Verwaltungsgericht München Urteil, 08. Mai 2018 - M 2 K 17.4807

I. Es wird festgestellt, dass die Widmungsverfügung der Beklagten vom 18. September 2017 betreffend den … Weg nichtig ist.

II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger, ein Landwirt, wendet sich gegen die Widmungsbeschränkung des als öffentlicher Feld- und Wald Weg in der Baulast der Beklagten gewidmeten … Wegs, FlNr. …, zwischen der Kreisstraße … …, FlNr. … (km 0,000) und der … Straße, FlNr. … (km 0,470), jeweils Gemarkung … Das Grundstück FlNr. …, das im Eigentum der Beklagten steht, war Gegenstand des im beschleunigten Zusammenlegungsverfahren nach §§ 91 ff. FlurbG unter dem 27. Juni 1983 von der Teilnehmergemeinschaft „Zusammenlegung …- …“ erstellten und am 28. Juni 1983 von der Flurbereinigungsdirektion genehmigten Zusammenlegungsplans. Dieser enthält in seinem Textteil unter anderem Festsetzungen über das Eigentum, die Straßenbaulast, den Gebrauch und die Nutzung an Straßen und Wegen, insbesondere auch des vorgenannten Grundstücks.

Nachdem eine von der Beklagten im Vollzug des Straßenverkehrsrechts vorgenommene Beschilderung des … Wegs mit Zeichen 262 (Gewichtsbeschränkung) nach entsprechender kommunalaufsichtlicher Beanstandung durch das Landratsamt … … … im April 2016 von ihr wieder entfernt worden war, verfügte die erste Bürgermeisterin der Beklagten am 18. September 2017 die Widmung des … Wegs im vorgenannten räumlichen Umfang als öffentlicher Feld- und Wald Weg in der Baulast der Beklagten. Eine Widmungsbeschränkung findet sich in der Verfügung vom 18. September 2017 nicht. Die öffentliche Bekanntgabe der Widmungsverfügung erfolgte durch ortsübliche Bekanntmachung der Beklagten, offenkundig im Wege des Aushangs an der Gemeindetafel vom 25. August 2017 bis zum 8. September 2017, mit folgendem Wortlaut:

„Bekanntmachung

Straßen- und wegerechtliche Angelegenheiten Widmung des „… Wegs“ als ausgebauten öffentlichen Feldund Wald Weg

Der im Eigentum der Gemeinde …, Landkreis …, Regierungsbezirk Oberbayern, gelegene Weg „… Weg“ mit der Fl.Nr. … wird mit Wirkung vom 01.10.2017 als ausgebauter öffentlicher Feld- und Wald Weg gewidmet.

Der gewidmete Weg zweigt von der Kreisstraße … …, Fl.Nr. … (km 0,000) ab und endet bei FlNr. …, in die Gemeindeverbindungs Straße …str. mit der FlNr. …

Alle Gemarkungen beziehen sich auf die Gemarkung … Die Länge beträgt 0,470 km.

Träger der Straßenbaulast ist die Gemeinde …

Widmungsbeschränkung:

Der öffentliche Feld- und Wald Weg darf nur von Fahrzeugen bis zu 7,5 t befahren werden. Die Widmungsbeschränkung erfolgt aufgrund der Beschaffenheit des Weges und der unübersichtlichen Einfahrt in die … … für große Nutzfahrzeuge.“

Ein Beschluss des Gemeinderats der Beklagten über die Widmung des … Wegs findet sich bei den vorgelegten Behördenakten nicht.

Mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 15. Oktober 2017 erhob der Kläger Klage, mit der er zuletzt beantragt,

festzustellen, dass die Widmungsverfügung der Beklagten vom 18. September 2017 betreffend den … Weg nichtig ist,

hilfsweise,

die Widmungsverfügung der Beklagten vom 18. September 2017 betreffend den … Weg aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über die Widmung des … Wegs nach Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Klägerbevollmächtigten haben die Klage mit Schriftsätzen vom 5. Dezember 2017, 6. März 2018 und 13. April 2018 im Einzelnen begründet.

Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 18. November 2017 ließ die Beklagte durch ihre Bevollmächtigten beantragen,

die Klage abzuweisen.

Mit Schriftsätzen vom 19. Februar und 7. Mai 2018 haben die Bevollmächtigten der Beklagten auf die Klage erwidert. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die Klage sei bereits unzulässig, da dem Kläger die Antragsbefugnis fehle. Eine solche ergebe sich weder aus dem Gemein- noch aus dem Anliegergebrauch. Darüber hinaus stelle sich ganz generell die Frage, wie überhaupt die Rechtsbeeinträchtigung für den Kläger bestehen könne, wenn es sich um eine erstmalige Widmung, also erstmalige Zugänglichmachung im rechtlichen Sinne für den öffentlichen Verkehr handele. Hierdurch ergebe sich keine rechtliche Beschwer für den Kläger, da bisher der Weg nicht gewidmet gewesen und ohne Widmung das jedermann zustehende allgemeine Benutzungsrecht nicht gegeben sei. Durch die Widmung erfolge eine rechtliche Verbesserung, da der Weg nun rechtmäßig durch die Allgemeinheit benutzt werden könne. Aus dem Grundrecht auf Eigentum könne kein Anspruch auf Widmung in einer bestimmten Art und Weise folgen. Auf den Zusammenlegungsplan aus dem Jahr 1983 komme es nicht an, da diesem nach den hier einschlägigen flurbereinigungsrechtlichen Vorschriften nicht die Wirkung einer straßenrechtlichen Widmung zukomme.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.

Die mit dem Hauptantrag verfolgte Nichtigkeitsfeststellungsklage (§ 43 Abs. 1 2. Alt. VwGO) ist zulässig und begründet.

I.

Die Klage ist zulässig.

1. Bei der Beschränkung einer (erstmaligen, vgl. dazu im Einzelnen nachfolgend unter 2.) Widmung nach Art. 6 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG handelt es sich um einen unselbstständigen, den Widmungsinhalt modifizierenden Inhalt des einheitlichen Verwaltungsakts „Widmung“ (vgl. BayVGH, U.v. 19.7.1988 – BayVBl. 1989, 146; Häußler in Zeitler, BayStrWG, Stand Mai 2017, Art. 6 Rn. 35 und 52), der deshalb auch nicht selbstständig angefochten werden kann. Die vom Kläger begehrte Erweiterung seiner Rechtsposition durch eine unbeschränkte Widmung ohne Tonnagebegrenzung des Grundstücks FlNr. … als öffentliche Straße kann folglich grundsätzlich nur im Wege der Verpflichtungsklage geltend gemacht werden. Vorliegend tritt daneben mit Blick auf § 43 Abs. 1 2. Alt. VwGO allerdings die Möglichkeit, das Rechtsschutzbegehren (auch) im Wege der nicht dem Subsidiaritätsgrundsatz (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO) unterliegenden Nichtigkeitsfeststellungsklage anzubringen. Das notwendige berechtigte Interesse i.S.d. § 43 Abs. 1 Hs. 2 VwGO wird dabei durch den Streit um die Nichtigkeit der streitbefangenen Widmungsverfügung indiziert (vgl. statt vieler BayVGH, U.v. 9.7.2015 – 20 BV 14.1490 – juris Rn. 30 m.w.N.).

2. Der Kläger ist in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO auch klagebefugt.

Er ist infolge der gemäß Art. 41 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG öffentlich bekannt gegebenen Widmung des Grundstücks FlNr. … im streitbefangenen Umfang – es handelt sich dabei um eine Allgemeinverfügung nach Art. 6 Abs. 1 BayStrWG i.V.m. Art. 35 Satz 2 BayVwVfG (vgl. Allesch, BayVBl. 2016, 217; Häußler in Zeitler, aaO Art. 6 Rn. 3) – erstmals Anlieger des öffentlichen Feld- und Waldwegs „… Weg“ geworden. Dadurch entstehen für ihn unmittelbare – wenn teilweise auch eingeschränkte – Rechte und Pflichten (vgl. Art. 17 Abs. 1, Art. 29 BayStrWG). Zwar steht die Widmung nach Art. 6 Abs. 1 BayStrWG einschließlich ihres Umfangs – sofern die gesetzlichen Voraussetzungen für sie gegeben sind – im Ermessen der Straßenbaubehörde (vgl. BayVGH, U.v. 24.10.2002 – 8 B 98.873 – juris Rn. 22; VG München, U.v. 9.3.2015 – M 2 K 14.4773 – juris Rn. 20; Allesch, BayVBl. 2005, 677; Häußler in Zeitler, aaO Art. 6 Rn. 13, 28 und 36), sodass auf sie grundsätzlich kein Rechtsanspruch besteht. Im Rahmen dieser Ermessensentscheidung über das Ob und Wie der Widmung sind jedoch neben den öffentlichen Belangen auch die Belange der Anlieger und damit die vorgenannte rechtsgestaltende Wirkung der Widmung als statusbegründender Akt hinsichtlich der Rechte und Pflichten der Anlieger in die Abwägung mit einzubeziehen. Eine Klagebefugnis eines Straßenanliegers kann deshalb jedenfalls dann bestehen, wenn und soweit im konkreten Einzelfall im Rahmen der Ermessensausübung bestimmte Belange des konkreten Anliegers und damit auch bestimmte Folgen der Widmung für dessen Rechte und Pflichten besonders zu berücksichtigen sind. Dies gilt vorliegend jedenfalls mit Blick auf die Tonnagebeschränkung, die für den landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers nach eigenen – für die Kammer zudem auch gut nachvollziehbaren – Angaben mit nicht unerheblichen Einschränkungen und gegebenenfalls auch Mehrkosten einhergeht. Zudem können Dritte besondere Rechtpositionen, hier namentlich mit Blick auf den am 28. Juni 1983 von der Flurbereinigungsdirektion genehmigten Zusammenlegungsplan der Teilnehmergemeinschaft „Zusammenlegung …- …“ vom 27. Juni 1983, innehaben, die die Straßenbaubehörde bei ihrer Ermessensentscheidung über die Widmung zu berücksichtigen hat. Deshalb kann dem Kläger eine Klagebefugnis nicht abgesprochen werden.

Zutreffend ging die Beklagte davon aus, dass mit dem am 28. Juni 1983 von der Flurbereinigungsdirektion genehmigten Zusammenlegungsplan vom 27. Juni 1983, der in seinem Textteil unter Nr. N.I.1a u.a. das Grundstück FlNr. … als Gemeindeverbindungs Straße bezeichnet, keine Widmungsverfügung einhergeht. Dies folgt aus § 97 Satz 4 FlurbG, wonach ein Wege- und Gewässerplan mit landschaftspflegerischem Begleitplan nach § 41 FlurbG nicht aufgestellt wird. Allein aus diesem Plan allerdings resultiert gemäß § 41 Abs. 5 Satz 1 FlurbG die planfeststellungsrechtliche Konzentrationswirkung, wie sie von Art. 6 Abs. 6 Satz 1 BayStrWG vorausgesetzt und gefordert wird (vgl. auch Art. 75 Abs. 1 BayVwVfG). Danach kann bei Straßen, deren Bau in einem Planfeststellungsverfahren geregelt wird, die Widmung auch in diesem Verfahren verfügt werden. Durch eine Widmung im Rahmen von Planfeststellungsverfahren erübrigt sich ein zusätzliches Widmungsverfahren im isolierten Vollzug des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes. Dem Zusammenlegungsplan nach § 100 Satz 1 FlurbG kommt die Rechtswirkung einer Planfeststellung allerdings nicht zu. Nach Satz 2 dieser Vorschrift ist auf den Zusammenlegungsplan u.a. § 58 FlurbG, der Bestimmungen über den Flurbereinigungsplan enthält, entsprechend anzuwenden. Zwar bedarf der Flurbereinigungsplan nach § 58 Abs. 3 FlurbG der Genehmigung der oberen Flurbereinigungsbehörde, hier also die der zum Zeitpunkt der Genehmigung zuständigen Flurbereinigungsdirektion (Art. 1 Abs. 2 Satz 2 AGFlurbG a.F., nunmehr Art. 1 Abs. 2 Satz 1 FlurbG: Amt für ländliche Entwicklung), die diese am 28. Juni 1983 auch erteilt hat. Der Flurbereinigungs- und damit auch der Zusammenlegungsplan (§ 100 Satz 1 und 2 i.V.m. § 58 FlurbG) stellt ein Bündel rechtsgestaltender Allgemeinverfügungen (Festsetzungen) dar, der eine Vielzahl von einzelnen Verwaltungsakten zusammenfasst, die gegen eine Vielzahl von Beteiligten ergehen. Seine Festsetzungen haben indes – im Gegensatz zum Plan nach § 41 FlurbG – gerade keine Konzentrationswirkung i.S.d. Art. 75 Abs. 1 BayVwVfG und § 41 Abs. 5 FlurbG; er stellt mithin keine Planfeststellung i.S.d. Art. 6 Abs. 6 Bay-StrWG dar (vgl. VG Augsburg, U.v. 13.4.2005 – Au 6 K 02.1415 – juris Rn. 33; Mayr, BayVBl. 1992, 646, 647 m.w.N.).

Ging mit der Zusammenlegung im Jahre 1983 folglich keine Widmung des Grundstücks FlNr. … einher, handelt es sich bei der streitbefangenen Widmungsverfügung um eine erstmalige Widmung und nicht um eine Umstufung nach Art. 7 BayStrWG; unter welchen (sehr engen) Voraussetzungen eine Umstufung im gerichtlichen Verfahren mit Blick auf § 42 Abs. 2 VwGO von betroffenen Privaten angefochten werden kann, kann somit vorliegend offenbleiben (vgl. dazu Allesch, BayVBl. 2016, 217, 218).

II.

Die Feststellungsklage ist auch begründet, da sich die angefochtene Widmungsverfügung als nichtig erweist. Diese ist nichtig, da sie an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände auch offensichtlich ist (Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG).

Jedenfalls in einer Zusammenschau der erheblichen und auch evidenten sowohl formellwie auch materiell-rechtlichen Defizite ergibt sich ein besonders schwerwiegender Fehler der streitbefangenen Widmungsverfügung, der zur Nichtigkeit führt.

1. Die Widmungsverfügung vom 18. September 2017 weist erhebliche formell-rechtliche Defizite auf.

a. Sie ist nicht hinreichend bestimmt i.S.d. Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Es ist nicht klar, welchen Inhalt die Widmung im Hinblick auf die verfügte Tonnagebeschränkung hat.

Der Widmungsverfügung vom 18. September 2017 ist weder eine Tonnagebeschränkung noch eine Widmung zum ausgebauten öffentlichen Feld- und Wald Weg, wie dies sodann beides in der öffentlichen Bekanntgabe im Wege der ortsüblichen Bekanntmachung vom 25. August 2017 Erwähnung findet, zu entnehmen. Die von der ersten Bürgermeisterin unterzeichnete Widmungsverfügung vom 18. September 2017 beschränkt sich auf die Widmung des … Wegs zum öffentlichen Feld- und Wald Weg in der Baulast der Beklagten ohne Erwähnung sowohl der Tonnagebeschränkung auf „Fahrzeuge bis zu 7,5 t“ als auch der Klassifizierung als ausgebauter öffentlicher Feld- und Wald Weg. Es kann offenbleiben, ob letzteres mit Blick auf Art. 53 Nr. 1, Art. 54 BayStrWG alleine zu einer Unbestimmtheit führen würde, da jedenfalls in einer Zusammenschau der vorhandenen Indizien, maßgeblich mit Blick auf die bekannt gegebene, aber nicht verfügte Tonnagebeschränkung und deren zudem auch unklarer näherer Spezifikation (Fahrzeuge bis 7,5 t tatsächliches Gewicht oder tatsächliche Achslast), eine Unbestimmtheit auch unter Heranziehung der vorgelegten Behördenakten nicht im Wege der Auslegung auszuräumen ist. Maßgeblich ist auf den objektiven Erklärungswert der Widmung, wie er sich den Betroffenen darstellt, abzustellen. Dabei können zur Auslegung der Widmung vorhandene Erkenntnismittel wie insbesondere Erläuterungen im Rahmen der Bekanntmachung, die Eintragungsverfügung und sonstige Akteninhalte herangezogen werden (vgl. Häußler in Zeitler, aaO Art. 6 Rn. 6). Zwar ergibt sich sowohl aus der Eintragungsverfügung vom 18. September 2017 als auch aus der – allerdings bereits vor dem Erlass der Widmungsverfügung – durch Aushang vom 25. August 2017 an öffentlich bekannt gegebenen Widmung eine Tonnagebeschränkung auf Fahrzeuge bis 7,5 t. Unklar bleibt dabei zunächst schon, worauf sich diese Tonnagebeschränkung bezieht (tatsächliches Gewicht oder tatsächliche Achslast). Selbst wenn man zugunsten der Beklagten unterstellt, sämtlichen Beteiligten habe aufgrund der Vorgeschichte der im Jahr 2016 wieder aufgehobenen Beschilderung mit dem Zeichen 262 klar sein müssen, dass hiermit nur das tatsächliche Gewicht der Fahrzeuge bis zu 7,5 t gemeint sein könne, verbleiben hinsichtlich der Tonnagebegrenzung als solcher durchgreifende Zweifel an der Bestimmtheit der Widmung(-sbeschränkung). Dies deshalb, weil den vorgelegten Akten der Beklagten kein einschlägiger Beschluss des Gemeinderats über die Widmung zu entnehmen ist, sondern lediglich eine Vorberatung hierzu vom 2. März 2017. Somit kann jedenfalls insoweit kein in den Akten nachvollziehbarer objektiver Erklärungsgehalt der Verlautbarungen der Beklagten zum zentralen Streitgegenstand festgestellt werden, der einen (noch) hinreichend sicheren Schluss auf eine auch tatsächlich in diesem Sinne verfügte Widmungsbeschränkung gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG zulässt. Die Widmung setzt jedenfalls bei der Beklagten als kleinerer Gemeinde mit 740 Einwohnern (vgl. dazu den Internetauftritt der Beklagten www. …-am-inn.de) einen Beschluss des zuständigen Gemeinderats voraus (Art. 29 GO; vgl. Häußler in Zeitler, aaO Art. 6 Rn. 44). Wenn ein solcher Beschluss – wie in der mündlichen Verhandlung von der ersten Bürgermeisterin der Beklagten bekundet – im Jahr 2017 noch vor Erlass der streitigen Verfügung ergangen ist, hätte er zu den dem Gericht gemäß § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorzulegenden Verfahrensakten genommen werden müssen, was indes nicht geschehen ist. Das Gericht hat der Beklagten mit Schreiben vom 20. März 2018, ihren Bevollmächtigten zugestellt am 22. März 2018, ausdrücklich gemäß § 87b Abs. 2 VwGO aufgegeben, zur Widmung des streitbefangenen Wegs bis spätestens 13. April 2018 sämtliche einschlägigen Urkunden vorzulegen, Tatsachen anzugeben und Beweismittel zu bezeichnen und hierbei auch darauf hingewiesen, dass das Gericht Erklärungen und Beweismittel, die erst nach Ablauf der Frist vorgebracht werden, zurückweisen und ohne weitere Ermittlungen entscheiden kann. Ein solcher Fall ist hier gegeben, da die Zulassung des verspäteten Vorbringens wegen der damit einhergehenden Notwendigkeit auch der Beiziehung der noch nicht vorgelegten Aktenteile die Erledigung des Rechtsstreits nach der freien Überzeugung des Gerichts verzögern würde und auch nichts dafür vorgetragen wurde, dass diese Fristversäumung unverschuldet war (§ 87b Abs. 3 VwGO).

Nach alledem erweist sich die Widmungsverfügung hinsichtlich der Tonnagebeschränkung als nicht ausreichend bestimmt.

b. Die Widmungsverfügung ist zudem auch nicht ordnungsgemäß öffentlich bekannt gegeben worden.

Nach Art. 41 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG kann die Bekanntgabe der Widmung im Lichte ihrer Rechtsnatur als Allgemeinverfügung durch öffentliche Bekanntgabe – hier gemäß Art. 27 Abs. 2 i.V.m. Art. 26 Abs. 2 Satz 2 Hs. 2 GO – erfolgen. Nach Art. 41 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG wird die öffentliche Bekanntgabe eines schriftlichen Verwaltungsakts dadurch bewirkt, dass sein verfügender Teil ortsüblich bekannt gemacht wird. Satz 2 der Vorschrift bestimmt, dass in der ortsüblichen Bekanntmachung anzugeben ist, wo der Verwaltungsakt und seine Begründung eingesehen werden können. Daran fehlt es vorliegend. In der öffentlichen Bekanntmachung der Beklagten vom 25. August 2017 findet sich kein Hinweis auf die Möglichkeit der Einsichtnahme gemäß Art. 41 Abs. 4 Satz 2 BayVwVfG. Dies führt zur Unwirksamkeit der Bekanntgabe (vgl. BayVGH, U.v. 29.7.1988 – 8 B 84 A.2885; Häußler in Zeitler, aaO Art. 6 Rn. 49). Dem steht nicht entgegen, dass bei einer Widmung regelmäßig eine über den verfügenden Teil des Verwaltungsakts hinausgehende Begründung wegen Art. 39 Abs. 2 Nr. 5 BayVwVfG nicht erforderlich ist. Der vorliegende Fall zeigt exemplarisch auf, dass zum einen schon eine (zusätzliche) Begründung bei besonderen Fallgestaltungen nicht ausgeschlossen ist bzw. sogar notwendig sein kann. Zum anderen sind die Regelungen in Art. 41 Abs. 4 Satz 1 und 2 BayVwVfG im Zusammenhang zu sehen. Dort wird zwischen dem Verwaltungsakt, seinem verfügenden Teil und der Begründung unterschieden und folglich vorausgesetzt, dass der Verwaltungsakt mehr umfasst als den verfügenden Teil. Die Einsichtnahme in den Verwaltungsakt (und seine Begründung) erfasst daher mehr als die bloße Kenntnisnahme des verfügenden Teils, sondern erstreckt sich seiner Zielrichtung nach dahin, dass eine hinreichende Anstoßfunktion gegenüber den möglicherweise in ihren Rechten betroffenen Bürgern auch hinsichtlich des gesamten Verfahrensvorgangs erreicht werden soll. Mit Blick auf diese Anstoßfunktion der öffentlichen Bekanntgabe bedarf es sodann zwingend des Hinweises auf die Möglichkeit der Kenntnisnahme des vollständigen Verfahrensvorgangs, um im Hinblick auf die Rechtsfolgen der öffentlichen Bekanntgabe den rechtsstaatlichen Anforderungen nach Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zu genügen.

Nachdem die öffentliche Bekanntgabe vorliegend vom 25. August bis zum 8. September 2017 – und damit noch vor Erlass der Widmungs- und Eintragungsverfügungen, die beide vom 18. September 2017 datieren, – erfolgt ist und dabei kein Hinweis nach Art. 41 Abs. 4 Satz 2 BayVwVfG gegeben wurde, weist die ortsübliche Bekanntmachung elementare formelle Rechtsfehler auf.

2. Der streitbefangenen Widmungsverfügung wohnen auch durchgreifende materiell-rechtliche Defizite inne.

Die Widmungsverfügung ist in erheblichem Maße von Ermessensdefiziten geprägt. Zwar bedarf eine Widmungsverfügung nach Art. 6 Abs. 1 BayStrwG und Art. 39 Abs. 2 Nr. 5, Art. 41 Abs. 3 BayVwVfG keiner Begründung. Die Straßenbaubehörde muss allerdings in der Lage sein, im Rechtsbehelfsverfahren auf Anforderung tragfähige Gründe für die Widmung anzugeben (Allesch, BayVBl. 2015, 677, 678). Dies ist der Beklagten nicht gelungen.

Weder den vorgelegten Behördenakten noch dem schriftsätzlichen Vortrag im Gerichtsverfahren sind ausreichend tragfähige Erwägungen hinsichtlich der von der angefochtenen Maßnahme berührten privaten Belange des Klägers zu entnehmen. Auch die öffentlichen Belange sind unzureichend ermittelt und bewertet worden.

a. Die Beklagte hat sich bei der tonnagebeschränkten Widmung des Grundstücks FlNr. … weder ausreichend mit der Frage der noch ausreichenden Erreichbarkeit insbesondere des nördlich gelegenen, landwirtschaftlich genutzten und zudem mit einem dem landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers zugehörigen Stall bebauten Grundstücks FlNr. … von der Hofstelle des Klägers vom Hofgrundstück FlNr. … aus zum Feld- und Wald Weg auf FlNr. … hin mit die Tonnagegrenze überschreitendem landwirtschaftlichen Gerät noch mit der weiteren Frage der ausreichenden Erschließung des Hofgrundstücks im Rahmen der Anfahrt mit für die Daseinsvorsorge (Müllabfuhr, Feuerwehr) bzw. für die Anlieferung beispielsweise von Öl und Brennstoffen eingesetzten Lkw befasst. Bereits hieraus resultiert eine erhebliches Ermittlungs- und Ermessensdefizit. Wie sich in der mündlichen Verhandlung ergeben hat, ging die Beklagte fehlerhafter Weise davon aus, dass die Widmungsbeschränkung des Grundstücks FlNr. … nicht den Bereich zwischen den Wegegrundstücken FlNr. … und … erfasst. Dies ist aber unzutreffend, da die streitige – und zumindest insoweit auch ausreichend bestimmte – Widmungsverfügung als Endpunkt „bei FlNr. … in die Gemeindeverbindungs Straße FlNr. …“ bestimmt. Dieser Endpunkt liegt aber in etwa in der Mitte des Grundstücks FlNr. …, sodass nach Norden hin zum Wegegrundstück FlNr. … keine Verbindung vom klägerischen Hofgrundstück FlNr. … aus besteht, die nicht von der Tonnagebegrenzung erfasst wäre. Ob die am … Weg von der Beklagten angebrachten Verkehrszeichen – wie in der mündlichen Verhandlung ausgeführt – verkehrsrechtlich anderes regeln, ist mit Blick auf den vorliegenden, allein straßen- und wegerechtlichen Streitgegenstand unerheblich. Zudem würde eine solche inhaltliche Divergenz zwischen straßenrechtlicher Widmung und straßenverkehrsrechtlicher Anordnung ihrerseits sowohl gegen die Kenntlichmachungspflicht nach Art. 6 Abs. 2 Satz 3 Hs. 2 BayStrWG (vgl. Häußler in Zeitler, aaO Art. 6 Rn. 52) als auch gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Straßenrechts verstoßen. Danach können verkehrsrechtliche Regelungen keine Nutzungen zulassen, die von der straßenrechtlichen Widmung nicht umfasst sind. Auf verkehrsrechtlicher Grundlage darf also keine Nutzungserweiterung stattfinden, weil der Nutzungsumfang und -inhalt ausschließlich dem straßenrechtlichen Statusakt der Widmung vorbehalten ist (vgl. Wiget in Zeitler, BayStrWG, Stand Mai 2017, Art. 14 Rn. 24 m.w.N.).

b. Dazu kommt, dass die Beklagte die ihr aus dem Zusammenlegungsplan vom 27. Juni 1983 zukommenden Verpflichtungen nicht ausreichend ermittelt und bewertet hat.

Nach Nr. N.I.1a des Textteils des Zusammenlegungsplans verbleibt bzw. wird u.a. das Grundstück FlNr. … im Eigentum der Beklagten Gemeindeverbindungs Straße. Nach N.I.1b werden für verschiedene öffentliche Feld- und Waldwege, insbesondere für das für die Erschließung der landwirtschaftlichen Flächen des Klägers im Norden seiner Hofstelle maßgebliche Grundstück FlNr. …, entsprechende Regelung für einen öffentlichen Feld- und Wald Weg getroffen. Nach dessen Nr. N.I.2.b wird für den Gebrauch der öffentlichen Straßen und Wege die Einschränkung festgesetzt, dass auf den öffentlichen Feld- und Waldwegen neben dem landwirtschaftlichen und dem zur Waldbewirtschaftung erforderlichen Verkehr die Holzabfuhr zugelassen ist, wobei diese Wege nur mit einer Gesamtlast von 7,5 t je Achse befahren werden dürfen. Daraus ergibt sich zur Überzeugung des Gerichts, dass eine Tonnagebegrenzung nach Art. 6 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG, die nicht zumindest der Festsetzung des Zusammenlegungsplans in Nr. N.I.2.b genügt, auch auf dem Grundstück FlNr. … – egal ob diesem derzeit der Ausbauzustand und die Verkehrsfunktion einer Gemeindeverbindungs Straße nach Art. 46 Nr. 1 BayStrWG oder eines (ausgebauten) öffentlichen Feld- und Waldweges nach Art. 53 Nr. 1, Art. 54 BayStrWG zukommt – unzulässig ist, sofern und soweit keine entsprechende Änderung oder Aufhebung des Zusammenlegungsplans (vgl. § 100 Satz 2 i.V.m. § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG) erfolgt ist. Dies folgt aus der aus § 100 Satz 2 i.V.m. § 58 Abs. 4 Satz 1 FlurbG resultierenden Bindungswirkung dieses Plans, die für Abweichungen eine entsprechende Änderungssatzung unter Zustimmung der kommunalen Aufsichtsbehörde erforderlich macht. Damit wird dem Gedanken der Nachhaltigkeit des im Vollzug des Flurbereinigungsrechts – hier in Gestalt des im beschleunigten Zusammenlegungsverfahren von der Teilnehmergemeinschaft „Zusammenlegung …- …“ erstellten Zusammenlegungsplans vom 27. Juni 1983 mit Genehmigung der Flurbereinigungsdirektion vom 28. Juni 1983 – festgesetzten Wegenetzes als „Gerippe“ für die darauf bezogene Boden(neu-)ordnung Rechnung getragen (vgl. BVerwG, U.v. 18.11.2002 – 9 CN 1.02 – juris).

Eine Prüfung und Bewertung der Beklagten, ob sich hinsichtlich des durch die Zusammenlegung im Jahre 1983 geschaffenen Wegenetzes eine Änderung insbesondere der Verkehrsbedeutung des Grundstücks FlNr. … ergeben hat, mit der Folge, dass diese als Gemeindeverbindungs Straße festgesetzte Wegeverbindung die von der Zusammenlegung zugedachte Verkehrsbedeutung gar nicht erlangt oder nachträglich wieder verloren hat, sodass – nach Erlass einer zustimmungspflichtigen Änderungssatzung nach § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG – daran entsprechende straßenrechtliche Konsequenzen – hier in Gestalt einer erstmaligen (eingeschränkten) Widmung – anzuknüpfen wären, ist nicht in ausreichender Weise unter Beachtung der betrieblichen Belange (vgl. bereits unter a.) und flurbereinigungsrechtlichen Rechtsposition des Klägers erfolgt. Soll nämlich, wie hier, die im Zusammenlegungsplan festgelegte Möglichkeit der Nutzung von Grundstücken als Wegeverbindungen beseitigt oder in erheblicher Weise eingeschränkt werden, ist von der Gemeinde insbesondere die Stellung eines dadurch betroffenen Anliegers, hier des Klägers, in den Blick zu nehmen. Dem steht nicht entgegen, dass der Anlieger nach dem Straßenrecht grundsätzlich keinen Anspruch auf Eröffnung bzw. Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs (vgl. Art. 14 Abs. 3, Art. 17 Abs. 1 BayStrWG) hat, da die schutzwürdige Rechtsposition hier gerade nicht (allein) aus der Rechtsstellung als Straßenanlieger, sondern maßgeblich aus den Festsetzungen des Zusammenlegungsplan resultiert (vgl. BVerwG, U.v.18.11.2002, aaO Rn. 64). Die Beklagte hat auch nicht plausibel gemacht, warum sie hinsichtlich der auf dem Grundstück FlNr. … gelegenen … Straße – entsprechend Nr. N.I.1.a des Textteils des Zusammenlegungsplan – ohne weiteres von einer Gemeindeverbindungs Straße ausgeht, während für den hier streitgegenständlichen … Weg auf dem im Zusammenlegungsplan an gleicher Stelle gleichrangig genannten Grundstück FlNr. … erheblich Abweichendes gelten soll. Der allein von ihr als Baulastträgerin selbst zu verantwortende Umstand, dass anscheinend unterschiedliche Ausbauzustände insbesondere des Oberbaus dieser beiden Wegegrundstücke bestehen, kann hierfür naturgemäß kein Differenzierungskriterium sein.

Zudem hat die Beklagte die mit Nr. N.I.1a des Textteils des Zusammenlegungsplans auch straßenrechtlich korrespondierende Pflicht zur Widmung des Grundstücks FlNr. …, die sich für Gemeindestraßen nach Art. 46 BayStrWG unmittelbar aus Art. 47 Abs. 2 BayStrWG (vgl. Schmid in Zeitler, BayStrWG, Stand Mai 2017, Art. 47 Rn. 15 bis 17) ergibt, seit dem Jahr 1983 offenkundig nicht (mehr) in den Blick genommen. Hierzu hätte allerdings nach dem vorstehend zur rechtlichen Bedeutung des Zusammenlegungsplans Ausgeführten unbedingte Veranlassung bestanden.

Die Beklagte kann insoweit hier auch nicht mit dem in der mündlichen Verhandlung von ihrem Bevollmächtigten unterbreiteten Vortrag durchdringen, es bestehe – unabhängig von der Herstellung der Straße – für Dritte, insbesondere auch Anlieger, grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf die Widmung durch die Gemeinde. Dies deswegen, weil in der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, der die Kammer folgt, anerkannt ist, dass jedenfalls ausnahmsweise das Gebot der Wahrung von Treu und Glauben, das als allgemeiner Rechtsgrundsatz auch im öffentlichen Recht gilt, einen entsprechenden Anspruch begründen kann (vgl. B.v. 24.9.2007 – 8 ZB 07.1025 – juris Rn. 14). Danach stellt sich ein widersprüchliches Verhalten dann als treuwidriger Missbrauch dar, wenn entweder für den anderen ein Vertrauenstatbestand entstanden ist oder wenn sonstige besondere Umstände die Rechtsausübung als treuwidrig erscheinen lassen. So liegt der Fall auch hier, da es die für die Beklagte aus dem o.g. Zusammenlegungsplan resultierenden flurbereinigungsrechtlichen Pflichten gebieten, entsprechend den dortigen Festsetzungen auch im Vollzug des Straßen- und Wegerechts widerspruchsfreie rechtliche Konsequenzen zu ziehen. Die aus § 100 Satz 2 i.V.m. § 58 Abs. 4 Satz 1 FlurbG für die Beklagte resultierende Bindungswirkung würde einen hiervon abweichenden Vollzug des Art. 6 BayStrWG durch die Beklagte als Verstoß gegen das Verbot des widersprüchlichen Verhaltens im Rechtsverkehr („venire contra factum proprium“) erscheinen lassen, das als Unterfall des Gebots der Wahrung von Treu und Glauben in entsprechender Anwendung von § 242 BGB anerkannt ist (vgl. aktuell VG München, U.v. 10.10.2017 – M 2 K 17.4293 – juris Rn. 39).

Damit erweist sich die Widmungsverfügung insbesondere auch im Lichte von § 100 Satz 2 i.V.m. 58 Abs. 4 FlurbG – und daneben auch Art. 47 Abs. 2 BayStrWG – als in erheblicher Weise ermessensdefizitär.

c. Nicht ausreichend ermittelt und in ihre Abwägung eingestellt hat die Beklagte schließlich auch die Verkehrsbelastung und Unfallsituation der Kreisstraße … … an der von ihr als jedenfalls für große Nutzfahrzeuge unfallgeneigt erachteten Einmündung des … Wegs in diese. Die Beklagte hat das Vorliegen einer besonderen Unfallgeneigtheit an der streitbefangenen Einmündung lediglich behauptet, nicht aber mit entsprechenden Zahlen und Erkenntnissen empirisch belegt. Die bei den Akten befindliche Stellungnahme der Polizeiinspektion … vom 29. Januar 2015 verhält sich dazu nicht substantiell. Die bloße Behauptung, es handele sich um eine unfallgeneigte Einmündung, reicht dazu keinesfalls aus. Vielmehr hätte es einer Auseinandersetzung auf entsprechender Faktenbasis bedurft, wozu insbesondere eine Auswertung der Unfallsituation im hier maßgeblichen Abschnitt 100 der Kreisstraße … … anhand der Erkenntnisse und Analysen der Zentralstelle für Verkehrssicherheit im Straßenbau in Bayern und/oder der zuständigen Polizeidienststelle(n), insbesondere der Polizeiinspektion …, in Betracht gekommen wäre. Die Zentralstelle für Verkehrssicherheit im Straßenbau analysiert alle polizeilich aufgenommene Verkehrsunfälle in Bayern und erzeugt daraus digitale Unfallkarten. Eine solche Auswertung ist indes nach Aktenlage von Seiten der Beklagten nicht erfolgt. Gleiches gilt für eine sonstige Untersuchung anhand von vergleichbarem Quellenmaterial, namentlich solchem der zuständigen Polizeidienststelle(n). Damit ergibt sich auch insoweit ein Ermittlungsdefizit.

d. Ebenfalls nicht ausreichend ermittelt hat die Beklagte endlich auch den Zustand des Oberbaus (Trag- und insbesondere Deckschicht) des … Wegs im Hinblick auf die insoweit maßgeblich befürchteten Staubimmissionen auf das Wohngrundstück FlNr. … und entsprechende Abhilfemaßnahmen. Zu einen hätte von der Beklagten die Möglichkeit einer Minderung von durch die Benutzung des Wegs anscheinend zumindest in den trockenen Jahreszeiten verursachten Staubimmissionen durch Erlass einer straßenverkehrsrechtlichen Anordnung in Gestalt einer angemessenen Geschwindigkeitsbeschränkung im (potentiellen) Einwirkungsbereich in Erwägung gezogen werden können und müssen. Zum anderen wäre von ihr auch zu ermitteln und zu erwägen gewesen, welche Möglichkeiten nach den einschlägigen technischen Regelwerken (vgl. Richtlinien für den ländlichen Wegebau nebst entsprechenden technischen Ausführungsbestimmungen sowie gegebenenfalls auch Richtlinien für die Standardisierung des Oberbaus von Verkehrsflächen) bestehen, um mit einem vertretbaren Kostenaufwand – gegebenenfalls auch unter Berücksichtigung der grundsätzlichen gemeindlichen Umlegungsbefugnis nach Art. 54 Abs. 3 BayStrWG – eine Ertüchtigung der Deckschicht mit dem Ziel einer bestmöglichen Vermeidung von Staubentwicklungen, die von der Benutzung des Wegs ausgehen kann, zu erreichen.

e. Nach alledem hat die Beklagte nicht alle Erwägungen angestellt, die nach dem gesetzlichen Entscheidungsprogramm erforderlich gewesen sind; sie hat den Sachverhalt in wesentlicher Hinsicht zulasten des Klägers nicht vollständig erfasst bzw. nicht ausreichend ihrem Vollzug des Straßen- und Wegerechts zugrunde gelegt. Somit erweist sich die Sachverhaltsermittlung und -bewertung und in der Folge auch die Rechtsanwendung als in ganz erheblichem Umfang defizitär i.S.d. Art. 40 BayVwVfG.

3. Sonach sind auch die Nichtigkeitsvoraussetzungen der Generalklausel nach Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG erfüllt. Danach ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG begründet einen vom Positivkatalog der absoluten Nichtigkeitsgründe nach Abs. 2 der Vorschrift unabhängigen Tatbestand (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 44 Rn. 100), der vorliegend erfüllt ist.

Die vorstehend erörterten, erheblichen formell- und materiell-rechtlichen Defizite der streitbefangenen Widmungsverfügung sowohl hinsichtlich der Bestimmtheit als auch der Bekanntgabe sowie schließlich auch bezüglich der inhaltlichen Ermessensgerechtheit stellen in ihrer Gesamtschau einen besonders schwerwiegenden Fehler dar. Dieser ist bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände auch offensichtlich, da für jeden urteilsfähigen und unvoreingenommenen Staatsbürger als Durchschnittsbetrachter (vgl. zu diesem Maßstab: Sachs in Stelkens/ Bonk/Sachs, aaO § 44 Rn. 126) elementare Vollzugsdefizite der Beklagten im Raum stehen. Dass eine nach Lage der Akten nicht ansatzweise schlüssig begründete Widmungsverfügung bereits vor ihrem Erlass mit einem im wesentlichen Umfang unbestimmten Inhalt öffentlich bekannt gegeben wird und im Rahmen der öffentlichen Bekanntgabe des Weiteren auch der notwendige Hinweis auf die Akteneinsichtsmöglichkeit fehlt, qualifiziert die Rechtswidrigkeit des Verwaltungshandeln der Beklagten als besonders schwerwiegend; dies ist auch evident.

Nachdem die Klage bereits mit ihrem Hauptantrag erfolgreich ist, bedarf es hinsichtlich des Hilfsantrags keiner Entscheidung mehr. Der Klage war nach alledem mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.