Verwaltungsgericht München Urteil, 17. Jan. 2018 - M 9 K 17.4360

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin wendet sich gegen einen zweckentfremdungsrechtlichen Grundbescheid.

Bescheidobjekt ist eine Wohneinheit in der L.str. 16, Wohnung Nr. 12 (i.F.: WE). Die Klägerin ist Eigentümerin der WE. Sie hat die WE von der Voreigentümerin Fr. I. M. übernommen, die diese selbst zu (Dauer-) Wohnzwecken nutzte (Bl. 104f., 108 & 210 d. Behördenakts – i.F.: BA –).

Am 12. November 2014 fand hinsichtlich mehrerer anderer Wohneinheiten (1, 2, 3, 9, 10 und 11) im selben Objekt ein Erörterungstermin vor dem damaligen Berichterstatter der Kammer statt (Az. M 9 K 13.3185); die Niederschrift enthielt folgende auszugsweise wiedergegebene Feststellungen: „Der Berichterstatter weist darauf hin, dass der Rechtsstreit erhebliche rechtliche Unsicherheiten beinhaltet. Die Frage der Abgrenzung einer gewerblichen Vermietung zur Wohnnutzung i.S.d. Zweckentfremdung ist für den Fall des Boardinghauses nicht endgültig geklärt. Nach ausführlicher Erörterung der Sach- und Rechtslage erklärt der Vertreter der Beklagten zur Vermeidung künftiger Streitigkeiten über die Zulässigkeit der Nutzung der Einheiten Nr. 1, 2, 3, 9, 10 und 11 des Anwesen L.str. 16 in (…) München: Die Nutzung der vorgenannten Einheiten in Gestalt eines Boardinghauses i.R.d. Einzelvermietung oder der Globalvermietung und/oder der Vermietung durch einen Dritten verstößt dann nicht gegen die ZeS der Beklagten, wenn die Wohnräume so ausgestattet sind, dass dem Mieter ein selbstständiges Wohnen möglich ist. D.h. sie müssen auch ohne sonstige Serviceleistungen, insbesondere ohne für bei Beherbergungsbetrieben übliche Serviceleistungen wie Rezeption, Lobby, täglichen Zimmerservice, Speisen-, Getränke- und sonstigen Raum- und Hotelservice überlassen werden. Dies gilt nur, wenn der ununterbrochene Zeitraum der Einzelvermietung drei Monate nicht unterschreitet. Eine Unterschreitung des Dreimonatszeitraums ist dann hinnehmbar, wenn dies durch Ausübung eines Sonderkündigungsrechts bei medizinisch begründeten Fällen erfolgt und die Ausübung des Sonderkündigungsrechts nicht mehr als 10% der Vermietungen, gemittelt auf einen Zeitraum von 36 Monaten, betrifft. v.u.g. Der Berichterstatter empfiehlt der Eigentümerin des Anwesens, künftig der Beklagten zur Vermeidung weiterer Ermittlungen jährliche eine Aufstellung über die tatsächlichen Aufenthaltszeiten und die Nutzer der Wohneinheiten vorzulegen.“

Nachdem die Klägerin die WE übernommen hatte, erhielt die Beklagte einen Hinweis auf deren zweckfremde Nutzung. Sie überprüfte daraufhin die Nutzungsweise in einer Vielzahl ausführlich dokumentierter Ortseinsichten, vgl.: Ortseinsichten vom 27. Januar 2016, Bl. 27 d. BA, vom 1. April 2016, Bl. 28 d. BA, vom 2. Mai 2016, Bl. 30 d. BA, vom 28. Juli 2016, Bl. 40 d. BA, vom 28. September 2016, Bl. 55 d. BA, vom 8. November 2016, Bl. 68 d. BA, vom 20. Dezember 2016, Bl. 80 d. BA, vom 30. März 2017, Bl. 116 d. BA, vom 28. Juli 2017, Bl. 193 d. BA, vom 12. September 2017, Bl. 203 d. BA und vom 11. Dezember 2017, Bl. 221 d. BA.

In der Folge hörte die Beklagte die Klägerin unter dem 3. April 2017 zum beabsichtigen Erlass des streitgegenständlichen Bescheids nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG an (Bl. 118 d. BA).

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 16. August 2017 (Gz. S-III-W/BS 124) gab die Beklagte der Klägerin auf, die Nutzung der WE zum Zwecke der Fremdenbeherbergung unverzüglich zu beenden (Ziff. 1) und die WE unverzüglich wieder Wohnzwecken zuzuführen (Ziff. 2). Der Bescheid enthält weiter Zwangsgeldandrohungen für den Fall der Nichterfüllung von Ziff. 1 binnen 6 Wochen ab Zustellung des Bescheids in Höhe von EUR 7.500 (Ziff. 3) und für den Fall der Nichterfüllung von Ziff. 2 binnen 4 Monaten ab Zustellung des Bescheids ebenfalls in Höhe von EUR 7.500 (Ziff. 4). Mit Ziff. 5 des Bescheids wurde die sofortige Vollziehung von Ziff. 1 und 2 des Bescheides angeordnet.

Nach den Erkenntnissen der Beklagten sei die streitgegenständliche WE seit dem Erwerb durch die Klägerin zu keinem Zeitpunkt dauerhaft bewohnt gewesen. Die Ortseinsichten vom 27. Januar 2016, vom 1. April 2016, vom 2. Mai 2016, vom 28. Juli 2016, vom 28. September 2016, vom 8. November 2016, vom 20. Dezember 2016, vom 30. März 2017 und vom 28. Juli 2017 hätten ergeben, dass die WE wiederholt und regelmäßig – und keinesfalls nur vorübergehend – an Personen vermietet werde, die sich lediglich vorübergehend zu Zwecken der medizinischen Behandlung in München aufhielten. Maßgeblich für die Beurteilung, ob Wohnraum anderen als Wohnzwecken zugeführt werde, sei das der Überlassung zugrunde liegende Nutzungskonzept; dieses ergebe sich aus dem mit dem jeweiligen Nutzer abgeschlossenen Mietvertrag und aus der tatsächlichen Nutzung der WE. Vorliegend ziele es darauf ab, den häufig wechselnden Kurzzeitnutzern eine flexible, vorübergehende Unterkunft zu bieten und keinesfalls eine Wohnung als Grundlage einer auf Dauer angelegten Häuslichkeit. Der Wohnraum werde vollständig möbliert und mit Haushaltsgegenständen vermietet, die tatsächliche Abrechnung der Miete erfolge nach den Angaben der Nutzer in Tagessätzen sowie durch Barzahlung. Soweit Mietverträge abgeschlossen worden seien, wichen die darin aufgeführten Mietbeträge, sofern sie nicht unkenntlich gemacht worden seien, zum Teil erheblich von den Angaben der Nutzer ab. Ebenso sei eine flexible Vermietungsdauer, abgestimmt auf die Bedürfnisse der Kurzzeitnutzer, gegeben, wie die häufigen Nutzerwechsel bestätigten. Es werde davon ausgegangen, dass es das (gewerbliche) Modell der Klägerin sei, Wohnraum systematisch nur denjenigen Personen, insbesondere Personen aus dem arabischsprachigen Raum (sowie deren Begleitpersonen) zur Verfügung zu stellen, die sich jeweils zum Zwecke der medizinischen Behandlung oder zu touristischen Zwecken vorübergehend in München aufhielten. Die Nutzer verlagerten nicht ihren Lebensmittelpunkt nach Deutschland, wie sich auch aus den aufenthaltsrechtlichen Dokumenten ersehen lasse (Visa zu lediglich touristischen Zwecken) bzw. daraus, dass keine Visa vorlägen, da sich die jeweilige Aufenthaltsdauer über einen kurzen und somit visumsfreien Zeitraum erstrecke. Die Klägerin sei richtige Adressatin der Anordnungen; die Endnutzer schieden als Adressaten ebenso aus wie die teils als Ansprechpartner angegebenen Personen Hr. H., Hr. N. oder Hr. A. A., die lediglich als Vermittler oder Erfüllungsgehilfen anzusehen seien. Der Klägerin sei die Beseitigung der zweckfremden Nutzung und die Erfüllung der Wiederbelegungsanordnung am schnellsten möglich. Eine Genehmigungsfähigkeit der ausgeübten Nutzung sei nicht ersichtlich.

Der Bevollmächtigte der Klägerin hat gegen diesen Bescheid mit Schriftsatz vom 13. September 2017 Klage erhoben.

Er beantragt,

den Bescheid aufzuheben.

Eine Befugnis der Beklagten, im Hinblick auf die WE eine Nutzungsuntersagung wegen angeblicher Fremdenbeherbergung auszusprechen, bestehe schon kraft Gesetzes nicht, weil Wohnraum vorliege, der nach dem 31. Mai 1990 unter wesentlichem Bauaufwand aus Räumen geschaffen worden sei, die anderen als Wohnzwecken dienten. Die Neufassungen des ZwEWG und der ZeS könnten hieran nichts ändern. Hilfsweise und höchstvorsorglich werde ausgeführt, dass die WE nicht zweckfremd i.S.v. Art. 2 ZwEWG bzw. i.S.d. der ZeS genutzt werde, sondern tatsächlich als Wohnraum. Wohnraum sei von Fremdenbeherbergung dahingehend abzugrenzen, dass zur Unterkunftsgewährung weitere Serviceleistungen hinzukommen müssten, um dem Begriff der „Beherbergung“ wenigstens sprachlich Genüge zu tun. Derartige Serviceleistungen wie z.B. Verpflegung, Zimmerservice oder das Vorhalten einer Rezeption aber würden von der Klägerin weder erbracht noch anderweitig zur Verfügung gestellt. Hilfsweise werde ausgeführt, dass sich die Beklagte aus Vertrauensschutzgesichtspunkten an ihrer eigenen Definition des Beurteilungsmaßstabs für das Anwesen L.str. 16 festhalten lassen müsse.

Im Übrigen wird auf den Vortrag Bezug genommen, der sich mit den Inhalten aus der Klagebegründung im Verfahren M 9 K 17.3111 deckt.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es werde auf den Bescheid und auf die Ausführungen zum Antrag auf NA, M 9 K 17.3111, und im Schriftsatz zum Verfahren M 9 S. 17.4361 verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf die Gerichtsakten im hiesigen Verfahren und in den Streitsachen M 9 K 17.3111 und M 9 S. 17.4361 sowie auf die beigezogene Behördenakte; insbesondere wird auf die Inhalte der Niederschrift vom 17. Januar 2018 verwiesen.

Die zulässige Klage ist unbegründet; der angefochtene Bescheid verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1. Der Bescheid ist formell rechtmäßig; die Klägerin als Eigentümerin wurde insbesondere unter dem 3. April 2017 zum beabsichtigen Erlass des streitgegenständlichen Bescheids nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG angehört (Bl. 118 d. BA).

2. Der Bescheid ist auch materiell rechtmäßig.

a) Dass die Hauptverfügungen, Ziff. 1 und Ziff. 2 des Bescheids, auf Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LStVG i.V.m. Art. 4 ZwEWG n.F. gestützt wurden, ist auch angesichts der neu geschaffenen rein zweckentfremdungsrechtlichen Rechtsgrundlage in Art. 3 Abs. 2 ZwEWG n.F. (vgl. auch die Gesetzesbegründung, LT-Drs. 17/15781, S. 6f.) unschädlich, da die Ermächtigungsgrundlage ausgewechselt werden kann, wenn sich damit die rechtlichen Voraussetzungen nicht ändern (vgl. z.B. OVG SH, U.v. 26.5.2009 – 1 LB 38/08 – juris). Dies ist hier der Fall, da beide Regelungen der Behörde u.a. Ermessen eröffnen. Die Zitate der alten Fassung der Zweckentfremdungssatzung der Beklagten (i.F.: ZeS) sind hingegen ohne Weiteres korrekt, da die Neufassung der ZeS erst im Dezember 2017 bekanntgemacht wurde.

b) Der zweckentfremdungsrechtliche Tatbestand des Art. 1 Satz 2 Nr. 3 ZwEWG n.F. i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 ZeS a.F. ist unzweifelhaft erfüllt, wie die Ortseinsichten vom 27. Januar 2016, Bl. 27 d. BA, vom 1. April 2016, Bl. 28 d. BA, vom 2. Mai 2016, Bl. 30 d. BA, vom 28. Juli 2016, Bl. 40 d. BA, vom 28. September 2016, Bl. 55 d. BA, vom 8. November 2016, Bl. 68 d. BA, vom 20. Dezember 2016, Bl. 80 d. BA, vom 30. März 2017, Bl. 116 d. BA, vom 28. Juli 2017, Bl. 193 d. BA, vom 12. September 2017, Bl. 203 d. BA und vom 11. Dezember 2017, Bl. 221 d. BA belegen.

Zur Feststellung, dass vor Übernahme der WE durch die Klägerin bereits Wohnraum im Sinne des Zweckentfremdungsrechts vorlag, wird auf die Ausführungen im zwischen denselben Beteiligten ergangenen Urteil vom heutigen Datum, M 9 K 17.3111, verwiesen.

Die (neue) bescheid- und streitgegenständliche Nutzung der WE durch die Klägerin stellt eine Zweckentfremdung dieses Wohnraums dar. Das maßgebliche Nutzungskonzept (vgl. dazu die ständige Rechtsprechung der Kammer und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs) ist nach den im Rahmen der Ortseinsichten gesammelten Erkenntnissen auf eine gewerbliche Fremdenbeherbergung von sog. Medizintouristen und Urlaubstouristen durch tageweise Vermietung (teils unterschreiten die Zeiträume selbst einen Monat deutlich) ausgelegt. Diese Klientel nutzt die WE kurzzeitig und flexibel, entweder für die Dauer einer medizinischen Behandlung oder für die Dauer eines (Kurz-) Urlaubs. Diesen Sachverhalt hat die Geschäftsführerin der Klägerin auch vollumfänglich eingestanden (vgl. Schriftsatz vom 15. April 2017, Bl. 119ff. d. BA).

Ob diese Nutzungsweise als „Boardinghouse“ (vgl. dazu jüngst VG München, U.v. 15.11.2017 – M 9 K 17.557 – juris) bezeichnet wird oder nicht, ändert am Vorliegen einer zweckfremden Nutzung ebenso wenig wie das Vorbringen zu den Inhalten der Niederschrift aus dem Verfahren M 9 K 13.3185: Das damalige Verfahren betraf andere Wohneinheiten, wenn auch im selben Anwesen. Zum Umstand, dass das Zweckentfremdungsrecht nicht etwas „gesamtobjektbezogen“ ist, wird diesbezüglich auf die Ausführungen im zwischen denselben Beteiligten ergangenen Urteil vom heutigen Datum, M 9 K 17.3111, verwiesen. Unklar bleibt von vorn herein, wie eine Pflicht zur Gleichbehandlung rechtlich gefasst werden sollte, ob sich diese Verpflichtung bspw. nur auf das „Gesamtanwesen“ L.str. 16 oder bspw. auf alle Objekte in der L.straße oder im entsprechenden Stadtviertel bezöge. Weiter kann sich eine gleichförmige Verwaltungspraxis aus einer in einem einzelnen bestimmten Gerichtsverfahren geschlossenen Vereinbarung nicht ergeben, die wegen „rechtlicher Schwierigkeiten“ bei der Bewertung und ersichtlich auf den Einzelfall bezogen abgeschlossen wurde.

Unabhängig davon erfüllt die streitgegenständliche Nutzung die im Verfahren M 9 K 13.3185 aufgestellten Kriterien ohnehin nicht einmal ansatzweise. Grundlegend für die damalige Vereinbarung war, dass regelmäßig der ununterbrochene Zeitraum der Einzelvermietung drei Monate nicht unterschreiten durfte. Eine Unterschreitung des Dreimonatszeitraums war ausnahmsweise dann hinnehmbar, wenn dies durch Ausübung eines Sonderkündigungsrechts bei medizinisch begründeten Fällen erfolgt und die Ausübung des Sonderkündigungsrechts nicht mehr als 10% der Vermietungen, gemittelt auf einen Zeitraum von 36 Monaten, betrifft.

Vorliegend blieben alle im Rahmen der umfangreichen Ermittlungen der Beklagten geschlossenen Mietverhältnisse, soweit ersichtlich, (teils weit) unter drei Monaten, sodass mehr als 10% der Vermietungen – nämlich 100% – betroffen sind. Außerdem stand jeweils nicht die ausnahmsweise Ausübung eines Sonderkündigungsrechts im Raum, sondern es ist davon auszugehen, dass die Mietverhältnisse entweder ohnehin nur zum Schein geschlossen wurden (teils wurde bspw. kein Mietzins vereinbart, vgl. Bl. 76 d. BA) und/oder automatisch mit Fortfall des Aufenthaltszwecks endeten.

c) Der Ausnahmetatbestand des Art. 2 Satz 3 ZwEWG a.F., § 5 Abs. 4 ZeS a.F. ist in der vorliegenden Anfechtungssituation nicht mehr zu prüfen, da zum maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses zwar § 5 Abs. 4 ZeS a.F. nominell noch in Kraft war, mit Art. 2 Satz 3 ZwEWG a.F. aber dessen Rechtsgrundlage bereits entfallen war. Zum Umstand, dass dieser Genehmigungsfreistellungstatbestand zudem ohnehin auch inhaltlich nicht erfüllt ist, wird auf die Ausführungen im zwischen denselben Beteiligten ergangenen Urteil vom heutigen Datum, M 9 K 17.3111, verwiesen.

d) Der Bescheid wurde zu Recht an die Klägerin gerichtet, Art. 9 Abs. 1 Satz 1 LStVG. Die Endnutzer und die Wohnungsvermittler – so die genannten Personen Hr. H., Hr. N. bzw. Hr. A. A. existierten – wurden als potentielle (Mit-) Störer erkannt und ausgeschieden, andere Zwischen-(ver-)-mieter gab es nicht.

e) Die Zwangsgeldandrohungen stützen sich richtigerweise auf Art. 29, 31 und 36 VwZVG. Eine – im Eilverfahren M 9 S. 17.4361 vorgetragene – Unmöglichkeit, die Erfüllungsfrist v.a. für die Nutzungsuntersagung, Ziff. 1 des Bescheids, einzuhalten, liegt nicht vor. Die Klägerin hätte einen zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses etwaig bestehenden Endnutzermietvertrag bspw. schlicht auslaufen lassen oder einen Aufhebungsvertrag abschließen können. Im Übrigen wurde bereits nicht dargelegt, dass überhaupt ein gültiger Mietvertrag bestand; mehrfache Aufforderungen der Beklagten diesbezüglich blieben erfolglos.

Die Kostenentscheidung fußt auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708f. ZPO.