Die Klägerin wendet sich gegen eine medienrechtliche Beanstandung wegen eines Verstoßes gegen das Gebot der Trennung von Werbung und Programm.
Die Klägerin ist Veranstalterin des Fernsehprogramms … auf der Grundlage einer von der Beklagten erteilten Sendelizenz. In diesem Fernsehprogramm wurde am ... April 2014 gegen 21.39 Uhr ein ca. 20 Sekunden langer Spot für die Deutsche … und gegen 22.41 Uhr ein ca. 30 Sekunden langer Spot für das Christliche Kinderhilfswerk „… ausgestrahlt. Nach einer Programmbeschwerde hörte die Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 25. April 2014 (BLM Bl. 3) dazu an, dass … im Untersuchungszeitraum zweimal die zulässige Höchstwerbezeit für Fernsehwerbespots im Ein-Stunden-Zeitraum überschritten haben könnte.
Die Klägerin nahm mit Schreiben vom 21. Mai 2014 (BLM Bl. 8) Stellung und führte aus: Am *. April 2014 sei zwischen 20.58 Uhr und 21.58 Uhr die Werbehöchstmenge nicht überschritten worden. Von der Gesamtwerbespotmenge im maßgeblichen Ein-Stunden-Zeitraum seien zweimal 4 Sekunden für einen Arzneimittelpflichthinweis, die 10-sekündige Blaublendenpauschale sowie ein 20-sekündiger sogenannter „social spot“ gemäß § 45 Abs. 2 RStV in Abzug zu bringen. Ebenso sei am … April 2014 zwischen 21.58 Uhr und 22.58 Uhr von der Gesamtwerbespotmenge zweimal 4 Sekunden für einen Arzneimittelpflichthinweis, die 10-sekündige Blaublendenpauschale sowie ein 30-sekündiger sogenannter „social spot“ gemäß § 45 Abs. 2 RStV in Abzug zu bringen.
Auf Nachfrage der Beklagten vom 21. Juli 2014 erläuterte die Klägerin mit Schreiben vom 19. August 2014 (BLM Bl. 15): Bei dem Spot im ersten 1-Stunden-Zeitraum handele es sich nicht um Glücksspielwerbung. Die Deutsche Fernsehlotterie sei eine bekannte Sozial-Lotterie mit caritativem Zweck, der auch im Spot klar im Vordergrund stehe. Auch der Spot im zweiten Ein-Stunden-Zeitraum („…“) sei ein sozialer Appell, der nicht als Werbung gelte.
Aufgrund einer Beschlussvorlage der Beklagten fasste die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) am 18. November 2014 folgenden Beschluss:
1. Unentgeltlich oder gegen Selbstkostenerstattung ausgestrahlte Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken sind keine ideelle Werbung.
2. Bei unentgeltlich oder gegen Selbstkostenerstattung ausgestrahlten Beiträgen im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken handelt es sich nicht um Wirtschaftswerbung im Sinne des § 7 Abs. 3 RStV.
3. Unentgeltlich oder gegen Selbstkostenerstattung ausgestrahlte Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken dürfen nicht im Wirtschaftswerbeblock platziert werden. Sie sind entweder als Einzelbeiträge im Programm oder angehängt an den letzten Werbespot auszustrahlen. Sie sind nicht auf die Werbezeit anzurechnen.
Entsprechend einer Beschlussvorlage der Beklagten vom 9. März 2015 (BLM Bl. 23-17) beschloss die ZAK in ihrer Sitzung vom 17. März 2015 eine Beanstandung wegen eines Verstoßes gegen das Gebot der Trennung von Werbung und Programm im Sinne des § 7 Abs. 3 RStV durch die Ausstrahlung eines sozialen Appells innerhalb eines Werbeblocks bei … am 5. April 2014 gegen 22.41 Uhr und setzte eine Umsetzungsfrist von sechs Wochen (BLM Bl. 24).
Mit Bescheid vom 21. April 2015 (BLM Bl. 30), zugestellt am 22. April 2015, stellte die Beklagte fest und missbilligte, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung eines sozialen Appells innerhalb eines Werbeblocks bei … am 5. April 2014 gegen 22.41 Uhr gegen das Gebot der Trennung von Werbung und Programm im Sinne des § 7 Abs. 3 RStV verstoßen hat.
Zur Begründung wurde ausgeführt: Bei dem Spot für „World Vision“ handele es sich um einen sozialen Appell gemäß § 7 Abs. 9 Satz 3 RStV. Er rufe zur Übernahme von Kinderpatenschaften auf; die Organisation trage das Spendensiegel des Deutschen Zentralinstituts für soziale Fragen. Mit der Ausstrahlung des gegenständlichen sozialen Appells für „World Vision“ innerhalb eines Wirtschafts-Werbeblocks habe … gegen das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 RStV verstoßen: Würden Programmteile in der Werbung ausgestrahlt, die keine Wirtschaftswerbung darstellten, sei durch die Mischung die klare Erkennbarkeit von Werbung nicht mehr gewährleistet. Die Platzierung sozialer Appelle wie des vorliegenden in der Werbung rufe bei dem Zuseher den Eindruck hervor, dass es sich um Werbung handele. Dies entspreche nicht der Intention von sozialen Appellen. Die ZAK habe am 18. November 2014 - ihrer bisherigen Aufsichtspraxis folgend - ausdrücklich ihre bisher vertretene Rechtsauffassung bestätigt.
Da § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV die zuständige Landesmedienanstalt bei einem festgestellten Verstoß zu einem Einschreiten verpflichte, handele es sich um eine gebundene Entscheidung. Diese habe zwar kein Entschließungs-, aber ein Auswahlermessen bezüglich der konkret zu treffenden Maßnahme. Angesichts der Tatsache, dass … einen Verstoß gegen das Trennungsgebot bestreite und die Rechtsauffassung der Beklagten nicht teile, erscheine es auf der Rechtsfolgenseite ausreichend, eine rechtsmittelfähige förmliche Beanstandung zu erlassen, um … den Verstoß hinreichend deutlich vor Augen zu führen und nachdrücklich zur Beachtung der gesetzlichen Werbebestimmungen und des Trennungsgrundsatzes anzuhalten.
Am 21. Mai 2015 erhob die Klägerin durch ihre Prozessbevollmächtigten Klage mit dem Antrag:
Der Bescheid der Beklagten vom 21. April 2015 (Az. 4.21/6.12.3, as) wird aufgehoben.
Die Beklagte beantragte mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 11. Juni 2015, die Klage abzuweisen.
Zur Klagebegründung trugen die Klägerbevollmächtigten mit Schreiben vom 9. Dezember 2015 im Wesentlichen vor: Die Ausstrahlung des streitgegenständlichen Spots innerhalb eines Wirtschaftswerbeblocks im Programm von … begründe keinen Verstoß gegen die Vorgaben des Rundfunkwerberechts. Für „ideelle Werbung“, unter die auch eine soziale Werbung („social advertising“) - wie der streitgegenständliche Werbespot für das Kinderhilfswerk „World Vision Deutschland e.V.“ - falle, würden nämlich (außerhalb des hier nicht einschlägigen § 7 Abs. 9 Satz 1 RStV) keine gesetzlichen Zulassungsregeln oder Werbebeschränkungen, die eine Ausstrahlung zwischen (Wirtschafts-)Werbespots ausschlössen, gelten. Insbesondere das Trennungsgebot nach § 7 Abs. 3 RStV stehe der vorgenommenen Platzierung in einem Wirtschaftswerbeblock nicht entgegen, weil das streitgegenständliche „social advertising“ bei seiner Ausstrahlung zwischen zwei Wirtschaftswerbespots die Erkennbarkeit und Unterscheidbarkeit der Werbung gegenüber redaktionellen Inhalten nicht beeinträchtige - wie es (allein) zur Wahrung des Trennungsgrundsatzes entscheidend sei.
Neben die Wirtschaftswerbung im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 1 RStV trete die „ideelle Werbung“ als diejenige, die nicht dem Ziel der Absatzförderung diene. Darunter falle zum Beispiel soziale Werbung im Allgemeininteresse - wie sie auch der streitgegenständliche Spot für das Christliche Kinderhilfswerk „World Vision Deutschland e.V.“ sei. Während es bei der Wirtschaftswerbung um den (kommerziell bedeutsamen) Absatz von Waren und Dienstleistungen gehe, stünden bei ideeller Werbung andere Zwecke im Vordergrund als die Absatzförderung (also nicht-kommerzielle Interessen). Ein ausdrückliches Werbeverbot enthalte nur § 7 Abs. 9 Satz 1 RStV für (die hier nicht einschlägige Form der ideellen) Werbung politischer, weltanschaulicher oder religiöser Art, die ausdrücklich verboten worden seien. Außerhalb dieser Inhalte sei ideelle Werbung also ohne weiteres erlaubt.
Die Ausstrahlung der streitgegenständlichen sozialen Werbung innerhalb eines Wirtschaftswerbeblocks - also zwischen zwei Wirtschaftswerbespots - erfülle schon nicht die tatbestandlichen Voraussetzungen eines Verstoßes gegen den Trennungsgrundsatz nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV. Der Wortlaut der Vorschrift verlange nur, dass Werbung als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein müsse. Die maßgebliche Unterscheidung habe somit zwischen (nicht näher definierter) „Werbung“ einerseits und „redaktionellem Inhalt“ (also Programm andererseits) stattzufinden - nicht etwa innerhalb der Werbung selbst zwischen verschiedenen Werbeformen. „Social advertising“ sei kein „redaktioneller Inhalt“ oder jedenfalls „Programm“ im Sinne des Gesetzes. Die Beklagte verlange eine von der Norm nicht geforderte Trennung von Wirtschafts- und (gesetzlich einschränkungslos zulässiger) ideeller Werbung. Da sich Wirtschafts- und ideelle Werbung ihrem Wesen nach sehr ähnlich seien, da bei beiden (für den durchschnittlichen Zuschauer erkennbar) der werbliche Gehalt im Vordergrund stehe, sei der Werbeblock, in dem die streitgegenständliche Werbung platziert war, unzweifelhaft als solcher zu erkennen und das vorangehende und nachfolgende Programm von der Werbung zu unterscheiden gewesen. Soziale Werbung - ihre Gestaltung, ihre Erkennbarkeit oder auch ihr Zweck im Dienste der Allgemeinheit - sei aber weder Gegenstand des Trennungsgrundsatzes nach § 7 Abs. 3 RStV noch von anderen Vorschriften des Rundfunkwerberechtes. Das Gesetz schütze auch nicht den Zuschauer davor, soziale Werbung mit Wirtschaftswerbung zu verwechseln.
Die Beklagte entgegnete mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 26. Januar 2016, die Sendezeitüberlassung an Dritte - die kein Zulassungsverfahren durchlaufen hätten und keiner Rundfunkaufsicht unterlägen - sei eine begründungsbedürftige Ausnahme. Zu diesen gesetzlich geregelten Ausnahmen gehöre etwa das Sendezeitüberlassen an Dritte für religiöse Sendungen nach Maßgabe des § 42 Abs. 1 RStV, für Wahlpropaganda im Rahmen des § 42 Abs. 2 RStV und allgemein für Wirtschaftswerbung (§ 43 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV). Eine Sonderrolle nähmen soziale Appelle ein (§ 7 Abs. 9 RStV). Dem trage § 4 Abs. 1 Satz 3 der Fernsehsatzung (FSS) i.d.F. der Bekanntmachung vom 7. Januar 2015 (AllMBl 2015, S. 3) Rechnung. Das Bundesverwaltungsgericht habe die Aufsichtsbefugnisse zur Gewährleistung der Einhaltung des geltenden Rechts auch im Werbeblock nicht in Frage gestellt. Zwischenzeitlich habe der Gesetzgeber im 18. Rundfunkänderungsstaatsvertrag in § 7 Abs. 2 auch den neuen Satz 1 eingefügt: „Werbung ist Teil des Programms“. Diese Klarstellung habe der Staatsvertragsgeber unter Berücksichtigung der ihm zustehenden Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative - insbesondere im Hinblick auf die meinungsbildende Wirkung von Werbung - getroffen und damit verdeutlicht, dass auch die Werbung Gegenstand der Rundfunklizenz sei.
Trotz derselben Begrifflichkeit entspreche der Begriff der Werbung in § 7 Abs. 9 Satz 1 RStV nicht dem Begriff der Werbung in § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV. Die Verbotsnorm des § 7 Abs. 9 Satz 1 RStV sei ursprünglich zur Verdeutlichung gedacht gewesen, dass der Rundfunkstaatsvertrag allein Wirtschaftswerbung zulasse. Das ausdrückliche Verbot ideeller Werbung sei bestehen geblieben, obwohl seine Notwendigkeit seit der Einführung der Werbedefinition in § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV strenggenommen entfallen sei. Unter Bezugnahme auf § 7 Abs. 9 RStV sei Werbung politischer, weltanschaulicher oder religiöser Art ausdrücklich verboten, wobei unentgeltliche Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit - einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken - nicht der Werbung im Sinne von § 7 Abs. 9 Satz 1 RStV zugeordnet und damit nicht dem Verbot von Werbung der politischen, weltanschaulichen oder religiösen Art unterworfen worden seien. Auch wenn die Beschränkung des § 7 Abs. 9 Satz 3 RStV nach allgemeiner Ansicht im Hinblick auf die Unentgeltlichkeit im dualen Rundfunk für den Bereich des Privatrundfunks aufgeweicht worden sei und der Erhebung von Selbstkosten durch die Rundfunkveranstalter nicht entgegenstehe, werde eine Kommerzialisierung der sozialen Appelle mit der Folge von deren Einfügung in Werbeblöcken als unzulässig angesehen. „Social advertising“ sei keine im Rahmen der Wirtschaftswerbung nach § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV erlaubte Form der Sendezeitüberlassung. Aus § 7 Abs. 9 Satz 3 RStV lasse sich entnehmen, dass es nicht verboten sei, Beiträge von Dritten - die über keine rundfunkrechtliche Zulassung verfügen - zu verbreiten, wenn dies im Allgemeininteresse liege. § 7 Abs. 9 Satz 3 RStV begrenze die Zulässigkeit von „social advertising“ und verlange die unentgeltliche Einräumung von Sendezeit an Dritte. Hierdurch werde erreicht, dass der Rundfunkveranstalter sich die Sendezeit nicht aus wirtschaftlichen Erwägungen abkaufen lasse. Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV sei darauf zu achten, dass die Wirtschafts- und Eigenwerbung als solche im Programm leicht erkennbar sei und vom redaktionellen Inhalt - das heißt vom sonstigen Programm - unterscheidbar sein müsse. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV die Werbung nicht lediglich vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar, sondern auch als solche leicht erkennbar sein müsse. Dies schließe eine Durchmischung von Werbespots mit „social advertising“ aus. Die Einbettung von „social advertising“ in den Werbeblock widerspreche somit nicht lediglich der Intention, von Betrachtern nicht mit kommerzieller Werbung verwechselt zu werden, sondern erschwere auch die zutreffende Zuordnung der Wirtschaftswerbung als kommerzielle Werbung beim Betrachter. Dieser Gefahr begegne § 7 Abs. 3 RStV durch den dort angeordneten Trennungsgrundsatz bezüglich der Werbung vom sonstigen Programm. Um Sinn und Zweck des Trennungsgebotes von § 7 Abs. 3 RStV gerecht zu werden, reiche es - entgegen der Auffassung der Klägerin - somit nicht aus, die Wirtschaftswerbespots lediglich vom selbstgestalteten redaktionellen Programm zu trennen. Vielmehr sei auch zu gewährleisten, dass die Wirtschaftswerbespots nicht durch soziale Appelle unterbrochen werden, die keine Wirtschaftswerbespots oder Eigenwerbung seien.
In der mündlichen Verhandlung am 27. Oktober 2016 nahm das Gericht den streitgegenständlichen Fernsehspot von World Vision Deutschland e.V. in Augenschein.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Das Gericht legt seiner Entscheidung die Vorschriften des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrages - RStV) i.d.F. d. Bek. v. 27. Juli 2001 (GVBl S. 502), zuletzt geändert durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 7. Juni 2011 (GVBl S. 258) zugrunde. Diese Vorschriften sind am 1. März 2013 in Kraft getreten und galten somit im maßgeblichen Zeitpunkt für die gerichtliche Überprüfung, nämlich sowohl bei der Ausstrahlung der beanstandeten Sendung als auch bei Erlass des Bescheides (BVerwG, U.v. 22.6.2016 - 6 C 9/15 - NVwZ-RR 2016,773 Rn. 10).
Rechtsgrundlage der streitgegenständlichen Beanstandungsverfügung ist § 38 Abs. 2 RStV. Nach § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie feststellt, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrages verstoßen hat. Zu den Maßnahmen gehört nach § 38 Abs. 2 Satz 2 RStV u.a. die Beanstandung. Durch diese Regelung wird die zuständige Landesmedienanstalt im Falle eines Rechtsverstoßes zum Einschreiten verpflichtet, die Wahl des konkreten Aufsichtsmittels jedoch in ihr Ermessen gestellt (h.M., vgl. BVerwG, U.v. 22.6.2016 a.a.O., Rn. 9 m.w.N.).
1. Der streitgegenständliche Bescheid ist formell rechtmäßig. Die Beklagte, die der Klägerin die Zulassung als Veranstalterin des bundesweit verbreiteten Fernsehprogramms … … erteilt hatte, ist die gem. § 35 Abs. 1 Satz 1, § 36 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV für den Erlass der Beanstandungsverfügung zuständige Landesmedienanstalt. Sie bediente sich dabei nach § 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) als Organ der Beklagten. Die ihr von der ZAK gesetzte Umsetzungsfrist von sechs Wochen hat die Beklagte eingehalten.
2. Der Bescheid stellt materiell-rechtlich zu Unrecht fest, dass die Klägerin durch Ausstrahlung eines sozialen Appells innerhalb eines Werbeblocks bei … … am 5. April 2014 gegen 22.41 Uhr gegen das Gebot der Trennung von Werbung und Programm im Sinne des § 7 Abs. 3 RStV verstoßen hat.
2.1 Der streitgegenständliche Spot für World Vision e.V. ist nicht als Werbung i.S. der Legaldefinition in § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 1 RStV für öffentliches Glücksspiel zu bewerten. Hiernach ist Werbung jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, die im Rundfunk von einem öffentlich-rechtlichen oder privaten Veranstalter oder einer natürlichen Person entweder gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung gesendet wird, mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern. Der im Rundfunkstaatsvertrag verankerte Begriff der Wirtschaftswerbung ist von solchen Werbeformen, die nicht Wirtschaftswerbung im eigentlichen engeren Sinne darstellen, abzugrenzen (Hartstein/Ring/Kreile/Stettner/Cole/Wagner, Rundfunkstaatsvertrag, Stand Dezember 2016, § 7 RStV Rn. 7).
Ausgenommen von diesem Werbebegriff sind insbesondere unentgeltliche Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken. Diese gelten, wie in § 2 Abs. 2 Nr. 7 i.V.m. § 7 Abs. 9 Satz 3 RStV klargestellt, nicht als Werbung (Hartstein/Ring/Kreile/Stettner/Cole/Wagner, Rundfunkstaatsvertrag, Stand Dezember 2016, § 7 RStV Rn. 3). Wortgleich wird zudem in § 45 Abs. 2 RStV klargestellt, dass u.a. unentgeltliche Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken nicht als Werbung gelten. Spendenaufrufe zu Wohlfahrtszwecken liegen immer dann vor, wenn unentgeltlich Beiträge im Dienste der Öffentlichkeit gesammelt werden sollen (Hartstein/Ring/Kreile/Stettner/Cole/Wagner, Rundfunkstaatsvertrag, Stand Dezember 2016, § 45 RStV Rn. 28).
Der streitgegenständliche Spot für World Vision enthält unstreitig einen derartigen Beitrag im Dienste der Öffentlichkeit und keine Werbung i.S. von § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV.
2.2 Das Trennungsgebot nach § 7 Abs. 3 RStV gilt nicht für die Trennung von Wirtschaftswerbung und unentgeltlichen Beiträgen im Dienst der Öffentlichkeit. § 7 Abs. 3 RStV regelt die Frage der Art und Weise der Trennung und Kennzeichnung sowohl für Werbung als auch für (hier nicht einschlägig) Teleshopping. Nach Satz 1 dieser Vorschrift müssen Werbung und Teleshopping als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein (Erkennbarkeitsgebot). Nach Satz 3 müssen Werbung und Teleshopping auch bei Einsatz neuer Werbetechniken dem Medium angemessen durch optische oder akustische Mittel oder räumlich eindeutig von anderen Sendungsteilen abgesetzt sein (Trennungsgebot). Zur Auslegung der Vorschrift hat das BVerwG in seinem Urteil vom 14. Oktober 2014 - 6 C 17/14 - (NVwZ-RR 2016,142 Rn. 11 ff.) ausgeführt:
„a) Erkennbarkeits- und Trennungsgebot verfolgen dieselben Ziele: Sie dienen vor allem dem Schutz des Publikums vor Irreführung über die Bedeutung des Sendegeschehens. Nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV ist Werbung dadurch gekennzeichnet, dass sie den entgeltlichen Absatz von Waren und Dienstleistungen fördern soll. Die Werbetreibenden entscheiden über den Inhalt und die Gestaltung der Werbespots, deren Ausstrahlung sie beim Rundfunkveranstalter gegen Entgelt in Auftrag geben. Aufgrund der Zielrichtung bezahlter Werbung gilt es zu vermeiden, dass das Publikum sie mit dem Programm des Senders verwechselt. Zum Programm gehören auch Hinweise auf später ausgestrahlte Sendungen (§ 45 Abs. 2 RStV). Dem liegt die Annahme zugrunde, dass das Publikum Berichterstattung und Meinungsäußerungen im Programm aufgeschlossener gegenübersteht und ihnen größere Beachtung schenkt als den Aussagen geschäftlicher Werbung (BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 - I ZR 78/88 - BGHZ 110, 278 <291>).
Daneben sollen Erkennbarkeits- und Trennungsgebot dazu beitragen, die Unabhängigkeit der Programmgestaltung und die Neutralität der Rundfunkveranstalter zu bewahren. Es soll nicht der Eindruck entstehen, der Rundfunk lasse geschäftliche Interessen Dritter in die Programmgestaltung einfließen oder bevorzuge bestimmte Wettbewerber auf andere Weise, weil sie hierfür bezahlen (BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 - I ZR 78/88 - BGHZ 110, 278 <289 f.>; BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2014 - 6 C 31.13 - BVerwGE 150, 169 Rn. 43; Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012, § 7 RStV Rn. 87; Kreile, in: Hartstein u.a., Rundfunkstaatsvertrag, § 7 Rn. 27).
Um diese Ziele zu erreichen, stellen das Erkennbarkeitsgebot nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV und das Trennungsgebot nach § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV inhaltlich unterschiedliche Anforderungen an die Herausstellung der Werbung gegenüber dem Programm. Ihre eigenständige Bedeutung wird dadurch belegt, dass sie in gesonderten Regelungen mit eigenen Tatbestandsmerkmalen aufgeführt sind. Das Trennungsgebot konkretisiert zugleich die Anforderungen des in Satz 1 angeführten Erfordernisses der Unterscheidbarkeit der Werbung vom redaktionellen Inhalt, wenn dieses nicht auf das Erkennbarkeitsgebot nach Satz 1 bezogen wird (vgl. Castendyk, in: Wandtke, Medienrecht Praxishandbuch Teil 3, Kapitel 3 - Rundfunkwerberecht, Rn. 33 ff.; Matzneller, MMR 2014, 638 <639>). Die Unterscheidung zwischen der Erkennbarkeit der Werbung als solcher und deren Absetzung vom Programm wird für die Fernsehwerbung auch durch Art. 10 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 der Richtlinie 89/552/EWG in der Fassung von Art. 1 Nr. 13 der Richtlinie 2007/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007 - AVM-Richtlinie - (ABl. Nr. L 332 S. 27) vorgegeben (vgl. nunmehr Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 - AVMD - Richtlinie, ABl. Nr. L 95 S. 1). Nach der amtlichen Begründung zum 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag sollten mit dem neuen § 7 Abs. 3 die Bestimmungen des Art. 10 der AVM-Richtlinie in das deutsche Rundfunkrecht umgesetzt werden (LT-Drs. Rheinland-Pfalz 15/4081 S. 18).
b) Wie die Formulierung „als solche leicht erkennbar“ zeigt, stellt das Erkennbarkeitsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV Anforderungen an die Gestaltung geschäftlicher Werbung. Dem Fernsehpublikum muss sich beim Zusehen erschließen, dass gerade Werbung läuft. Das Erkennbarkeitsgebot steht programmintegrierter Werbung, d.h. der Einbeziehung von Werbung in das redaktionelle Programm, nicht entgegen, solange nur hervorgehoben wird, dass gerade Werbung gesendet wird (vgl. § 7 Abs. 7 Satz 3 und 4 RStV).
c) Demgegenüber enthält das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV mit seiner Forderung nach einer Absetzung der Werbung vom Programm Anforderungen an den Sendeplatz der Werbung, d.h. an Ort und Zeit ihrer Ausstrahlung. Das Trennungsgebot ordnet eine Zweiteilung des Sendegeschehens in Werbung und Programm an. Werbung darf nicht mit dem Programm verbunden, sondern muss auf eigens dafür vorgesehenen Sendeplätzen ausgestrahlt werden. Auch reicht es nicht aus, dass Programm und Werbung zeitlich hintereinander gesendet werden, d.h. dass etwa auf das letzte Bild des Programms das erste Bild der Werbung folgt. Denn nach dem Wortlaut von § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV muss Werbung durch ein optisches oder akustisches Mittel oder räumlich vom Programm abgesetzt werden. Das bedeutet, dass zwischen Programm und Werbung eine Zäsur liegen muss. Dies gilt auch für die räumliche Absetzung der Werbung, wie der Wortlaut des - durch § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV umgesetzten - Art. 10 Abs. 1 Satz 2 der AVM-Richtlinie belegt. Inhaltlich muss das Mittel in einem Hinweis darauf bestehen, dass unmittelbar im Anschluss Werbung folgt. Die notwendige Zäsur muss dies eindeutig herausstellen.“
Weiter unten führt das BVerwG aus:
„c) Das so verstandene Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV ist mit der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Programmfreiheit privater Rundfunkveranstalter vereinbar; diese umfasst auch die Finanzierung des Programms durch Werbung (BVerfG, Beschluss vom 24. März 1987 - 1 BvR 147, 478/86 - BVerfGE 74, 297 <342>). Das Trennungsgebot ist geeignet und erforderlich, um die Ziele des Publikumsschutzes vor Irreführung sowie der Wettbewerbsneutralität der Veranstalter und der Unabhängigkeit der Programmgestaltung zu erreichen (vgl. oben unter 1.a))“.
Dieser Auslegung folgend unterscheidet das Gesetz in diesen Vorschriften zwischen Werbung im Sinne von Wirtschaftswerbung und redaktionellem Inhalt, also dem Programm. Auf diese Zweiteilung des Sendegeschehens beziehen sich Erkennbarkeits- und Trennungsgebot. Soziale Appelle i.S. von § 7 Abs. 9 Satz 2 RStV beinhalten jedoch weder (Wirtschafts-)Werbung nach § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 2 RStV noch redaktionelle Inhalte. Dem Wortlaut von § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV ist ein Trennungsgebot zwischen Wirtschaftswerbung und sozialen Appellen nicht zu entnehmen, sondern das Gebot der Trennung der Werbung vom redaktionellen Inhalt. § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV erstreckt diese Grundsätze der Art und Weise der Trennung und Kennzeichnung von Werbung auf den Einsatz neuer Werbetechniken ((Hartstein/Ring/Kreile/Stettner/Cole/Wagner, Rundfunkstaatsvertrag, Stand Dezember 2016, § 7 RStV Rn. 30a). Dabei kann Spendenaufrufen ein werbender Charakter nicht abgesprochen werden, vielmehr möchten gemeinnützige oder karitative Einrichtungen einen Anreiz dafür schaffen, gerade die von ihnen verfolgten Ziele finanziell oder ideell zu unterstützen. Sinn und Zweck des Erkennbarkeitsgebots, nämlich dass sich dem Zuschauer erschließt, dass gerade Werbung läuft und nicht das redaktionelle Programm, fordert nicht die Trennung der Wirtschaftswerbung von sonstiger, nach dem Rundfunkstaatsvertrag zulässiger Werbung (so die gesetzliche Fiktion nach § 7 Abs. 9 Satz 3, § 45 Abs. 2 RStV). Lässt sich dem Rundfunkstaatsvertrag nicht eindeutig entnehmen, dass Beiträge im Dienste der Öffentlichkeit nicht innerhalb eines Werbeblocks gesendet werden dürfen, gebietet es die Programmfreiheit des privaten Rundfunkveranstalters als Grundrechtsträger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass dieser frei entscheiden kann, wie er seine publizistische Aufgabe erfüllt (Schemmer in BeckOK GG, Stand 1.12.2016, Art. 5 GG Rn. 70). Ob und inwieweit der Gesetzgeber oder der Satzungsgeber entsprechende normative Regelungen treffen kann, insbesondere dass Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken nicht im Wirtschaftswerbeblock platziert werden dürfen, muss deren Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum überlassen bleiben.
Nach alledem war der Klage stattzugeben. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Grundlage in § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.
Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, denn der Frage, ob der Trennungsgrundsatz verlangt, dass Wirtschaftswerbung von sämtlichen sonstigen Programmteilen getrennt auszustrahlen ist, kommt über den entschiedenen Fall hinaus Bedeutung zu.
Referenzen - Gesetze
Referenzen - Urteile
