Die Klägerin, eine kreisangehörige Gemeinde, wendet sich gegen eine kommunalaufsichtliche Anordnung des Beklagten anlässlich der Aufhebung ihrer Straßenausbaubeitragssatzung.
Seit dem Jahr 2009 verfügt die Klägerin über eine auf Art. 5 Abs. 1 BayKAG beruhende Straßenausbaubeitragssatzung. Die zuletzt wirksame Satzung vom .... Dezember 2010 trat zum .... Januar 2011 in Kraft. Am .... November 2013 fasste der Gemeinderat der Klägerin folgenden Beschluss: „Der Gemeinderat beschließt eine Satzung zur Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung vom ....01.2011.“ Aus dem der Beschlussfassung zu Grunde liegenden Antrag einer Gemeinderatsfraktion vom .... Oktober 2013 ergibt sich, dass in Folge der positiven Entwicklung der finanziellen Lage der Gemeinde die Notwendigkeit einer Straßenausbaubeitragssatzung nicht gegeben sei. Ein Satzungsentwurf für die Aufhebungssatzung war den Sitzungsunterlagen nicht beigefügt. Am .... Januar 2014 unterzeichnete der erste Bürgermeister der Klägerin eine Aufhebungssatzung zur Ausbaubeitragssatzung „vom .... Januar 2011“. Nach deren § 1 wird die Ausbaubeitragssatzung aufgehoben, nach deren § 2 tritt die Aufhebungssatzung am Tag nach ihrer ortsüblichen Bekanntmachung in Kraft. Die öffentliche Bekanntmachung an den Amtstafeln der Klägerin erfolgte vom .... Januar 2014 bis zum .... Februar 2014.
Nach Anhörung der Klägerin erließ das Landratsamt ... am .... April 2014 folgende Anordnungen: Die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung der Klägerin vom .... Januar 2014 wird rechtsaufsichtlich beanstandet; sie ist rechtswidrig (Ziffer 1.). Die Klägerin wird aufgefordert, den in der Sitzung des Gemeinderats der Klägerin vom .... November 2013 unter dem Tagesordnungspunkt 6 gefassten Beschluss zur Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung vom .... Dezember 2010 aufzuheben und eine neue Ausbaubeitragssatzung zu erlassen (Ziffer 2.). Für den Fall, dass die Klägerin bis zum Ablauf von drei Monaten nach Bestandskraft dieses Bescheids den in Nr. 2 genannten Beschluss nicht aufhebt und keine Ausbaubeitragssatzung erlassen hat, wird die Ersatzvornahme durch die Rechtsaufsichtsbehörde angedroht (Ziffer 3.). Ziffer 4 des Bescheids enthält eine Kostenregelung. Zur Begründung wurde im Wesentlichen angeführt: Die Anordnungen beruhten auf Art. 112 Satz 1, 113 BayGO. Die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung verstoße gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 3 BayKAG. Das „Soll“ im Sinne dieser Norm bedeute im Regelfall eine Verpflichtung für die Gemeinden. Besondere Umstände, die ein Absehen von der Finanzierung von Ausbaumaßnahmen durch die Beitragserhebung rechtfertigen könnten, lägen nicht vor. Die Grundsätze der Einnahmenbeschaffung in Art. 62 Abs. 2 BayGO seien verpflichtend. Dabei bestehe auch der Grundsatz der speziellen Entgelte, d.h. derjenige, der kommunale Einrichtung benutze, solle entstehende Kosten in vertretbarem Umfang tragen. Ein insoweit bestehender Gestaltungsspielraum der Gemeinde aus Art. 62 Abs. 2 BayGO werde durch Art. 5 Abs. 1 Satz 3 BayKAG im Regelfall zur Rechtspflicht verdichtet. Die gegenwärtige Finanzlage der Klägerin sei auf der Grundlage des Haushaltsplans 2014 als „günstig“ zu bezeichnen. Dennoch bestehe keine geordnete Finanzlage, da diese die Beachtung der Haushaltsgrundsätze beinhalte. Eine „herausragende“ Finanzlage, die ausnahmsweise einen Verzicht auf eine Ausbaubeitragssatzung rechtfertigen könnte, liege weder gegenwärtig noch im Finanzplanungszeitraum bis einschließlich 2017 vor. Die von der Klägerin künftig beabsichtigte solide und sparsame Haushaltsführung, insbesondere die Wiedereinführung einer Ausbaubeitragssatzung ab 2015 rechtfertige den gegenwärtigen Verzicht nicht. Rechtsverstöße könnten nicht auf Grund der Beteuerung künftigen rechtmäßigen Handelns geduldet werden, sondern seien unverzüglich zu korrigieren. Im Übrigen handle es sich um eine unverbindliche Absichtserklärung, die künftige gemeindliche Willensbildung sei ungewiss. Es liege auch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Form des Grundsatzes der Abgabengerechtigkeit vor: Durch Erlass einer Ausbaubeitragssatzung werde die Gesamtheit der Gemeindeeinwohner nicht höher, aber vorteilsgerecht belastet. Gerade durch die Aufhebung könne es zu einer Doppelbelastung Einzelner kommen, wenn Einwohner, die früher Beiträge zahlten, im Jahr 2014 mit höherer allgemeiner Belastung rechnen müssten. Auf eine teilweise Nichterhebung von Beiträgen trotz bestehender Ausbaubeitragssatzung könnten sich zukünftige Beitragspflichtige nicht berufen. Eine Zusage der Klägerin an ihre Einwohner, keine Straßenausbaubeiträge zu erheben, rechtfertige die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung angesichts Art. 5 Abs. 1 Satz 3 BayKAG nicht. Eine Ausbaubeitragssatzung müsse aufrechterhalten und angewendet werden, soweit und solange es unter Berücksichtigung des Art. 62 Abs. 2 BayGO notwendig sei, d.h. bis die finanzielle Situation so günstig sei, dass die Gemeinde ohne Verletzung der Einnahmebeschaffungsgrundsätze auf eine Beitragserhebung verzichten kann. Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit des kommunalaufsichtlichen Vorgehens sei festzustellen, dass der Rechtsverstoß das Einschreiten rechtfertige. Die Beanstandung liege im Interesse der Einwohner der Gemeinde, auf die sonst möglicherweise Kosten für grundsätzlich beitragsfähige Ausbaumaßnahmen umgewälzt werden würden, aus denen sie keine Sondervorteile ziehen. Das Ermessen der Rechtsaufsichtsbehörde sei dahingehend intendiert, rechtmäßige Zustände herzustellen.
Gegen den Bescheid erhob die Klägerin am 16. April 2014 Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München und beantragte,
den Bescheid des Landratsamts ... vom .... April 2014 aufzuheben.
Mit Schriftsatz vom 4. Juni 2014 wurde die Klage im Wesentlichen wie folgt begründet: Die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung sei rechtmäßig gewesen, verstoße nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 3 BayKAG i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BayGO und sei vom Beurteilungsspielraum der Klägerin gedeckt. Von der Klägerin seien bislang keine Straßenausbaubeiträge erhoben worden. Von 1989 bis 2008 seien mit Ausnahme von zwei Straßen, bei denen die Sanierungsmittel im Einverständnis mit den Anwohnern vorrangig für soziale Zwecke verwendet werden sollten, alle sanierungsbedürftigen Straßen im Gemeindegebiet saniert und ausgebaut worden. Der Erlass einer Straßenausbaubeitragssatzung sei zwischen dem Landratsamt und der Gemeinde viele Jahre streitig gewesen. Schließlich habe das Landratsamt gedroht, die Haushaltssatzung des Jahres 2009 nicht zu genehmigen, sollte keine Ausbaubeitragssatzung erlassen werden. Wegen eines seinerzeitigen Bedarfs für eine Kreditaufnahme sei dann die Straßenausbaubeitragssatzung vom .... Mai 2009 erlassen worden. Mittlerweile sei nun auch in den beiden verbliebenen Straßen eine Sanierung unerlässlich und begonnen bzw. unmittelbar bevorstehend. Danach würden alle alten, derzeit und in absehbarer Zeit sanierungsbedürftigen Straßen im gesamten Gemeindegebiet saniert sein. Die Haushaltslage der Klägerin sei „ausgesprochen positiv“. Dies werde u.a. durch die Überprüfung der Haushaltsrechnungen 2010 bis 2012 durch den Kommunalen Prüfungsverband bescheinigt. So liege das Nettosteueraufkommen der Klägerin weit über dem Landesdurchschnitt. Die Schulden der Klägerin je Einwohner lägen nicht nur deutlich unter dem Landesdurchschnitt, sondern hätten sich in den letzten Jahren auch deutlich verringert. Ausweislich des Haushaltsplans der Gemeinde für das Jahr 2014 verfüge diese über Rücklagen in Höhe von über ... Mio. €. Die im Haushaltsjahr 2014 geplante Kreditaufnahme von ... Mio. € sei an sich nicht erforderlich, könne aus den Rücklagen finanziert werden und erfolge nur wegen der derzeit außerordentlich günstigen Zinsen. Auch die im Haushalt ausgewiesenen Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von insgesamt ... Mio. € müssten dort wohl nicht zwingend ausgewiesen sein. Für die betreffenden Investitionen gebe es noch keine verbindlichen Gemeinderatsbeschlüsse. Angesichts der guten klägerischen Haushaltslage und der Sachbehandlung durch die Gemeinde in der Vergangenheit sei es nicht vertretbar, die Anwohner der verbliebenen zwei Straßen nun mit Beiträgen für deren Sanierung zu belasten. Diese Anwohner würden für ihr damaliges Entgegenkommen, die Sanierung zurückzustellen, „bestraft“. Dies sei mit dem Gleichheitsgrundsatz nicht zu vereinbaren. Es liege ein atypischer Sonderfall vor, der es gestatte, eine Ausnahme von der Beitragserhebungspflicht anzunehmen. Auf Grund dieser besonderen Umstände sei der hiesige Fall auch nicht mit denjenigen vergleichbar, die in der ausbaubeitragsrechtlichen Literatur und im Bescheid des Beklagten unter dem Begriff „Selbstbindung der Verwaltung“ diskutiert werden würden. Die Klägerin beabsichtige, nach Durchführung und Abrechnung der Sanierung der beiden Straßen wieder eine Straßenausbaubeitragssatzung zu erlassen und künftige Maßnahmen abzurechnen. Somit werde eine klare Trennung zwischen „Altfällen“ und „Neufällen“ gewährleistet.
Der Beklagte beantragte mit Schriftsatz vom 30. Juni 2014,
die Klage abzuweisen
und erwiderte im Wesentlichen Folgendes: Die Klägerin habe eine für das ausnahmsweise Absehen von der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen erforderliche „herausragende“ Finanzlage nicht nachgewiesen. Die Klägerin erziele ihre Einnahmen zu erheblichem Teil insbesondere aus Gewerbesteuern. Die Finanzierung der Ausbaumaßnahmen verlagere sich so entgegen Art. 62 Abs. 2 Nr. 2 BayGO auf die Allgemeinheit, insbesondere auf Gewerbesteuerpflichtige. Eventuell befürchteten persönlichen oder sachlichen Härten sei nicht durch einen generellen Verzicht auf die Beitragserhebung zu begegnen, sondern unter den Voraussetzungen bestimmter Erlassinstrumentarien Rechnung zu tragen. Wegen der von der Klägerin befürchteten Ungleichbehandlung bzw. wegen der Behauptung eines schutzwürdigen Vertrauens der Einwohner werde auf die Bescheidsbegründung verwiesen. Das Einverständnis der Straßenanlieger mit einem späteren Ausbau bestimmter Straßen zu Gunsten anderer Projekte habe keinerlei rechtliche Relevanz. Es bestehe auch kein schutzwürdiges Vertrauen der Anlieger im Hinblick auf entsprechende Äußerungen der Gemeindeverwaltung oder des Gemeinderats, da es insoweit schon an der Schriftform mangele. Hinsichtlich der aus Klägersicht beabsichtigten Gleichbehandlung aller von beitragsfähigen Straßenausbaumaßnahmen potenziell betroffenen Anliegern sei darauf hinzuweisen, dass eine rückwirkende Erhebung von Straßenausbaubeiträgen möglich wäre.
Mit Schriftsatz vom 22. Oktober 2014 nahm der Klägerbevollmächtigte ergänzend zum Verfahren Stellung. Der Bescheid vom .... April 2014 sei bereits deshalb rechtswidrig, weil das in Ziffer 2. enthaltene Aufhebungsverlangen und die damit verbundene Androhung der Ersatzvornahme in Ziffer 3. des Bescheids weder hinreichend bestimmt noch geeignet und erforderlich seien. Die Tatsache, dass der Beklagte in Ziffer 2. nicht dazu aufgefordert habe, die Aufhebungssatzung vom .... Januar 2014 aufzuheben, mache den Bescheid rechtswidrig, da die Aufforderung des Beklagten nicht geeignet sei, die vom Beklagten beanstandete Rechtslage zu beseitigen. Die Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses vom .... November 2013 allein würde für sich genommen nämlich nicht dazu führen, dass die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung rückgängig gemacht werden würde. Das Verlangen nach Erlass einer neuen Ausbaubeitragssatzung und die darauf bezogene Androhung der Ersatzvornahme seien zudem nicht erforderlich für das Ziel der Erhebung von Ausbaubeiträgen durch die Klägerin, da mit der Aufhebung der Aufhebungssatzung ein milderes Mittel bestehe. Mit Aufhebung der Aufhebungssatzung würde die Ausbaubeitragssatzung vom .... Dezember 2010 wieder in Kraft treten. Dem Aufhebungsverlangen und der angedrohten Ersatzvornahme fehle es zudem an der hinreichenden Bestimmtheit. Deutlich werde daraus nicht, ob die Klägerin die alte Ausbaubeitragssatzung wieder in Kraft setzen solle oder ob eine andere Ausbaubeitragssatzung erlassen werden solle. Im Übrigen müsse bei einer rechtsaufsichtlichen Beanstandung die verlangte Aufhebung oder Änderung inhaltlich so genau bestimmt sein, dass die Befolgung durch die Gemeinde zur restlosen Fehlerbeseitigung führe. Insoweit müsse, wäre die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung tatsächlich rechtswidrig, auch die Aufhebung der Aufhebungssatzung selbst verlangt werden. Die Androhung der Ersatzvornahme sei auch insoweit unbestimmt, als sich die Frage stelle, wann der Fall eintrete, dass keine Ausbaubeitragssatzung erlassen wurde. Die materielle Wirksamkeit oder Unwirksamkeit einer Ausbaubeitragssatzung stelle sich oftmals erst Jahre nach deren Bekanntmachung heraus.
In der mündlichen Verhandlung am 28. Oktober 2014 wiederholten und vertieften die Beteiligten ihre schriftsätzlich vorgetragenen Argumente. Der erste Bürgermeister der Klägerin erklärte, dass bislang keine Schritte zum Erlass einer neuen Ausbaubeitragssatzung eingeleitet worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, insbesondere die gewechselten Schriftsätze mit Anlagen, sowie auf die vom Beklagten vorgelegte Behördenakte Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist überwiegend nicht begründet.
Der Bescheid des Landratsamts ... vom .... April 2014 ist rechtmäßig, soweit der Gemeinderatsbeschluss zur Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung der Klägerin rechtsaufsichtlich als rechtswidrig beanstandet wurde (nachfolgend I.). Ebenso rechtmäßig wurde die Klägerin durch die Kommunalaufsicht aufgefordert, diesen Gemeinderatsbeschluss vom .... November 2013 aufzuheben (nachfolgend II.). Insoweit bestehen auch gegen die Androhung der Ersatzvornahme keine rechtlichen Bedenken (nachfolgend III.). Aus den gleichen Gründen wie der Gemeinderatsbeschluss vom .... November 2013 ist auch die Aufhebungssatzung vom .... Januar 2014 rechtswidrig und damit nichtig. Der Neuerlass einer Ausbaubeitragssatzung ist deshalb nicht erforderlich, da die Ausbaubeitragssatzung vom .... Dezember 2010 fortgilt. Die kommunalaufsichtlichen Anordnungen, eine neue Ausbaubeitragssatzung zu erlassen und die Androhung der Ersatzvornahme insoweit waren deshalb rechtswidrig und aufzuheben (nachfolgend IV.).
I. Ziffer 1. des Bescheids des Beklagten vom .... April 2014 ist formell und materiell rechtmäßig. Im Hinblick auf die formelle Rechtmäßigkeit hat die Klägerin keine Bedenken geäußert, solche sind dem Gericht auch sonst nicht ersichtlich. Der Beschluss des Gemeinderats der Klägerin vom .... November 2013, die Ausbaubeitragssatzung vom .... Dezember 2010 aufzuheben, war rechtswidrig und wurde deshalb auch materiell zu Recht vom Landratsamt ... als nach Art. 110 Satz 1 BayGO zuständiger Rechtsaufsicht gemäß Art. 112 Satz 1 Alt. 1 BayGO beanstandet.
1. Der Beschluss, die wirksame Ausbaubeitragssatzung der Klägerin vom .... Dezember 2010 aufzuheben, verstößt gegen Art. 5 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BayKAG und ist deshalb rechtwidrig. Aus dieser Norm ergibt sich im Regelfall eine Verpflichtung der Gemeinden, eine Satzung zur Erhebung von Beiträgen für die Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wegen zu erlassen.
Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BayKAG können die Gemeinden und Landkreise zur Deckung des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen (Investitionsaufwand) Beiträge von den Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtungen besondere Vorteile bietet. Nach Satz 3 dieser Vorschrift sollen sie für die Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wegen solche Beiträge erheben, soweit nicht Erschließungsbeiträge nach dem Baugesetzbuch zu erheben sind.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (U.v. 10.3.1999 – 4 B 98.1349 – juris Rn. 23 m.w.N.; vgl. auch: U.v. 18.6.2010 – 6 BV 09.1228 – juris Rn. 22) hat hierzu bereits ausgeführt, dass nach seiner Rechtsprechung der Begriff „sollen“ in Art. 5 Abs. 1 Satz 3 BayKAG – wie bei Sollvorschriften in anderen Gesetzen auch – grundsätzlich verbindlichen Charakter habe. Die Gemeinden seien deshalb in der Regel zur Beitragserhebung verpflichtet und dürften Ausbaumaßnahmen „nur in Ausnahmefällen“ vollständig aus allgemeinen Deckungsmitteln finanzieren. Ein den Gemeinden durch Art. 62 Abs. 2 BayGO, der den Vorrang der Einnahmenbeschaffung aus besonderen Entgelten bestimmt, allenfalls belassener Gestaltungsspielraum werde durch Art. 5 Abs. 1 Satz 3 BayKAG weiter eingeschränkt.
Das Gericht teilt diese Rechtsauffassung, die auch im Einklang mit der ausbaubeitragsrechtlichen Literatur steht (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 28 Rn. 8 ff., 14 ff.; Matloch/Wiens, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, Stand August 2014, Rn. 2001; Bulla, BayVBl 2014, 225/227; Hesse, Bayerischer Gemeindetag 2013, 94/95). Nachdem die Klägerin diese Beitragserhebungspflicht im Grundsatz auch nicht bestreitet, bedarf es hierzu keiner weiteren Ausführungen.
2. Die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung durch die Klägerin ist vorliegend auch nicht ausnahmsweise gerechtfertigt. Ein atypischer Sachverhalt, wie von der Klägerin geltend gemacht, liegt weder unter dem Gesichtspunkt ihrer Haushaltslage (nachfolgend a)) noch unter den Gesichtspunkten von Beitragsgerechtigkeit und Vertrauensschutz (nachfolgend b)) vor.
a) Die Haushaltslage der Klägerin rechtfertigt es nicht, von der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen abzusehen.
Der vorliegende Einzelfall gibt aus Sicht des Gerichts keinen Anlass dafür, abschließend zu entscheiden, ob und unter welchen Voraussetzungen angesichts einer besonders positiven Haushaltslage einer Gemeinde ein atypischer Fall vorliegen kann, der es rechtfertigen könnte, ausnahmsweise von dem Erlass (und der daraus folgenden Verpflichtung zur Anwendung) einer Straßenausbaubeitragssatzung abzusehen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof deutet dies als möglichen Ausnahmefall zu der grundsätzlich bestehenden Beitragserhebungspflicht an, wenn die finanzielle Situation einer Gemeinde „so günstig [ist], dass ohne empfindliche Einbußen an der dauernden Leistungsfähigkeit i.S. des Art. 61 Abs. 1 GO auf die Einnahmenbeschaffung aus Straßenausbaubeiträgen für die erforderlichen und geplanten Ausbaumaßnahmen verzichtet werden könnte“ (BayVGH, U.v. 10.3.1999 – 4 B 98.1349 – juris Rn. 23). In der Literatur wird diese Fallgruppe ebenfalls aufgegriffen: Sie setze voraus, dass „die Kommune weder für den laufenden Haushalt noch zur Finanzierung von anstehenden Investitionen auf eine Kreditaufnahme angewiesen ist“ (Bulla, BayVBl 2014, 225/228). Bei der Prüfung, ob eine „herausragende Finanzlage“ ausnahmsweise ein Abweichen von der grundsätzlichen Verpflichtung zum Satzungserlass erlaube, komme es nicht nur darauf an, ob Kreditaufnahmen erforderlich seien, sondern auch, wie sich der Schuldenstand darstelle, wie hoch die Schlüsselzuweisungen seien, ob und in welcher Höhe in den nächsten Jahren Investitionen bevorstünden. Grundsätzlich werde „nur eine Gemeinde ohne Verschuldung und ohne größeren Kreditbedarf für anstehende Investitionen von der Beitragserhebung absehen können“ (Hesse, Bayerischer Gemeindetag 2013, 94/95).
Bezogen auf die Klägerin ist zunächst festzustellen, dass diese nach ihren eigenen Angaben beabsichtigt, nach Abschluss der bereits durchgeführten oder jedenfalls begonnenen Baumaßnahmen an zwei Straßen im Gemeindegebiet wieder eine Ausbaubeitragssatzung zu erlassen (vgl. Seite 30 und 38 der Behördenakte, wonach nach Darstellung der Klägerin ab dem Haushaltsjahr 2015 alle Möglichkeiten ausgeschöpft werden sollen, um die gemeindlichen Einnahmen unter Einhaltung der Einnahmebeschaffungsgrundsätze zu erhöhen). Hieraus könnte bereits gefolgert werden, dass die Beklagte nach ihrer eigenen Beurteilung nicht davon ausgeht, auf Grund einer besonders günstigen Haushaltslage jedenfalls mittelfristig auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen verzichten zu können. Vor allem aber ist – das weitere klägerische Argument der Beitragsgerechtigkeit bzw. des Vertrauensschutzes einmal ausgeblendet – kein Grund dafür ersichtlich, warum die Gemeinde zwar gerade ab Ende des Jahres 2013 auf die Erhebung von Ausbaubeiträgen glaubt verzichten zu können (faktisch wegen Nichterhebung von Beiträgen trotz geltender Satzung bereits länger), gerade ab dem – behauptet – nahen Zeitpunkt eines Neuerlasses einer Ausbaubeitragssatzung aber diese Beiträge wieder erheben will. Ein atypischer Fall im vorgenannten Sinne könnte aber – wenn überhaupt – nur dann in Betracht kommen, wenn die entsprechend notwendige Haushaltslage mittelfristig verlässlich als gesichert angesehen werden kann (vgl. auch Art. 61 Abs. 1 Satz 2 BayGO:„dauernde Leistungsfähigkeit“). Hiervon kann bereits auf Grund des eigenen Vortrags der Klägerin nicht ausgegangen werden.
Im Übrigen ergibt sich auch aus den von der Klägerin benannten Haushaltsdaten, dass sich deren finanzielle Situation zwar als solide (vgl. die Einschätzung des Beklagten, wonach die Finanzlage als „günstig“ bezeichnet werden könne, S. 5 des streitgegenständlichen Bescheids), aber keineswegs als in atypischer Weise herausragend darstellt. So sind im Finanzplanungszeitraum bis 2017 Nettokreditaufnahmen geplant (nach dem Bericht des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands – BKPV – über die überörtliche Kassen- und Rechnungsprüfung für die Jahre 2010 bis 2012, Anlage K 7, im Zeitraum bis 2016 in Höhe von rund ... Mio. €), stehen erhebliche Investitionen an (vgl. Vorbericht zum Haushaltsplan 2014, Anlage K 8) und ist von einem deutlichen Rückgang der allgemeinen Rücklage auszugehen (Verringerung von rund ... Mio. € Ende 2013 auf ca. ... Mio. € Ende 2017, vgl. Vorbericht zum Haushaltsplan 2014, Anlage K 8). Auch ist zu berücksichtigen, dass das Gewerbesteueraufkommen, das erheblich zu den Einnahmen der Gemeinde beiträgt, konjunkturellen Einflüssen unterliegt. Dementsprechend enthält auch der Vorbericht des ersten Bürgermeisters der Klägerin zum Haushaltsplan 2014 die Einschätzung: „Die Gemeinde steht in den nächsten Jahren vor großen finanziellen Herausforderungen. Die Umsetzung der Vorhaben hängt entscheidend von der zukünftigen gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und den damit verbundenen Steuereinnahmen und Zuweisungen ab.“
Aus den vorgenannten Gründen kann unter dem Gesichtspunkt der Haushaltslage der Klägerin keinesfalls ein atypischer Fall angenommen werden, der eine auch nur vorübergehende Nichterhebung von Straßenausbaubeiträgen rechtfertigen könnte. Dem Aspekt der tatsächlichen Umsetzung der bisher bloßen Ankündigung der Klägerin, ab dem Jahr 2015 wieder Ausbaubeiträge zu erheben, musste deshalb nicht weiter nachgegangen werden.
b) Auch unter den von der Klägerin angeführten Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes und der Beitragsgerechtigkeit besteht vorliegend keine hinreichende Rechtfertigung für die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung.
Ein schutzwürdiges Vertrauen von Bürgern darauf, von der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen verschont zu bleiben, kann im Regelfall selbst dann nicht entstehen, wenn eine Gemeinde keine Ausbaubeitragssatzung erlassen hat. Insoweit stellte bereits der Bayerische Verfassungsgerichtshof (E.v. 12.1.2005 – Vf. 3-VII-03 – juris Rn. 219) fest, dass seit Inkrafttreten des Kommunalabgabengesetzes vom .... März 1974 jeder Grundstückseigentümer grundsätzlich mit einer Belastung durch Straßenausbaubeiträge rechnen muss. Hinzu kommt, dass die Beiträge als Ausgleich für konkret gewährte, dem Bürger erkennbare Sondervorteile erhoben werden. Nur unter ganz ungewöhnlichen Voraussetzungen darf trotz der gesetzgeberischen Entscheidung in Art. 5 Abs. 1 Satz 3 BayKAG schutzwürdig erwartet werden, dass eine nach ihrem Wesen beitragspflichtige Leistung von der Gemeinde beitragsfrei gewährt wird. Zu beachten ist insoweit ferner die gesetzliche Wertung in Art. 5 Abs. 8 BayKAG, wonach ein Beitrag auch für öffentliche Einrichtungen erhoben werden kann, die vor Inkrafttreten der Abgabesatzung hergestellt, angeschafft, verbessert oder erneuert wurden. Sie verstärkt das Ergebnis, dass ein schutzwürdiges Vertrauen auf die Nichterhebung von Straßenausbaubeiträgen regelmäßig nicht entstehen kann (vgl. insgesamt hierzu: BayVGH, U.v. 26.10.1987 – 6 B 85 A. 842 u. 1075 – UA S. 12 f.; B.v. 9.7.1986 – 6 N 86.01521, UA S. 15; Bulla, BayVBl 1994, 225/228 f.). Erst recht gilt dies, wenn – wie vorliegend seit Mai 2009 – eine Gemeinde eine Ausbaubeitragssatzung erlassen hat, aber auf ihrer Grundlage keine Ausbaubeiträge erhoben wurden. Eventuelle Verlautbarungen seitens einer Gemeinde hinsichtlich des Nichtvollzugs einer Satzung wären im Übrigen wegen des erkennbaren Widerspruchs zu dem geschriebenen Ortsrecht nicht geeignet, einen Vertrauenstatbestand auszulösen.
Vor diesem Hintergrund erweist sich die Argumentation der Klägerin, sie wolle im Sinne einer „Schlussstrichregelung“ aus Gründen der Beitragsgerechtigkeit und des Gleichbehandlungsgebots für die beiden im Jahr 2014 noch zu sanierenden Straßen von den Anliegern keine Ausbaubeiträge erheben, weil trotz der „systematischen und vollständigen“ Sanierung der anderen sanierungsbedürftigen Ortsstraßen in den Jahren 1989 bis 2008 (Klagebegründung vom ....6.2014, Seite 12) auch in der Vergangenheit keine Ausbaumaßnahmen abgerechnet wurden und die Anlieger dieser beiden Straßen sogar auf einen früheren Ausbau „ihrer“ Straßen verzichtet hätten, bereits im Ansatz als nicht tragfähig. Sie würde nämlich erfordern, dass die Anlieger der anderen, bereits sanierten Straßen schutzwürdig darauf vertrauen dürften, nicht zu Straßenausbaubeiträgen herangezogen zu werden. Dies ist jedoch – wie dargelegt – auf Grund geltenden Landes- und Ortsrechts nicht der Fall. Für ein ausnahmsweise schutzwürdiges Vertrauen jener Bürger hinsichtlich der bereits vor dem Jahr 2014 durchgeführten Straßenbaumaßnahmen liegen keine hinreichenden Anhaltspunkte vor. Es ist somit davon auszugehen, dass von der Klägerin (unter Beachtung der Bestimmungen zum Inkrafttreten der früheren Ausbaubeitragssatzungen der Klägerin, der Bestimmungen zur Festsetzungsverjährung sowie des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b Doppelbuchst. bb BayKAG) noch für vor dem Jahr 2014 durchgeführte beitragspflichtige Maßnahmen Straßenausbaubeiträge erhoben werden können und sogar müssen. Dementsprechend kann auch kein schutzwürdiges Vertrauen jener Anlieger der beiden im Jahr 2014 noch auszubauenden Straßen bestehen, von einer Beitragsabrechnung „ihrer“ Straßen verschont zu bleiben. Auch eine rechtlich relevante Ungleichbehandlung zwischen diesen Personengruppen ist deshalb nicht gegeben.
Das Gericht schließt nicht aus, dass möglicherweise in besonders gelagerten Einzelfällen bei entsprechender tatsächlicher und rechtlicher Rechtfertigung im Interesse des Rechtsfriedens und der Rechtssicherheit Raum für eine bewusste satzungsmäßige Regelung mit dem Ziel bestehen kann, nur für Straßenbaumaßnahmen ab einem bestimmten Zeitpunkt Beiträge zu erheben und für seit längerem abgeschlossene Ausbaumaßnahmen vor einem bestimmten Zeitpunkt in der Vergangenheit gleichsam einen „Schlussstrich“ zu ziehen (hierzu: BayVGH, U.v. 15.10.2009 – 6 B 08.1431 – juris Rn. 23, 25). Dies setzt aber jedenfalls eine im Fall der Klägerin nicht ersichtliche, in sich schlüssige Gesamtregelung hinsichtlich der in der Vergangenheit bereits durchgeführten und der künftig weiter zu erwartenden Baumaßnahmen voraus, die geeignet ist, das Spannungsverhältnis „zwischen Rechtsfrieden und Rechtssicherheit auf der einen Seite und Beitragserhebungspflicht, Einnahmenbeschaffungsgrundsätzen sowie Beitragsgerechtigkeit auf der anderen Seite“ (BayVGH, a.a.O.) rechtmäßig aufzulösen. Im vorliegenden Fall war indes die bloße Aufhebung der bestehenden Ausbaubeitragssatzung durch die Klägerin für einen Übergangszeitraum rechtlich nicht ansatzweise geeignet, die sich insoweit stellenden Probleme zu bewältigen: So wurde mit der Aufhebungssatzung keine Lösung der Frage entwickelt, wie mit den auf Grund wirksamen Landes- und Ortsrechts bereits entstandenen Beitragspflichten aus der Vergangenheit verfahren wird und ob und inwieweit – als Voraussetzung für den offenbar angestrebten „Schlussstrich“ – bei dem nach Angaben der Klägerin bereits für das Jahr 2015 angestrebten Satzungserlass rechtmäßig eine rückwirkende Beitragserhebung ausgeschlossen werden kann und soll.
Nach alledem kam es im Ergebnis nicht mehr auf die Frage an, ob die zur Rechtfertigung einer „Schlussstrichregelung“ von der Klägerin herangezogene Behauptung, mit dem Abschluss der Arbeiten an den beiden im Jahr 2014 ausgebauten Straßen seien nun „alle alten, derzeit und in absehbarer Zeit sanierungsbedürftigen Straßen im gesamten Gemeindegebiet saniert“ (vgl. Schriftsatz vom 4. Juni 2014, S. 5), in tatsächlicher Hinsicht überhaupt zutreffen kann.
3. Nicht weiter erörtert werden braucht auch, ob sich die Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses vorliegend zusätzlich daraus ergibt, dass mit dem Gemeinderatsbeschluss vom .... November 2013 kein konkreter Satzungstext beschlossen wurde (vgl. hierzu: Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Stand April 2014, Art. 23 GO Erl. 6.1). Bereits im Hinblick auf das Inkrafttreten und die Frage einer etwaigen Rückwirkung der Aufhebungssatzung standen insoweit Fragen im Raum, die über die bloße Aufhebungsanordnung hinausgingen und wohl zu einer Beratung und Beschlussfassung über den konkreten Satzungstext Anlass gegeben hätten.
4. Im Übrigen wurden Bedenken hinsichtlich der materiellen Rechtmäßigkeit der Ziffer 1. des streitgegenständlichen Bescheids weder vorgetragen, noch wären solche – auch im Hinblick auf die Ermessensausübung des Beklagten – ersichtlich.
II. Auch die kommunalaufsichtliche Anordnung in Ziffer 2. des streitgegenständlichen Bescheids ist insoweit rechtmäßig, als die Klägerin aufgefordert wurde, den Gemeinderatsbeschluss vom .... November 2013 aufzuheben. Sie beruht auf Art. 112 Satz 1 BayGO, wonach die Rechtsaufsichtsbehörde auch die Aufhebung – wie hier – rechtswidriger Beschlüsse der Gemeinde verlangen kann.
Die von der Klägerin angeführten Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit im Hinblick darauf, dass seitens des Beklagten nicht zugleich die Aufhebung der Aufhebungssatzung angeordnet wurde, teilt das Gericht nicht. Unbeschadet der Tatsache, dass die Aufhebungssatzung ohnehin nichtig ist (vgl. unten IV. 1.), ist der Bürgermeister im Rahmen des Art. 36 Satz 1 BayGO (außer in Fällen des Art. 59 Abs. 2 BayGO) zum Vollzug der Gemeinderatsbeschlüsse verpflichtet. Nachdem für die Rechtsaufsichtsbehörde ersichtlich kein Anlass bestand, an der Einhaltung dieser Verpflichtung durch den ersten Bürgermeister der Klägerin zu zweifeln, war auch unter Berücksichtigung des vom Klägerbevollmächtigten angeführten Grundsatzes restloser Fehlerbeseitigung (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 27.5.1992 – 4 B 91.190 – juris Rn. 17) die Anordnung der Aufhebung der Aufhebungssatzung nicht Voraussetzung der Rechtmäßigkeit der Ziffer 2. des Bescheids.
III. Die Androhung der Ersatzvornahme durch die Kommunalaufsicht im Hinblick auf den oben (unter II.) erörterten ersten Teil der Ziffer 2. des streitgegenständlichen Bescheids ist ebenfalls rechtmäßig. Sie ist zwar in Art. 113 BayGO nicht explizit gesetzlich geregelt, aber als Voraussetzung einer rechtmäßigen Ersatzvornahme nach dieser Vorschrift allgemein anerkannt (vgl. Praxis der Kommunalverwaltung – Bayern, Art. 113 GO Erl. 1.1). Auch die Klägerin hat insoweit keine rechtlichen Bedenken angemeldet.
IV. Die kommunalaufsichtlichen Anordnungen in den Ziffern 2. und 3. des streitgegenständlichen Bescheids, eine neue Ausbaubeitragssatzung zu erlassen und die Androhung der Ersatzvornahme insoweit sind jedoch mangels Erforderlichkeit rechtswidrig und aufzuheben.
1. Aus den gleichen Gründen wie der Gemeinderatsbeschluss vom .... November 2013, nämlich wegen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BayKAG, ist auch die Aufhebungssatzung vom.... Januar 2014 materiell rechtswidrig und damit insgesamt nichtig.
Einer – wie von der Klägerin angeführten – expliziten kommunalaufsichtlichen Anordnung dahingehend, auch die Aufhebungssatzung vom .... Januar 2014 aufzuheben, bedurfte es deshalb nicht mehr. Angemerkt sei, dass durch die notwendig in öffentlicher Sitzung des Gemeinderats (Art. 52 BayGO) zu erfolgende gemeindliche Beschlussfassung über die Aufhebung des Beschlusses vom.... November 2013 für die Gemeindeeinwohner der Fortbestand der Ausbaubeitragssatzung vom .... Dezember 2010 auch hinreichend transparent wird. Der Gemeinde ist zu empfehlen, die Beschlussfassung ergänzend wie seinerzeit die Aufhebungssatzung öffentlich bekannt zu machen (actus contrarius zu Art. 26 Abs. 2 BayGO).
2. Als Konsequenz der Nichtigkeit der Aufhebungssatzung vom .... Januar 2014 ergibt sich, dass die Ausbaubeitragssatzung vom .... Dezember 2010 fortgilt.
Die Aufhebungssatzung beschränkte sich – entsprechend dem Gemeinderatsbeschluss vom .... November 2013 – in ihrem Regelungsinhalt (§ 1 der Aufhebungssatzung) allein darauf, die bislang geltende Ausbaubeitragssatzung aufzuheben (der weitere § 2 der Aufhebungssatzung regelt lediglich noch das Inkrafttreten der Aufhebungssatzung am Tag nach der ortsüblichen Bekanntmachung). Hinweise darauf, dass die Aufhebungssatzung neben ihrem ausdrücklichen Aufhebungsbefehl zugleich eine Anordnung dahingehend enthalten sollte, was in Zukunft gelten soll (Neuregelungsbefehl), sind nicht erkennbar. Insbesondere kann kein Regelungsgehalt der Satzung dahingehend angenommen werden, dass auch im Fall der Unwirksamkeit des Aufhebungsbefehls jedenfalls nicht mehr die konkreten Bestimmungen der aufgehobenen Ausbaubeitragssatzung gelten sollten. Anhaltspunkte für einen derart – ausdrücklichen oder stillschweigenden – positiven Regelungsgehalt der Satzung vom .... Januar 2014 bzw. der ihr zu Grunde liegenden gemeindlichen Beschlussfassung sind dem Gericht nicht erkennbar. Vielmehr bestanden hierzu bei der Klägerin im Zeitpunkt des Satzungserlasses (und wohl noch aktuell, wofür die Darstellung in der mündlichen Verhandlung spricht, dass bislang noch keine Schritte zum Neuerlass einer Ausbaubeitragssatzung unternommen wurden) wohl keine konkreten Vorstellungen.
Die Aufforderung zum Neuerlass einer Ausbaubeitragssatzung und insoweit die Androhung der Ersatzvornahme durch die Rechtsaufsichtsbehörde waren somit nicht erforderlich, sind deshalb jedenfalls materiell rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV). Sie waren deshalb aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Auf die vom Klägerbevollmächtigten im Schriftsatz vom .... Oktober 2014 aufgeworfenen Fragen nach der formellen Rechtmäßigkeit dieser Anordnungen sowie nach deren Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit kommt es deshalb nicht weiter an.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird auf EUR 15.000,00 festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG, vgl. Ziff. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57)).
