Verwaltungsgericht München Urteil, 06. Juni 2014 - 5 K 13.5729

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der am ... September 1960 geborene Kläger steht als Beamter der dritten Qualifikationsebene (Besoldungsgruppe A 12) in Diensten des Beklagten und war im Beurteilungszeitraum im Kriminalfachdezernat 2 des Polizeipräsidiums tätig. In seiner periodischen Beurteilung vom ... Juni 2012 für den Zeitraum vom ... Juni 2009 bis .... Mai 2012 erzielte der Kläger elf Punkte.

Am ... August 2012 erhob er Einwendungen gegen diese Beurteilung. Seine Funktion als Leiter der Arbeitsgruppe „KoGra“ sowie die faktische Leitung des neu geschaffenen Kommissariats 26 seien nicht hinreichend berücksichtigt worden. Hierzu holte das Präsidium Stellungnahmen des aktuellen wie auch des früheren Leiters des Kriminalfachdezernats ein. Aufgrund dieser Äußerungen wurden die Einwendungen mit Einwendungsbescheid vom ... Dezember 2012 zurückgewiesen.

Mit Schreiben vom ... August 2013 wurde gegen die dienstliche Beurteilung Widerspruch eingelegt, der mit Widerspruchsbescheid vom ... November 2013 zurückgewiesen wurde. Der Widerspruchsbescheid wurde am ... November 2013 zur Post gegeben, ein Empfangsbekenntnis ist in den vorgelegten Behördenakten nicht enthalten.

Mit Schriftsatz vom 13. Dezember 2013, eingegangen bei Gericht am Montag, den 16. Dezember 2013, hat der Kläger Klage erhoben und zuletzt beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom ... Juni 2012, betreffend den Zeitraum vom ... Juni 2009 bis zum ... Mai 2012 sowie des Einwendungsbescheids vom ... Dezember 2012 und des Widerspruchsbescheids vom ... November 2013 den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen.

Die unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers seien beim Zustandekommen der dienstlichen Beurteilung nicht beteiligt worden. Die Leistungen des Klägers im Rahmen der „KoGra“ wie auch bei der kommissarischen Leitung des Kommissariats 26 seien nicht hinreichend gewürdigt worden, nachdem der als Leiter eingesetzte Beamte über einen längeren Zeitraum erkrankt gewesen und danach in den Ruhestand versetzt worden sei. Es treffe auch nicht zu, dass er einen Vorgang zur Klärung der Zuständigkeit unter Übergehen des Leiters des Kriminalfachdezernats an die nächsthöhere Ebene weitergegeben habe. Ebenso treffe es nicht zu, dass er anlässlich eines Einsatzes bei einem Fußballspiel mit dem Einsatzleiter eine Kontroverse gehabt habe, so dass der Einsatzleiter eine zukünftige Zusammenarbeit mit dem Kläger abgelehnt habe. Soweit dem Kläger vorgehalten werde, er verhalte sich bei Zuständigkeitsfragen unnachgiebig, sei festzuhalten, dass Zuständigkeitsabklärungen zwischen den Kommissariatsleitern ständig geführt würden.

Das Polizeipräsidium hat für den Beklagten beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Leiter des Kriminalfachdezernats seien im Fall des Klägers zu Recht als unmittelbare Vorgesetzte angehört worden. Im Übrigen seien die Leistungen des Klägers in einer Weise in das Gesamtergebnis eingestellt worden, dass die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung nicht in Frage stehe.

In der mündlichen Verhandlung vom 6. Juni 2014 wurden der Beurteiler, Landespolizeipräsident und früherer Präsident des Polizeipräsidiums W.S. sowie der frühere Leiter des Kriminalfachdezernats 2, Ltd.KD F.H., zur Frage des Zustandekommens der dienstlichen Beurteilung für den Kläger vom ... Juni 2012 als Zeugen vernommen.

Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift vom 6. Juni 2014 verwiesen. Das gilt insbesondere hinsichtlich des Ergebnisses der Beweisaufnahme in der mündlichen Verhandlung vom 6. Juni 2014.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung seiner periodischen Beurteilung vom ... Juni 2012 für den Beurteilungszeitraum ... Juni 2009 bis ... Mai 2012 und Erstellung einer neuen periodischen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die Beurteilung vom ... Juni 2012 sowie der Einwendungsbescheid vom ... Dezember 2012 und der Widerspruchsbescheid vom ... November 2013 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 und 5 der Verwaltungsgerichtsordnung/VwGO analog, da einer dienstlichen Beurteilung keine Verwaltungsaktsqualität zukommt).

1. Dienstliche Beurteilungen sind ihrem Wesen nach persönlichkeitsbedingte Werturteile, die verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar sind (vgl. BVerwG, U.v. 13.5.1965 - II C 146.62 - BVerwGE 21, 127/129; U.v. 26.6.1980 - 2 C 8/78 - BVerwGE 60, 245 ständige Rechtsprechung). Nach dem erkennbaren Sinn der Regelung über die dienstliche Beurteilung soll nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde Beurteiler ein persönliches Werturteil darüber abgeben, ob und inwiefern der Beamte den vom Dienstherrn zu bestimmenden, zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Demgegenüber hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob der Beurteiler den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen über die dienstliche Beurteilung und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (BVerwG, U.v. 11.1.1999 - 2 A 6/98 - ZBR 2000, 269). Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche oder persönliche Beurteilung des Beamten durch den Dienstherrn in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt.

2. Gemessen an diesen Grundsätzen begegnet die streitgegenständliche Beurteilung keinen Rechtsfehlern.

a) Zugrunde zu legen sind vorliegend die Art. 54 ff. des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz/LlbG), die Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 18. November 2010/VV-BeamtR, FMBl. S. 264, Abschnitt 3: Dienstliche Beurteilung - materielle Beurteilungsrichtlinien), sowie die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung, Leistungsfeststellungen nach Art. 30 und Art. 66 des Bayerischen Besoldungsgesetzes (BayBesG) in Verbindung mit Art. 62 LlbG für die Beamtinnen und Beamten der bayerischen Polizei und des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz vom 8. April 2011 (Beurteilungsrichtlinien der bayerischen Polizei, AllMBl S. 129). Maßgebend ist, welches Beurteilungssystem und welche Regelungen zum Beurteilungsstichtag - hier dem ... Mai 2012 - gegolten haben (vgl. BVerwG, U.v. 2.3.2000 - 2 C 7/99 - NVwZ-RR 2000, 621 - mit Hinweis auf BVerwG, B.v. 14.2.1990 - 1 WB 181/88 - BVerwGE 86, 240).

b) Die Vorgaben dieser Bestimmungen sind eingehalten. Auch im Übrigen erweist sich die dienstliche Beurteilung als rechtsfehlerfrei.

Eine Fehlerhaftigkeit liegt nicht darin begründet, dass als unmittelbarer Vorgesetzter im Sinn der materiellen Beurteilungsrichtlinien der Leiter des Kriminalfachdezernats 2, KD K.B. sowie sein Vorgänger auf diesem Dienstposten LtdKD F.H. an der Erstellung der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung beteiligt wurden. Da es an einer abstrakten Bestimmung des unmittelbaren Vorgesetzten bei der Beteiligung an einer Beurteilung für einen diesem unterstellten Beamten fehlt, kommt dem Dienstherrn insoweit ein - vom Gericht nur eingeschränkt auf sachwidrige, willkürliche Erwägungen zu überprüfendes - Organisationsermessen zu (vgl. VG München, U.v. 26.2.2013 - M 5 K 11.6064).

Der Kläger hatte als Leiter der Arbeitsgruppe „KoGra“ eine herausgehobene Funktion, in der er - soweit ersichtlich - nicht einem Kommissariatsleiter unterstellt war. Während der Zeit als stellvertretender Kommissariatsleiter des neu geschaffenen Kommissariats 26 war der an sich als Kommissariatsleiter eingesetzte Beamte über einen längeren Zeitraum dienstunfähig erkrankt. Nach den glaubhaften und auf Aufzeichnungen gestützten Angaben des Zeugen F.H. war dieser Beamte nur im Mai und Juni 2010 sowie von ... Juli bis ... November 2010 - unterbrochen von 23 Krankheitstagen - im Dienst. In Nr. 10.1 Satz 6 der materiellen Beurteilungsrichtlinien ist für den Wechsel des unmittelbaren Vorgesetzten in der Behörde geregelt, dass dieser als unmittelbarer Vorgesetzter nur zu beteiligen ist, wenn der Einsatz auf dem früheren Dienstposten wenigstens sechs Monate betragen hat. Daher ist es nicht sachwidrig, diesen Zeitraum von sechs Monaten ebenfalls in dem Fall heranzuziehen, wenn ein unmittelbarer Vorgesetzter aufgrund von Erkrankung nur mit Unterbrechungen diese Funktion ausüben kann. Ansonsten kann dieser Vorgesetzte keinen aussagekräftigen Eindruck des zu beurteilenden Beamten gewinnen, der eine förmliche Beteiligung im Beurteilungsverfahren rechtfertigt. Aufgrund der dargestellten Fehlzeiten konnte der formal als Leiter eingesetzte Beamte einen solchen Eindruck über die Leistungsfähigkeit des Klägers nicht erzielen, der dessen formale Beteiligung geboten hätte. Hinzu kommt der vom Zeugen geschilderte Umstand - den der Kläger bekräftigt hat -, dass dieser frühere Kommissariatsleiter während seiner Zeit im Dienst den Kläger praktisch agieren ließ und sich sehr stark zurückgenommen habe.

Soweit in der Folgezeit bis zum Ende des Beurteilungszeitraums als Kommissariatsleiter Beamte eingesetzt waren, die sich in dieser Funktion für einen Aufstieg in die vierte Qualifikationsebene bewähren sollten, waren diese ebenfalls nicht als unmittelbare Vorgesetzte im Rahmen der Erstellung der Beurteilung zu beteiligen. Denn diese Beamte gehörten niedrigeren Besoldungsgruppen als der Kläger an. Wenn in Nr. 10.5 Sätze 1 und 2 der materiellen Beurteilungsrichtlinien festgelegt ist, dass der nächsthöhere Vorgesetzte zu beteiligen ist, wenn der unmittelbare Vorgesetzte derselben Besoldungsgruppe angehört wie der zu beurteilende Beamte, so gilt das erst recht für den Sonderfall, dass der unmittelbare Vorgesetzte sogar einer niedrigeren Besoldungsgruppe als der zu Beurteilende angehört.

In jeden Fall sind die dienstlichen Leistungen des Klägers während des gesamten Beurteilungszeitraums bei der Bewertung der dienstlichen Leistungen berücksichtigt worden. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beteiligung anderer Beamten als unmittelbare Vorgesetzte zu einem anderen Beurteilungsergebnis hätte führen können (BayVGH, B.v. 4.2.1998 - 3 B 95.2362 - juris Rn. 27).

Die in der mündlichen Verhandlung vernommenen Zeugen - wobei das Gericht keinerlei Anlass hat, an der Glaubhaftigkeit deren Aussagen zu zweifeln - haben nachvollziehbar dargelegt, wie sie zu der Leistungseinschätzung des Klägers gelangt sind. So wurde zunächst eine Reihung auf Abschnittsebene Kriminalpolizei, dann auf Präsidiumsebene vorgenommen. Nach dem Ergebnis dieser Reihung sowie einer Quotenvorgabe wurde das Gesamturteil bestimmt und danach die Beurteilung erstellt; das ist rechtlich zulässig (vgl. ausdrücklich zur Rangfolgeliste: BayVGH, B.v. 4.2.1998 - 3 B 95.2362 - juris Rn. 26; OVG RhPf, U.v. 13.05.2014 - 2 A 10637/13 - juris Rn. 30).

Der Zeuge W.S. hat nachvollziehbar und plausibel dargestellt, wie er zu der Leistungseinschätzung des Klägers gelangt ist. Der Kläger sei bei den Reihungsgesprächen nicht als Beamter dargestellt worden, der im Grenzbereich zu 12 Punkten liegen könnte. Dabei konnte der Zeuge auch Angaben machen, die ihm zur Einschätzung der dienstlichen Leistungsfähigkeit gedient haben. Danach sei ihm der Kläger als akribisch arbeitender Beamter geschildert worden, der gerne seine Position vertrete, wobei es wünschenswert wäre, wenn er seine Kompromissbereitschaft weiter entwickeln könnte. Das zeigt, dass sich der Beurteiler - auch wenn er auf keine eigenen Eindrücke zurückgreifen konnte - sich ein vergleichendes Bild über den Kläger verschafft hat.

Der - wie oben dargestellt - bei der streitgegenständlichen Beurteilung in seiner Funktion des früheren Leiters des Kriminalfachdezernats 2 als unmittelbarer Vorgesetzter beteiligte Zeuge F.H. hat in der mündlichen Verhandlung dargelegt, wie er zu der Einschätzung der dienstlichen Leistungen des Klägers im Verhältnis zu den anderen Beamten seiner Besoldungsgruppe gelangt ist. Dabei hat er angegeben, dass er die Leistungen des Klägers insbesondere bei der Leitung der Arbeitsgruppe „KoGra“ sehr hoch eingeschätzt habe. Jedoch wurde als entscheidender negativer Punkt bei der Gesamtbewertung von ihm berücksichtigt, dass es ab dem zweiten Halbjahr 2010 verstärkt zu Beschwerden anderer Kommissiariatsleiter betreffend Zuständigkeitskonflikten gekommen sei. Obwohl solche Beschwerden eher die Ausnahme seien, seien sie im zweiten Halbjahr 2010 nahezu regelmäßig beim Zeugen eingetroffen. Das hat der Zeuge in seiner Stellungnahme vom ... Oktober 2012 als „ambilvalentes Bild“ bezeichnet. Der Beamte hat auch klargestellt, dass die Formulierung auf Seite 2 dieses Schreibens, dass die Eskalation ausschließlich von anderen K-Leitern und nicht vom Kläger gesucht worden sei, im polizeilichen Sprachgebrauch zu verstehen sei. Danach bedeutet Eskalation das Anrufen der nächsthöheren Instanz und nicht wie im allgemeinen Sprachgebrauch eine stufenweise Steigerung, Verschärfung (vgl. Duden, Die deutsche Rechtschreibung, Band 1, 24. Auflage 2006, S. 381 Stichwort „Eskalation“). Wenn der Zeuge F.H. hieraus als wesentlich negativen Punkt ableitet, dass der Kläger nicht in der Lage gewesen sei, mit gleichgestellten Organisationseinheiten konfliktfrei Lösungen zu finden, und das entsprechend in die Gesamtbewertung einbringt, ist das rechtlich nicht zu beanstanden. Das liegt innerhalb des dem Dienstherrn zukommenden Beurteilungsspielraums, der einer rechtlichen Kontrolle durch das Gericht entzogen ist. Dieser Punkt wurde vom Zeugen ausdrücklich auf Nachfrage als bereits allein wesentlich für die Abwertung des Klägers auf den Rang angegeben, der zum Gesamtergebnis von elf Punkten geführt habe. Daher kommt es auf die vom Zeugen ebenfalls als von ihm negativ gewerteten Komplexe (Kontroverse bei Fußballspiel, Übergehen des Zeugen bei Zuständigkeitszweifeln in einem Fall) nicht ausschlaggebend an. Dem Vortrag des Klägers war daher nicht weiter nachzugehen, dass sich diese Vorkommnisse nicht bzw. nicht so wie vom Zeugen F.H. geschildert ereignet hätten.

Der im Zeitpunkt der Erstellung der dienstlichen Beurteilung als unmittelbarer Vorgesetzte für die Beurteilung des Klägers zu beteiligende Leiter des Kriminalfachdezernats 2, KD K.B., hat die Einschätzung des Zeugen F.H. bei seiner Bewertung der dienstlichen Leistungen des Klägers übernommen. Das folgt aus den Stellungnahmen dieses Beamten vom ... September 2012 und ... Januar 2014, weshalb auf dessen Einvernahme als Zeuge verzichtet werden konnte.

Auf die übrigen vom Kläger in seiner Klagebegründung vom 14. April 2014 angegebenen Umstände kommt es für die Entscheidung nicht an.

3. Der Kläger hat als unterlegener Beteiligter nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung/ZPO.