Verwaltungsgericht München Urteil, 29. Okt. 2015 - M 17 K 14.4341

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Klägerin betreibt einen Pflegedienst, der nach eigenen Angaben schwerpunktmäßig in der Versorgung von intensiv pflegebedürftigen Menschen arbeitet. Er firmierte bis Juli 2013 unter der Firma ... (Anzeige der Namensänderung: Behördenakte - ...

Bei einer unangemeldeten Prüfung am ... Mai 2012 stellten Mitarbeiter der Fachstelle für Pflege- und Behinderteneinrichtungen, Qualitätsentwicklung und Aufsicht (...) der Beklagten fest, in der Einrichtung der Klägerin in der ... würden 15 Plätze vorgehalten. Derzeit lebten 13 Bewohnerinnern und Bewohner in der Einrichtung, von denen 11 anwesend gewesen seien. Ein Bewohner habe sich zur Arbeit in der Pfennigparade befunden (Vormerkung ...).

Am ... November 2012 führten Mitarbeiter der ... eine unangemeldete Prüfung in der o.g. Einrichtung durch. Ihre Feststellungen hielten sie in einer Vormerkung vom ... November 2012 (BA Bl. 314 - 318) fest.

Am ... November 2012 führte eine Mitarbeiterin telefonisch Interviews mit vier Angehörigen von Bewohnern der Einrichtung, zwei weitere Angehörige wurden am ... November 2012 telefonisch befragt.

Mit Schreiben vom 13. Februar 2013 (BA Bl. 338 - 341) gab die Beklagte der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zum festgestellten mangelrelevanten Sachverhalt anlässlich der am ... November 2012 durchgeführten Prüfung. Im Einzelnen wurde festgestellt, es handle sich um eine stationäre Pflegeeinrichtung mit vollstationärer Intensivpflege. Von 14 vollstationären Einzelwohnplätzen seien neun Plätze belegt gewesen. Mit einem der acht anwesenden Bewohner habe ein Gespräch geführt werden können. Für den Bewohner werde einmal am Tag eine warme Mahlzeit mit Unterstützung des Pflegepersonals zubereitet, das laut Ernährungsprotokoll entweder aus Tütensuppen, Fertigpizza oder Nudeln mit fertiger Pestosauce bestehe. Im Jahr 2012 hätten insgesamt zwei Gremiumssitzungen stattgefunden. Diese seien durch den Träger initiiert worden, welcher auch an den Sitzungen teilgenommen und die Protokolle hierzu verfasst habe. In der Einrichtung befänden sich mehrere leerstehende Zimmer. Eines werde als Gästezimmer, u. a. auch für das Personal des Trägers, genutzt. Dieses sei abgeschlossen und der Schlüssel hierzu nicht auffindbar gewesen. Des Weiteren würden in der Einrichtung Schulungs- sowie Mitarbeiterräume vorgehalten. Bewohnereinzüge seien ausschließlich und ohne anderweitige Absprache vom Träger vollzogen worden. Unter den Angehörigen und Patienten fänden lediglich zu den Gremiumssitzungen eine Kommunikation und Absprache statt. Aufgrund dieser Situation und des hohen Schutzbedürfnisses der Klientel werde die Einrichtung weiterhin als stationäre Einrichtung gemäß Art. 2 Abs. 1 PfleWoqG gewertet. Als erheblicher Mangel sei festgestellt worden, dass bei drei Bewohnerinnen und Bewohnern Bettgitter beidseitig angebracht worden seien. Hierfür hätten während der Prüfung keine rechtlichen Legitimationen vorgelegt werden können. Lediglich von den Angehörigen habe eine Zustimmung zur Anwendung der freiheitseinschränkenden Maßnahmen vorgelegt werden können.

Die Klägerin nahm mit Schreiben vom 18. März 2013 (BA Bl. 343 - 348) Stellung. Sie vertrete nach wie vor die Rechtsauffassung, dass es sich bei der Wohngemeinschaft in der ..., um eine ambulant betreute Wohngemeinschaft handele. Wie den Klingelschildern und dem Schild am Briefkasten zu entnehmen sei, wohnten dort Privatpersonen, die Einrichtung sei dort weder gemeldet noch als Gesellschaft ansässig. Zuständig für die Zimmervergabe seien nach wie vor die Wohngemeinschaft selbst und der Vermieter. Die Sprecherin des Gremiums habe die Mitarbeiterin der Klägerin, Frau ... gebeten, sie bei der organisatorischen Vorbereitung zur Gremiumssitzung zu unterstützen. Ebenso habe der Wunsch bestanden, dass Vertreter von Seiten des Vermieters und des Pflegedienstes für Fragen den Angehörigen persönlich zur Verfügung stehen sollten. Dass sich die Mitarbeiterin, Frau ..., bereiterklärt habe, die Protokollierung zu übernehmen, habe der reinen Unterstützung gedient. Die Vertreter des Pflegedienstes und des Vermieters hätten keine Stimmrechte, was belege, dass keinerlei Mitspracherechte existierten, und die Entscheidungen vom Gremium eigenverantwortlich getroffen worden seien.

Es entspreche nicht der tatsächlichen Sachlage, dass sogenannte Schulungs- oder Mitarbeiterräume vorgehalten würden.

Ausweislich der Mietverträge und des beigefügten Schreibens des Vermieters fänden Kommunikation, Vertragsverhandlungen und Vertragsabschluss zwischen Vermieter und Bewohner statt. Es treffe nicht zu, dass unter den Angehörigen und Patienten bei den Gremiensitzungen lediglich eine Absprache und Kommunikation stattfinde. Ausweislich des letzten Protokolls sei über Besuchsregelungen und über das Hausrecht gesprochen worden und das Gremium habe hier Regelungen getroffen und aufgestellt.

Das Anbringen von Bettgittern stelle grundsätzlich eine freiheitsentziehende Maßnahme dar, wenn durch sie der Betroffene in seiner körperlichen Bewegungsfreiheit eingeschränkt werde. Dies sei dann nicht der Fall, wenn der Betroffene nicht zu einer willensgesteuerten Aufenthaltsveränderung in der Lage sei.

Unter dem ... April 2013 erstellte die Beklagte den Prüfbericht gemäß PfleWoqG (BA Bl. 355 - 359), der mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war. Gleichzeitig setzte sie mit Bescheid vom 9. April 2013 (BA Bl. 361 - 363) für die Durchführung der Prüfung vom ... November 2012 eine Gebühr von € 42,-- und Auslagen in Höhe von € 5,60 fest. Die Einrichtung habe 14 Bewohnerplätze nach Art. 4 PfleWoqG angezeigt.

Gegen beide Bescheide (BA Bl. 371 - 373) erhob die ... GmbH jeweils am 22. April 2013 Widerspruch, die jeweils mit Schreiben vom 3. Juni 2013 begründet wurden.

Die Beklagte legte die Widersprüche mit Schreiben vom 2. April 2014 (Bl. 500 - 503) der Regierung von Oberbayern vor. Mit Änderungsbescheid vom 22. August 2014 (Bl. 551 - 553) wurde die Kostenfestsetzung in Ziffer 3 des Bescheides vom 9. April 2013 auf € 39,-- abgeändert, denn es werde bezüglich der angezeigten Bewohnerplätze von 13 Plätzen ausgegangen.

Die Regierung von Oberbayern wies mit Widerspruchsbescheid vom 3. September 2014 (Bl. 570 - 577) den Widerspruch gegen den Prüfbericht zurück (Nr. 1 des Bescheidstenors) und stellte das Widerspruchsverfahren gegen den Kostenbescheid insoweit ein, als dem Widerspruch durch den Bescheid vom 2. September 2014 teilweise abgeholfen wurde; im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen (Nr. 2 des Bescheidstenors). Zur Begründung wurde insbesondere ausgeführt, die Beklagte habe zutreffend festgestellt, dass es sich um eine stationäre Einrichtung handele. Die Klägerin stelle Betreuungs- und Pflegeleistungen zur Verfügung. Die Mietverträge würden zwar mit einer anderen Firma abgeschlossen, dies schließe jedoch nicht aus, dass es sich hier um eine stationäre Einrichtung handele. Der Bestand sei vom Wechsel und der Zahl der Bewohner unabhängig. Dies belegten bereits der häufige Wechsel und auch die sehr wechselnde Zahl der Bewohner. Die Einrichtung werde auch entgeltlich betrieben. Die Selbstbestimmung der Bewohner sei nicht in einem Umfang gewährleistet, wie er in Art. 22 PfleWoqG vorausgesetzt werde. Es sei zwar ein Gremium konstituiert worden. Es hätten im Jahr 2012 nur zwei Sitzungen stattgefunden und im Jahr 2013 nur eine Sitzung, an der lediglich vier Personen teilgenommen hätten. Es sei schwer vorstellbar, dass bei ein bis zwei Sitzungen im Jahr, an der nur ein Teil der Bewohner bzw. Betreuer teilnimmt, alles geregelt werde, was für das Zusammenleben notwendig sei. Da bei der Prüfung am ... Mai 2012 noch festgestellt worden sei, dass die Einrichtung am Prüfungstag mit 13 Personen belegt gewesen sei, müssten jedenfalls 13 Plätze vorhanden gewesen sein.

In dem Prüfbericht sei zu Recht als erheblicher Mangel festgestellt worden, dass bei drei Bewohnern Bettgitter beidseitig angewandt worden seien, ohne dass eine rechtliche Legitimation habe vorgelegt werden können. Da es die Ausnahme darstelle, dass keine Genehmigungsbedürftigkeit vorliege, sei eine entsprechend qualifizierte Stellungnahme eines Arztes erforderlich, um davon ausgehen zu können, dass der Betroffene nicht mehr in der Lage sei, willentlich das Bett zu verlassen.

Der abgeänderte Kostenbescheid sei rechtmäßig, denn er gehe zu Recht davon aus, dass mindestens 13 Plätze vorgehalten werden.

Am 23. September 2014 erhob die Klägerin Klage mit dem Antrag,

den Prüfbericht vom 9. April 2013 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 3. September 2014 sowie den Kostenbescheid vom 9. April 2013 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 3. September 2014 und Änderungsbescheid vom 2. September 2014 aufzuheben.

Die Klägerin begründete mit Schriftsatz vom 10. Januar 2015 die Klage und regte an, im Hinblick auf ein Parallelverfahren vor dem BayVGH das Verfahren ruhend zu stellen. Im Wesentlichen wird ausgeführt, die Beklagte habe den Prüfbericht und den Status der Wohngemeinschaft per feststellenden Verwaltungsakt erlassen. Hierbei handele es sich jedoch nicht um einen Verwaltungsakt, denn einem Prüfbericht fehle jede Regelungswirkung. Lediglich die Kostenentscheidung habe Regelungswirkung und stelle daher einen Verwaltungsakt dar. Vor diesem Hintergrund hätte insbesondere ein feststellender Verwaltungsakt über den Status der Wohngemeinschaft mittels des Prüfberichts nicht erlassen werden dürfen.

Die Beklagte sei nicht befugt gewesen, eine Prüfung nach Art. 11 PfleWoqG vorzunehmen, da es sich bei der Wohngemeinschaft in... nicht um eine stationäre Einrichtung im Sinne des PfleWoqG handle. Vielmehr handele es sich bei der Wohngemeinschaft um eine ambulant betreute Wohngemeinschaft im Sinne des PfleWoqG. Die Tatbestandsmerkmale des Art. 2 Abs. 1 PfleWoqG lägen nicht vor, denn es bestehe eine Trennung von Vermietung und Pflegeleistungen und eine freie Wahl von Betreuungsdienstleistungsanbietern, und die Klägerin habe einen Gaststatus inne. Pflege sowie Betreuungsleistungen einerseits und Wohnen andererseits seien rechtlich und tatsächlich voneinander unabhängig und würden in gesonderten Verträgen geregelt. Daher bestehe keine alleinige Verantwortung der Klägerin für die Bereiche des Wohnens und der Pflege und Betreuung. Der häufige Wechsel an Bewohnern könne nicht als Indiz für eine stationäre Einrichtung herangezogen werden. Denn dieser sei allein den schweren Erkrankungsbildern der Bewohner geschuldet, die für ein Versterben anfälliger seien. Die Klägerin schalte für jeden neuen Bewohner, der durch die Klägerin eine Versorgung wünsche, egal ob in der vorhandenen Wohnung oder in einer Wohngemeinschaft, neue Anzeigen für Personal.

Es handle sich um eine ambulant betreute Wohngemeinschaft im Sinne des Art. 2 Abs. 3 Satz 1 PfleWoqG. Die Bewohner der Wohngemeinschaft in ... seien intensiv pflegebedürftig. Die Bewohner schlössen mit einem externen Pflegedienstanbieter, der Klägerin, Dienstverträge über die Erbringung von Pflegeleistungen gegen Entgelt. Betreuungsdienste könnten frei gewählt werden, soweit erforderlich. Die Bewohner in der Wohngemeinschaft lebten strukturell unabhängig von Dritten. Eine Abhängigkeit zum Pflegedienstanbieter, der Klägerin, bestehe nicht, da dieser insoweit in der Wohnung nur einen Gaststatus innehabe. Ein Teil der Bewohner gestalte und regele den Tagesablaufplan eigenständig, ein anderer Teil dagegen nicht, wobei der Lebensalltag dieser Bewohner durch ihre Betreuer und Angehörigen ausgeübt werde. Allen gemein sei, dass sie ihren Lebensalltag in der Wohnung verbringen, um dort ihre individuellen Lebensbedürfnisse zu befriedigen, wozu auch die Ermöglichung ihrer Pflege gehöre. Die Bewohner teilten sich die Nutzung des Gemeinschaftsbades, des Gemeinschaftsraumes und der Gemeinschaftsküche. Daneben verfüge jeder Bewohner über ein eigenes Zimmer. Diese Gemeinschaftsräume würden je nach individuellem Bedarf in unterschiedlicher Intensität genutzt. Die Gebrauchsmöglichkeit werde durch die Hilfestellungshandlungen Dritter, der Betreuer, Angehörigen und Pflegekräfte, unterstützt und ermöglicht. So würden in der Gemeinschaftsküche die von den Angehörigen oder Betreuern mitgebrachten Essen von der Pflegeperson zubereitet. Im Gemeinschaftsbad erfolge die Körperpflege durch Unterstützungshandlungen der Pflegeperson. Soweit die Lebensgestaltung nicht eigenständig durch den Bewohner erfolgen könne, werde dieser durch den Betreuer und die Angehörigen festgelegt und bestimmt. Welche Grundpflegemaßnahmen (Körperwäsche, Aufstehen, Zähneputzen, Haare kämmen etc.) durchgeführt würden, bestimmten die Bewohner situativ und eigenständig, andernfalls ihre Betreuer oder Angehörigen.

Der Begriff der Selbstbestimmung der Bewohner müsse unter Berücksichtigung der individuellen Bedürfnisse der Bewohner ausgelegt werden. Die Beklagte habe festgestellt, dass ein Gremium existiere, erkenne dieses gleichwohl nicht an, da sie sich nicht vorstellen könne, dass zwei Sitzungen pro Jahr ausreichen, um den Lebensalltag regeln zu können. Das PfleWoqG enthalte keine Zahlenangaben, wonach eine Mindestanzahl an Sitzungen pro Jahr abgehalten werden müsse. Im Rahmen der ersten Gremiumssitzung am ... Juni 2012 sei die Gremiumssatzung beschlossen worden. Zur Vorsitzenden sei Frau ..., eine Betreuerin mehrerer Bewohner der Wohngemeinschaft, gewählt worden. Die nächste Sitzung habe sodann am ... November 2012 in der Wohngemeinschaft stattgefunden. Schwerpunkt sei die Thematik Hausrechte und Verhalten bei Besuchen gewesen, mit Anweisungen an die sich vor Ort aufhaltenden Pflegekräfte.

An der Versammlung am ... Juli 2013 hätten nur vier Personen teilgenommen. Thematisiert worden seien mietrechtliche Belange mit dem Vermieter, und die stattgefundene Prüfung durch die Heimaufsicht, an der die Gremiumsvorsitzende teilgenommen habe, sei besprochen worden. Bei der zweiten Sitzung am ... Dezember 2013 seien mietrechtliche Belange, Gestaltung der Räume, Umgang mit freiheitsentziehenden Maßnahmen, Besprechung über Einzug neuer Bewohner sowie Essenszubereitungswünsche besprochen worden. Auch im Jahr 2014 hätten am ... September 2014 und am ... November 2014 Sitzungen stattgefunden.

Neben der Prüfung der Beklagten erfolgten weitere externe Qualitätssicherungen. So erfolge unangemeldet einmal jährlich eine Qualitätssicherung durch den Medizinischen Dienst der Krankenkassen. Neben der Prüfung der Pflegequalität und des Prozessablaufes durch externe Dritte bedürfe es daher keines weiteren inhaltsgleichen Prüfungsverfahrens.

Die Beklagte habe einen mangelnden Kontakt zwischen den Bewohnern untereinander gerügt. Die teilweise schwerstkranken und teilweise sprachunfähigen Bewohner seien aufgrund körperlicher Behinderung gehindert, miteinander in der von der Beklagten gewünschten Form zu kommunizieren. So könne ein Wachkomapatient schlecht mit einem anderen Wachkomapatienten sprechen. Dieses Kriterium könne daher nicht als Indiz zur Versorgung einer ambulanten Wohngemeinschaft herangezogen werden. Wenn die Angehörigen oder teilweise die Berufsbetreuer keine Kontakte zu den anderen Bewohnern wünschten, könne dies von der Klägerin nicht erzwungen werden. Es komme auch nicht auf das Vorhandensein von gemeinschaftlichen Aktivitäten an. Die Bewohner bildeten eine sogenannte Zweckgemeinschaft, gleichwohl handle es sich um eine WG-Form. Geprägt werde diese Zweckgemeinschaft durch die teilweise körperlich bedingte Behinderung und damit einhergehende Unmöglichkeit zur Kommunikation mit anderen Personen. Vergleichbar sei dies mit der bereits anerkannten Wohngemeinschaft einer sogenannten „Demenz-WG“. Hinzukomme, dass der Wille der Bürger weggehe von der fremdbestimmten Monopolstruktur des Heims hin zu der Schaffung einer vertrauten Umgebung mit vertrauten beständigen Personen. Die Bewohnergemeinschaft bilde eine selbstständige unabhängige Gruppe, die in allen das Zusammenleben betreffenden Fragen eigenverantwortlich und autonom über ihre Betreuung und Pflege entscheide und die damit zusammenhängenden Fragen bestimme.

Ein Pflegemangel nach Art. 3 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 und 4 PfleWoqG liege nicht vor. Der Verweis auf Art. 3 PfleWoqG sei auf ambulant betreute Wohngemeinschaften nicht anwendbar. Im Vorfeld seien stets Alternativen zu freiheitsentziehenden Maßnahmen geprüft worden. In dem beigefügten Protokoll aus der Pflegedokumentation sei unter der Spalte „Art der Einschränkung“ geprüft worden, welche alternativen Methoden noch in Betracht kämen. Diese würden in die Spalte „Art der Einschränkung“ unter der Rubrik „Sonstige“ eingetragen. Die sonstige Maßnahme werde sodann in die Spalte „Art der Einschränkung“ eingetragen. Die Notwendigkeiten dieser Maßnahmen würden in regelmäßig wiederkehrenden Abständen überprüft und evaluiert.

Bei zwei Bewohnern (bereits verstorben) und einem weiteren Bewohner, die nicht zu willensgesteuerten Aufenthaltsveränderungen in der Lage gewesen seien, sei ein ärztliches Attest eingefordert worden, weil die Einwilligung der Angehörigen nicht ausreichend sei. Diesbezüglich existiere keine Rechtsgrundlage, die verbindlich vorschreibe, dass eine derartige Feststellung stets einer ärztlichen Attestierung bedürfe. Auch eine ärztliche Abrechnungsposition diesbezüglich sei nicht bekannt, so dass derartige Leistungen seitens der gesetzlichen Krankenkassen nicht zum Leistungskatalog gehörten. Im Ergebnis würde hier eine private ärztliche Rechnung erfolgen, die den Bewohnern eine weitere finanzielle Belastung aufbürde. Diese Problemstellung sei besonders vor dem Hintergrund der bereits bestehenden Sozialhilfebedürftigkeit zu betrachten und abzuwägen. Eine Abwägung habe hier nicht stattgefunden.

Nach Zustimmung der Beklagten ordnete das Gericht mit Beschluss vom 23. Januar 2015 das Ruhen des Verfahrens an. Nach Zugang des Beschlusses des BayVGH vom 9. März 2015, Az: 12 ZB 12.1640 nahm das Gericht das Verfahren wieder auf.

Die Beklagte beantragte mit Schreiben vom 28. Mai 2015,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte habe bei ihrer Prüfung am ... November 2012 den Status der Einrichtung in der ... geprüft, um die Ermächtigungsgrundlage für das weitere Prüfverfahren zu bestimmen. Nach Auffassung der FQA handle es sich bei der Einrichtung um eine stationäre Einrichtung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 PfleWoqG, weshalb der erhebliche Mangel auf Grundlage des Art. 3 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 und 4 PfleWoqG festgestellt worden sei. Würde es sich um eine ambulant betreute Wohngemeinschaft im Sinne des Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG handeln, könnten Mängel allein im Rahmen des Art. 19 PfleWoqG festgestellt werden. Entsprechend dem Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen vom ... April 2011 handele es sich bei dem Prüfbericht um einen feststellenden Verwaltungsakt, sofern dieser eine verbindliche Feststellung von Mängeln enthalte. Der festgestellte erhebliche Mangel im Umgang mit freiheitseinschränkenden Maßnahmen stelle einen Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 BayVwVfG dar, so dass die FQA zum Erlass des Prüfberichtes ermächtigt gewesen sei. Bei ambulant betreuten Wohngemeinschaften im Sinne des Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG handle es sich um Wohnformen, die dem Zweck dienen, pflegebedürftigen Menschen das Leben in einem gemeinsamen Haushalt und die Inanspruchnahme externer Pflege- oder Betreuungsleistungen gegen Entgelt zu ermöglichen. Nach Auffassung der FQA erfülle die Wohnform in der ... keine der in Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG genannten Erfordernisse. Kernstück der ambulant betreuten Wohngemeinschaft sei daher das Gremium der Selbstbestimmung im Sinne des Art. 22 PfleWoqG, das die interne Qualitätssicherung gewährleiste und dessen Funktionieren dazu beitragen könne, die Qualitätskontrolle gegenüber dem Pflege-Betreuungsdiensten vorzunehmen, so dass die Aufsichtsfunktion des Staates nicht vollumfänglich gefordert sei (VG München, U. v. 24.5.2012 - M 17 K 11.6021).

Die Bewohnerinnen und Bewohner in der ... seien überwiegend nicht mehr in der Lage, ihre Interessen und Bedürfnisse zu äußern, weshalb die Selbstbestimmung durch die Angehörigen und Betreuer ausgeübt werden müsse. Gerade dieses wichtige Kriterium werde jedoch in der ... nicht erfüllt. Ein zweimaliges Treffen innerhalb eines Zeitraums von mehr als zwölf Monaten könne bei weitem nicht die Selbstbestimmung der Bewohnerinnen und Bewohner sichern. Gerade bei diesem schutzbedürftigen Klientel, welches überwiegend nicht in der Lage sei, eigene Wünsche und Bedürfnisse selbst zu äußern, sei eine interne Qualitätssicherung durch das Gremium von entscheidender Bedeutung. Die Gespräche der FQA mit Angehörigen und Betreuern im Nachgang der Prüfung habe ergeben, dass sie nur wenig Kontakt untereinander pflegten und ihr Augenmerk allein auf ihre eigenen Angehörigen bzw. zu Betreuenden richteten. Eine interne Qualitätssicherung werde durch das Gremium damit nicht übernommen, weshalb die Aufsichtsfunktion des Staates greifen müsse. Der Alltag der Bewohnerinnen und Bewohner werde durch den Pflegedienst organisiert. Grundsätzlich wäre dies Aufgabe des Gremiums. Der Pflegedienst sollte eine untergeordnete Rolle in der Einrichtung haben und nicht, wie im vorliegenden Fall, das gesamte Alltagsgeschehen allein organisieren und gestalten. Da die Selbstbestimmung ein entscheidendes Kriterium zur Abgrenzung zwischen einer Wohngemeinschaft sowie einer stationären Einrichtung darstelle und bereits dieses nicht erfüllt sei, könne vorliegend nur von einer stationären Einrichtung ausgegangen werden. Faktisch sei eine Verbindung zwischen Miet- und Pflegevertrag gegeben. Ein Bewohner habe im September 2012 einen anderen externen Pflegedienst beauftragt, da er mit den Leistungen des Pflegedienstes ... nicht zufrieden gewesen sei. Daraufhin habe der Pflegedienst auf den Bewohner eingewirkt, so dass der Bewohner ausgezogen sei.

In der ... unterhalte der Pflegedienst gleich mehrere Zimmer. Eines diene als Aufenthaltsraum für die Mitarbeiter, ein weiterer als Schulungsraum, ausgestattet mit Flipchart, Tisch und Stühlen. Zudem gebe es ein Büro mit Schreibtisch und Computer. Ein weiteres Zimmer sei verschlossen gewesen. Während der Prüfung am ... November 2012 habe nicht geklärt werden können, was sich in diesem Zimmer befinde und wer den Schlüssel für dieses Zimmer besitze. In Wohngemeinschaften seien die Bewohnerinnen und Bewohner die Mieter der gesamten Wohneinheit und sollten sich frei bewegen können sowie Kenntnis über die Belegung der einzelnen Zimmer haben. Der Pflegedienst nutze dieses Zimmer zeitweise zum Übernachten von Mitarbeitern, was dem Gaststatus einer Wohngemeinschaft und dem Nachbilden des häuslichen Bereichs zuwider handle. Hingegen verfüge in stationären Einrichtungen der Träger über die Vermietung der Zimmer, und die Bewohnerinnen und Bewohner hätten lediglich Mitspracherechte in der Gestaltung ihrer eigenen Zimmer.

Zudem begrenze Art. 2 Abs. 3 Nr. 5 PfleWoqG die Anzahl auf maximal zwölf pflege- oder betreuungsbedürftige Personen in ambulant betreuten Wohngemeinschaften. In der ... hätten bei der vorhergehenden Prüfung am ... Mai 2012 insgesamt 13 Bewohnerinnen und Bewohner gewohnt. Zwar seien bei der darauffolgenden Prüfung nur neun Bewohnerplätze belegt gewesen, doch habe die Einrichtung weiterhin 13 Bewohnerplätze vorgehalten. Ein Merkmal einer stationären Einrichtung sei, dass diese von Wechsel sowie Zahl der Bewohnerinnen und Bewohner unabhängig ist, Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 PfleWoqG. Die Entscheidung, welche Wohnform im vorliegenden Fall vorliege, sei unabhängig vom Leistungsrecht zu betrachten. Damit erfülle die Einrichtung in der ... keines der wesentlichen Kriterien für eine ambulant betreute Wohngemeinschaft, sondern erfülle alle Merkmale einer stationären Einrichtung. In der Einrichtung würden für intensiv pflegebedürftige Menschen Wohnraum und Pflege- sowie Betreuungsleistungen angeboten, sie werde entgeltlich betrieben und sei in ihrem Bestand von Wechsel sowie Zahl der Bewohnerinnen und Bewohner unabhängig.

Bei der Prüfung am ... November 2012 sei ein erheblicher Mangel in der Anwendung freiheitsentziehender Maßnahmen festgestellt worden. Vor Ort hätten keine richterlichen Beschlüsse vorgelegt werden können, welche den Freiheitsentzug genehmigt hätten. Auch hätten keine ärztlichen Atteste vorgelegen, welche die unwillkürlichen Bewegungen der Bewohner bestätigten und den Freiheitsentzug genehmigten. Damit sei die Feststellung des Mangels gemäß Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1 - 4 PfleWoqG rechtmäßig.

Mit Schriftsatz vom 20. August 2015 nahm die Klagepartei Stellung und hielt an ihrer Auffassung fest, dass es sich bei der Wohngemeinschaft gerade nicht um eine stationäre Einrichtung gehandelt habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Akten der Beklagten Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist auch die Anfechtungsklage gegen den Prüfbericht gemäß § 42 Abs. 1 VwGO die richtige Klageart, denn soweit im Prüfbericht vom... April 2013 (Nr. V.1.2) ein erheblicher Mangel festgestellt wird, hat die Beklagte einen feststellenden Verwaltungsakt erlassen.

Die Klage ist aber unbegründet. Sowohl der Prüfbericht vom ... April 2013 (s.u. I.) als auch der Kostenbescheid vom 9. April 2013, geändert durch Änderungsbescheid vom 2. September 2014 (s.u. II.), jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. September 2014, sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

Der Prüfbericht der Beklagten vom ... April 2013 ist rechtlich nicht zu beanstanden.

1. Der Prüfbericht findet seine Rechtsgrundlage in Art. 6 Abs. 2 i. V. m. Art. 11 und 13 des Gesetzes zur Regelung der Pflege-, Betreuungs- und Wohnqualität im Alter und bei Behinderung (Pflege- und Wohnqualitätsgesetz - PfleWoqG) vom... Juli 2008 (GVBl S. 346). In dieser Fassung ist das Gesetz auf die Prüfung im November 2012 und den Erlass des Prüfberichts am ... April 2013 anzuwenden. Soweit sich ein Prüfbericht nicht auf eine bloße Sachverhaltsschilderung beschränkt, sondern eine verbindliche Feststellung von Mängeln enthält, handelt es sich um einen feststellenden Verwaltungsakt. Durch feststellende Verwaltungsakte wird die materielle Rechtslage für einen Einzelfall verbindlich festgestellt, ohne dass ihre Änderung beabsichtigt ist. Der Verfügungssatz eines feststellenden Verwaltungsakts beschränkt sich darauf, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs festzuschreiben (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 219). Zumindest dann, wenn die Feststellung für den Betroffenen belastend, weil inhaltlich nicht genehm ist, bedarf es zum Erlass des feststellenden Verwaltungsakts einer gesetzlichen Grundlage. Ist die Befugnis nicht ausdrücklich im Gesetz geregelt, kann die Behörde im Rahmen einer Handlungs-, insbesondere einer Eingriffsbefugnis auch einen feststellenden Verwaltungsakt erlassen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 35 Rn. 92a).

1.1 Das Pflege- und Wohnqualitätsgesetz in der bis zum 30. Juni 2013 geltenden Fassung enthielt keine ausdrückliche Befugnis zum Erlass des Prüfberichts als feststellendem Verwaltungsakt. Art. 6 Abs. 2 PfleWoqG begründet lediglich eine Verpflichtung des Trägers der jeweiligen Einrichtung zur Veröffentlichung von im Rahmen der Qualitätssicherung (Art. 11 PfleWoqG) erstellten Prüfberichten (BayVGH, B. v. 9.1.2012 - 12 CE 11.2685 - VGH n. F. 65,5 Leitsatz). Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 PfleWoqG sind die Vertreter der zuständigen Behörde befugt, die für die Einrichtung genutzten Grundstücke und Räume zu betreten und Prüfungen und Besichtigungen vorzunehmen. Art. 11 Abs. 10 PfleWoqG sieht lediglich die Verpflichtung der zuständigen Organisationseinheiten zum Austausch von Prüfberichten vor. Art. 13 PfleWoqG gibt den Behörden die Möglichkeit, die Anforderungen des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes mittels Anordnungen durchzusetzen. Voraussetzung ist in Art. 13 Abs. 1 Satz 1 PfleWoqG die Feststellung von Mängeln und in Art. 13 Abs. 2 PfleWoqG die Feststellung von erheblichen Mängeln. Dies verschafft der zuständigen Behörde die Befugnis, diese Feststellungen auch rechtsverbindlich durch Verwaltungsakt festzustellen.

Die o.a. Vorschriften finden nicht nur auf stationäre Einrichtungen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 PfleWoqG Anwendung, sondern auch auf ambulant betreute Wohngemeinschaften, wenn sie die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 3 Satz 3 PfleWoqG nicht erfüllen (Art. 2 Abs. 3 Satz 4 PfleWoqG). Das Pflege- und Wohnqualitätsgesetz unterscheidet zwischen verschiedenen Wohnformen und erklärt anknüpfend an diese Unterscheidung die Regelungen des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes für vollständig, nur teilweise oder überhaupt nicht anwendbar. Eigenständig nebeneinander stehen insoweit die Wohnformen der stationären Einrichtung (Art. 2 Abs. 1 PfleWoqG), des Betreuten Wohnens (Art. 2 Abs. 2 PfleWoqG), der ambulant betreuten Wohngemeinschaft in der Altenhilfe (Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG) sowie der betreuten Wohngruppe in der Behindertenhilfe (Art. 2 Abs. 4 PfleWoqG), (vgl. hierzu Burmeister/Gaßner/König/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 1. Aufl. 2009, Abbildung S. 8).

Innerhalb der Gruppe der ambulant betreuten Wohngemeinschaften in der Altenhilfe wird nochmals unterschieden zwischen ambulant betreuten Wohngemeinschaften an sich (Art. 2 Abs. 3 Satz 1 PfleWoqG) und solchen, die die qualifizierenden Merkmale des Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 5 PfleWoqG aufweisen. Erstere werden gemäß Art. 2 Abs. 3 Satz 4 PfleWoqG den in Art. 2 Abs. 1 PfleWoqG legaldefinierten, stationären Einrichtungen gleichgestellt (vgl. Gesetzesbegründung zum Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, LT-Drs 15/10182 S. 20, rechte Spalte), ohne dass sie die in Art. 2 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 PfleWoqG gesetzlichen definierten Merkmale einer stationären Einrichtung aufweisen müssten oder zu einer solchen zu werden.

Aufgrund der Gleichstellung dieser ambulant betreuten Wohnformen (welche nicht die zusätzlichen Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 5 PfleWoqG aufweisen) mit stationären Einrichtungen, ist auch der Zweite Teil des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes anwendbar. Art. 2 Abs. 3 Satz 4 PfleWoqG enthält eine entsprechende ausdrückliche Verweisung (VG München, B. v. 30.11.2010 - M 17 S 10.4602 - juris Rn. 49 - 53).

1.2 Für ambulant betreute Einrichtungen (Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG) gelten nur die Bestimmungen des Dritten Teils sowie Art. 23 und 24 PfleWoqG, wenn

1. die Selbstbestimmung der Bewohnerinnen und Bewohner gewährleistet ist (Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 PfleWoqG),

2. die Bewohnerinnen und Bewohner oder deren gesetzliche Betreuungspersonen die Betreuungs- und Pflegedienste sowie Art und Umfang der Betreuungs- und Pflegeleistungen frei wählen können (Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 PfleWoqG),

3. die Pflege- oder Betreuungsdienste nur einen Gaststatus, insbesondere keine Büroräume in der oder in enger räumlicher Verbindung mit der ambulant betreuten Wohngemeinschaft haben (Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 PfleWoqG),

4. die ambulant betreute Wohngemeinschaft baulich, organisatorisch und wirtschaftlich selbstständig ist, insbesondere kein Bestandteil einer stationären Einrichtung ist, und sich nicht mehr als zwei ambulant betreute Wohngemeinschaften der gleichen Initiatoren in unmittelbarer räumlicher Nähe und organisatorischem Verbund befinden (Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 PfleWoqG) sowie

5. nicht mehr als zwölf pflege- oder betreuungsbedürftige Personen in der ambulant betreuten Wohngemeinschaft wohnen (Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 5 PfleWoqG),

Derartige Einrichtungen unterliegen somit aufgrund der geringeren Schutzbedürftigkeit der Bewohner lediglich einer spezifischen, auf dieses Lebensfeld abgestimmten Mindestqualitätssicherung (vgl. Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 2 Rn. 18, 41).

1.3 Bei der Einrichtung in der ... handelt es sich nicht um eine ambulant betreute Wohngemeinschaft im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Satz 3 PfleWoqG:

Voraussetzung einer ambulant betreuten Wohngemeinschaft ist unter anderem das „Leben in einem gemeinsamen Haushalt“ (Art. 2 Abs. 3 Satz 1 PfleWoqG). Es spricht hier Einiges dafür, dass die streitgegenständliche Einrichtung aus diesem Grund schon nicht als ambulant betreute Wohngemeinschaft eingestuft werden kann, da keine bzw. kaum Anhaltspunkte für ein gemeinschaftliches Wirken (z. B. Einkaufen, Kochen) oder gemeinsame Freizeitaktivitäten ersichtlich sind. Letztendlich kann aber dahingestellt bleiben, ob es sich bei der Einrichtung in der ... um eine stationäre Einrichtung handelt bzw., ob ein gemeinsamer Haushalt im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Satz 1 PfleWoqG und damit eine ambulant betreute Wohngemeinschaft vorliegt. Denn selbst wenn diese Einrichtung eine ambulante Wohngemeinschaft sein sollte, erfüllt diese nicht die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 3 Satz 3 PfleWoqG (s.u. 1.3, 1.4), so dass auch in diesem Fall (u. a.) die Art. 11 und 17a PfleWoqG Anwendung finden.

Dem steht auch nicht entgegen, dass im Prüfbericht vom 9. April 2013 die streitgegenständliche Einrichtung ausdrücklich als „stationäre Einrichtung“ bezeichnet wird. Denn diese Einstufung erfolgte unter den Rubriken „I. Daten der Einrichtung“ und „II. Informationen zur Einrichtung“ und ist damit nicht Bestandteil des mit Anfechtungsklage angreifbaren feststellenden Teils des Prüfberichts (vgl. Mängelfeststellungen unter III. bis V. des Prüfberichts).

1.3.1 Unstrittig sind die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 (bauliche, organisatorische und wirtschaftliche Selbstständigkeit der Wohngemeinschaft) PfleWoqG vorliegend erfüllt.

Gleiches gilt für Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 PfleWoqG, wonach die Bewohner oder deren gesetzliche Betreuungspersonen die Betreuungs- und Pflegedienste sowie Art und Umfang der Betreuungs- und Pflegeleistungen frei wählen können müssen. Zwar sieht § 7 der Gremiumsvereinbarung vor, dass die Beauftragung des Pflegedienstes per Mehrheitsbeschluss erfolgt, an den alle Mieter der Einrichtung gebunden sind. Dadurch wird aber die freie Wählbarkeit im Sinne des Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 PfleWoqG nicht ausgeschlossen (vgl. LT-Drs. 15/10182, S. 20). Der freien Wählbarkeit steht auch keine unangemessene Kündigungsfrist entgegen, da diese laut Auskunft der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vier Wochen beträgt und damit unter einem Monat liegt (vgl. LT-Drs. 15/10182, S. 20; Burmeister/Gaßner /Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 2 Rn. 48f.), und es ist auch nicht ersichtlich, dass die Kündigung des Pflegedienstvertrags automatisch zur Kündigung des Mietverhältnisses führt (vgl. LT-Drs. 15/10182, S. 20; Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 2 Rn. 50).

1.3.2 Wesentliches Kriterium für eine ambulant betreute Wohngemeinschaft, für die nach dem abgestuften System ordnungsrechtlicher Wirkmechanismen nur bestimmte Teile des PfleWoqG anwendbar sind, ist aber die Selbstbestimmung der Bewohnerinnen und Bewohner (Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 PfleWoqG), die hier nicht gewährleistet ist.

1.3.2.1 Für die Auslegung dieses Kriteriums ist der Schutzzweck der Regelung zu berücksichtigen. So liegt die Notwendigkeit eines ordnungsrechtlichen Schutzes in stationären Einrichtungen in dem Umstand, dass die betroffenen Bewohner möglicherweise in ihrer geistigen und körperlichen Beweglichkeit eingeschränkt sind und daher nicht die Fähigkeit haben, sich bei auftretenden Missständen selbst zu helfen (s. Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 2 Rn. 38ff.). Aufgrund dieser Notwendigkeit wird ein gewisses Maß an struktureller Fremdbestimmung in stationären Einrichtungen hingenommen. Sind die Bewohner jedoch zu einem selbstbestimmten Leben in der Lage, kann auf einen Teil der staatlichen Qualitätsüberprüfung der Wohnform verzichtet werden. Der Begriff der Selbstbestimmung beinhaltet eine aktive Selbstorganisation innerhalb der ambulant betreuten Wohngemeinschaft.

1.3.2.2 Unzweifelhaft werden in der streitgegenständlichen Wohngemeinschaft überwiegend schwerstpflegebedürftige Menschen betreut, die zu Lebensäußerungen über die Fragen des gemeinsamen Haushalts nur sehr eingeschränkt oder gar nicht in der Lage sind. Das Gericht neigt anders als das Verwaltungsgericht Oldenburg (U. v. 21.5.2012 - 12 A 1136/11 - juris Rn. 31ff.) nicht dazu, schwerstpflegebedürftigen Patienten ein Selbstbestimmungsrecht im Sinne der Vorschrift abzusprechen. Sowohl die Gesetzesbegründung (LT-Drs. 15/10182) als auch die Kommentarliteratur (Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 2 Rn. 44) gehen davon aus, dass das Selbstbestimmungsrecht für solche Personen auch von Angehörigen oder Betreuern ausgeübt werden kann. Für diesen Personenkreis, der zu einer unmittelbaren Selbstbestimmung nicht in der Lage ist, sollen die gesetzlichen Vertreter dafür sorgen können, dass die Organisation der Wohngemeinschaft im Sinne des Betreuten durchgeführt wird. Kernstück der ambulant betreuten Wohngemeinschaft ist daher ein Gremium im Sinne des Art. 22 PfleWoqG, das die interne Qualitätssicherung gewährleistet und dessen Funktionieren dazu beitragen kann, die Qualitätskontrolle gegenüber den Pflege- und Betreuungsdiensten vorzunehmen, so dass die Aufsichtsfunktion des Staates nicht vollumfänglich gefordert ist. Zwar sieht Art. 22 PfleWoqG ein derartiges Gremium nur „in der Regel“ vor (vgl. auch LT-Drs. 15/10182, S. 19), es sind hier aber keine außergewöhnlichen Umstände ersichtlich, die ein Abweichen von dieser Regel rechtfertigen würden. Vielmehr ist die Einrichtung eines solchen Gremiums gerade dann essenziell, wenn - wie hier - mehrheitlich schwerstpflegebedürftige Patienten, die zu einer eigenen Lebensäußerung nicht in der Lage und daher in erhöhtem Maße von der Qualität des Pflegedienstes abhängig sind, betreut werden (vgl. VG München, U. v. 24.5.2012 - M 17 K 11.6021).

1.3.2.3 Im vorliegenden Fall besteht in der Einrichtung zwar ein Gremium, das gemäß § 4 Abs. 1 der Gremiumsvereinbarung „in regelmäßigen Abständen“ tagt. Tatsächlich trafen sich die Mitglieder des Gremiums in den Jahren 2012, 2013 und 2014 aber nur zweimal im Jahr. Da das Eingreifen lediglich der Mindestqualitätssicherung des Dritten Teils des PfleWoqG nur dann gerechtfertigt ist, wenn durch ein Höchstmaß an Selbstbestimmung eine interne Qualitätssicherung gewährleistet ist (Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 2 Rn. 43), muss das Gremium auch tatsächlich seiner Funktion als internes Qualitätssicherungsinstrument gerecht werden. Es sollen in diesem Gremium die Angelegenheiten des täglichen Lebens, d. h. insbesondere die strukturelle Gestaltung des Tagesablaufs, Fragen der Pflege, Betreuung und hauswirtschaftlichen Versorgung, sonstige in die Grundversorgung einzubindende Dienstleister und ehrenamtliche Helfer, neue Mitbewohner, die Ausgestaltung und Nutzung der Gemeinschaftsräume sowie die Klärung finanzieller Fragen, z. B. bei Anschaffungen, eigenverantwortlich geregelt werden (LT-Drs. 15/10182, S. 32; Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 2 Rn. 44f.). Um diese Fragen zeitnah klären zu können, hat sich ein Abstand von sechs Wochen bewährt (vgl. LT-Drs. 15/10182, S. 32; Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 22 Rn. 5).

Bei dem hier gegebenen Abstand von ca. einem halben Jahr können etwaige eilbedürftige Fragen dagegen nicht mehr zeitnah geklärt werden. Eine derartig seltene Zusammenkunft der Bewohner bzw. ihrer Angehörigen und Betreuer widerspricht dem Wesen eine Wohngemeinschaft und ist eher mit der vollkommen anders gelagerten Sach- und Interessenlage einer stationären Einrichtung oder einer Wohnungseigentümergemeinschaft vergleichbar. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Bewohner bzw. ihre Vertreter in dem fraglichen Zeitraum auf andere Weise regelmäßig in Verbindung traten, um die Angelegenheiten des täglichen Lebens kurzfristig zu regeln. Ganz im Gegenteil haben die Angehörigen der Bewohner auf telefonische Anfrage der Beklagten hin im Wesentlichen geäußert, dass kein bzw. kaum Kontakt zu anderen Bewohnern oder Angehörigen bestehe (vgl. BA Bl. 319ff.).

1.3.2.4 Eine andere rechtliche Beurteilung ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 der Gremiumsvereinbarung eine außerplanmäßige kurzfristige Versammlung erfolgen kann. Denn zum einen besteht für einen derartigen Antrag oft eine gewisse Hemmschwelle und zum anderen muss mindestens die Hälfte der Interessengemeinschaft eine derartige außerordentliche Versammlung beantragen, so dass nicht sichergestellt ist, dass dringliche Probleme, die nur eine Minderheit der Bewohner betreffen, einer zeitnahen Lösung zugeführt werden können.

1.3.2.5 Schließlich spricht gegen die Gewährleistung der Selbstbestimmung durch das Gremium auch, dass laut der übermittelten Sitzungsniederschriften gerade Fragen der strukturellen Gestaltung des Tagesablaufs, der Pflege und der Betreuung nicht behandelt wurden.

1.4 Außerdem liegen auch die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 PfleWoqG nicht vor, wonach die Pflege- oder Betreuungsdienste nur einen Gaststatus, insbesondere keine Büroräume in der oder in enger räumlicher Verbindung mit der ambulant betreuten Wohngemeinschaft haben dürfen. Denn dafür wäre erforderlich, dass das Hausrecht im Rahmen des Mieterstatus bei den Bewohnern bzw. ihren Angehörigen und Betreuern liegt. Hierfür ist wiederum Voraussetzung, dass sie einen Haus- oder Wohnungsschlüssel haben (vgl. LT-Drs. 15/10182, S. 20). Im vorliegenden Fall wurden diese Schlüssel aber erst in der Gremiumssitzung am ... November 2014 vergeben. Bis dahin mussten die Angehörigen und Betreuer - wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen ausführte - am Hauseingang klingeln, um dann von Mitarbeitern des Pflegedienstes, die rund um die Uhr in der Einrichtung anwesend waren, eingelassen zu werden. Zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Prüfberichts am ... April 2013 war daher das Hausrecht der Bewohner bzw. Angehörigen/Betreuer nicht gegeben, der Pflegedienst hatte demnach auch nicht nur einen Gaststatus in der Einrichtung in der ...

2. Die im Prüfbericht vom 9. April 2013 angeführte Feststellung eines erheblichen Mangels (Nr. V.1 des Prüfberichts: „Qualitätsbereich: Freiheit einschränkende Maßnahmen) ist zu Recht getroffen worden.

2.1 Unstreitig wurden bei einer Bewohnerin und zwei Bewohnern beidseitig Bettgitter angebracht, für die lediglich Einwilligungserklärungen von Angehörigen vorgelegt werden konnten (Vormerkung vom 26.11.2012, BA Bl. 318).

Freiheitsentziehende Maßnahmen, die ohne die Einwilligung des Betroffenen vorgenommen werden, erfüllen den Tatbestand der Freiheitsberaubung gemäß § 239 StGB (Fischer, Strafgesetzbuch, 60. Aufl. 2013, § 239 Rn. 3) und stellen einen Eingriff in das durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützte Recht auf körperliche Bewegungsfreiheit dar (Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl. 2011, Art. 2 Rn. 114, 116). Sie sind nur dann gerechtfertigt, wenn sie gerichtlich genehmigt sind oder ein Notstand, das heißt insbesondere eine Selbstgefährdung, vorliegt (Fischer, Strafgesetzbuch, 60. Aufl. 2013, § 239 Rn. 12). Denn die Freiheit der Person ist so ein hohes Rechtsgut, dass sie nur aus besonders gewichtigem Grund angetastet werden darf (BVerfG, B. v. 23.3.1998 - 2 BvR 2270/96 - juris Rn. 14f.). Für Personen, die unter Betreuung stehen, ist die Genehmigungspflicht von freiheitsentziehenden Maßnahmen ausdrücklich in § 1906 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 und 2 BGB geregelt. Die Genehmigungspflicht gilt nach § 1906 Abs. 5 BGB auch für Bevollmächtigte.

Diese Regelung schützt die körperliche Bewegungsfreiheit und die Entschließungsfreiheit zur Fortbewegung im Sinne der Aufenthaltsfreiheit. Das Anbringen von Bettgittern stellt eine freiheitsentziehende Maßnahme in diesem Sinne dar, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Betroffene zu willensgesteuerten Aufenthaltsveränderungen in der Lage wäre, an denen er durch die Maßnahme über einen längeren Zeitraum oder regelmäßig gehindert wird. Hiervon ist bei einem Bettgitter zumindest dann auszugehen, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Betroffene in der Lage wäre, das Bett durch seinen natürlichen Willen gesteuert zu verlassen (vgl. BGH, B. v. 27.6.2012 - XII ZB 24/12 - juris Rn. 10). Die Genehmigungsbedürftigkeit entfällt, wenn der Betroffene in die Maßnahme wirksam eingewilligt hat oder wenn er bewegungsunfähig ist, weil dann keine Freiheitsbeschränkung vorliegt (Palandt, BGB, 75. Aufl. 2016, § 1906 BGB Rn. 37). Sofern in tatsächlicher Hinsicht nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich für den Betroffenen die Sicherungsmaßnahme freiheitsentziehend auswirkt, muss von einem Grundrechtseingriff und der Erforderlichkeit der (betreuungs)gerichtlichen Kontrolle ausgegangen werden (OLG Hamm, B. v. 7.10.1993 - 15 W 168/93 - FamRZ 1994, 1270). Ein Alten- und Pflegeheim darf (außer vorübergehend in Notfällen) nicht von sich aus durch technische oder administrative Maßnahmen die Bewegungsfreiheit eines Betroffenen einschränken, sondern ist bei konkreten Anhaltspunkten für eine Gefährdung des Betroffenen verpflichtet, die Zustimmung des Betreuers oder Bevollmächtigten zu entsprechenden Sicherungsmaßnahmen zu veranlassen, die ihrerseits genehmigungspflichtig sind (Palandt, BGB, 75. Aufl. 2016, § 1906 BGB Rn. 31). Dafür, dass ausgeschlossen werden kann, dass die Sicherungsmaßnahme freiheitsentziehend wirkt, ist die der Träger des Alten- und Pflegeheims darlegungs- und beweispflichtig. Die Klägerin hat bei der Besichtigung am ... November 2012 für die betroffenen Bewohner der Beklagten zwar Einwilligungen von Angehörigen vorgelegt, konnte jedoch nicht nachweisen, etwa durch ärztliche Atteste, dass die Bewohnerinnen und Bewohner bewegungsunfähig waren und deshalb eine gerichtliche Genehmigung nicht erforderlich gewesen ist.

2.2 Die korrekte Handhabung freiheitsentziehender Maßnahmen gehört, zumal Grundfreiheiten der Bewohner (vgl. Art. 2 Abs. 2 GG) tangiert werden, zu den wesentlichen Qualitätsanforderungen nach Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 PfleWoqG, wonach die Würde sowie die Interessen und Bedürfnisse der Bewohner vor Beeinträchtigungen zu schützen sind und die Selbstbestimmung und Selbstverantwortung von Bewohnern gewahrt und gefördert werden sollen. Zudem ist nach Art. 3 Abs. 2 Nr. 3 PfleWoqG eine angemessene Qualität der Betreuung, Pflege und Verpflegung der Bewohnerinnen und Bewohner in der Einrichtung selbst einschließlich der ärztlichen und gesundheitlichen Betreuung sicherzustellen. Weiterhin sind nach Art. 3 Abs. 2 Nr. 4 PfleWoqG die Leistungen nach dem jeweils allgemein anerkannten Stand fachlicher Erkenntnisse zu erbringen, wozu insbesondere gehört, dass freiheitseinschränkende Maßnahmen nur anzuwenden sind, wenn sie zum Schutz gegen eine dringende Gefahr für Leib und Leben unerlässlich sind. Die Hürden für die Einschränkung dieser zentralen Rechte werden sehr hoch angesetzt (s. Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 3 Rn. 7, 20ff.). Die Anwendung von freiheitsentziehenden Maßnahmen muss daher immer auf etwaige Alternativen hin überprüft werden. Im Mittelpunkt hat dabei die betroffene Person mit ihren Wünschen und Bedürfnissen sowie ihrer individuellen Lebensgeschichte zu stehen. Freiheitsentziehende Maßnahmen können nur dann zur Anwendung gelangen, wenn alle am Betreuungs- und Versorgungsprozess Beteiligten (Pflege und Betreuung, Medizin, Angehörige und gegebenenfalls Betreuer) zu dem Ergebnis gelangen, dass diese nicht zu vermeiden sind. Die Entscheidung über freiheitsentziehende Maßnahmen ist nach einer gewissenhaften Abwägung der Freiheitsrechte mit den Fürsorgepflichten unter Beachtung der Würde des Menschen und seiner Selbstbestimmung anzuwenden und stellt immer das letzte Mittel der Wahl dar (s. Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 3 Rn. 24).

2.3 Bei dem damit gegebenen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1, 2, 3, 4 PfleWoqG handelt es sich auch um einen erheblichen Mangel. Zur Konkretisierung des Begriffs des erheblichen Mangels kann auf die Bestimmungen des Art. 12 Abs. 4 Satz 4 und Art. 13 Abs. 3 Satz 3 PfleWoqG zurückgegriffen werden, so dass im Falle einer (konkreten oder abstrakten) Gefahr für Leben, Gesundheit oder - wie hier - Freiheit stets von einem erheblichen Mangel ausgegangen werden muss (vgl. Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 13 Rn. 7f.).

Nach alledem erweist sich die Feststellung eines erheblichen Mangels im Prüfbericht vom 9. April 2013 als rechtmäßig.

II.

Der Kostenbescheid vom 9. April 2013 in der Form des Änderungsbescheides vom 2. September 2014 und des Widerspruchsbescheides vom 3. September 2014 ist ebenfalls rechtmäßig:

Da es sich bei der streitgegenständlichen Einrichtung nicht um eine ambulant betreute Wohngemeinschaft im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Satz 3 PfleWoqG handelt (s.o. I.), die Beklagte diese somit zu Recht einer Prüfung gemäß Art. 11 PfleWoqG unterzogen hat, bei der dann Mängel festgestellt wurden, konnte sie hierfür von der Klägerin auch Kosten, d. h. Gebühren und Auslagen, verlangen (vgl. Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 10 KG). Die Höhe der Kosten richtet sich nach der Anzahl der von der Klägerseite angezeigten Plätze, wobei pro Platz eine Gebühr von drei EUR festzusetzen ist (vgl. Art. 6 KG i. V. m. lfd. Nr. 7.VI.4, Tarifstelle 1.6.1. i. V. m. 1.1 des Kostenverzeichnisses). Bei der Prüfung der Einrichtung durch die Beklagte am 15. Mai 2012 hat diese nach den eingeholten Auskünften des Teamleiters Pflege der Klägerin, Herr ... 13 Bewohnerplätze ermittelt (BA Bl. 254). Von dieser Zahl durfte die Beklagte ausgehen, denn es kommt für die Gebühr nach Tarif-Stelle 1.1 nicht auf die tatsächliche Belegung der Räume, sondern auf die angezeigte Anzahl bzw. vom Träger angegebene Zahl der Bewohner an.

Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder

Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München

schriftlich beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder

Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München

Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf EUR 5.044,60 festgesetzt (§ 52 Abs. 2 und 3, § 39 Abs. 1 Gerichtskostengesetz -GKG-).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,-- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder

Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München

schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.