Verwaltungsgericht München Urteil, 12. Feb. 2014 - 7 K 13.282

I.

Das Klageverfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin ihre Klage zurückgenommen hat.

II.

Der Beklagte wird verpflichtet, die aus seiner Mitte zu bestellenden Mitglieder des Verwaltungsrates des Kommunalunternehmens „Kreisklinik .../Seniorenheim ...“ für die Dauer der laufenden Wahlzeit nach dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien und Wählergruppen unter Beachtung des Spiegelbildlichkeitsprinzips (Art. 27 Abs. 2 LKrO) und unter Einbeziehung der Klägerin auszuwählen.

III.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu 11/12, der Beklagte zu 1/12 tragen.

IV.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Klägerin ist ein Zusammenschluss mehrerer Mitglieder des Kreistages des Beklagten aus der Unabhängigen Bürgervereinigung des Landkreises ... (UBV), der Ökologisch-Demokratischen Partei (ÖDP) und der Freien Demokratischen Partei (FDP) zur Entsendung gemeinsamer Vertreter in dessen Ausschüsse. Sie begehrt, dass sie als Ausschussgemeinschaft bei der Besetzung weiterer Gremien des Beklagten ebenso berücksichtigt wird wie bei der Besetzung der beschließenden und vorberatenden Ausschüsse des Kreistages.

In der konstituierenden Sitzung des Kreistages für die Wahlperiode 2008 bis 2014 am ... Mai 2008 wurden unter anderem die Vertreter für die Kreisgremien, darunter vorberatende und beschließende Ausschüsse sowie weitere Gremien juristischer Personen, an denen der Beklagte beteiligt ist, bestellt. Nach eingehender Erörterung fasste der Kreistag mit 50:16 Stimmen den Beschluss, „bei der Besetzung weiterer externer Gremien (alle unter TOP 18 genannten Gremien) ... anzuwenden, aber keine Ausschussgemeinschaft zuzulassen“. Sodann wurden die Gremien nach dem beschlossenen Verfahren besetzt.

Die Klägerin wandte sich daraufhin an die Regierung von ... als Rechtsaufsichtsbehörde, die ihr mit Schreiben vom ... Juli 2008 unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mitteilte, der Kreistag müsse bei Entsendung von Vertretern des Landkreises in Gremien juristischer Personen, an denen er beteiligt sei, mangels anderslautender gesetzlicher Vorschriften nicht das Stärkeverhältnis der im Kreistag vertretenen Parteien und Wählergruppen (Fraktionen) oder Ausschussgemeinschaften berücksichtigen. So sähen beispielsweise die Vorschriften über die Entsendung von Verbandsräten (Art. 31 KommZG), über die Vertretung des Landkreises im Vorstand oder Aufsichtsrat von Gesellschaften privaten Rechts (vgl. Art. 80 ff. LKrO) oder über die Besetzung des Verwaltungsrates von Kommunalunternehmen (vgl. Art. 77 ff. LKrO) eine Berücksichtigung des Stärkeverhältnisses nicht vor. Soweit der Landkreis sich nicht selbst zur Berücksichtigung verpflichte (etwa durch eine entsprechende Regelung in der Geschäftsordnung des Kreistages), sei er daher bei der Entsendung von Vertretern frei und nicht an das Stärkeverhältnis der Fraktionen oder Ausschussgemeinschaften im Kreistag gebunden. Auch eine andere (langjährige) Übung ändere daran nichts.

Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 18. Januar 2013 erhob die Klägerin am 23. Januar 2013 Klage, zuletzt mit den Anträgen

festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom ... Mai 2008 unter Tagesordnungspunkt (TOP) 9 der Beschlussvorlage, des Inhalts, dass bei Besetzung weiterer externer Gremien, namentlich aller unter TOP 18 genannter Gremien (dem Verwaltungsrat des Kommunalunternehmens Kreisklinik ..., der Verbandsversammlung der Kreis- und Stadtsparkasse ..., der Verbandsversammlung des Rettungszweckverbandes, dem Verwaltungsrat des Gemeinsamen Kommunalunternehmens Gesellschaft für Abfallwirtschaft, der Trägerversammlung und Einigungsstelle zur Arbeitsgemeinschaft mit der Agentur für Arbeit, der Gesellschafterversammlung der Ausstellungs- und Veranstaltungs-GmbH, dem Wirtschaftsbeirat für den Landkreis ...) das Verfahren nach ... anzuwenden sei, aber keine Ausschussgemeinschaft zugelassen werde, rechtswidrig ist,

und

den Beklagten zu verurteilen, die aus seiner Mitte zu bestellenden Mitglieder des Verwaltungsrates des Kreisklinikums .../Seniorenheims ... nach dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien und Wählergruppen unter Beachtung des Spiegelbildlichkeitsprinzips (Art. 27 Abs. 2 LKrO) und unter Einbeziehung der Klägerin auszuwählen.

Zur Begründung wurde ausgeführt, seit dem ... März 2008 sei im Kreistag des Beklagten, der insgesamt 70 Mitglieder habe, die FDP mit 4 Mitgliedern, die UBV mit 3 Mitgliedern und die ÖDP mit einem Mitglied vertreten. Die Fraktionen dieser Parteien hätten sich zur Ausschussgemeinschaft UBV/ÖDP/FDP, der Klägerin, zusammengeschlossen. Sämtliche Ausschüsse des Beklagten würden gem. Art. 27 Abs. 2 i. V. m. Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LKrO nach dem Spiegelbildlichkeitsprinzip besetzt. Entsprechend hätten die von der Verwaltung für die Kreistagssitzung am ... Mai 2008 vorbereiteten Beschlussvorschläge für die Besetzung der verschiedenen Verwaltungsgremien der vom Beklagten betriebenen Kommunalunternehmen und Zweckverbände eine Besetzung spiegelbildlich bzw. entsprechend dem Stärkeverhältnis der im Kreistag vertretenen Parteien und Wählergruppe vorgesehen. Dies entspreche einer jahrzehntelangen Praxis und sei bis dahin noch nie in Frage gestellt worden. Entgegen den ursprünglichen Beschlussvorlagen habe eine Kreisrätin überraschend mitgeteilt, dass verschiedene Fraktionssprecher sich am Vortag dahingehend geeinigt hätten, dass bei der Besetzung von Gremien außerhalb des Kreistages oder seiner Ausschüsse nach dem Berechnungsverfahren ... vorgegangen werden solle, jedoch ohne Berücksichtigung der Ausschussgemeinschaften. Nachdem der Kreistag einen entsprechenden Antrag der Kreisrätin mehrheitlich angenommen habe, seien die weiteren Gremien entsprechend besetzt worden, mit dem Ergebnis, dass weder die Klägerin noch ihre Mitglieder in einem der Verwaltungsgremien des Beklagten präsent seien. Dies habe die Klägerin gerügt und sich ohne Erfolg mit einer Beschwerde an die Rechtsaufsichtsbehörde gewandt. Ende des Jahres 2012 habe sie die Problematik an die FDP-Fraktion im Bayerischen Landtag weitergeleitet. Zu einer politischen Lösung in der Koalition sei es jedoch nicht mehr gekommen, so dass nun Klage geboten sei. Die Klägerin leite ihre Klagebefugnis aus Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO her. Der vom Kreistag gefasste Beschluss sei rechtswidrig. Er verstoße gegen einfaches und höherrangiges Recht und gegen § 40 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Kreistages... (GeschO), welche für die Bestellung und Einberufung der weiteren Ausschüsse auf §§ 33, 41 GeschO verweise. Die Geschäftsordnung sei in den vergangenen 40 Jahren stets dahingehend ausgelegt worden, dass unter dem umfassenden Begriff „weitere Ausschüsse“ (§ 40 Abs. 2, 3 GeschO) auch vom Kreistag gebildete Verwaltungsgremien fielen. So habe der Beklagte stets entsprechend § 40 Abs. 3 GeschO Kreistagsmitglieder in die einzelnen Verwaltungsgremien berufen. Dies belege eine jahrzehntelange Rechtsmeinung im Sinn einer gewohnheitsrechtlichen Auslegung der Geschäftsordnung. Zwischen beschließenden und vorberatenden Ausschüssen werde nur in § 40 Abs. 1 GeschO differenziert. In § 41 Abs. 2 und 3 GeschO sei nur noch von „weiteren Ausschüssen“ die Rede, in § 41 Abs. 2 Satz 1 GeschO in der Fassung vom... Mai 2008 nur noch von „Ausschüssen“. Die Argumentation, ein Verwaltungsgremium sei kein Ausschuss, sei formalistisch. Die Landkreisordnung kenne den Begriff des „weiteren Gremiums“ oder „des Verwaltungsgremiums“ überhaupt nicht. In ihr bzw. im Kommunalrecht sei von „Verwaltungsrat“, „Verbandsversammlung“, „Trägerversammlung“ oder „Beirat“ die Rede. Egal ob es sich um einen beratenden Ausschuss, einen Verwaltungsrat, Beirat oder ein sonstiges Gremium handele, sei ihnen allen gemeinsam, dass sie vom Kreistag gebildet würden und dieser über die Bestellung und Einberufung ihrer Mitglieder und ihre Zusammensetzung entscheide, was demokratischen Prinzipien unterliege. Unterschiede seien kaum vorhanden. Eine kommunale Satzung wie die Geschäftsordnung sei nicht nur subjektiv entsprechend der Absicht des Satzungsgebers auszulegen, sondern auch funktional. Es sei praktisch, praktikabel und unter Analyse der zu erfüllenden Aufgaben gerechtfertigt, wenn weitere Gremien als Ausschüsse im untechnischen Sinne, d. h. als weitere Ausschüsse im Sinne des § 40 GeschO, ausgelegt würden. Die Rechtsform des kommunalen Unternehmens sei zum Beispiel für das Kreisklinikum ... erst vor wenigen Jahren gewählt worden. Bis dahin habe es sich um einen Eigenbetrieb des Landkreises gehandelt, der dem Werkausschuss unterfallen sei. In den Werkausschuss aber hätten Mitglieder von Ausschussgemeinschaften unstreitig entsandt werden können. Der Gesetzgeber habe durch die Schaffung der Rechtsform des kommunalen Unternehmens nicht beabsichtigt, die Verwaltung bindende, demokratische oder andere öffentlichrechtliche Prinzipien aus dem kommunalen Wirtschaftsleben zu verdrängen oder diese zu verwässern, sondern Unternehmen einen gewissen Grad an Selbstständigkeit zu gewähren und damit Sachnähe zu gewährleisten sowie den Kreistag und seine Ausschüsse zu entlasten. Es sei nicht bezweckt gewesen, Kreisräten die Möglichkeit zu nehmen, sich zu Ausschussgemeinschaften zusammenzuschließen und einen Vertreter in ein solches Verwaltungsgremium zu entsenden. Weiter verletze der streitgegenständliche Beschluss Gewohnheitsrecht und Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO, der auf Verwaltungsgremien analog anwendbar sei. Es bestehe eine Regelungslücke, die der Systematik und dem Sachzusammenhang sowie dem Regelungsbedürfnis im konkreten Fall widerspreche. Eine Regelung sei vor allem deshalb notwendig, weil in den letzten Jahren in der Kommunalpolitik ein deutlicher Trend zur Gründung von kommunalen Unternehmen und GmbHs zu beobachten sei. Die Frage, wie deren Aufsichts- oder Verwaltungsräte zu besetzen seien, gewinne damit eine immer stärkere Bedeutung. Die Entsendung von Kreisräten in Verwaltungsgremien sei mit ihrer Entsendung in einen Kreisausschuss vergleichbar. Der Verwaltungsrat eines selbstständigen Kommunalunternehmens habe im Rahmen des Unternehmensgegenstandes teilweise weiterreichendere Befugnisse als ein beschließender Ausschuss des Kreistages, so z. B. die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen nach Art. 77 Abs. 2 i. V. m. Art. 78 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 LKrO. Die vom Beklagten vertretene Ansicht missachte die Tatsache, dass das Spiegelbildlichkeitsprinzip ein verfassungsrechtlich verankerter Wahlrechtsgrundsatz sei, der sich unmittelbar aus dem Demokratieprinzip ergebe und auf allen Ebenen der Verwaltung anzuwenden sei. Auch aus systematischen Gründen sei es falsch, aus dem Fehlen gesetzlicher Vorschriften über die Anwendung des Spiegelbildlichkeitsprinzips bei der Besetzung und Stellung des Verwaltungsrates gem. Art. 77 ff. LKrO zu folgern, dass jenes hier keine Anwendung finde. Durch den Ausschluss der Klägerin aus den Verwaltungsgremien werde die Effizienz des Geschäftsgangs wesentlich beeinträchtigt. Der Klägerin stünden keine Möglichkeiten mehr offen, die Tätigkeit der Verwaltungsgremien zu kontrollieren. Wesentliche Entscheidungen auf Ebene der kommunalen Unternehmen, Trägerversammlungen und des Beirates liefen an ihr vorbei. Sie müsse deshalb entsprechende Fragen im Plenum stellen, sich von anderen Kreistagsmitgliedern aber dann das Argument entgegenhalten lassen, diese Fragen gehörten mangels Zuständigkeit nicht hierher. Dies widerspreche dem Demokratieverständnis des Grundgesetzes und der Bayerischen Verfassung, wonach der Wählerwille möglichst genau in allen Gremien abgebildet sein solle, die auf den demokratischen und administrativen Prozess wesentlichen Einfluss hätten. Der streitgegenständliche Beschluss verstoße auch gegen höherrangiges Recht, namentlich gegen das Willkürverbot (Art. 3 GG) sowie die Grundsätze der Chancengleichheit, des Minderheitenschutzes und des Rechtsstaatsgebots in seiner Ausformung der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Auch wenn sich die Klägerin nicht direkt auf Grundrechte berufen könne, so handele es sich bei den genannten Grundsätzen um allgemeine, die das Verfahren und die Rechtsakte der öffentlichen Hand und ihrer Teilorgane regeln würden. Zwar fehle es bislang an einschlägiger Rechtsprechung. Aus dem rechtslogischen Argument e maiore ad minus (eine Fraktion sei ein stärkerer Verbund als eine Ausschussgemeinschaft) folge jedoch, dass die Rechtsprechung zu Teilhabe und Mindeststärke der Fraktionen entsprechend heranzuziehen sei. Der Beklagte habe gegen das Willkürverbot verstoßen, da er durch den streitgegenständlichen Beschluss eine Regelung getroffen habe, die sich gegen eine bestimmte politische Gruppierung richte, mit dem alleinigen oder vorrangigen Ziel, deren Tätigkeit zu beeinträchtigen oder sie als unerwünschte politische Kraft in den Verwaltungsgremien bzw. weiteren Ausschüssen auszuschalten. Es gebe keinen einzigen sachlichen Grund für den plötzlichen Ausschluss der Klägerin von der Wahl zu den einzelnen Verwaltungsgremien. Der Kreistagsbeschluss sei auch rechtsstaatswidrig und verletze das Übermaßverbot. Außerdem habe der Beklagte mit der Beschlussfassung die falsche Rechtsform gewählt. Nur die Aufnahme einer entsprechenden Regelung in die Geschäftsordnung werde der Bedeutung der Neuregelung gerecht. Mit einer Regelung in der Geschäftsordnung hätte für die Klägerin die Möglichkeit bestanden, eine Normenkontrolle anzustrengen, welche im Gegensatz zur Feststellungsklage eine präjudizielle Wirkung für die Zukunft gehabt hätte. Die Öffentlichkeit habe die Vorgehensweise des Beklagten so aufgefasst, dass damit ein politischer Gegner aus wichtigen Entscheidungsgremien habe hinausgedrängt werden sollen. Dies sei vergleichbar mit dem Versuch, für bestimmte Fälle den Zusammenschluss mehrerer Parteien bzw. Wählergruppen zu einer Fraktion zu verbieten, was dem System und Konzept des Rechtsstaats widerspreche.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

In der mündlichen Verhandlung am 12. Februar 2014 nahm die Klägerin fünf von ursprünglich sechs Leistungsanträgen zurück.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird gem. § 117 Abs. 3 VwGO auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Soweit die Klägerin ihre Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Die Klage, mit der die Klägerin die Feststellung begehrt, dass der Kreistagsbeschluss vom ... Mai 2008 zum Verfahren der Neubesetzung der unter TOP 18 genannten Gremien rechtswidrig ist, ist größtenteils zulässig, aber unbegründet, und unzulässig, soweit die Klägerin im Wege der allgemeinen Leistungsklage die Verpflichtung des Beklagten begehrt, bei der Besetzung des Verwaltungsrates des Kreisklinikums .../Seniorenheims ... berücksichtigt zu werden. Die allgemeine Leistungsklage ist, soweit sie nicht zurückgenommen worden ist, begründet.

1. Die im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits erhobene Feststellungsklage (§ 43 VwGO) ist statthaft. Die Beteiligten streiten über die Anwendung des Art. 27 Abs. 2 LKrO und der § 33 Abs. 3 Satz 3 i. V. m. Abs. 4, § 40 Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Kreistag, den Kreisausschuss und weitere Ausschüsse in der Fassung vom... Mai 2008 (GeschO) auf einen konkreten Sachverhalt, nämlich darüber, ob die in externe Gremien zu entsendenden Vertreter des Beklagten entsprechend der genannten Vorschriften unter Berücksichtigung der nach Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO zugelassenen Ausschussgemeinschaften zu bestellen sind. Es geht somit nicht nur um eine nicht feststellungsfähige abstrakte Rechtsfrage, sondern ein konkretes Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Hierunter sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlichrechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (vgl. BVerwG, U. v. 26. Januar 1996 - 8 C 19/94 - juris Rn. 10 m. w. N.). Es ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsverhältnisse zwischen Organen oder Organteilen juristischer Personen (Happ in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 43 Rn. 14). Weiter steht der Klägerin auch die - aufgrund einer systematischen Auslegung des in § 43 Abs. 1 VwGO normierten Tatbestandsmerkmals eines streitigen Rechtsverhältnisses oder einer analogen Anwendung des unmittelbar nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden § 42 Abs. 2 VwGO - zu fordernde Klagebefugnis (vgl. BVerwG, U. v. 28. Januar 2010 - 8 C 38/09 - juris Rn. 36) zu. Insoweit reicht aus, wenn von Rechts wegen die Möglichkeit ernsthaft in Betracht kommt, dass die streitige Berechtigung oder Verpflichtung besteht (BVerwG, a. a. O.). Im Hinblick auf § 5 Abs. 4 Satz 2 der am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Unternehmenssatzung für das Kommunalunternehmen „Kreisklinik .../Seniorenheim ... vom ... November 2001 (im Folgenden: Unternehmenssatzung) und nachdem unstreitig seit vielen Jahren auch die externen Gremien, in die der Beklagte Vertreter entsendet, unter Berücksichtigung der Ausschussgemeinschaften besetzt worden sind, ist dies - anders als in dem vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall (U. v. 2. Februar 2000 - 4 B 99.1377 - juris Rn. 21 ff.) - nicht offensichtlich von der Hand zu weisen. Nach Art. 27 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LKrO und § 33 Abs. 3 Satz 1, § 40 Abs. 2 GeschO haben die Parteien und Wählergruppen das Recht, im Kreisausschuss und weiteren Ausschüssen des Kreistages entsprechend ihrer Stärke vertreten zu sein, was über Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO bzw. § 33 Abs. 3 Satz 3, Abs. 4 GeschO im Interesse des Minderheitenschutzes auch den Mandatsträgern vermittelt wird, die sich zur Erlangung von Ausschusssitzen zu einer Ausschussgemeinschaft zusammengeschlossen haben. Eine Anwendung dieser Regelung auch auf die externen Gremien des Beklagten erscheint im Hinblick auf die vormalige Praxis des Beklagten nicht von vornherein ausgeschlossen. Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung gem. § 43 Abs. 1 VwGO folgt daraus, dass im Falle der Rechtswidrigkeit des streitgegenständlichen Kreistagsbeschlusses die Bestellung der Vertreter für einzelne externe Landkreisgremien möglicherweise zugunsten der Klägerin geändert werden muss. Als interner vollzugsbedürftiger Willensbildungsakt ist der beanstandete Kreistagsbeschluss einer Anfechtung gem. § 42 Abs. 1 VwGO nicht zugänglich, so dass die Klage auch nicht an der Subsidiarität (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) scheitert.

Soweit die Klägerin im Wege der allgemeinen Leistungsklage ihre Berücksichtigung bei der Auswahl der in den Verwaltungsrat des Kommunalunternehmens Kreisklinik/Seniorenheim entsandten Kreistagsmitglieder begehrt, ist das Feststellungsbegehren subsidiär (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) und damit unzulässig. Die rechtliche Wirkung des Feststellungsanspruchs reicht auch zeitlich nicht über die des Leistungsanspruchs hinaus. Sowohl der beanstandete Kreistagsbeschluss als auch die Besetzung des Verwaltungsrates beziehen sich auf die laufende, im März 2014 zu Ende gehende Wahlperiode (vgl. Art. 27 Abs. 2 Satz 1 LKrO und § 5 Abs. 4 Satz 2 der Unternehmenssatzung).

Die allgemeine Leistungsklage ist statthaft. Nach dem Wortlaut ihres Klageantrages begehrt die Klägerin ihre Berücksichtigung bei einer Auswahlentscheidung durch den Kreistag, der in der Klageschrift als Beklagter bzw. als handelnde Behörde bezeichnet worden ist. Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf Art. 27 Abs. 2 Satz 1 LKrO („für die Dauer der Wahlzeit“) war der klägerische Antrag gem. § 88 VwGO zweckentsprechend dahin auszulegen, dass ein Änderungsbeschluss des Kreistages zur Neubesetzung des Verwaltungsrates unter Anwendung des in vorhergehenden Wahlperioden praktizierten Verfahrens mit Wirkung bis zum Ablauf der aktuellen Wahlperiode begehrt wird. Hierbei handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, sondern um eine im Kommunalverfassungsrecht wurzelnde, organisationsrechtliche Entscheidung (vgl. BayVGH, U. v. 31. Juli 1974 - 2 IV 72 - BayVBl. 1976, 753/754; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Art. 33 GO Rn. 35). Weiter hat sich das Leistungsbegehren trotz der demnächst ablaufenden Wahlperiode noch nicht zeitlich erledigt, weil die Verwaltungsräte nach § 5 Abs. 4 Satz 4 der Unternehmenssatzung ihr Amt bis zum Amtsantritt der neuen Mitglieder ausüben und zwischen diesem Zeitpunkt und dem Ablauf der Wahlperiode mehrere Wochen liegen, in denen noch Verwaltungsratssitzungen abgehalten werden können (vgl. § 7 Abs. 2 der Unternehmenssatzung).

2. Die Klagen richten sich auch zu Recht gegen die Gebietskörperschaft als Rechtsträgerin des Kreistages, denn das aus § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO folgende Rechtsträgerprinzip gilt nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs auch für kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeiten (vgl. U. v. 7. Oktober 1983, BayVBl 1984,77 m. w. N.). Soweit in der Klageschrift der Kreistag angegeben war, ist dies unschädlich (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 2.Hs VwGO).

2.1. Die Feststellungsklage ist jedoch unbegründet, weil der beanstandete Kreistagsbeschluss vom ... Mai 2008 rechtmäßig ist. Denn der Kreistag war und ist nicht verpflichtet, bei der Entsendung von Vertretern in die externen Gremien des Beklagten entsprechend Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO zu verfahren und dabei gem. Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO die Ausschussgemeinschaften zu berücksichtigen. Das durch Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO verankerte Gebot der Spiegelbildlichkeit, wonach jeder Ausschuss in seiner Zusammensetzung soweit als möglich ein verkleinertes Abbild des Kreistags darstellen muss, gilt dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut nach für den Kreistag und über Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LKrO entsprechend für die weiteren Ausschüsse, die der Kreistag im Rahmen seiner Organisationsgewalt bilden kann, ebenso für die spezialgesetzlich vorgeschriebenen Ausschüsse, soweit es um deren Besetzung mit Mitgliedern des Kreistags geht (BayVGH, U. v. 17. März 2004 - 4 BV 03.117- juris Rn. 39). In der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist geklärt (U. v. 8. März 2001 - 4 B 98.2073 - juris Rn. 27 ff. u. U. v. 2. Februar 2000 - 4 B 99.1377 - juris Rn. 23 ff.), dass eine entsprechende Anwendung der Spiegelbildlichkeitsvorschrift auf die Bestellung von Vertretern in sonstige Gremien der Gebietskörperschaft nicht zwingend geboten ist, da die Voraussetzungen für eine Analogie im Hinblick auf die strukturellen Unterschiede zwischen diesen und den Ausschüssen nicht vorliegen; des Weiteren, dass dies weder gegen demokratische Grundsätze noch den Minderheitenschutz (BayVGH, U. v. 8. März 2001, a. a. O., Rn. 39 f.) verstößt oder willkürlich ist, selbst dann nicht, wenn der Kreistag dies hinsichtlich einzelner externer Gremien unterschiedlich handhaben sollte (BayVGH, U. v. 8. März 2001, a. a. O., Rn. 42). Die zu der Entsendung von Verbandsräten in eine Zweckverbandsversammlung (BayVGH, U. v. 8. März 2001, a. a. O.) und von Aufsichtsräten in den Aufsichtsrat eines als Gesellschaft mit beschränkter Haftung geführten kommunalen Eigenbetriebes (BayVGH, U. v. 2. Februar 2000, a. a. O.) ergangenen Gerichtsentscheidungen gelten auch für alle anderen, von der Klägerin zum Gegenstand ihrer Klage erhobenen Gremien des Beklagten (so ausdrücklich BayVGH, U. v. 2. Februar 2000, a. a. O., Rn. 22 a.E. m. w. N. aus seiner Rspr.).

Ebenso wenig ergibt sich aus sonstigen Rechtsvorschriften eine Verpflichtung des Beklagten, Ausschussgemeinschaften bei der Entsendung von Vertretern in externe Gremien zu berücksichtigen. Das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juni 1994 - KommZG - enthält keine Bestimmungen über das Verfahren, das ihre Mitglieder bei der Bestellung ihrer Vertreter in der Verbandsversammlung anzuwenden haben (vgl. BayVGH, U. v. 8. März 2001 - 4 B 98.2073 - juris Rn. 26). Art. 31 Abs. 2 Satz 3 KommZG bestimmt insoweit lediglich, dass die weiteren Vertreter einer Gebietskörperschaft (die sog. gekorenen Verbandsräte) in der Verbandsversammlung durch die Beschlussorgane der Gebietskörperschaften bestellt werden. Auch in der Geschäftsordnung des Kreistages des Beklagten fehlt eine Regelung zum Verfahren bei der Besetzung der weiteren Gremien. In § 40 Abs. 2 i. V. m. § 33 Abs. 3 GeschO ist ebenso wie in Art. 27 Abs. 2, Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LKrO nur das Besetzungsverfahren für den Kreisausschuss und dessen weitere beschließende oder vorberatende Ausschüsse geregelt. In Anbetracht der eindeutigen Überschriften von § 40 GeschO und Art. 29 LKrO („Weitere beschließende oder vorberatende Ausschüsse“ und „Weitere Ausschüsse“), dem Bezug auf die vom Kreistag gebildeten Ausschüsse und der eindeutigen Kommentierungen (vgl. Hölzl/Hien/Huber, Komm. Art. 29 LKrO Anm. 2; Bauer/Böhle/Ecker, a. a. O., Art. 29 LKrO Rn. 1) ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch aus einer systematischen Auslegung nichts anderes.

Sofern in der Verwaltungspraxis des Landratsamtes die GeschO bisher anders ausgelegt bzw. gehandhabt worden sein sollte, schafft dies kein für den Beklagten bindendes Recht. Insofern kann offen bleiben, ob die langjährige bisherige Besetzungspraxis durch den Kreistag ein auf den beklagten Landkreis beschränktes Gewohnheitsrecht erzeugt hat, insbesondere, ob sie von einer entsprechenden Rechtsüberzeugung getragen war (zu den Voraussetzungen für die Entstehung von Gewohnheitsrecht siehe BGH, B. v. 4. September 2013 - XII ZB 526/12 - juris Rn. 16). Da sie als Rechtssatz formuliert werden könnte bzw. hinreichend bestimmt ist (vgl. Krebs/Becker, Entstehung und Abänderbarkeit von Gewohnheitsrecht, JuS 2013, 97/98) und nicht gegen Verfassungsgrundsätze oder sonstiges höherrangiges Recht verstößt (vgl. Krebs/Bekker, a. a. O., 101; vgl. BayVGH, U. v. 8. März 2001, a. a. O., Rn. 37), erscheint sie dazu zwar nicht von vornherein ungeeignet. Weiter kann Bezugspunkt für die Geltung von Gewohnheitsrecht grundsätzlich auch eine ständige Übung der Verwaltung sein (BGH, B. v. 4. September 2013, a. a. O., m. w. N.). Die Verwaltung des Landratsamtes hat allerdings insoweit nur sitzungsvorbereitende Tätigkeiten für den Kreistag und seine Ausschüsse entfaltet und somit kein Recht angewendet. Nicht sie, sondern der Kreistag wählt die in externe Gremien zu entsendenden Mitglieder aus. Jedenfalls wäre etwa entstandenes Gewohnheitsrecht aufgrund der vom Kreistag am ... Mai 2008 beschlossenen Änderung der Besetzungspraxis wieder entfallen, weil dieser als Rechtsanwender es damit nicht mehr praktiziert und eine dahingehende Rechtsüberzeugung aufgegeben hätte (vgl. Krebs/Becker, a. a. O., 103), oder durch ihn als „Gesetzgeber“ geändert worden wäre, was jederzeit möglich ist (BGH, a. a. O., Rn. 17).

Auch aus den unterschiedlichen Rechtsschutzmöglichkeiten, die gegen Kreistagsbeschlüsse und Geschäftsordnungen gegeben sind, lässt sich die Notwendigkeit eines anderen rechtlichen Ergebnisses nicht herleiten; zumal es auch nicht zutrifft, dass eine Normenkontrolle (§ 47 VwGO) zur Ergänzung einer Geschäftsordnung völlig ausgeschlossen ist. Wenn dem Normgeber (Kreistag) nur relatives Unterlassen vorgeworfen wird, dergestalt, dass er den regelungsbedürftigen Lebensbereich zwar geregelt, dabei aber einen wesentlichen Punkt pflichtwidrig - insbesondere unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz - ungeregelt gelassen hat, also eine unvollständige Norm erlassen hat, kann auch ein Antrag auf Normenergänzung im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO analog statthaft sein (BayVGH, U. v. 23. Januar 2003 - 21 N 97.1835 - juris Rn. 33; grds zur Anwendbarkeit des § 47 VwGO auf die GeschO eines komm. Vertretungsorgans vgl. BVerwG, B. v. 15. September 1987 - 7 N 1/87 - juris).

Im Ergebnis steht die Art und Weise der Vertreterbestellung somit in der Entscheidungsautonomie des Beklagten. Lediglich die Vorschrift des Art. 45 Abs. 1 LKrO ist zu beachten, wonach Beschlüsse des Kreistags in offener Abstimmung mit der Mehrheit der Abstimmenden gefasst werden (BayVGH, U. v. 8. März 2001 - 4 B 98. 2073 - juris Rn. 35).

2.2. Ungeachtet der Rechtmäßigkeit des Kreistagsbeschlusses vom 8. Mai 2008 ist die lediglich hinsichtlich eines von sechs Gremien aufrecht erhaltene allgemeine Leistungsklage begründet. Der Klägerin steht aus § 5 Abs. 1 Satz 3 2. Hs der Unternehmenssatzung, wonach für die Bestellung der Verwaltungsräte des Kommunalunternehmens die Bestimmungen der Geschäftsordnung für den Kreistag des Beklagten (in der jeweils gültigen Fassung) über die Ausschussbesetzung entsprechend gelten, ein Anspruch auf Berücksichtigung - wie unter 1. bereits dargelegt, allerdings nur für die verbleibende Wahlperiode - zu. Denn aus den entsprechend anzuwendenden Vorschriften der § 40 Abs. 2, § 33 Abs. 3 Satz 3 GeschO ergibt sich, dass sich Einzelmitglieder und kleine Gruppen des Kreistages, die aufgrund ihres Stärkeverhältnisses im Kreistag nicht vertreten wären, zur Entsendung gemeinsamer Vertreter zusammenschließen können. Die von Ausschussgemeinschaften, auf die Sitze entfallen sind, vorgeschlagenen Bewerber sind nach § 33 Abs. 4 GeschO zu bestellen. Der Kreistagsbeschluss vom ... Mai 2008, mit dem das bislang praktizierte Verfahren bei der Besetzung der externen Gremien geändert werden sollte, ist insoweit nicht vollständig vollzogen worden, als die Bestimmung des § 5 Abs. 1 Satz 3 2. Hs der Unternehmenssatzung nicht angepasst bzw. aufgehoben worden ist. Da der vollzugsbedürftige Kreistagsbeschluss nicht unmittelbar neues Recht schafft, hat die Beschlussfassung die Wirksamkeit des § 5 Abs. 1 Satz 3 2. Hs der Unternehmenssatzung nicht berührt.

3. Die Feststellungklage war mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen, der lediglich zu 1/6 aufrecht erhaltenen allgemeinen Leistungsklage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Bei einer Gesamtbetrachtung der ursprünglich erhobenen Klagen ergibt sich, dass die Klägerin zu 1/12 obsiegt hat. Die Kostentragungspflicht hinsichtlich der zurückgenommenen fünf Leistungsanträge ergibt sich aus § 155 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.