Verwaltungsgericht München Urteil, 20. Dez. 2016 - M 16 K 14.5083

I. Soweit der Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, wird das Verfahren eingestellt.

II. In Abänderung des Bescheides der Regierung von Oberbayern vom 25. Juli 2016 wird der Beklagte verpflichtet, der Klägerin die Vermittlung von Pferdewetten an die I. E. Ltd. und die Veranstaltung und Vermittlung von Buchmacherwetten zum Totalisatorkurs zu erlauben sowie der Klägerin zu gestatten, die im Bescheid vom 25. Juli 2016 genannten Buchmachergehilfen in allen von der Erlaubnis umfassten Geschäftsräumen einzusetzen.

III. Die Nrn. 7g, 7h, 7j, 7k, 7m, 7n, 7o des Bescheides der Regierung von Oberbayern vom 25. Juli 2016 werden aufgehoben.

IV. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

V. Die Klägerin hat Kosten des Verfahrens zu 1/6 und der Beklagte zu 5/6 zu tragen.

VI. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen Beschränkungen einer Buchmachererlaubnis.

Mit Schreiben vom 7. März 2013, 12. Juni 2013 und 14. August 2013 hat die Klägerin bei der Regierung von Oberbayern die Erteilung einer Buchmachererlaubnis und einer Erlaubnis zur Beschäftigung von Buchmachergehilfen in verschiedenen Geschäftsräumen in M …, P … und I … beantragt.

Mit Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 10. Oktober 2014, ergänzt bzw. geändert durch Bescheide vom 24. Februar 2015, 27. März 2015, 1. Juni 2015 und zusammengefasst mit Bescheid vom 25. Juli 2016 wurde der Klägerin in verschiedenen Geschäftsräumen in M …, I … und P … die Erlaubnis erteilt, Pferdewetten, die die deutschen Rennvereine veranstalten, zu vermitteln. Dabei wurde der Klägerin nur die Vermittlung von Pferdewetten an deutsche Rennvereine gestattet, die über eine gültige Erlaubnis zum Betrieb eines Totalisatorunternehmens der zuständigen deutschen Behörde verfügen (Nr. 1). Unter Nr. 2 des Bescheids wurde der Klägerin die Erlaubnis erteilt, in den unter Nr. 1 des Bescheids genannten Räumlichkeiten Festquotenwetten in Form von einzeln aufgeführten Wettarten zu veranstalten. Unter Nr. 4 wurde der Klägerin die Erlaubnis erteilt, jeweils im Einzelnen aufgeführte Buchmachergehilfen in den unter Nr. 1 des Bescheids genannten Geschäftsräumen zu beschäftigen, wobei die Buchmachergehilfen jeweils bestimmten Geschäftsräumen zugeordnet wurden. Unter Nr. 5 wurde verfügt, dass die Erlaubnis nicht das Veranstalten von Wetten mit kopierten Quoten umfasst. Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. 6). Unter Nr. 7 wurden u.a. folgende Auflagen verfügt:

7g: Die mit der Bedienung der Wettkassen betrauten Personen dürfen während der Ausübung ihrer Tätigkeit mit den Wettern und dem übrigen Publikum nur über den Schalter unter Einhaltung der Wettbestimmungen in Verbindung treten. Der Erlaubnisinhaber hat für einen angemessenen Austausch des Personals im Hinblick auf die arbeitsschutzrechtlichen Bestimmungen zu sorgen.

7h: Durch ein geeignetes Kontrollsystem (z.B. Namensschilder oder Anbringen einer Kopie des Buchmacher- oder Buchmachergehilfenausweises) ist zu gewährleisten, dass die Identität des Personals an den Wettkassen und des Computerfachpersonals jederzeit für Besucher und Wetter feststellbar ist.

7j: Der Erlaubnisinhaber hat ausreichend Vorsorgemaßnahmen in sämtlichen Betriebsräumen zu treffen, um den Abschluss illegaler Wetten zu verhindern.

7k: Die Regierung von Oberbayern ist unverzüglich schriftlich zu unterrichten:

– in allen Fällen des Verdachts auf Unregelmäßigkeiten beim Wettbetrieb,

– über das Ergebnis von internen und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren in Zusammenhang mit dem Wettbetrieb,

– über alle zivilgerichtlichen Streitigkeiten in Zusammenhang mit dem Wettbetrieb; und zwar hinsichtlich der beteiligten Personen und des gerichtlichen Aktenzeichens.

7m: Alle Unterlagen über den Buchmacherbetrieb, insbesondere die für jeden Renntag zu erstellenden Abrechnungen je Kassenschalter und Wettart, die Auflistung der Wettscheine, die gewonnen haben, sowie die Gesamtabrechnung und die handschriftlich geführten Kassenabrechnungen sind der Regierung von Oberbayern auf Verlangen zur Einsicht vorzulegen.

7n: Durch den Erlaubnisinhaber ist ferner sicherzustellen, dass eine Dokumentation der eingesetzten Software und ihr Fortschreiten gewährleistet und eine damit vertraute verantwortliche Person benannt ist.

7o: Der Erlaubnisinhaber hat Listen über das mit dem Pferdewettbetrieb betraute Personal (z.B. Buchmachergehilfen, Personal für die Betreuung der technischen Einrichtungen für den Pferdewettbetrieb) anzulegen, aus denen die verantwortlichen und beschäftigten Personen hervorgehen. Die Listen haben zusätzlich den Tag und das Jahr der Beschäftigung zu enthalten. Die Listen sind 5 Jahre lang sicher und geordnet aufzubewahren und auf Verlangen der Regierung von Oberbayern zur Einsichtnahme vorzulegen.

7r: Der Buchmacher hat jeweils zum 1. April eines Jahres der Regierung von Oberbayern eine aktuelle Liste aller Rennvereine in deren Totalisator er im jeweiligen Jahr (01.01 bis 31.12. des jeweiligen Jahres) Pferdewetten vermitteln wird / vermittelt hat, unter Angabe des Datums der jeweiligen Totalisatorenerlaubnis, vorzulegen. Sollten für einzelne Rennvereine bis 1. April noch keine Totalisatorenerlaubnisse erteilt worden sein, ist dies in der Liste entsprechend kenntlich zu machen. Sobald die Erlaubnis erteilt wurde, ist dies der Regierung von Oberbayern zu melden.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, eine Vermittlung von Pferdewetten an die I.E. Ltd. - IBA sei nicht zulässig, da diese über keine inländische bestandskräftige Erlaubnis gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV verfüge. Die Veranstaltung und Vermittlung von Wetten mit kopierten Quoten sei nicht erlaubnisfähig. Pferdewetten zu kopierten Quoten seien solche, bei denen der Buchmacher dem Wettnehmer im Gegensatz zu Pferdewetten zu festen Quoten und zur Vermittlung in den Totalisator eines Rennvereins eine Mischung aus beiden Wettformen anbiete. Der Buchmacher schließe mit dem Wettnehmer - wie bei der Festquotenwette - eine Einzelwette ab. Im Unterschied zur Festquotenwette werde bei Wettabschluss jedoch keine feste Quote vereinbart; vielmehr verpflichte sich der Buchmacher, dem Wettenden im Erfolgsfall die im Totalisator ermittelte Quote, die erst nach dem Rennen feststehe, auszuzahlen. Die Veranstaltung von Wetten mit kopierten Quoten stehe im Widerspruch zu den Zielen des GlüStV. Solche Wetten seien weder als Festquotenwette noch als Totalisatorwette, bei der die Spieler gegeneinander und nicht singulär gegen den Buchmacher spielten, zu qualifizieren. Da die Höhe der Gewinnquote von den im jeweiligen Totalisator gespielten Wetten abhängig sei, könne der Spieler bei Abschluss der Wette seine Gewinnchancen nicht abschließend bewerten. Die Wette sei manipulationsanfällig, weil die Quote des Wetters durch Einzahlungen in den Totalisator gezielt zu verändern sei. Das Kopieren von Totalisatorwetten führe im Ergebnis zur Veranstaltung von Totalisatorwetten und widerspreche damit der im Rennwett- und Lotteriegesetz - RennwLottG vorgesehenen Differenzierung zwischen den beiden Wettformen der Totalisatorwette und der Buchmacherwette. Zudem stellten die Buchmacher nicht sicher, dass die Einnahmen ausschließlich zum Besten der Landespferdezucht verwendet würden. Die Nebenbestimmungen in Nr. 7 des Bescheids stützten sich auf § 2 Abs. 2 Satz 3 RennwLottG i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 der Ausführungsbestimmungen zum Rennwett- und Lotteriegesetz - RennwLottGABest. Sie seien geeignete und verhältnismäßige Vorgaben, um die glücksspielrechtlichen Anforderungen aus § 2 Abs. 5 i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 3 GlüStV und die ordnungsgemäße Geschäftsführung des Buchmachergewerbes sicherzustellen. Nr. 7r trage § 27 Abs. 1 Satz 2 GlüStV Rechnung, wonach für die Vermittlung von Pferdewetten eine Erlaubnis nur erteilt werden dürfe, wenn die zuständigen deutschen Behörden den Betrieb eines Totalisators für diese Pferdewetten im Inland erlaubt haben.

Am 11. November 2014 hat der Bevollmächtigte der Klägerin gegen den Ausgangsbescheid vom 10. Oktober 2014 Klage erhoben und im Laufe des Verfahrens die genannten nachfolgenden Bescheide in die Klage einbezogen. Zur Begründung wird vorgetragen, die Klägerin strebe eine umfassende Erlaubnis nach § 2 RennwLottG an. Die Erlaubnis solle ihr die Veranstaltung aller üblichen Buchmacherwetten, insbesondere die Buchmacherwette zum Totalisatorkurs ermöglichen und die Vermittlung von Totalisatorwetten aller zugelassenen Rennvereine und deren ausländische Kooperationspartner und an den erlaubten EU-Buchmacher I. gestatten. Weiter wende sich die Klägerin gegen Auflagen, die ihren umfassenden Erlaubnisanspruch einschränkten. Die Klägerin habe auf Basis der Buchmachererlaubnis der I. einen Anspruch auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis an diese. Die I. verfüge seit dem 16. Januar 2015 über eine bestandskräftige Erlaubnis als Grunderlaubnis nach § 2 Abs. 1 RennwLottG i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV, die ihr nach Klärung durch das Verwaltungsgericht Darmstadt deutschlandweit u.a. die Entgegennahme der an sie aus den stationären Buchmacherlokalen vermittelten Wetten, insbesondere der Buchmacherwette zum Totalisatorkurs gestatte. Seit dem 26. August 2015 verfüge sie außerdem über eine Interneterlaubnis nach § 27 Abs. 2 Satz 2 GlüStV. Diese Erlaubnis sei dem Grunde nach bestandskräftig. Lediglich gegen isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen sei Klage erhoben worden. Das Regierungspräsidium Darmstadt habe mittlerweile auch die Reichweite der Grunderlaubnis der I. bestätigt. Entgegen der Ansicht des Beklagten könne an einer Niederlassungspflicht der I. in Gestalt der Verpflichtung zur Begründung einer Örtlichkeit rechtlich nicht festgehalten werden. Mit Ausnahme Bayerns beachteten alle anderen Bundesländer die Erlaubnis der I.; die jeweilige Erlaubnis für die Örtlichkeit müsse der jeweils vor Ort tätige Buchmacher und nur dieser einholen. Da im Internet die Veranstaltung und die Vermittlung von Buchmacherwetten zum Totalisatorkurs durch bzw. an die I. gestattet sei, müsse dies auch für den stationären Bereich gelten. Die erfolgte Beschränkung auf Festquotenwetten sei rechtswidrig. Das Verbot der Buchmacherwette zum Totalisatorkurs könne nicht auf § 1 Nr. 4 GlüStV als Eingriffsgrundlage gestützt werden. Der Beklagte gehe hinsichtlich der Wette zum Totalisatorkurs von Fehlannahmen aus, die in krassem Widerspruch zu historischen und aktuellen Gegebenheiten stünden. Das Argument, dass der Landesgesetzgeber die Wette zum Totalisatorkurs explizit in den GlüStV aufgenommen hätte, wenn er diese für zulässig hielte, könne nicht überzeugen. Die Zulassung der Buchmacherwette bedürfe wegen der bundesrechtlichen Ausgangsanspruchsgrundlage in § 2 RennwLottG im Gegensatz zur Sportwette keinerlei weiterer Legitimation durch den GlüStV. Im Gegenteil müsse der GlüStV die im RennwLottG enthaltenen Regelungen in der Grundwertung beachten und dürfe allenfalls Annexregelungen treffen. Der GlüStV normiere insoweit auch keinen eigenständigen Erlaubnistatbestand, er verweise vielmehr inhaltlich auf die Vorgaben des RennwLottG und dessen Ausführungsbestimmungen. Bereits die Verwendung des Begriffs „kopierte Quote“ lege nahe, dass dem Beklagten der seit 90 Jahren gebräuchliche Terminus der „Buchmacherwette zum Totalisatorkurs“ nicht geläufig sei. Der Beklagte möge darlegen, an welcher Stelle sich der Gesetzgeber hinreichend dokumentiert mit der Frage der Handhabung der Buchmacherwette zum Totalisatorkurs in Abgrenzung zur Buchmacherwette zum festen Kurs auseinandergesetzt und ein Verbot der elementaren Wettform in Abkehr von der über 90 Jahre geübten Rechtspraxis artikuliert habe. Ohne erkennbare Darlegung in Motiven, Literatur oder auch Behördenkorrespondenz werde nur im Freistaat Bayern darüber diskutiert, ob der Buchmacher noch sein Kernprodukt, die klassische Wette zum Totalisatorkurs, anbieten dürfe. Ein hinreichend bestimmtes Verbot dieser Wettform existiere ebenso wenig wie eine verfassungskonforme Eingriffsgrundlage für Eingriffe dieser Reichweite. Nach der bundesrechtlichen Regelung des § 2 RennwLottG seien zunächst alle Wettarten und Wettformen gestattet. So sei dies auch bis zum 1. Juli 2012 in allen Bundesländern einschließlich des Freistaats Bayern gehandhabt worden und so werde das mit Ausnahme Bayerns auch heute noch im Bundesgebiet praktiziert. Im Lichte der Spielsuchtbekämpfung als Kernziel des Staatsvertrages sei es schlicht unsinnig und verfassungsrechtlich nicht folgerichtig, die weniger suchtgefährliche Wette zu flexiblen Odds zu verbieten und die suchtgefährlichere Wette zu festen Odds zu gestatten. Angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung dieser Wettform könne die Entscheidung über die Entziehung der wirtschaftlichen Existenzgrundlage der stationär tätigen Buchmacher jedenfalls nicht bei der Behörde liegen. Eine Regelung könne auch nicht zulasten des Spielerschutzes unter abwegiger Berufung auf Phantomgefahren vermeintlicher Manipulation gestützt werden. Festzuhalten sei, dass in den 15 anderen Bundesländern an der bereits seit Jahrzehnten geübten Praxis festgehalten werde, die Buchmacherwette zum Totalisatorkurs auch weiterhin zu gestatten. In über 90 Jahren habe sich hier nie eine Manipulationsgefahr realisiert. Die Regelung unter Nr. 4 des Bescheids schränke die Klägerin massiv ein. Sie verhindere einen bedarfsgerechten Einsatz der Buchmachergehilfen. Die Erlaubnisbehörde verkenne einerseits den Erlaubnisanspruch per se und andererseits die Reichweite von § 2 RennwLottG, § 6 RennwLottGABest und § 1 GlüStV. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien größtenteils unbestimmt, nicht erforderlich und auch nicht angemessen. Nr. 7g sei unverständlich und daher nichtig. Unklar sei bereits, wo die gesetzliche Grundlage für ein Verbot des Kundenkontakts des Personals jenseits des Wettschalters sein solle. Der Kundenkontakt sei Kernelement der Buchmachererlaubnis. Der Wettabschluss selbst erfolge aufgrund der technischen Gegebenheiten ohnehin zwingend am Terminal (Wettkasse). Nr. 7g Satz 2 erschöpfe sich in der bloßen Verweisung auf Arbeitsschutzbestimmungen. Nr. 7h sei nicht hinreichend bestimmt und wegen eines Rechtseingriffs in die Rechte der Angestellten zu streichen, zumal im Lokal ohnehin die Buchmachergehilfenausweise vorgehalten würden. Der Kunde sei hier hinreichend geschützt, da die gewünschte Information auf Anfrage erteilt werden könne. Nr. 7j sei ebenfalls unbestimmt. Die Auflage sei weder hinsichtlich der Zielbestimmtheit noch hinsichtlich der Mittelbestimmtheit ausreichend konkretisiert. Im Übrigen seien die Buchmachergehilfen durch die Klägerin angewiesen, die genehmigte Örtlichkeit regelmäßig zu begehen, die Besucher bei auffälligem Verhalten anzusprechen und sie im Zweifel aus dem Buchmacherlokal zu verweisen. All dies seien Maßnahmen, die zusammen mit weiteren Maßnahmen in dem sehr ausführlichen Sozialkonzept der Klägerin beschrieben seien. Dies solle auch weiter so gehandhabt werden, falls dies nicht durch die widersinnige Kommunikationsauflage zum Kundenkontakt am Wettschalter (Nr. 7g) unterlaufen werde. Nr. 7k kollidiere mit dem nemo-tenetur-Grundsatz. Nr. 7m sei nicht erforderlich. Die Ermöglichung der glücksspielrechtlichen Überwachung ergebe sich durch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Einer derart abstrakt begründeten Nebenbestimmung bedürfe es hier nicht. Die Abrechnung des Renntages sei eine Rennvereinsauflage und nicht eine Buchmacherauflage. Die diesbezüglichen Pflichten des Buchmachers seien in den §§ 11 bis 13 RennwLottGABest geregelt. Insbesondere § 13 regle hier die Pflichten des Buchmachers zur Erfassung der täglichen Einsätze hinreichend und abschließend. Es sei nicht ersichtlich, auf welcher Grundlage der Beklagte hier zulasten der Klägerin von dieser bundesrechtlichen Vorgabe abweiche. Bereits Nr. 7l regle das Recht zur Einsicht in die Unterlagen des Wettbetriebs. Eine weitergehende Belastung der Klägerin durch die extrem umständliche und kostenintensive Vorlage aller Unterlagen des Buchmacherbetriebs schaffe weder eine qualitative Überwachungsverbesserung noch einen sonstigen Mehrwert als Gegengewicht zur Beschwer der Klägerin. Bei Nr. 7n sei eine Ermächtigungsgrundlage, das Regelungsziel und eine Rechtfertigung des Eingriffs nicht erkennbar. Es sei unklar, was eine Dokumentation der eingesetzten Software sein solle. Nr. 7o stehe im Widerspruch zu § 11 RennwLottGABest und entbehre der hinreichenden Ermächtigungsgrundlage. Nach § 11 RennwLottGABest seien Unterlagen, insbesondere die Aufstellungen und Abrechnungen mit den Buchmachergehilfen drei Jahre lang aufzubewahren. Es sei nicht ersichtlich, auf welcher Grundlage hier der Beklagte zulasten der Klägerin von diesen Vorgaben abweiche. Die personelle Reichweite der Vorschrift sei ebenfalls unklar. Schon die Zielrichtung einer Namensliste mit Zeitkontext sei nicht nachvollziehbar. Der Bevollmächtigte der Klägerin hat den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit der ursprünglich gegen den Bescheid vom 10. Oktober 2014 gerichteten Klage durch die Bescheide vom 24. Februar 2015, 27. März 2015, 1. Juni 2015 und 25. Juli 2016 abgeholfen wurde oder sie durch Erledigung gegenstandslos geworden ist und im Übrigen zuletzt beantragt,

• 1.in Erweiterung der Ziffer 1) des Bescheidtenors die Vermittlung von Pferdewetten an die I. E. Ltd. zu erlauben

• 2.in Erweiterung der Ziffer 2) des Bescheidtenors den Abschluss bzw. die Veranstaltung aller gewerbsmäßigen Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde zu erlauben

• 3.unter Erweiterung der Ziffer 4) dem Buchmacher zu erlauben, die dort genannten Buchmachergehilfen nach freier Einteilung durch den Buchmacher in allen dort genannten Buchmacherlokalen nach Bedarf einzuteilen

• 4.in Erweiterung der Ziffer 5) des Bescheidtenors den Abschluss bzw. die Veranstaltung und Vermittlung von Buchmacherwetten zum Totalisatorkurse zu erlauben

• 5.Ziffer 6) des Bescheidtenors aufzuheben und

• 6.folgende Auflagen unter Ziffer 7) aufzuheben Ziffer g, Ziffer h, Ziffer j, Ziffer k, Ziffer m, Ziffer n, Ziffer o, Ziffer r hilfsweise zu den Antragsziffern 1) bis 6) jeweils die Neubescheidung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts.

Der Beklagte hat der Erledigungserklärung zugestimmt und im Übrigen beantragt,

die Klage abzuweisen.

Im Wesentlichen wird vorgetragen, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis im beantragten Umfang. Die Erlaubniserteilung mit gleichzeitiger Versagung einzelner Antragsbegehren sei rechtmäßig. Gemäß § 2 Abs. 1 RennwLottG bedürfe, wer gewerbsmäßig Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde abschließen oder vermitteln wolle, der Erlaubnis der nach Landesrecht zuständigen Behörde. Dabei dürfe als Buchmacher nur zugelassen werden, wer den Nachweis erbringe, dass er seiner Person nach die Gewähr für eine einwandfreie Geschäftsführung biete und die zur Ausübung des Buchmachergewerbes erforderliche kaufmännische Befähigung besitze. Durch die Einbeziehung der Pferdewetten in das Regelungssystem des GlüStV hätten sich weitere Erlaubnisvoraussetzungen ergeben, die bei Nichterfüllung zur (teilweisen) Versagung der Erlaubnis führten. Im Hinblick auf die von der Klägerin beantragte Vermittlung von Pferdewetten an die I. sei zu beachten, dass das Veranstalten und Vermitteln von Pferdewetten im Internet nur als Ausnahme vom Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV gemäß § 27 Abs. 2 Satz 2 GlüStV bei „nach Absatz 1 erlaubten Pferdewetten“ unter den in § 4 Abs. 5 GlüStV genannten Voraussetzungen erlaubt werden könne. § 27 Abs. 2 Satz 2 GlüStV setze damit nach seinem Wortlaut eine „Grunderlaubnis“ nach § 27 Abs. 1 GlüStV für das Veranstalten oder Vermitteln von Pferdewetten voraus. Für die Grunderlaubnis verweise § 27 Abs. 1 Satz 1 GlüStV wiederum ins RennwLottG. Danach dürfe der Buchmacher Pferdewetten nur anbieten, wenn er die Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 und 2 RennwLottG habe. Demnach seien neben § 2 Abs. 1 RennwLottG auch die Erlaubnisvoraussetzungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 RennwLottG einzuhalten, wonach der Buchmacher einer Erlaubnis für die Örtlichkeit bedürfe, wo die Wetten entgegen genommen oder vermittelt würden. Durch die Erlaubnis zum Veranstalten und Vermitteln von Pferdewetten im Internet vom 26. August 2015 sei nun zwar das Internetangebot der I. in Deutschland zugelassen. Die Erlaubnis sei jedoch seitens der I. gerichtlich angegriffen. Vor diesem Hintergrund sei davon auszugehen, dass die I. aktuell nicht Pferdewetten im erlaubten, sondern in einem hiervon abweichenden Umfang veranstalte bzw. vermittle. Wegen dieser ungeklärten Rechtslage könne der Klägerin derzeit keine Erlaubnis zur Vermittlung der durch die I. veranstalteten Pferdewetten erteilt werden. Die Auflistung der erlaubten Wettarten sei erforderlich und stelle auch keine unzumutbare Belastung der Klägerin dar. Es sei damit auf den ersten Blick erkennbar, welche Wettarten sie veranstalten dürfe. Zusätzliche Wettarten könnten jederzeit auf Antrag nach Prüfung in die Buchmachererlaubnis aufgenommen werden. Auch die Zuordnung der Buchmachergehilfen zu den jeweiligen Geschäftsräumen sei erforderlich. Sie entspräche den Erlaubnisanträgen der Klägerin und sei auch aus glücksspielrechtlicher Sicht angebracht. Die Buchmachergehilfen müssten mit der jeweiligen Örtlichkeit vertraut sein und die dortigen (Stamm-) Spieler kennen, um bestehendes Suchtverhalten erkennen oder betrügerische Machenschaften aufdecken zu können. Dies sei nicht möglich, wenn die Buchmachergehilfen in ständig wechselnden Örtlichkeiten eingesetzt würden. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung einer Buchmachererlaubnis zur Veranstaltung von Pferdewetten mit sogenannten kopierten Quoten, da die Veranstaltung derartiger Wetten nach geltendem Recht im Ergebnis nicht erlaubnisfähig sei. § 2 RennwLottG benenne die Buchmacherwette zum Totalisatorkurs nicht ausdrücklich als zulässiges Wettangebot des Buchmachers. Die Klägerin stütze ihre Argumentation ausschließlich auf die historische Praxis und die Bezugnahme auf Zitate aus den Gesetzesmaterialien und der seinerzeit einschlägigen Kommentarliteratur. Im Jahr 2015 befinde sich der Gesetzesanwender nicht mehr in der Situation, sogenannte Winkelbuchmacher aus der Illegalität in ein System geordneter Gesetzmäßigkeit überführen zu wollen. Eine entsprechende Interpretation des insoweit offenen § 2 RennwLottG sei heute vielmehr im Licht der Ziele des GlüStV zu sehen. Dieser sehe jedoch ein Angebot von anderen Wetten als solchen zu festen Odds durch den Buchmacher nicht vor. Dies lasse sich aus dem Zusammenspiel zwischen § 29 Abs. 3 GlüStV mit § 8 GlüStV (Spielersperre) und § 21 Abs. 5 GlüStV erkennen. § 27 Abs. 3 GlüStV wende die Spielerschutzmechanismen der Sperre ausdrücklich nur auf Festquotenwetten an. Im Zusammenhang mit den Erläuterungen zu § 27 Abs. 3 GlüStV ergebe sich, dass die Regelung mit einer Ausnahme für den Bereich der Totalisatorwetten formuliert sei, weil Totalisatorwetten nach der Rechtsprechung als spezielle Ausprägung der Lotterien aufzufassen seien, für die auch in anderen Bereichen keine generelle Verpflichtung zum Ausschluss gesperrter Spieler bestehe. Unter Nr. 6 werde der Antrag der Klägerin, soweit die beantragte Vermittlungs- und Veranstaltungstätigkeit nicht von der Erlaubnis abgedeckt sei, abgelehnt. Nr. 7g regle den Kontakt zwischen dem Kassenpersonal und dem Wettkunden. Dieser Kontakt solle ausschließlich über den Wettschalter erfolgen, damit Distanz zwischen Wettpersonal und Kunde geschaffen werde. Dem Wetter sei dadurch bewusst, dass es sich bei den jeweiligen Personen um Angestellte des Wettbetriebs handle. Dadurch solle verhindert werden, dass eine zu vertraute Atmosphäre zwischen Buchmacher bzw. dessen Gehilfen und den Spielern entstehe, in der der Spieler verkenne, welche Interessen der Buchmacher vertrete. Nr. 7h diene dazu, dass der Kunde zuordnen könne, bei wem es sich um einen Mitarbeiter des Wettbüros handle. Wie genau die Klägerin das Kontrollsystem ausgestalte, bleibe ihr überlassen. Es müsse dem Kunden jedoch möglich sein, das im Wettbüro aktuell tätige Personal zuzuordnen und benennen zu können, um Verstöße gegen die glücksspielrechtlichen Bestimmungen nachweisen zu können. Eine vom Personal geführte interne Liste reiche hierfür nicht aus. Nr. 7j gebe nur das Ziel der Auflage vor. Die genaue Ausgestaltung, z.B. bauliche Veränderungen, Platzierung von Spiegeln etc. bleibe der Klägerin überlassen, solange die Maßnahme den Zweck der Auflage erfülle. Je nach Räumlichkeit sei vor allem zu gewährleisten, dass es keine nicht einsehbaren Bereiche gebe, die sich der sozialen Kontrolle entzögen (z.B. Hinterzimmer, blickgeschützte Separees). Die Meldepflichten unter Nr. 7k dienten der Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Betriebs des Wettbüros. Durch straf- oder zivilgerichtliche Ermittlungsverfahren oder sonstige Unregelmäßigkeiten im Wettbetrieb könne die Zuverlässigkeit der Klägerin in Frage stehen. Um diese überprüfen zu können, müsse die Erlaubnisbehörde von solchen Dingen Kenntnis erlangen. Dabei sei die Information durch die Klägerin selbst notwendig, da nicht sichergestellt sei, dass man von etwaigen Verfahren oder Unregelmäßigkeiten auf behördlichem Wege erfahre. Nr. 7m sei notwendig, um es der Erlaubnisbehörde zu ermöglichen, die Erlaubnisinhaberin glücksspielrechtlich zu überwachen. Die Nebenbestimmung 7r ergänze die auf Wunsch des Klägervertreters gelockerte Formulierung unter Nr. 1 des Bescheidstenors. Da die Erlaubnisbehörde in der Lage sein müsse, nachprüfen zu können, ob die Klägerin die Vermittlung von Pferdewetten im Rahmen der erlaubten Veranstalter vornehme, benötige sie eine vollständige Übersicht aller Rennvereine, in deren Totalisator im jeweiligen Jahr vermittelt werden solle. Eine übermäßige Belastung der Klägerin sei damit nicht verbunden. Es werde lediglich eine Übersicht verlangt; die Klägerin sei nicht verpflichtet, einzelne Erlaubnisse vorzulegen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte, die Sitzungsniederschriften und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

A.

Soweit die Beteiligten die Klage übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO einzustellen.

B.

Im Übrigen ist die Klage zulässig und überwiegend begründet.

1. Soweit die Klägerin die Erlaubnis zur Vermittlung von Pferdewetten an die I. und für die Veranstaltung aller gewerbsmäßigen Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde, die Gestattung der freien Einteilung der Buchmachergehilfen in den Buchmacherlokalen sowie die Erlaubnis zum Veranstalten und Vermitteln von Buchmacherwetten zum Totalisatorkurs begehrt, sind die von ihr erhobenen Verpflichtungsanträge auf Erteilung einer entsprechend uneingeschränkten Erlaubnis zulässig. Die Regelungen im streitgegenständlichen Bescheid stellen insoweit Inhaltsbestimmungen dar, die unmittelbar den Umfang der Erlaubnis festlegen (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 42 Rn. 42 m.w.N.). Im Hinblick auf die freie Einteilung der Buchmachergehilfen in den genehmigten Örtlichkeiten fehlt der Klage auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Denn der Beklagte stützt seine ablehnende Entscheidung nicht nur darauf, dass die Zuordnung der Buchmachergehilfen zu den entsprechenden Buchmacherlokalen lediglich der Antragstellung der Klägerin gefolgt sei, sondern bestreitet generell einen entsprechenden Anspruch der Klägerin. Soweit sich die Klage gegen verschiedene Nebenbestimmungen richtet, sind die erhobenen Anfechtungsanträge zulässig. Die angegriffenen Nebenbestimmungen unter Nr. 7 des streitgegenständlichen Bescheids treten als selbstständige Handlungs- oder Unterlassungsgebote neben die Erlaubnis und sind daher als isoliert anfechtbare Auflagen zu qualifizieren (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 42 Rn. 47 m.w.N.).

2. Soweit die der Klägerin gemäß § 27 Abs. 1 Satz GlüStV i.V.m § 2 RennwLottG erteilte Buchmachererlaubnis nicht die Vermittlung an die IBA umfasst, ist der Bescheid rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Nach § 27 Abs. 2 GlüStV unterliegt das Veranstalten und Vermitteln von Pferdewetten im Internet einem grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Erlaubnisse für Internet-Pferdewetten werden im ländereinheitlichen Verfahren durch die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen erteilt (§ 27 Abs. 2 Satz 2 GlüStV i.V.m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Dabei tritt die Erlaubnis nach § 27 Abs. 2 GlüStV neben die Erlaubnis gemäß § 2 RennwLottG. Die IBA hat vom Regierungspräsidium Darmstadt sowohl eine Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 RennwLottG i.V.m. § 27 Abs. 1 GlüStV (Erlaubnis vom 27. Mai 2015) als auch eine Erlaubnis für das Veranstalten und Vermitteln von Pferdewetten im Internet gemäß § 27 Abs. 2 GlüStV erhalten (Erlaubnis vom 26. August 2015). Die genannten Erlaubnisse hat der Beklagte aufgrund der allgemeinen bzw. direkten Bindungswirkung dieser Verwaltungsakte - ohne inhaltliche Prüfung der Richtigkeit der darin getroffenen Regelung - seiner Entscheidung zugrunde zu legen (vgl. Urteil der Kammer v. 10.2.2015 - M 16 K 14.4638 - m.w.N.). Da die Erlaubniserteilung zur Folge hat, dass es sich beim Wettangebot der I. um ein in Deutschland zugelassenes Angebot handelt, hat die Klägerin gegen den Beklagten - auch wenn dieser das Wettangebot der I. möglicherweise nicht für genehmigungsfähig hält - einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis, die die Vermittlung in dieses von der zuständigen Behörde erlaubte Wettangebot umfasst. Zwar bestimmt § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV, dass ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht besteht. Diese Regelung findet aber auf Pferdewetten keine Anwendung. Denn für Pferdewetten gelten die Vorschriften des GlüStV nur eingeschränkt (§ 2 Abs. 5 GlüStV). § 27 Abs. 1 GlüStV verweist zwar in Satz 3 auf § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, jedoch nicht auf § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV. Deshalb verbleibt es insoweit beim Regelungsregime des RennwLottG und der als Anspruchsnorm ausgestalteten Vorschrift zur Buchmacherkonzession in § 2 RennwLottG (vgl. Ennuschat, in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 2 RennwLottG Rn. 7 m.w.N.). Einem Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis steht auch nicht entgegen, dass die I. die ihr nach § 27 Abs. 2 GlüStV erteilte Erlaubnis verwaltungsgerichtlich angegriffen hat. Nach Angaben der für die entsprechende Erlaubnis zuständigen Behörde sind lediglich Nebenbestimmungen angefochten. Die Wirksamkeit des Grundverwaltungsaktes wird daher von dem am Verwaltungsgericht Darmstadt anhängigen Verfahren nicht berührt. Ob und inwieweit die I. von den Erlaubnissen in einer dem Erlaubnisumfang nicht entsprechenden Weise Gebrauch macht, ist vom Beklagten nicht konkretisiert worden und im Übrigen für das vorliegenden Verfahren auch nicht entscheidungserheblich. Denn sollte die I. tatsächlich in einer von der erteilten Erlaubnis abweichenden Weise tätig werden, wäre es Aufgabe der zuständigen Aufsichtsbehörde gegen die I. einzuschreiten, nicht aber Aufgabe des Beklagten ein von der erteilten Erlaubnis nicht gedecktes Tätigwerden der I. mittelbar durch Einschränkung der Erlaubnisse derjenigen, die an die I. vermitteln, zu verhindern.

3. Die Klägerin hat auch Anspruch auf Erteilung einer Buchmachererlaubnis, die die Veranstaltung (den Abschluss) und die Vermittlung von Buchmacherwetten zum Totalisatorkurs umfasst. Dem RennwettLottG lässt sich kein Verbot der Buchmacherwette zum Totalisatorkurs entnehmen. Das Gesetz unterscheidet zwischen der Totalisatorwette (§ 1 RennwLottG) und dem Wettabschluss bei einem Buchmacher (§ 2 RennwLottG). Bei der Totalisatorwette handelt es sich um eine spezielle Ausprägung der Lotterie, d.h. um Glücksspiel, bei dem der Unternehmer des Totalisators Spieleinsätze entgegennimmt, um diese nach Abzug von Steuer- und Unternehmensgewinn an die Gewinner zu verteilen (vgl. Ennuschat, in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 1 RennwLottG Rn. 1f.). Die Erlaubnis zum Betrieb eines Totalisators aus Anlass öffentlicher Pferderennen und anderer öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde kann nur Renn- und Pferdezuchtvereinen erteilt werden (§ 1 Abs. 1 RennwLottG, § 2 Abs. 1 RennwLottGABest). Die Vereine müssen zudem die Sicherheit bieten, dass sie die Einnahmen ausschließlich zum Besten der Landespferdezucht verwenden (§ 1 Abs. 3 RennwLottG, § 2 Abs. 3 S. 1 RennwLottGABest). Hiervon unterscheidet sich die Buchmachertätigkeit in Ausgestaltung und Zweckverfolgung deutlich (vgl. BVerwG, U.v. 4.10.1994 - 1 C 13/93 - juris Rn. 28). Buchmacher ist, wer gewerbsmäßig Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde abschließt oder vermittelt (§ 2 Abs. 1 RennwLottG). Der Betrieb des Buchmachers ist wirtschaftliche Betätigung, die auf Gewinnerzielung gerichtet ist (vgl. BVerwG, U.v. 4.10.1994 - 1 C 13/93 - juris Rn. 19). Dabei kann der Buchmacher selbständig im eigenen Namen und für eigene Rechnung handeln, für einen Totalisator oder einen anderen Buchmacher Pferdewetten vermitteln oder im eigenen Namen, aber für fremde Rechnung abschließen (Wache/Lutz in Erbs/Kohlhaas, § 2 RennwLottG Rn. 2). Der Buchmacher ist nicht auf Festquotenwetten beschränkt, sondern darf auch Wetten zum Totalisatorkurs anbieten. Zwar bezeichnen Rechtsprechung und Kommentarliteratur das Wetten zu festen Odds als das „eigentliche Buchmachen“. Übereinstimmend wird aber davon ausgegangen, dass das Angebot von Festquotenwetten neben dem Angebot von Wetten zum Totalisatorkurs steht. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, U.v. 4.10.1994 - 1 C 13/93 - juris Rn. 19) stellt hierzu fest:

„Denn der Buchmacher muss nicht ausschließlich Wetten zum Totalisatorkurs anbieten (auf Rennplätzen darf er es auch nicht, wie aus § 4 Abs. 3 RWG 1986 folgt), sondern kann - und das ist das eigentliche Buchmachergeschäft - Wetten „zu festen Odds“ anbieten, bei denen er gegen den Einsatz des Wetteilnehmers einen bestimmten Gegeneinsatz setzt.“

In der Kommentarliteratur (Wache/Lutz in Erbs/Kohlhaas, § 2 RennwLottG Rn. 4) wird ausgeführt:

„Der Buchmacher kann Wetten jeder Art abschließen; erforderlich ist nur, dass sie sich auf öffentliche Leistungsprüfungen für Pferde beziehen. Zu unterscheiden sind die Wetten zu festen Odds, bei denen der Buchmacher ohne Rücksicht auf den Totalisatorkurs gegen den Einsatz des Wettenden einen bestimmten Gegeneinsatz setzt, und Wetten zum Totalisatorkurs, bei denen sich der Buchmacher verpflichtet, dieselbe Quote zu zahlen wie der Totalisator. Das Wetten zu festen Odds ist das eigentliche Buchmachen. Beim Wetten zum Totalisatorkurs hat der Buchmacher nur eine dem Bankhalter beim Glücksspiel vergleichbare Stellung. Auf den Rennplätzen ist den Buchmachern, damit sie dem Totalisator keine fühlbare Konkurrenz machen, nur das Wetten zu festen Odds für die dort am Renntag stattfindenden Rennen (§ 4 Abs. 3) gestattet.“

Ein Verbot der Buchmacherwette zum Totalisatorkurs ergibt sich auch nicht durch die Einbeziehung der Pferdewetten in das Regelungsregime des GlüStV. Denn auch dort findet sich kein ausdrückliches Verbot der Buchmacherwette zum Totalisatorkurs. Zwar ist nach § 27 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Dass dies bei der Buchmacherwette zum Totalisatorkurs der Fall ist, konnte der Beklagte aber zur Überzeugung der Kammer nicht belegen. Etwaige Risiken und Manipulationsmöglichkeiten der Buchmachwette zum Totalistorkurs sind vergleichbar mit solchen, die durch das Betreiben des Totalisators selbst bestehen. Dass aber das Betreiben eines Totalisatorunternehmens gegen die Ziele des GlüStV verstößt, wird auch vom Beklagten nicht angenommen. Schließlich lässt sich allein aus dem Umstand, dass § 27 Abs. 3 GlüStV ausschließlich Festquotenwetten der Mitwirkung am Sperrsystem und der Anwendbarkeit der Spielersperre unterwirft, keine Beschränkung der Buchmacherwette auf Festquotenwetten ableiten.

4. Die Klägerin hat auch Anspruch darauf, ihre Buchmachergehilfen in allen von der Erlaubnis umfassten Geschäftsräumen flexibel einzusetzen. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RennwettLottG bedarf der Buchmacher neben der Erlaubnis für die Örtlichkeit, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden, auch einer Erlaubnis für die Personen, deren er sich zum Abschluss und zur Vermittlung von Wetten bedienen will. Entsprechende Erlaubnisse hat der Beklagte der Klägerin mit dem streitgegenständlichen Bescheid für alle dort genannten Buchmachergehilfen erteilt. Gegen den Einsatz der entsprechenden Personen als Buchmachergehilfen bestehen somit keine Bedenken. Dass es zur Unterbindung von Suchtgefahren erforderlich sein soll, als Buchmachergehilfe mit den in der Örtlichkeit anwesenden (Stamm-)Spielern in einem besonderen Vertrauensverhältnis zu stehen, überzeugt nicht, zumal der Beklagte an anderer Stelle vertritt, dass zwischen Personal und Kunden Distanz zu schaffen sei. Im Übrigen hat sich der Beklagte durch Erlass des hier nicht streitgegenständlichen Bescheides vom 9. Mai 2016, in dem er der Klägerin eine Zuordnung der dort genannten Gehilfen zu mehreren Geschäftsräumen erlaubt, auch zu seiner eigenen Argumentation in Widerspruch gesetzt.

5. Die Anfechtungsanträge gegen die Auflagen unter Nr. 7 des streitgegenständlichen Bescheids haben größtenteils Erfolg. Der Beklagte stützt seine Entscheidung insoweit auf § 2 Abs. 2 Satz 3 RennwLottG i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 RennwLottGABest. Nach § 2 Abs. 2 Satz 3 RennwLottG kann die Buchmachererlaubnis u.a. mit Auflagen verbunden werden. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 RennwLottGABest ist den Buchmachern vorzuschreiben, welchen Beschränkungen sie und ihre Gehilfen sich bei Ausübung ihres Gewerbes auf dem Renn Platz wie außerhalb des Rennplatzes hinsichtlich des Ortes und der Bezeichnung ihrer Geschäftsräume zu unterwerfen haben. Grundsätzlich ist es daher möglich, die Buchmachererlaubnis als begünstigenden Verwaltungsakt mit belastenden Nebenbestimmungen - insbesondere mit Auflagen - zu versehen. Der Erlass von Nebenbestimmungen steht im pflichtgemäßen Ermessen der Erlaubnisbehörde (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 78). Auflagen sind Verfügungen, durch die dem durch den Verwaltungsakt Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (vgl. Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 Bayerische Verwaltungsverfahrensgesetz - BayVwVfG). Obgleich die Auflage Nebenbestimmung ist, ist sie selbst Verwaltungsakt. Ihre Erfüllung kann mit Mitteln des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 42 Rn. 47 m.w.N.). Die jeweilige Auflage muss geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein und darf nicht über den gesetzlichen Rahmen der Ermächtigung zum Erlass des Hauptverwaltungsakts hinausgehen (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 84). Da für die Auflage kennzeichnend ist, dass sie eine Anordnung trifft, mithin etwas „vorschreibt“, muss sie, um rechtmäßig zu sein, das vom Begünstigten verlangte Tun, Dulden oder Unterlassen hinreichend bestimmen (Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG). Dies bedeutet, dass die getroffene Regelung für die Beteiligten zusammen mit den Gründen und sonstigen ihnen bekannten oder für sie ohne weiteres erkennbaren Umständen vollständig klar und unzweideutig sein muss, so dass sie ihr Verhalten danach ausrichten können (vgl. BVerwG, U. v. 26.1.1990 - 8 C 69/87 - juris Rn. 16 m.w.N.). Die besondere Verpflichtung, die dem Begünstigten durch die Auflage auferlegt wird, darf sich auch nicht von selbst verstehen. Die Auflage darf daher nicht lediglich eine allgemeine Pflicht wiederholen, deren Erfüllung durch den Begünstigten unmittelbar vom Gesetz erwartet und vorausgesetzt wird. Bestimmungen, die lediglich auf bestehende gesetzliche Verpflichtungen hinweisen oder sie nur wiederholen, sind daher nicht als Inhalt von Auflagen zulässig. Etwas anderes gilt nur, wenn eine gesetzliche Verpflichtung, deren Umfang umstritten ist, fall- bzw. fallgruppenbezogen mit potentieller Verbindlichkeit konkretisiert wird, um die Einhaltung der gesetzlichen Verpflichtung auch in diesen Fällen ggf. mit Zwangsmitteln durchsetzen zu können (vgl. BSG, U.v. 6.4.2000 - B 11/7 AL 10/99 R - juris Rn. 24 m.w.N.; VGHBW, U.v. 8.9.2015 - 6 S 1426/14 - juris Rn. 19 m.w.N.).

Gemessen an diesen Grundsätzen sind die Auflagen unter Nr. 7g, 7h, 7j, 7k, 7m, 7n und 7o des streitgegenständlichen Bescheides rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Auflage 7g Satz 1 ist nicht hinreichend bestimmt i.S.d. Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Insbesondere wegen der Formulierung „ihrer Tätigkeit“ statt „dieser Tätigkeit“ ist unklar, ob die mit der Bedienung der Wettkasse betrauten Personen generell auf die Tätigkeit am Schalter beschränkt sein sollen und im Wettlokal keiner anderen Tätigkeit nachgehen dürfen, die zur Kontaktaufnahme mit Wettern und dem übrigen Publikum führt oder ob diese Beschränkung nur auf die Ausübung des unmittelbaren Bedienvorgangs der Wettkasse gerichtet ist.

Die Auflage Nr. 7g Satz 2 beschränkt sich darauf, die Klägerin zur Einhaltung arbeitsschutzrechtlicher Bestimmungen im Hinblick auf den zeitlichen Einsatz ihres Personals anzuhalten, ohne dies näher zu konkretisieren. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die entsprechenden gesetzlichen Verpflichtungen der Klägerin zwischen den Beteiligten umstritten wären, so dass für eine entsprechende Auflage kein Anlass besteht.

Die Auflage Nr. 7h ist unverhältnismäßig. Deshalb kann offen bleiben, ob das Gebot, Personal etwa durch Namensschilder so zu kennzeichnen, dass dessen Identität jederzeit für Besucher und Wetter feststellbar ist, im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz - GG) der betroffenen Beschäftigten überhaupt auf die pauschale Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen in § 2 Abs. 2 Satz 3 RennwLottG gestützt werden kann. Denn der Beklagte hat jedenfalls nicht dargelegt, weshalb ein etwaiges Interesse der Kunden, anlasslos die Identität des Personals der Klägerin feststellen zu können, das Interesse ihrer Beschäftigten, nicht ohne weiteres persönlich identifizierbar zu sein, überwiegen soll. Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass bei einem berechtigten Interesse des Kunden die Identifizierung ihrer Beschäftigten auf Anfrage anhand der in der Örtlichkeit vorliegenden Buchmachergehilfenausweise möglich bleibt. Soweit der Beklagte mit dieser Auflage lediglich das Ziel verfolgen sollte, dem Kunden eine einfache Zuordnung der im Wettlokal Anwesenden zum Personal der Klägerin zu ermöglichen, kann dem hinreichend durch eine Kennzeichnung der Mitarbeiter, die eine solche Zuordnung ermöglicht, ohne zugleich ihre Namen preiszugeben, Rechnung getragen werden.

Die Auflage Nr. 7j, wonach der Erlaubnisinhaber ausreichend Vorsorgemaßnahmen in sämtlichen Betriebsräumen zu treffen hat, um den Abschluss illegaler Wetten zu verhindern, ist nicht hinreichend bestimmt. Es bleibt völlig unklar, welche konkreten Maßnahmen von der Klägerin verlangt werden.

Die Auflage Nr. 7k ist ebenfalls unverhältnismäßig. Dabei kann dahinstehen, ob die Auflage den Kernbereich der grundgesetzlichen Freiheit vom Zwang zur Selbstbelastung tangiert (vgl. BVerfG, B.v. 27.4.2010 - 2 BvL 13/07 - juris m.w.N.). Denn der Beklagte hat jedenfalls nicht dargelegt, welches legitime Interesse die Erlaubnisbehörde an Informationen über jeden Verdachtsfall auf Unregelmäßigkeiten beim Wettbetrieb und über das Ergebnis von internen Ermittlungsverfahren im Zusammenhang mit dem Wettbetrieb - auch wenn sich ein entsprechender Verdacht letztlich nicht bestätigen sollte - sowie an allen zivilgerichtlichen Streitigkeiten im Zusammenhang mit dem Wettbetrieb haben kann.

Auch die Auflagen Nr. 7m, n und o sind unverhältnismäßig. Sie enthalten Dokumentations-, Aufbewahrungs-, Nachweis- und Vorlagepflichten, die über die in §§ 10, 11 und § 13 RennwLottGABest festgelegten Pflichten, die der Buchmacher und seine Buchmachergehilfen bei der Geschäftsführung zu beachten haben, hinausgehen. Der Beklagte hat nicht ansatzweise dargelegt, weshalb die Einhaltung der genannten Bestimmungen nicht ausreichend sein soll.

Da der streitgegenständliche Verwaltungsakt auch ohne die rechtswidrigen Auflagen in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen bleiben kann, konnten diese isoliert aufgehoben werden (vgl. BVerwG, U.v. 22.11.2000 - 11 C 2/00 - juris Rn. 33).

6. Soweit die Klägerin in Erweiterung der Nr. 2 des Bescheidtenors eine Erlaubnis zum Abschluss bzw. zur Veranstaltung aller gewerbsmäßigen Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde begehrt, war die Klage abzuweisen. Ziel ihres Klageantrags ist es, Festquotenwetten veranstalten zu können, ohne der Erlaubnisbehörde konkrete Wettarten zu benennen. Unabhängig davon, dass der Erlaubnisbescheid ohnehin bereits alle gängigen Wettarten umfassen dürfte, hat die Klägerin aber keinen Anspruch auf eine abstrakte Genehmigung ihres Wettangebots. Zwar kann der Buchmacher grundsätzlich Wetten jeder Art abschließen, die sich auf öffentliche Leistungsprüfungen für Pferde beziehen (vgl. Wache/Lutz in Erbs/Kohlhaas, § 2 RennwLottG Rn. 4). Der Erlaubnisbehörde muss aber die Möglichkeit verbleiben, Kenntnis darüber zu erlangen, welche Wettarten das Angebot des Buchmachers konkret umfasst, um prüfen zu können, ob ausnahmsweise ein nicht genehmigungsfähiges Wettangebot vorliegt.

7. Ebenfalls abzuweisen war die Klage, soweit die Klägerin die Aufhebung der Auflage Nr. 7r begehrt. Diese Auflage erlaubt dem Beklagten die Prüfung, ob Rennvereine, in deren Totalisator die Klägerin vermittelt oder zu vermitteln beabsichtigt, über eine Erlaubnis zum Betrieb eines Totalisators verfügen (§ 27 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, § 1 RennwLottG). Die Auflage, die geforderte Liste zu erstellen und vorzulegen, ist rechtmäßig. Sie belastet die Klägerin insbesondere nicht unverhältnismäßig, weil sie sich ohnehin bei ihrer Vermittlungstätigkeit davon zu überzeugen hat, dass sie in formell rechtmäßige Angebote vermittelt.

8. Soweit die Klage abgewiesen wurde, war auch der hilfsweise gestellte Verbescheidungsantrag abzuweisen. Nach § 113 Abs. 5 VwGO spricht das Gericht in Fällen, in denen die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger in seinen Rechten verletzt ist, die Sache aber nicht spruchreif ist, die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Da Verbescheidungsanträge mithin nur bei Verpflichtungsbegehren in Betracht kommen, ist der Hilfsantrag, soweit das Anfechtungsbegehren der Klägerin erfolglos geblieben ist, schon nicht statthaft. Soweit ihr Verpflichtungsantrag abgewiesen wurde, ist dies nicht mangels Spruchreife erfolgt, sondern weil der streitgegenständliche Bescheid insoweit rechtmäßig ist.

C.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 161 Abs. 2 VwGO und § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.