Beschränkung ihrer Tätigkeit nicht besonders schwer (so BayVGH a. a. O. Rn. 23 und 24).

Aufgrund der hochrangigen Gemeinschaftsgüter, die durch die Regelung geschützt werden sollen (siehe soeben) und der geringen Auswirkungen auf die Annahmestellenbetreiber, die zudem auf die Ausübung ihrer Tätigkeit in anderen Räumlichkeiten ausweichen können, kann die Abwägung nicht zu ihren Gunsten ausgehen (so auch BayVGH, Beschluss vom 25.6.2013 - 10 CS 13.145 - Rn. 24 ff.)

- Art. 3 Abs. 1 GG

Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor. Wie der Kläger richtig ausführt, ist gleiches im Wesentlichen gleich und ungleiches ungleich zu behandeln. Aus diesem Grund erfahren Sportwettenvermittler eine andere Behandlung als Spielhallenbetreiber. Wie bereits oben ausgeführt, ist für den Betrieb einer Spielhalle eine erhebliche Investition notwendig. Darüber hinaus stellt die Schließung einer Spielhalle das Ende deren wirtschaftlicher Existenz insgesamt dar, während all dies bei Sportwettenvermittlern nicht der Fall ist. Diesen Konflikt hat der Gesetzgeber erkannt und durch § 21 Abs. 2 GlüStV klar und eindeutig aufgelöst, wobei aus den o. a. Gründen bestandsgeschützte, bestehende Spielhallen den größeren Bestandsschutz erfahren. Bei einer Ansiedlung einer neuen Spielhalle nach dem 01.07.2012 benötigt die Spielhalle aber eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 AGGlüStV, die unter anderem nur erteilt werden darf, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwiderlaufen (§ 24 Abs. 2 GlüStV). Hier kann dann für nicht bestandsgeschützte Spielhallen der Kollisionsfall des § 21 Abs. 2 GlüStV auch zu einer Versagung der beantragten Spielhallenerlaubnis führen. Denn insbesondere aus § 1 Nr. 1 GlüStV ist zu entnehmen, dass „das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern ist“. Damit gehört zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages auch, dass das Neuansiedeln von Glücksspiel und neuen Sportwettenangeboten im selben Gebäude oder Gebäudekomplex zu verhindern sind, um so eine Multiplikation verschiedener Suchtpotentiale zu vermeiden. Diese Zielsetzung wird weder durch § 1 Satz 2 noch durch § 2 Abs. 3 GlüStV ausgeschlossen. § 1 Satz 2 schränkt die Ziele des § 1 Satz 1 nicht ein und § 2 Abs. 3 GlüStV verweist ausschließlich auf § 1 GlüStV. Daraus ergibt sich, dass auch für Spielhallen die Ziele des § 1 Satz 1 GlüStV gelten und nicht nur die sonstigen in § 2 Abs. 3 genannten Vorschriften, insbesondere des 7. und 9. Abschnitts. Durch die besonderen Vorschriften für Spielhallen werden die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages für Spielhallen nicht abschließend geregelt, sondern dafür gelten auch die allgemeinen Vorschriften, hier § 1 Satz 1 GlüStV. Aus § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV ist eindeutig zu entnehmen, dass es zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages gehört, die Multiplikation von Glückspielsucht und Wettsucht zu verhindern. Dafür ist die Trennung der unterschiedlichen Glücksspielangebote ein geeignetes Mittel. Da § 2 Abs. 3 GlüStV ausdrücklich auf § 1 GlüStV verweist, kann das Trennungsgebot, das unter anderem in § 21 Abs. 2 GlüStV zum Ausdruck kommt, auch bei Neuansiedlungen zulasten dieser Spielhallen angewendet werden.

§ 21 Abs. 2 GlüStV verstößt auch nicht deshalb gegen den Gleichheitssatz oder gegen das Kohärenzgebot, weil diese Regelung nur Spielhallen/Casinos und Sportwettangebote, die sich in einem Gebäude und Gebäudekomplexe befinden, erfasst, nicht aber solche Angebote, wenn sie sich in Gebäuden, die in offener Bebauung errichtet sind oder in Gebäuden, die sich gegenüber stehen, befinden. Der Gesetzgeber konnte sich im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative darauf beschränken, nur für Gebäude und Gebäudekomplexe eine solche einschränkende Regelung zu treffen, weil hier typischerweise das hin- und herwechseln der Spieler zu verschiedenen Glücksspielangeboten viel bequemer, im Gebäudeinneren oder überdachten Bereich möglich ist, als dies bei Glücksspielangeboten in Gebäuden, die in offener Bauweise, also in einem Abstand zueinander stehen, möglich ist. Das Kohärenzgebot und auch das Konsistenzgebot verlangt nicht eine völlig gleiche Regelung auch für diese Sachverhalte. Es war deshalb nicht geboten, eine Abstandsregelung, wie bei Spielhallen, einzuführen. Denn die Konzentration von Spielhallen ist ein in vielen Städten und Gemeinden vorhandenes Problem, das bisher durch andere Vorschriften nicht gelöst werden konnte. Dem hingegen ist die Konzentration von Spielhallen- und Sportwettenvermittlungsstellen derzeit noch nicht so häufig, da es bis zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrages zum 1.7.2012 nur das Oddset-Angebot der staatlichen Anbieter legal gab und die privaten Sportwettenvermittler erst nach Erteilung der Konzessionen legal auf den Markt treten können.

- Bestimmtheitsgebot

§ 21 Abs. 2 GlüStV genügt auch dem Bestimmtheitsgebot. Wie oben ausgeführt sind die Begriffe „Gebäude“ und „Gebäudekomplex“ anhand des Wortlautes und des Gesetzeszwecks hinreichend bestimmt auslegbar. Wenn diese Begriffe in der Rechtsprechung in der Literatur einschränkend ausgelegt werden und dafür als Kriterium die Griffnähe verwendet wird, ist dies kein Problem der Bestimmtheit der Norm, weil diese Auslegung zu einer Einschränkung der Eingriffsnorm führt. Die Problematik des Gesetzesvorbehaltes und der Bestimmtheit des Gesetzes ergibt sich nur dann, wenn ein Gesetz mit Eingriffscharakter in Grundrechte erweiternd ausgelegt wird. Dies ist aber hier nicht der Fall, da diese Norm einschränkend ausgelegt wird.

- Rechtstaatsprinzip/Vertrauensschutz - hier: unechte Rückwirkung

Das Rechtstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG i. V. m. den Grundrechten schützt das Vertrauen in den Bestand der Rechtsordnung. Hieraus folgt jedoch nicht, dass es dem Gesetzgeber verwehrt wäre, Lebensbereiche rechtlich neu zu ordnen. Grenzen sind allerdings der Rückwirkung von Normen gesetzt (BayVerfGH, Urt. v. 20.11.2003 - Vf. 12-VII-02 - juris Rn. 83). Hierbei ist zwischen echter Rückwirkung und unechter Rückwirkung zu unterscheiden, wobei erstere vorliegt, wenn eine Norm nachteilige Rechtsfolgen für die Zeit vor ihrem Verkündungszeitpunkt anordnet, letztere aber, wenn eine Norm lediglich an tatbestandliche Voraussetzungen anknüpft, die schon in der Vergangenheit vorgelegen haben, aber noch nicht abgeschlossen sind und Rechtsfolgen für den Zeitpunkt nach ihrer Verkündung festlegen. Letzteres ist bei § 21 Abs. 2 GlüStV der Fall, da die Norm an das Vermitteln von Sportwetten in räumlicher Nähe zu einer Spielhalle anknüpft, was schon früher tatbestandlich vorgelegen haben kann. Vor dieser Form der Neuordnung eines Rechtsgebiets ist man aber grundsätzlich nicht geschützt, sie ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig (BVerfG, Urt. v. 23.11.1999 - 1 BvF 1/94 - juris Rn. 96). Nur ausnahmsweise kommt eine Unzulässigkeit in Betracht, wenn das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage schutzwürdiger sein sollte als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen (BVerfG, Beschl. v. 22.5.2001 - 1 BvL 4/96 - juris Rn. 40). Diese Abwägung fällt hier klar zulasten des Klägers aus. Es bedarf für die Anwendung des § 21 Abs. 2 GlüStV auch keiner Übergangsregelung. Dabei sind zum einen die oben ausgeführten wichtigen Regelungsanliegen zu bedenken, zum anderen konnte der Kläger auch nach alter Rechtslage nicht unbegrenzt darauf vertrauen, dass die Sportwetten des staatlichen Sportwettenmonopolveranstalters, ohne Rechtsänderungen befürchten zu müssen, vermittelt werden dürfen. Es war ja der frühere Glücksspielstaatsvertrag auf 4 Jahre befristet (§ 28 Abs. 1 GlüStV a. F.) und zusätzlich eine Evaluierung vorgesehen. Hinzu kam noch, dass auch europarechtliche Kohärenzanforderungen bei der Neuregelung zu berücksichtigen waren. Diese Anforderungen ergaben sich aus den Entscheidungen des EuGH vom 8.9.2010, Az. C-46/08 und C-409-06 und C-316/07 zu Vorlageersuchen deutscher Gerichte zum staatlichen Sportwettenmonopol und aus Nachfolgeentscheidungen der deutschen Gerichte dazu. Insbesondere wurde das sich aus § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV a. F. ergebende Sportwettenmonopol wegen seiner Unvereinbarkeit mit den unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit für unanwendbar gehalten (so BayVGH vom 12.1.2011 - 10 BV 10.2271). Auch wenn die Anwendbarkeit des Sportwettenmonopols weiter umstritten geblieben ist, konnten die staatlichen Sportwettenmonopolveranstalter und deren Vermittler nicht mehr darauf vertrauen, dass bei der anstehenden Neuregelung des Glücksspielstaatsvertrages ihr Monopol überhaupt oder ohne weitere Einschränkungen aufrechterhalten bleiben wird. Insbesondere ergab ja die Evaluierung eine besondere Suchtgefahr von Sportwetten, Casinospielen und von Spielhallen. Vor diesem Hintergrund erscheint ein etwaiges Vertrauen der Vermittler von Sportwetten sowohl privater als auch staatlicher Wettanbieter, solche Wetten überhaupt und insbesondere in Gebäuden und Gebäudekomplexen mit Spielhallen vermitteln zu dürfen, nicht so schutzwürdig, dass das in § 21 Abs. 2 GlüStV geschaffene Verbot sich ohne Übergangsregelung als unverhältnismäßig darstellte (vgl. dazu auch BayVGH a. a. O. Rn. 26).

Es war auch die Vermittlungserlaubnis für den Kläger immer befristet und jederzeit widerruflich, so dass sich kein gesteigertes Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage aufbauen konnte.

e. Ordnungsgemäße Ermessensausübung

Zweck des Widerrufsvorbehalts ist es entgegen der Ansicht des Klägers gerade, der Verwaltung die Möglichkeit zu geben, auf sich verändernde Sach- und Rechtslagen zu reagieren. Wollte man dies anders sehen, würde ein einmal bestandskräftig gewordener VA für alle Zeit ein bestimmtes Verhalten legalisieren und vor einer Änderung der Rechtslage immun machen. Entsprechend der Änderung des GlüStV zum 1.7.2012 konnte der Antragsgegner deshalb die Erlaubnis teilweise widerrufen. Insoweit handelt es sich zwar nur um einen formalen Widerruf, da nach der seit 1.7.2012 geltenden Rechtslage das Vermitteln von Sportwetten an dieser Stelle durch § 21 Abs. 2 GlüStV untersagt war (s.o.). Dazu war der Beklagte aber befugt, da hierdurch der Schein einer wirksamen, dieses Verhalten umfassenden Erlaubnis beseitigt werden konnte.

Hinsichtlich der Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV i. V. m. Art. 4 AGGlüStV ist ebenfalls kein Ermessensausfall ersichtlich. Auf S. 6 unten und S. 7 des streitgegenständlichen Bescheids setzt sich der Beklagte mit der Verhältnismäßigkeit der Untersagungsverfügung auseinander und nimmt dabei auch auf seine Ausführungen zum Widerruf Bezug, in denen er sich eingehend auch mit den wirtschaftlichen Interessen des Klägers auseinander gesetzt hatte. Dies ist hier zulässig, da die tragenden Überlegungen in der Regel identisch sind und der Widerruf nur zur Klarstellung erfolgte, sachlich aber der Untersagungsverfügung entspricht.

f. Störerauswahl

Der Kläger konnte als Verhaltensstörer in Anspruch genommen werden, auch obwohl diese Vertriebsstelle in die Betriebsorganisation der GKL (SLK) eingebunden ist. Wie aus dem angegriffenen Bescheid hervorgeht, erging auch eine entsprechende Anordnung an die Staatliche Lotterieverwaltung, wonach auch diese als Veranstalter der Sportwetten an Standorten, welche von § 21 Abs. 2 GlüStV betroffen sind, die Sportwettvermittlung einzustellen hat. Aufgrund des gleichzeitigen Vorgehens ist sichergestellt, dass das Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV von beiden verantwortlichen Störern befolgt wird. Da es zwei verantwortliche Störer gibt, konnte der Kläger als unmittelbarer Störer ausgewählt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Berufung gegen das Urteil wird wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.