Verwaltungsgericht München Urteil, 16. Juli 2014 - 6b K 13.3581

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Berufung wird zugelassen.

Der Kläger, der zuvor mit einem Hörfunk- und einem Fernsehgerät beim Beklagten gemeldet war, wird bei diesem seit September 2009 nur noch mit einem neuartigen Rundfunkgerät geführt. Hierfür entrichtete er bis einschließlich März 2013 monatlich Euro a.

Nach der Umstellung auf den neuen Rundfunkbeitrag zum 1. Januar 2013 mahnte der Beklagte mit Zahlungserinnerung vom ... April 2013 die Zahlung rückständiger Rundfunkbeiträge in Höhe von b. Euro an. Da in der Folgezeit keine Zahlung erfolgte, setzte der Beklagte mit Bescheid vom ... Juni 2013 für den Zeitraum 1/2013 bis einschließlich 3/2013 rückständige Rundfunkbeiträge in Höhe von c. Euro einschließlich eines Säumniszuschlags in Höhe von 8,00 Euro gegenüber dem Kläger fest. Der Betrag ergibt sich aus dem für diesen Zeitraum erhobenen Rundfunkbeitrag in Höhe von d. Euro abzüglich eines Zahlungseingangs von e. Euro zuzüglich des Säumniszuschlags von 8,00 Euro.

Hiergegen erhob der Kläger mit Schreiben vom ... Juni 2013 Widerspruch und trug vor, die Rechtmäßigkeit des neuen Rundfunkbeitrags sei stark umstritten. Nach Meinung von Experten stelle er einen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz dar. Es sei eine Zwangsabgabe, die in Wahrheit kein Beitrag, sondern eine Steuer sei. Hierfür hätten die Länder aber keine Gesetzgebungskompetenz. Ein Verstoß gegen die zu fordernde Beitragsgerechtigkeit liege darin, dass der Anknüpfungspunkt für die Beitragspflicht, nämlich die Inhaberschaft von Wohnungen, Betriebsstätten, Kfz usw. keinen beitragsgerechten Maßstab für Vorteile eines möglichen Rundfunkempfangs der jeweiligen Person abbilde.

Mit Schreiben vom ... Juli 2013 teilte der Beitragsservice ... dem Kläger mit, der Rundfunkbeitrag könne nicht, wie vom Kläger gewünscht, nur unter Vorbehalt bezahlt werden. Einerseits sei der Rundfunk zur Erhebung dieses Beitrags kraft Gesetzes verpflichtet, andererseits müssten die Beitragszahler ebenfalls aufgrund gesetzlicher Verpflichtung den Beitrag entrichten, ohne ihre Zahlung unter einen Vorbehalt stellen zu dürfen. Über den Widerspruch des Klägers wurde zunächst nicht entschieden.

Der Kläger trug mit Schreiben vom ... Juli 2013 ergänzend vor, bei dem Rundfunkbeitrag handle es sich um eine aufgezwungene Dienstleistung. Er habe in der Vergangenheit schon seit Jahren keinen Fernseher und kein Radio mehr betrieben und auch zukünftig nicht die Absicht, öffentlichrechtlichen Rundfunk über solche Geräte zu empfangen. Das Einzige was er betreibe sei ein internetfähiger PC, für den er bereits bei einem Kabelanbieter bezahle. Er habe nicht die Absicht, die vom öffentlichrechtlichen Rundfunk angebotene Leistung darüber hinaus in Anspruch zu nehmen und dafür extra zu bezahlen. Er sehe sich durch die Beitragserhebung in seinem Recht, eine solche (Kauf-)Entscheidung frei zu treffen, rechtswidrig beschränkt. Technisch sei es heute ohne weiteres möglich, die Leistung des Rundfunkangebots nur denjenigen zugänglich zu machen, die dafür auch zu zahlen bereit seien. Von diesen technischen Möglichkeiten könne und müsse der Rundfunk Gebrauch machen. Er verlange, dass ihm die Leistung „öffentlichrechtlicher Rundfunk“ nicht länger aufgezwungen werde, sondern der Rundfunk durch entsprechende technische Möglichkeiten selbst dafür sorge, dass er zukünftig nicht mehr in der Lage sei, dessen Programme zu empfangen.

Mit Schreiben vom ... August 2013, das am ... August 2013 einging, erhob der Kläger zum Bayerischen Verwaltungsgericht München Klage und stellte sinngemäß den Antrag,

den Beitragsbescheid vom ... Juni 2013 aufzuheben.

Zur Begründung wiederholte der Kläger im Wesentlichen sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren und trug ergänzend mit Schriftsatz vom ... Mai 2014 vor, der Rundfunkbeitrag stelle sich für ihn als „zweite Miete“ dar, weil er allein an den Umstand anknüpfe, dass er eine Wohnung innehabe. Auf das Vorbringend des Klägers im Übrigen einschließlich des Schriftsatzes vom ... September 2013 wird ergänzend Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 VwGO).

Der Beklagte legte mit Schreiben vom ... September 2013, das bei Gericht am ... September 2013 einging, die Verwaltungsakte vor und beantragte,

die Klage abzuweisen.

Er hält die Klage für unbegründet und verweist hierzu auf eine Reihe von Rechtsgutachten und Fachpublikationen, die dem Schriftsatz als Anlage beigefügt waren.

Den Widerspruch des Klägers wies er mit Widerspruchsbescheid vom ... Oktober 2013 zurück.

Das Gericht hat am ... Juli 2014 zur Sache mündlich verhandelt.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichts- und Verwaltungsakten sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom ... Juli 2014 ergänzend Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 VwGO analog).

Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom ... Juni 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz VwGO).

1. Über den Rechtsstreit konnte aufgrund der mündlichen Verhandlung vom ... Juli 2014 entschieden werden, obwohl auf Klägerseite niemand erschienen ist. Der Kläger wurde ausweislich der Postzustellungsurkunde vom ... Juni 2014 ordnungsgemäß geladen; in der Ladung vom ... Juni 2014 wurde darauf hingewiesen, dass im Falle des Ausbleibens eines Beteiligten auch ohne ihn verhandelt und entschieden werden könne (§ 102 Abs. 2 VwGO).

Die Klage war im Übrigen zunächst noch nicht zulässig, weil sie parallel zum noch laufenden Widerspruchsverfahren verfrüht, nämlich vor Ablauf der 3-Monatsfrist des § 75 Satz 1 VwGO, erhoben worden war. Mit Erlass des Widerspruchsbescheids von ... Oktober 2013 ist sie jedoch zulässig geworden.

2. Der Bescheid vom ... Juni 2013 ist formell- und materiellrechtlich nicht zu beanstanden. Die vom Kläger erhobenen Einwände greifen im Ergebnis nicht durch.

In großzügigster Auslegung (§ 88 VwGO) des klägerischen Antrags im Schreiben vom... August 2013, zu dessen Klarstellung mangels Teilnahme des Klägers an der mündlichen Verhandlung, auf deren Durchführung er bestanden hatte, keine Gelegenheit war, geht das Gericht davon aus, dass sich die Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom ... Juni 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom ... Oktober 2013 richtet.

2.1 Der Bescheid vom ... Juni 2013 erfüllt die an ihn zu stellenden formellen Anforderungen, wenn auch seine Überschrift „Gebühren-/Beitragsbescheid“ zumindest missverständlich ist. Einwände sind insoweit von Klägerseite nicht erhoben und wären im Ergebnis nicht durchgreifend, weil der Bescheid im Text eindeutig erkennen lässt, dass mit ihm Rundfunkbeiträge, nicht aber Rundfunkgebühren festgesetzt werden.

2.2 Der Bescheid ist auch materiell rechtmäßig. Als Inhaber einer Wohnung hat der Kläger für den hier maßgeblichen Zeitraum 1/2013 bis 3/2013 Rundfunkbeiträge in der durch Bescheid vom ... Juni 2013 festgesetzten Höhe einschließlich des Säumniszuschlags zu zahlen.

2.2.1 Rechtsgrundlage für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ist seit dem 1. Januar 2013 der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag - RBStV - (in der Fassung der Bekanntmachung vom 7.6.2011 [GVBl S. 258], § 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [GVBl S. 566], zuletzt geändert durch Art. 6 Nr. 8 des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 7.6.2011).

Im privaten Bereich ist nach § 2 Abs. 1 RBStV grundsätzlich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag in Höhe von e. Euro im Monat zu entrichten (ebenso BayVGH, B. v. ...12.2013 - ... - juris Rn. 16). Inhaber einer Wohnung ist jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Als Inhaber wird jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist (§ 2 Abs. 2 RBStV).

Das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Es ergibt sich außerdem aus den entsprechenden Angaben des Klägers in seinen diversen Schreiben, worin er gerade nicht bestreitet, Inhaber einer Wohnung zu sein, sondern diese Tatsache nicht für den geeigneten oder sachgerechten Anknüpfungspunkt zur Erhebung von Rundfunkbeiträgen hält.

2.2.2 Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag begegnet keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat am 15. Mai 2014 (BayVerfGH U. v. 15.5.2014, Az.: ... und ..., DVBl 2014, 848-854; die Entscheidung ist im Volltext veröffentlicht unter www.bayern. verfassungsgerichtshof.de) auf zwei Popularklagen hin unanfechtbar und für alle bayerischen Verfassungsorgane, Gerichte und Behörden bindend (Art. 29 Abs. 1 des Gesetzes über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof - VfGHG -) insbesondere entschieden, dass die Vorschrift des § 2 Abs. 1 RBStV über die Erhebung eines Rundfunkbeitrags im privaten Bereich für jede Wohnung mit der Bayerischen Verfassung - BV - vereinbar sei (Leitsatz Nr. 1). Die Norm verstoße nicht gegen die Rundfunkempfangsfreiheit, die allgemeine Handlungsfreiheit, den allgemeinen Gleichheitssatz oder das Verbot der Benachteiligung behinderter Menschen (Rn. 62). Bei dem Rundfunkbeitrag handele es sich um eine nichtsteuerliche Abgabe, die zu regeln in die Gesetzgebungskompetenz der Länder falle. Sie sei sowohl im privaten wie auch im nicht privaten Bereich im Gegensatz zu einer Steuer nicht „voraussetzungslos“ geschuldet, sondern werde als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlichrechtlichen Rundfunks erhoben (Leitsatz Nr. 2). Die Abgabe habe den Charakter einer Vorzugslast; dem stehe nicht entgegen, dass auch die Inhaber von Raumeinheiten, in denen sich keine Rundfunkempfangsgeräte befinden, zahlungspflichtig seien. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zwinge den Gesetzgeber nicht dazu, eine Befreiungsmöglichkeit für Personen vorzusehen, die von der ihnen eröffneten Nutzungsmöglichkeit keinen Gebrauch machen wollten (Leitsatz Nr. 3). Im privaten Bereich werde mit der Anbindung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung (§ 3 Abs. 1 RBStV) die Möglichkeit der Rundfunknutzung als abzugeltender Vorteil sachgerecht erfasst (Leitsatz Nr. 4).

Das Recht aus Art. 112 Abs. 2 BV auf Rundfunkempfangsfreiheit werde nicht beeinträchtigt (Rn. 63). Das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) sei ebenfalls nicht verletzt (Rn. 65), insbesondere weil das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV nicht wegen eines Widerspruchs zur Kompetenzordnung des Grundgesetzes verletzt sei (Rn. 68). Der Freistaat Bayern habe mit seiner Zustimmung zum RBStV von seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 70 Grundgesetz - GG - Gebrauch gemacht, ohne dabei die durch die Finanzverfassung des GG gezogenen Grenzen zu überschreiten (Rn. 70). Die Zahlungspflichten im privaten und nicht privaten Bereich seien verhältnismäßig (Rn. 97).

Die Rundfunkbeitragspflicht nach § 2 Abs. 1 RBStV verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV (Rn. 101). Indem der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege, habe er nicht wesentlich Ungleiches ohne Rechtfertigung gleich behandelt. Anknüpfungspunkt für die Rundfunkbeitragspflicht sei die Möglichkeit der Programmnutzung, die im privaten Bereich typisierend den einzelnen Wohnungen und damit den dort regelmäßig in einem Haushalt zusammenlebenden Personen zugeordnet werde. Durch den Wohnungsbegriff würden verschiedene Lebenssachverhalte - von dem allein lebenden „Medienverweigerer“ über die „typische Familie“ bis hin zur „medienaffinen“ Wohngemeinschaft - normativ zusammengefasst und einer einheitlichen Beitragspflicht unterworfen, die sämtliche Möglichkeiten der Rundfunknutzung einschließlich der mobilen und derjenigen in einem privaten Kraftfahrzeug abdecke und die vorbehaltlich der Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen des § 4 RBStV unausweichlich sei. Diese Typisierung für den privaten Bereich beruhe auf einleuchtenden, sachlich vertretbaren Gründen und sei auch unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit nicht zu beanstanden (Rn. 105 ff).

Unter Bezugnahme auf Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stellt der Bayerische Verfassungsgerichtshof sodann noch klar, dass der öffentlichrechtliche Rundfunk sein Programmangebot im Rahmen seines klassischen Funktionsauftrags, zur Meinungs- und Willensbildung beizutragen, zu unterhalten und zu informieren sowie eine kulturelle Verantwortung wahrzunehmen, als allgemein zugängliche Informationsquelle im Sinn des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG bereitstelle (Rn. 72).

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 15. Mai 2014 verwiesen.

Die gegen die Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags im Rahmen der Popularklagen vorgebrachten Argumente sind damit nicht durchgreifend. Ergänzend ist anzumerken, dass der Bayerische Verfassungsgerichtshof seine Prüfung bei Popularklageverfahren auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung erstreckt, selbst wenn sie von der Antragspartei nicht als verletzt bezeichnet worden sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen (Rn. 60). Nachdem in der Entscheidung vom 15. Mai 2014 eine Prüfung unter dem Gesichtspunkt des Eigentumsrechts nach Art. 103 Abs. 1 BV nicht stattfand ist offensichtlich, dass der Bayerische Verfassungsgerichtshof noch nicht einmal dessen Schutzbereich durch die Rundfunkbeitragspflicht als berührt angesehen hat. Gleichermaßen hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom ... Mai 2014 (VGH ... - juris) auf eine Verfassungsbeschwerde gegen den RBStV hin den Schutzbereich unter anderem der Eigentumsfreiheit nach der Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV - als schon gar nicht berührt erachtet und die Verfassungsbeschwerde insoweit als unzulässig angesehen (Rn. 37, 53). Die Rundfunkbeiträge hätten keine übermäßig belastende oder gar erdrosselnde Wirkung. Auch knüpfe die Abgabenpflicht nicht an den Hinzuerwerb von Eigentum oder den Bestand des Hinzuerworbenen an (juris Rn. 54). Von daher ist ein verfassungswidriger Eingriff in das Grundrecht auf Eigentum nach Art. 103 Abs. 1 BV nicht ersichtlich.

2.2.3 Hieraus folgt für den vorliegenden Fall, dass der Bescheid vom ... Juni 2013 auch materiell rechtmäßig ist. Der Kläger war für den Zeitraum Januar 2013 bis einschließlich März 2013 verpflichtet, einen monatlichen Rundfunkbeitrag in Höhe von e. Euro zu bezahlen. Dies folgt daraus, dass er zu dieser Zeit Inhaber einer Wohnung war und damit Beitragsschuldner im Sinne des § 2 Abs. 1 RBStV ist. Insoweit hat er Einwände gegen den vorliegenden Bescheid auch nicht erhoben. Gründe, die ausnahmsweise zu einer Befreiung oder Ermäßigung von der Beitragspflicht hätten führen können bzw. müssen, liegen nicht vor und wurden auch nicht geltend gemacht.

2.2.4 Die gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheids vom ... Juni 2013 erhobenen Einwände greifen nicht durch.

(1) Insbesondere hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof mit für das erkennende Gericht bindender Wirkung in seiner Entscheidung vom 15. Mai 2014 (a. a. O.) festgestellt, dass es sich beim Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer handelt. Der Gleichheitssatz ist nicht verletzt, auch nicht dadurch, dass nicht unterschieden wird, wie viele Personen tatsächlich in einer Wohnung zusammenleben, in welcher Beziehung sie zueinander stehen oder ob die Bewohner auch außerhalb der Wohnung von der Möglichkeit des Rundfunkempfangs durch Nutzung mobiler Geräte Gebrauch machen. Darüber hinaus hat es der Bayerische Verfassungsgerichtshof zwar als Ungleichbehandlung erkannt, gleichwohl aber für hinnehmbar erklärt, wenn Obdachlose oder Bewohner von Pflegeheimen nicht zum Rundfunkbeitrag herangezogen werden (BayVerfGH v. 15.5.2014, a. a. O., Rn. 113 f.).

(2) Das Recht, das Angebot des öffentlichrechtlichen Rundfunks nicht zu nutzen, wird durch die Beitragspflicht nicht eingeschränkt. Es steht jedermann auch zukünftig frei, weder ein zum Rundfunkempfang fähiges Gerät zu besitzen, noch ein solches zu nutzen. Insofern liegt auch der von Klägerseite behauptete Eingriff in die sogenannte „negative Informationsfreiheit“ und die allgemeine Handlungsfreiheit nicht vor. Auch wenn jemand hiervon Gebrauch macht und tatsächlich das Rundfunkangebot nicht nutzt, ist es aus den vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof genannten Gründen gleichwohl gerechtfertigt, ihn (solidarisch) zur Entrichtung des Rundfunkbeitrags heranzuziehen (BayVerfGH v. 15.5.2014, a. a. O., Rn. 78, 80 und 111 sowie Leitsatz Nr. 3).

(3) Soweit vorgetragen wird, die Erhebung des Rundfunkbeitrags sei deshalb unzulässig, weil der öffentlichrechtliche Rundfunk seinen Programmauftrag nicht erfülle, sondern stattdessen unter Einsatz unangemessener finanzieller Mittel Sendungen anbiete, die mit der Erfüllung der ihm von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben entweder nichts zu tun hätten oder eine Schlechterfüllung dieser Aufgaben darstellten, greift auch dieser Einwand nicht durch. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens ist nicht zu prüfen und zu entscheiden, ob diese Einwände in der Sache zutreffen. Es ist zunächst Aufgabe der hierzu berufenen Gremien, insbesondere der Rundfunkräte, über die Erfüllung der gesetzlich bestimmten Aufgaben der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten zu wachen und erforderlichenfalls entsprechend Einfluss auf die Programmgestaltung zu nehmen. Sollten die hierzu berufenen Gremien ihren Kontrollpflichten nicht oder nur ungenügend nachkommen, stehen entsprechende rechtliche Möglichkeiten zur Verfügung, insbesondere steht der Weg zu den Verfassungsgericht offen (siehe z. B. BVerfG U. v. 25.03.2014, 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11, DVBl 2014, 649-655; BVerfG U. v.11.09.2007, 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06, DVBl 2007, 1292-1294).

(4) Schließlich verhilft auch der Hinweis des Klägers auf existierende kostenpflichtige Programme privater Rundfunkanbieter und die damit verbundene Forderung, der öffentlichrechtliche Rundfunk könne und müsse ebenso verfahren und sein Programm nur denen zugänglich machen, die es nutzten und dafür zu zahlen bereit seien, seiner Klage im Ergebnis nicht zum Erfolg.

Zwar hat gerade dieser Vorschlag auf den ersten Blick manches für sich: Der Grundsatz „Nur wer (tatsächlich) nutzt, der muss auch bezahlen“ erscheint gegenüber dem jetzt geltenden Prinzip, Beiträge unabhängig von der tatsächlichen Nutzung zu verlangen, der (sach-) gerechtere Ansatz zu sein. Zudem gibt es in der Tat in der Bundesrepublik Deutschland, aber auch sonst weltweit zahlreiche Beispiele für sog. „Pay-TV“ und andere kostenpflichtige Angebote, die nur denjenigen zur Nutzung zugänglich sind, die dafür auch bezahlen. Dies beschränkt sich keineswegs auf Radio- oder Fernsehprogramme, sondern hat längst zahlreiche andere Lebensbereiche erfasst, vom Börsendienst über Fachportale bis zu Handelsplattformen.

Die Diskussion beschränkte sich im Zusammenhang mit der Einführung des Rundfunkbeitrags denn auch keineswegs auf ein reines „Bezahl-Modell“, es gab vielmehr eine Reihe von Vorschlägen wie Registrierungsmodell, Modifizierte Rundfunkgebühr mit Beweislastumkehr, Rundfunksteuer und Pro-Kopf-Abgabe (vgl. hierzu Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, Vorb. RBStV, Rn. 9 ff.). Auf keines dieser Modelle muss sich der Gesetzgeber für den öffentlichrechtlichen Rundfunk aber verweisen lassen. Er kann - anders als Privatanbieter - aufgrund seiner ihm obliegenden durch die Verfassung bestimmten Pflicht, eine Grundversorgung mit (staats- ) unabhängigen und der Pluralität der Gesellschaft entsprechenden Rundfunkangeboten sicherzustellen, kein rein nutzungsabhängiges Bezahlmodell einführen, sondern darf für die flächendeckend vorhandene Möglichkeit der Nutzung des Programmangebots des öffentlichrechtlichen Rundfunks Beiträge erheben.

Dies gilt insbesondere für das sog. Registrierungsmodell. Teile der Literatur hatten schon seit längerem vorgeschlagen, den öffentlichrechtlichen Rundfunk zu verschlüsseln und die Rundfunkgebühr an die Nutzung von Decodern zu koppeln (z. B. Fiebig, Rundfunkgebührenpflicht und Medienkonvergenz, 410 ff., 435; v. Münch, NJW 2000, 634). Die Rundfunkabgabe würde so zu einer Gebühr im engeren verwaltungsrechtlichen Sinne, die nur für die tatsächliche Inanspruchnahme des öffentlichrechtlichen Rundfunkangebots anfiele. Diese Lösung begegnet jedoch ebenso praktischen wie rechtlichen Bedenken und scheidet deshalb im Ergebnis aus.

Zum einen bestünden in der Praxis erhebliche Umgehungsrisiken, weil die Zugangsdaten an Nichtgebührenzahler weitergegeben werden könnten (BVerwG, U. v. 27.10.2010 - 6 C 12.09; 6 C 17.09; 6 C 21.09, MMR 2011, 258 [261]); BayVGH, U. v. 19. 5. 2009 - 7 B 08.2922, DÖV 2009, 820-821). Auch Decoder - deren Kosten letztlich die Gebührenzahler tragen müssten - sind äußerst manipulationsanfällig. So berichtete z. B. die Financial Times Deutschland vom 4. Februar 2010, im Jahr 2008 seien 400.000 manipulierte Premiere-Decoder aufgetaucht; nach dieser Sicherheitspanne habe dem Verschlüsselungsspezialisten Kudelski das Aus bei Sky gedroht. Zum andern müsste damit gerechnet werden, dass im Ausland ansässige, kommerzielle Rundfunkportale auch deutsche Sendungen in das Internet einspeisen, so dass auch im Inland ein kostenloser Empfang möglich bliebe (BayVGH, U. v. 19. 5. 2009, a. a. O.). Zu den Umgehungsrisiken hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG U. v. 27.10.2010 a. a. O., juris Rn. 44) im Zusammenhang mit der „PC-Gebühr“ ausgeführt:

„Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend dargelegt hat, erscheint es aber zweifelhaft, ob sich ein solches Registrierungsmodell innerhalb des Internets so gestalten lässt, dass es von den möglichen Rundfunkteilnehmern nicht problemlos umgangen werden könnte. Selbst wenn man die - dem Zugriff des deutschen Rundfunkgesetzgebers ohnehin entzogenen - ausländischen Rundfunkstationen von vornherein außer Betracht lässt, kann auf gesetzlichem Wege nicht effektiv sichergestellt werden, dass innerhalb Deutschlands der Internet-Empfang von Radio- oder Fernsehsendungen nur angemeldeten Nutzern möglich ist.

Grundsätzlich könnten zwar die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten ebenso wie die inländischen privaten Rundfunkanbieter verpflichtet werden, ihre Programmangebote im Internet unter einer gemeinsamen Web-Adresse (z. B. in Form eines „GEZ-Portals“) zu bündeln, auf die jeder Internetnutzer nur nach vorheriger (einmaliger) Registrierung - etwa mittels einer Zugangskennung und eines Passworts - zugreifen dürfte. Durch die jederzeit herzustellende Vernetzung von Rechnern und die kaum zu kontrollierende Weitergabe persönlicher Zugangsdaten ergäben sich aber dennoch technische Möglichkeiten, einer Mehrzahl von Personen unberechtigterweise unter derselben Registrierung Zugang zu dem Programmangebot zu verschaffen. Zudem müsste damit gerechnet werden, dass im Ausland ansässige (kommerzielle) Rundfunkportale Mittel und Wege finden würden, die meist zusätzlich über Satellit verbreiteten deutschen Programme ungehindert in das Internet einzuspeisen, so dass auch im Inland ein gebührenfreier Empfang möglich bliebe. Angesichts solcher im Vorhinein kaum abschätzbarer Umgehungsrisiken muss sich der Rundfunkgesetzgeber nicht auf ein irgendwie geartetes Registrierungsmodell als milderes Mittel verweisen lassen (a. A. Jutzi, NVwZ 2008, 603/605 ff.).

Aus den gleichen Gründen wäre eine Beschränkung der Gebührenerhebung auf diejenigen, die im Wege der Selbstanzeige gegenüber der Gebührenzentrale erklären, ihren internetfähigen Rechner auch für Rundfunkempfang zu nutzen, zur gleichmäßigen Durchsetzung der Gebührenpflicht nicht geeignet. Selbst wenn für die übrigen PC unterstellt werden könnte, dass sie zu einem anderen Zweck beschafft und bisher verwendet wurden, läge darin kein hinreichender objektiver Anhaltspunkt für die Annahme, dass die Möglichkeit des Rundfunkempfangs auch zukünftig in keinem Fall zusätzlich genutzt werde. Das individuelle, gegebenenfalls einem raschen Wandel unterworfene Nutzerverhalten ist mit einem vertretbaren personellen und sächlichen Aufwand nicht zu kontrollieren.“

Schon wegen diesen technischen und praktischen Problemen musste auch nach Auffassung des erkennenden Gerichts der Gesetzgeber für den öffentlichrechtlichen Rundfunk nicht von der Einführung des Rundfunkbeitrags Abstand nehmen. Hiervon abgesehen wäre ein solches „Payperview-System“ nicht mit dem verfassungsrechtlichen Grundversorgungsauftrag zu vereinbaren, dessen Erfüllung eine Übertragungstechnik voraussetzt, die alle Rundfunkteilnehmer erreicht (BVerfG B. v.6.10.1992, NJW 1992, 3285; BayVerfGH, E. v. 15. 12. 2005, BayVBl 2006, 400-402). Im Hinblick auf die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art 112 Abs. 2 BV ist dabei besonders zu berücksichtigen, dass die strukturellen Vielfaltsdefizite des privaten Rundfunks überhaupt nur deshalb hingenommen werden können, weil der öffentlichrechtliche Rundfunk diese Defizite im dualen System im Rahmen seines Grundversorgungsauftrags ausgleicht. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zu den ZDF-Gremien (BVerfG, U. v. 25.03.2014, NVwZ 2014, 867 [868], juris Rn. 36) ausgeführt:

„2. Die Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung der Rundfunkanstalten sind von Verfassungswegen an dem Ziel der Vielfaltsicherung auszurichten (vgl. BVerfGE 57, 295 <320, 325>; 73, 118 <152 f.>; 121, 30 <51>). Sie stehen in enger Wechselwirkung mit der rahmensetzenden Grundentscheidung des Gesetzgebers für eine duale Rundfunkordnung und den Aufgaben, die dem öffentlichrechtlichen Rundfunk in dieser Ordnung zukommen (vgl. BVerfGE 73, 118 <157 f.>; 83, 238 <296 ff.>; 114, 371 <387 f.>; 119, 181 <217 f.>; 121, 30 <51 f.>). Im Rahmen der dualen Rundfunkordnung kommt dem öffentlichrechtlichen Rundfunk und der von ihm sicherzustellenden Erfüllung des klassischen Funktionsauftrags der Rundfunkberichterstattung besondere Bedeutung zu. Er hat die Aufgabe, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der marktwirtschaftlichen Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat so zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann (vgl. BVerfGE 73, 118 <158 f.>; 74, 297 <325>; 83, 238 <297 f.>; 90, 60 <90>; 114, 371 <388 f.>; 119, 181 <216>). Denn der publizistische und ökonomische Wettbewerb führt nicht automatisch dazu, dass in den Rundfunkprogrammen die Vielfalt der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster abgebildet wird. Auch wegen des erheblichen Konzentrationsdrucks im privatwirtschaftlichen Rundfunk und den damit verbundenen Risiken einer einseitigen Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung hat das Bundesverfassungsgericht Vorkehrungen zum Schutz der publizistischen Vielfalt als geboten angesehen (BVerfGE 119, 181 <217> m. w. N.).

Die spezifische Eigenrationalität des privatwirtschaftlichen Rundfunks zu ergänzen und auszugleichen ist ein Auftrag des öffentlichrechtlichen Rundfunks. Indem er jedenfalls im Wesentlichen öffentlich finanziert ist, wird er dazu befähigt, wirtschaftlich unter anderen Entscheidungsbedingungen zu handeln. Auf dieser Basis kann und soll er durch eigene Impulse und Perspektiven zur Angebotsvielfalt beitragen und unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen ein Programm anbieten, das den verfassungsrechtlichen Anforderungen gegenständlicher und meinungsmäßiger Vielfalt entspricht (vgl. BVerfGE 90, 60 <90>; 119, 181 <219>). Er hat hierbei insbesondere auch solche Aspekte aufzugreifen, die über die Standardformate von Sendungen für das Massenpublikum hinausgehen oder solchen ein eigenes Gepräge geben. Zugleich können so im Nebeneinander von privatem und öffentlichrechtlichem Rundfunk verschiedene Entscheidungsratonalitäten aufeinander einwirken (vgl. BVerfGE 114, 371 <387 f.>; 119, 181 <217>). Entsprechend dieser Bedeutung beschränkt sich sein Auftrag nicht auf eine Mindestversorgung oder auf ein Ausfüllen von Lücken und Nischen, die von privaten Anbietern nicht abgedeckt werden, sondern erfasst die volle Breite des klassischen Rundfunkauftrags, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information eine kulturelle Verantwortung umfasst (vgl. BVerfGE 73, 118 <158>; 119, 181 <218>) und dabei an das gesamte Publikum gerichtet ist (vgl. BVerfGE 83, 238 <298>). Dabei muss sein Programmangebot für neue Publikumsinteressen oder neue Inhalte und Formen offenbleiben und darf auch technisch nicht auf einen bestimmten Entwicklungsstand beschränkt werden (vgl. BVerfGE 74, 297 <324 f., 350 f.>; 83, 238 <298, 299 f.>; 119, 181 <218>).“

Dem ist aus Sicht des erkennenden Gerichts zu folgen. Der öffentlichrechtliche Rundfunk kann eben nicht ohne weiteres mit privaten Rundfunkanbietern gleichgesetzt und daher nicht einfach auf deren Bezahl-Modelle verwiesen werden. Zu Recht hat daher auch das OVG Nordrhein-Westfalen (U. v. 26. 5. 2009, ZUM-RD 2010, 299-308) die Verschlüsselung bereits im Zusammenhang mit der „PC-Gebühr“ mit folgenden Argumenten abgelehnt:

„Als alternatives, gegenüber einer an das Bereithalten zum Empfang anknüpfenden Gebührenerhebung für den Einzelnen milderes Mittel der Finanzierung der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten kommt in Betracht, den Empfang öffentlichrechtlicher Programme über das Internet von einer Registrierung oder Anmeldung als Nutzer abhängig zu machen, wobei z. B. die Rundfunkteilnehmernummer als Passwort verwendet werden könnte, deren Eingabe zur Freischaltung führte. (Vgl. dazu auch Zimmermann, a. a. O., 525).

Bei einem solchen „Registrierungsmodell“ stünde allerdings nicht in jeder Hinsicht eindeutig fest, dass sich der Finanzierungszweck mit ihm sachlich gleichwertig erreichen lässt. Zum einen ist die Gefahr einer Umgehung des Registrierungserfordernisses nicht von der Hand zu weisen, was zu erheblichen Gebührenausfällen führen könnte (vgl. hierzu OVG Rh.-Pf., Urteil vom 12. März 2009, a. a. O., juris Rn. 58; Naujock/Siekmann, a. a. O., § 12 RGebStV Rn. 10). Zum anderen wäre die Einführung eines „Registrierungsmodells“ in mehrfacher Hinsicht rechtlich risikobehaftet. Auf ein rechtlich zweifelhaftes Mittel muss sich der Gesetzgeber aber nicht verweisen lassen.

Die Anmeldepflicht im Rahmen eines „Registrierungsmodells“ müsste gesetzlich auf die privaten Rundfunksender erstreckt werden, weil auch der Empfang allein der privaten Rundfunkprogramme die Teilnahme an der Gesamtveranstaltung Rundfunk begründet. Jeder private Rundfunkveranstalter müsste daher zu einer entsprechenden Registrierung verpflichtet werden.

Es ist aber zumindest zweifelhaft, ob dies wegen der damit verbundenen Kosten gerade für die kleineren privaten Rundfunkveranstalter, wie etwa die Vielzahl kleiner privater Lokalradiosender, zumutbar ist. (Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 12. März 2009, a. a. O., juris Rn. 58; VG Regensburg, Urteil vom 24. März 2009, a. a. O., juris Rn. 31). Die Einführung eines „Registrierungsmodell“ liefe zudem auf ein (öffentlich- rechtliches) „Pay-TV“ im Internet hinaus. Dies würde aber der rundfunkgebührenrechtlichen Grundannahme zuwiderlaufen, dass die Rundfunk“gebühr“ gerade keine Gegenleistung für den Rundfunkempfang im Sinne eines Nutzungsentgeltes darstellt (vgl. insoweit BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971 - 2 BvF 1/68, 2 BvR 702/68 -, BVerfGE 31, 314 = NJW 1971, 1739 = juris Rn. 39; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998, a. a. O., juris Rn. 28; VG Ansbach, Urteil vom 10. Juli 2008, a. a. O., juris Rn. 22; Naujock/Siekmann, a. a. O., § 12 RGebStV Rn. 10).

Eine Verdrängung des (öffentlichrechtlichen) Rundfunkempfangs im Internet auf ein „Pay-TV“ wäre auch im Hinblick auf die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zumindest bedenklich. Denn dies stellte letztlich auch seine Bestands- und Entwicklungsgarantie in Frage. Es bestünde eine ähnliche Gefährdung wie in dem Fall, dass der öffentlichrechtliche Rundfunk überwiegend auf Werbeeinnahmen verwiesen würde (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998, a. a. O., juris Rn. 28).

Im Übrigen käme ein „Registrierungsmodell“ einer technischen Einschränkung der Empfangbarkeit von Rundfunk im Internet nahe. Bei einer Verweisung auf eine technisch eingeschränkte Empfangsmöglichkeit ließe sich die besondere Funktion, die dem öffentlichrechtlichen Rundfunk im dualen System notwendig obliegt, jedoch nicht sicherstellen.

Wesensmerkmal der ihm aufgetragenen Grundversorgung ist nämlich, inhaltlich alle Bevölkerungsgruppen in sämtlichen Regionen - über welche Verbreitungstechnik auch immer - ansprechen und erreichen zu können. Eine nur zugangsbeschränkte Verbreitung von Rundfunk über das Internet würde die Universalität dieses Auftrags beeinträchtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998, a. a. O., juris Rn. 28; BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Dezember 2005, a. a. O., juris Rn. 87; VG Regensburg, Urteil vom 24. März 2009, a. a. O., juris Rn. 31; VG Würzburg, Urteil vom 27. Januar 2009, a. a. O., juris Rn. 26; VG Ansbach, Urteil vom 10. Juli 2008, a. a. O., juris Rn. 22).

Nach alledem bleibt noch darauf hinzuweisen, dass das Bundesverfassungsgericht (BVerfG B. v. 22.8.2012, NJW 2012, 3423-3424) zur Erforderlichkeit der Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks und zur Frage alternativer Finanzierungs- und Zugangsmodelle Folgendes ausgeführt hat:

„Die Erhebung von Rundfunkgebühren für den internetfähigen PC des Beschwerdeführers ist, wie das Bundesverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung zutreffend begründet hat, außerdem nicht unverhältnismäßig.

Sie ist zunächst ein geeignetes Mittel zur Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks, da sie mit der Verbreiterung der Gebührenbasis und der Verhinderung einer drohenden „Flucht aus der Rundfunkgebühr“ die Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks sicherstellt. Die gebührenrechtliche Heranziehung von Personen, die mittels internetfähiger PCs Rundfunksendungen empfangen können, ist zur Erreichung des Ziels mangels eines milderen, gleich wirksamen Mittels auch erforderlich.

Zugangssperren stellen schon deshalb kein gleich wirksames Mittel dar, weil in technischer Hinsicht Zweifel an einer umgehungssicheren Ausgestaltung bestehen.

Zudem wäre eine Zugangsbeschränkung in rechtlicher Hinsicht problematisch, weil sie mit dem Grundversorgungsauftrag des öffentlichrechtlichen Rundfunks kollidieren würde (vgl. VG Regensburg, Urteil vom 24. März 2009 - RO 3 K 08.01829-, juris). Mag inzwischen auch mit dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag eine Neuordnung der Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks erfolgt sein, war der Rundfunkgesetzgeber angesichts des ihm zukommenden politischen Gestaltungsspielraumes dennoch nicht verpflichtet, bereits zuvor ein völlig neuartiges Finanzierungskonzept nur zur Vermeidung eines Eingriffs in die Informationsfreiheit der Internetnutzer zu entwickeln.

Die generelle Rundfunkgebührenpflicht für internetfähige PCs ist außerdem nicht unangemessen. Die Beeinträchtigung der Informationsfreiheit ist nur gering, weil der Beschwerdeführer nicht unmittelbar daran gehindert wird, sich aus dem sonstigen Angebot des Internets zu informieren, sondern hierfür lediglich mit einer verhältnismäßig niedrigen Zahlungsverpflichtung in Höhe der Grundgebühr belastet wird. Dieser nur geringen Beeinträchtigung steht mit der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des öffentlichrechtlichen Rundfunks (vgl. BVerfGE 119, 181 <214> m. w. N.) in einer effektiven und am Gleichheitsgrundsatz orientierten Weise ein Zweck von einigem Gewicht gegenüber.“

Diese noch zur Rundfunkgebühr angestellten Überlegungen sind entsprechend auf den Rundfunkbeitrag übertragbar und lediglich noch um jene Überlegungen zu ergänzen, die der Bayerische Verfassungsgerichtshof bereits in seiner Entscheidung vom 15. Dezember 2005 (BayVBl 2006, 400-402) zu einem Registrierungsmodell angestellt hatte:

„Die vom Antragsteller geforderte Codierung der Sendungen des öffentlichrechtlichen Rundfunks mit der Folge, dass sie nur noch mittels einer gebührenrechtlich zu erfassenden Bereithaltung von Decodern zu empfangen wären, verbietet sich nach Bundesverfassungsrecht. Wesensmerkmal der dem öffentlichrechtlichen Rundfunk aufgetragenen Grundversorgung ist nämlich eine Übertragungstechnik, bei der ein Empfang der Sendungen für alle sichergestellt ist (vgl. BVerfG v. 24.3.1987 = BVerfGE 74, 297/326; BVerfG v. 6.10.1992 = BVerfGE 87, 181/199). Die technische Empfangbarkeit der Sendungen des öffentlichrechtlichen Rundfunks muss ohne erheblichen wirtschaftlichen oder technischen Aufwand gewährleistet sein. Eine Verweisung auf eine codierte Verbreitung würde dem zuwiderlaufen (vgl. BVerwG v. 9.12.1998 = BVerwGE 108, 108/113 f.).

Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich Verwaltungs- und Verfassungsgerichte bereits vor Einführung des Rundfunkbeitrags eingehend mit der Frage einer Verschlüsselung und mit weiteren Zugangs- und Finanzierungsmodellen für den öffentlichrechtlichen Rundfunk befasst haben. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung besteht für das erkennende Gericht kein durchgreifender Zweifel daran, dass ein Registrierungsmodell oder vergleichbare Lösungen keine verfassungskonforme Alternative zum nunmehr eingeführten Rundfunkbeitrag gewesen wären. Jedenfalls aber war der Gesetzgeber angesichts der vielen gegen solche Modelle sprechenden Gründe und des ihm zustehenden Gestaltungsspielraums nicht gehindert, statt eines Registrierungs- oder Codierungsmodells dasjenige des Rundfunkbeitrags zu wählen.

2.2.5 Auch die Festsetzung des Säumniszuschlags in Höhe von 8,00 Euro ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Rechtsgrundlage für die Erhebung eines Säumniszuschlags ist § 11 Abs. 1 der Satzung des Bayerischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge - Rundfunkbeitragssatzung - vom 19. Dezember 2012, in Kraft getreten am 1. Januar 2013 (veröffentlicht im Bayerischen Staatsanzeiger vom 21.12.2012, StAnz Nr. 51-52/2012, S. 3; § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alt. 3 RBStV). Danach wird, wenn Rundfunkbeiträge nicht innerhalb von vier Wochen nach Fälligkeit in voller Höhe entrichtet werden, ein Säumniszuschlag in Höhe von einem Prozent der rückständigen Beitragsschuld, mindestens aber ein Betrag von 8,00 Euro fällig. Der Säumniszuschlag wird zusammen mit der Rundfunkbeitragsschuld durch Bescheid nach § 10 Abs. 5 RBStV festgesetzt. Mit jedem Bescheid kann nur ein Säumniszuschlag festgesetzt werden (§ 11 Abs. 1 Satz 3 Rundfunkbeitragssatzung).

Vorliegend hatte der Kläger die für den festgesetzten Zeitraum fälligen Rundfunkbeiträge - unstreitig - nicht vollständig bezahlt, so dass der Beklagte den Säumniszuschlag von 8,00 Euro festsetzen durfte. Die Festsetzung ist auch der Höhe nach zutreffend, weil der Kläger b. Euro Rundfunkbeiträge schuldet, wovon 1% weniger als 8,00 Euro sind, so dass der Säumniszuschlag i. H. v. 8,00 Euro anzusetzen war. Der Kläger war auch säumig, da der Beklagte keineswegs verpflichtet ist, die Zahlung von Rundfunkbeiträgen unter Vorbehalt oder in verminderter Höhe zu akzeptieren. Mit Blick auf die Regelung zur Rückforderung ohne Rechtsgrund geleisteter Beiträge in § 10 Abs. 3 RBStV besteht für Zahlungen unter Vorbehalt auch kein schützenswertes Bedürfnis.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung hat ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 ff ZPO.

4. Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).