Verwaltungsgericht München Beschluss, 22. Juli 2014 - 22 E 14.3151

I.

Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, der Antragstellerin eine Ausnahme nach § 4 Abs. 1 PlakatVO für das Anbringen von 20 Plakaten im Stadtgebiet der Antragsgegnerin zur Information über die Veranstaltung „StopWatchingUs - Demonstration - NSA Abhöraffäre“ am 26. Juli 2014 in ... zu gestatten.

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Der Streitwert wird auf 5.000,- € festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin beantragte mit Schreiben vom 15. Juli 2014 bei der Antragsgegnerin die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 4 Abs. 1 der Verordnung über öffentliche Anschläge in der Stadt... (Plakatierungsverordnung - PlakatVO - ) vom 20. Dezember 2013 (ABl. Nr. 32 S. 322) für die Anbringung von 20 Plakaten anlässlich einer Demonstration. Mit den Plakaten soll auf die Veranstaltung „StopWatchingUs - Demonstration - NSA Abhöraffäre“ hingewiesen werden, die am 26. Juli 2014 am ... in ... mit anschließendem Demonstrationszug zur ... stattfinden soll und die von verschiedenen politischen Parteien und sonstigen Organisationen organisiert wird. Die Antragstellerin ist im Rahmen der Vorbereitung der Veranstaltung für die Plakatierung im Stadtgebiet der Antragsgegnerin verantwortlich. Die Demonstration ist Bestandteil eines bundesweiten Aktionstages, an dem die Initiative „StopWatchingUs“ von der Bundesregierung eine lückenlose Aufklärung und juristische Aufarbeitung der sogenannten NSA-Abhöraffäre sowie eine Gesetzesreform fordert, die die Grundrechte der Bürger vor dem Zugriff inländischer und ausländischer Dienste schützen soll.

Die Antragsgegnerin verwies die Antragstellerin mit E-Mail vom 16. Juli 2014 auf die Möglichkeit, bei der Firma ... GmbH, der nach einem Konzessionsvertrag ein exklusives Werberecht zustehe, Plakatflächen gegen Gebühr anzumieten. Nachdem die Firma ... mitteilte, dass die Plakatflächen in ... für Juli 2014 schon vergeben seien, bat die Antragstellerin um einen rechtsmittelfähigen Bescheid.

Die Antragsgegnerin lehnte den Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ab. Aufgrund der Vielzahl möglicher vergleichbarer Veranstaltungen würde das Orts- und Landschaftsbild im Stadtgebiet ... durch übermäßige Plakatierung nicht nur unwesentlich beeinträchtigt. Durch die Bezugsfallwirkung würde die Zulassung der Zielsetzung der Plakatverordnung zuwider laufen. Durch die Firma ... bestehe ausreichend Ersatzangebot über die vorhandenen genehmigten Plakatanschlagmöglichkeiten. Die Versagung entspreche auch einer pflichtgemäßen Ermessensausübung, da es sich bei der geplanten Demonstration nicht um einen Einzelfall als besonderes Ereignis handele. Demonstrationen seien im Stadtgebiet an der Tagesordnung. Aufgrund des großen räumlichen Abstands des Demonstrationsortes zum Stadtgebiet ... und des bislang relativ geringen Interesses an vorausgehenden Demonstrationen zum selben Thema in größeren Städten könne auch die verfassungsrechtlich garantierte Sonderstellung der Parteien nicht zu einer anderen Beurteilung der Ermessensentscheidung führen.

Am 21. Juli 2014 beantragte die Bevollmächtigte der Antragstellerin beim Bayerischen Verwaltungsgericht München:

Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die Plakatierung zur Teilnahme an der Demonstration „StopWatchingUs“ am 26. Juli 2014 in ... durch die Antragstellerin für 20 Plakate auf dem Gebiet Antragsgegnerin zu genehmigen.

Zur Begründung wurde u. a. ausgeführt, dass die Demonstration angesichts des bundesweiten Aktionstages sowie der Tragweite des Demonstrationsgrundes und des massiven Grundrechtseingriffs als ein besonderes Ereignis zu bewerten sei. Der Handlungsspielraum der Antragsgegnerin sei auf Null reduziert, da sie mit der Begründung der Bezugsfallwirkung grundsätzlich keine Plakatierung für Demonstrationen zulassen könne. Die Wahrung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit setze voraus, dass eine Versammlung mit den üblichen Mitteln beworben werden dürfe. Bei der Abwägung sei der Grundrechtseingriff höher zu bewerten als das Interesse der Antragsgegnerin, das Stadtbild nicht zu überfordern. Das Recht und die Pflicht der Parteien an der politischen Willensbildung mitzuwirken sei beeinträchtigt. Indem die Antragsgegnerin darüber befinde, ob ein Thema für ...s Bürger politisch relevant sei und zahlreiche Anhänger finde, liege ein Verstoß gegen das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung. Wegen des zeitlich langen Vorlaufs und der Kosten bestehe auch keine Ersatzmöglichkeit der Plakatwerbung über die Firma ....

Die Antragsgegnerin beantragte mit Schriftsatz vom 21. Juli 2014,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung trug die Antragsgegnerin im Wesentlichen vor, der Bescheid, auf dessen Begründung verwiesen werde, sei zu Recht ergangen. Die Antragstellerin habe keinen Rechtsanspruch auf Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung. Die PlakatVO sei im vorgeschriebenen Verfahren unter Beachtung der verfassungsmäßigen Vorgaben und gesetzlichen Vorschriften zustande gekommen und beachte die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage des Art. 28 Abs. 1 LStVG. Grundsätzlich bestehe insbesondere mit den von der ... GmbH auf Grundlage eines Konzessionsvertrages verwalteten Anschlags-möglichkeiten ein ausreichendes Angebot an Plakatierungsmöglichkeiten. Davon könne die Antragstellerin Gebrauch machen. Eine Ausnahme nach § 4 Abs. 1 PlakatVO sei nur in sehr engen Grenzen möglich. Bei der Ermessensentscheidung seien die verfassungsrechtlich geschützten Positionen der Parteien und das Recht der freien Meinungsäußerung sowie der Versammlungsfreiheit berücksichtigt worden. Die Berechtigung zur Durchführung der Veranstaltung werde nicht in Frage gestellt, könne aber nicht dazu führen, dass landauf und landab Verunstaltungen des Straßenbildes hingenommen werden müssten. Anerkannt werde, dass der Kostenaufwand auch in der Bewerbung zu einer Einschränkung der Demonstrationsrechtsausübung führen könne. Nicht nachvollziehbar sei aber, dass der geltend gemachte Rechtsanspruch nach Auffassung der Antragstellerin in Bezug auf die Bewerbung unbegrenzt bzw. uneingeschränkt sein soll. Die Veranstaltung finde im ca. 8 km entfernten ... - ... statt. Ein Antragsinteresse werde daher nicht erkannt.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie den vorgelegten Auszug aus der Behördenakte Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist zulässig und begründet.

Nach § 123 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern, oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dabei hat der Antragsteller sowohl die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) als auch das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).

Das Gericht kann im Rahmen eines Verfahrens nach § 123 VwGO grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in einem Hauptsacheprozess erreichen könnte, es sei denn, dass eine bestimmte Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist. Das ist dann anzunehmen, wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht (Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung).

Die Antragstellerin hat einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, da ihr Begehren im Hinblick auf den bevorstehenden Termin der Veranstaltung am 26. Juli 2014 eilbedürftig ist. Auch die oben beschriebenen Voraussetzungen für eine ausnahmsweise zulässige Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung sind gegeben, da vor der Veranstaltung Rechtsschutz im Wege des Hauptsacheverfahrens nicht zu erlangen ist.

Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die von der Antragsgegnerin ausgesprochene Ablehnung des Antrags ist rechtswidrig. Die Antragstellerin hat einen Anspruch auf Gestattung der beantragten Ausnahme. Das der Antragsgegnerin nach § 4 Abs. 1 PlakatVO zustehende Ermessen ist vorliegend auf Null reduziert.

Nach Art. 28 Abs. 1 LStVG können die Gemeinden zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes oder eines Natur-, Kunst- oder Kulturdenkmals durch Verordnung Anschläge, insbesondere Plakate, in der Öffentlichkeit auf bestimmte Flächen beschränken. Art. 28 Abs. 1 LStVG bezieht sich auf Anschläge, die nicht gewerblichen Zwecken dienen und die nicht ortsfest angebracht sind. Die Gemeinden sollen dadurch die Möglichkeit erhalten, ihr Ortsbild als die durch die örtliche Bebauung geprägte Ansicht eines Ortes bzw. Ortsteiles (vgl. Art. 11 Abs. 2 BayBO) nicht durch unkontrollierte Anschläge („wildes Plakatieren“) beeinträchtigen zu lassen.

Die Verordnung über öffentliche Anschläge der Antragsgegnerin vom 20. Dezember 2013 (PlakatVO) hält sich im Rahmen der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 1 LStVG, indem sie das Anbringen von Anschlägen in der Öffentlichkeit u. a. zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes auf bestimmte von der Antragsgegnerin oder mit ihrer Genehmigung zu diesem Zweck aufgestellte Anschlagflächen beschränkt (§ 1 Abs. 1 PlakatVO) und von dieser Vorgabe Befreiungen (§ 2 PlakatVO) sowie Ausnahmen (§ 4 PlakatVO) vorsieht.

Nach § 4 Abs. 1 PlakatVO kann die Antragsgegnerin anlässlich besonderer Ereignisse im Einzelfall auf Antrag Ausnahmen von den Vorschriften des § 1 Abs. 1 PlakatVO gestatten, wenn dadurch u. a. das Orts- und Landschaftsbild nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt wird und die Gewähr besteht, dass die Anschläge innerhalb einer festgesetzten Frist beseitigt werden.

Die Tatbestandsvoraussetzungen der Ausnahmevorschrift sind vorliegend erfüllt und es sind des Weiteren auch keine Umstände ersichtlich, die eine Versagung der Ausnahme nach Ermessen rechtfertigen könnten.

Bei der geplanten Demonstration handelt es sich um ein besonderes Ereignis im Sinne des § 4 Abs. 1 PlakatVO. Nach Sinn und Zweck der Vorschrift, mit Rücksicht auf das Ortsbild Ausnahmen vom grundsätzlichen Plakatierungsverbot außerhalb dafür bestimmter Flächen nur in beschränktem Umfang zuzulassen, geht es bei der Auslegung des Begriffs „besonderes Ereignis“ vor allem um eine Abgrenzung von alltäglichen oder regelmäßig wiederkehrenden Ereignissen, die durch ihre Vielzahl und wenig herausgehobene Bedeutung zu dem im Stadtgebiet der Antragsgegnerin Üblichen gehören. Demonstrationen werden auch in einer größeren Stadt weniger zum Alltäglichen gehören wie z. B. Flohmärkte oder lokale kulturelle Veranstaltungen. Die Demonstration, für die mit den Plakaten geworben werden soll, ist darüber hinaus Teil eines bundesweiten Aktionstages und damit auch von überregionaler Bedeutung. Die Ankündigung von Rednern verschiedener Parteien und die Aktualität des Themas der Veranstaltung sprechen ebenfalls dafür, dass die Veranstaltung den Rahmen des Alltäglichen übersteigt. Dass die Veranstaltung selbst nicht im Stadtgebiet stattfindet, ist in diesem Zusammenhang ohne Belang.

Nach Auffassung der Kammer hat die Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung geschützte Grundrechtspositionen der Antragstellerin nicht angemessen berücksichtigt und hat auch von daher zu Unrecht das Vorliegen eines besonderen Ereignisses verneint. In Betracht kommen hier das Recht, durch Plakatieren für eine Versammlung zu werben (Versammlungsfreiheit Art. 8 GG), das Recht der politischen Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes teilzuhaben (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG) sowie das Recht auf freie Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Die Antragsgegnerin hat nicht hinreichend beachtet, dass die Werbung für eine politisch motivierte Demonstration (politische Werbung) anders zu bewerten ist als z. B. Werbung für gewerbliche oder kulturelle Veranstaltungen.

Liegt demnach ein besonderes Ereignis im Sinne des § 4 Abs. 1 PlakatVO vor, so steht die Gestattung einer Ausnahme im Ermessen der Antragsgegnerin. Im Rahmen dieser Ermessensentscheidung sind die genannten Grundrechtspositionen hinreichend zu berücksichtigen und mit den Belangen des Orts- und Landsschaftsbild abzuwägen und in ein ausgewogenes Verhältnis zu setzen.

Auch die Frage, ob die Antragstellerin eine anderweitige Möglichkeit hat, ihren Plakatierungswunsch umzusetzen, ist ein zu berücksichtigender Belang. Zwar wird man im Grundsatz davon auszugehen haben, dass sich auch ein Antragsteller, der für eine Demonstration mit Plakatwerbung aufmerksam machen will, auf die Möglichkeit der Nutzung dafür vorgesehener Anschlagflächen verweisen lassen muss, wenn diese in ausreichender Anzahl und zu angemessenen Bedingungen zur Verfügung stehen. Der Hinweis der Antragsgegnerin, die Antragstellerin habe die Möglichkeit, die von der Firma ... verwalteten Anschlagsflächen zu nutzen, ist hier aber unbehelflich, da diese Alternative - wie die Antragstellerin glaubhaft gemacht hat - rein tatsächlich nicht zur Verfügung steht. Nach Auskunft der Firma ... sind die Flächen für den Monat Juli bereits ausgebucht. Um eine Plakatwerbung für die Veranstaltung zu betreiben, verbleibt der Antragstellerin, soweit es um das Gebiet der Antragsgegnerin geht, mithin nur die Möglichkeit, die Plakate auf Flächen aufzustellen, für die es einer Ausnahmegestattung nach § 4 Abs. 1 PlakatVO bedarf.

Weiter ist hier auch nichts dafür ersichtlich, dass wegen der überschaubaren Anzahl an Plakaten, die aufgestellt werden sollen und des kurzen Aufstellungszeitraums mit einer relevanten Beeinträchtigung des Ortsbildes zu rechnen wäre, wobei auch darauf hinzuweisen ist, dass es die Antragsgegnerin in der Hand hat, auf die Bestimmung der konkreten Standorte Einfluss zu nehmen. Soweit die Antragsgegnerin die Ablehnung darauf stützt, es gehe eine erhebliche Bezugsfallwirkung von einer Ausnahmegenehmigung aus, da mit einer Vielzahl von vergleichbaren Veranstaltungen zu rechnen sei, so dass das Ortsbild wesentlich beeinträchtigt werde, vermag das Gericht dem nicht zu folgen. Zum einen ist bereits zweifelhaft, ob tatsächlich mit einer Vielzahl gleichartiger Fälle zu rechnen ist. Zum anderen kann der Gefahr einer Beeinträchtigung des Ortsbildes durch eine Vielzahl von derartigen Veranstaltung dadurch entgegengewirkt werden, dass die Anzahl der bewilligten Plakate sowie deren Verweildauer im Stadtbild entsprechend begrenzt wird.

Auch im Hinblick darauf, dass die beworbene Demonstration im ca. 8 km entfernten ... stattfindet, ist darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung, der sich die Kammer anschließt, eine Unterscheidung allein nach dem Ort der beworbenen Veranstaltung kein sachgerechtes Differenzierungsmerkmal ist (VGH Mannheim vom 19.1.2006 NVwZ-RR 2006, 835; VG Sigmaringen vom 18.11.2004 Az. 8 K 2111/02, VG München B. v. 31.10.2008 - Az. M 22 E 08.5336). Die für auswärtige Veranstaltungen werbenden Plakate wirken auf das Straßen- und Ortsbild nicht anders ein als Plakate für örtliche Veranstaltungen (VGH Mannheim a. a. O., s. auch Bengl/Berner/Emmerig, LStVG, Stand Juli 2013, Art. 28 Rn. 37)

Ebenfalls nicht sachgerecht ist die Argumentation der Antragsgegnerin, die Veranstaltung stoße in der Öffentlichkeit auf lediglich geringes Interesse. Der Grundrechtschutz besteht unabhängig davon, wie ausgeprägt das Interesse ist, das dem politischen Thema entgegengebracht wird und ob die Veranstaltung aus Sicht der Gemeinde erwünscht ist oder nicht.

Im Hinblick auf die grundrechtlichen Vorgaben - zu beachten ist insbesondere, dass die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG auch das Recht auf Werbung für die Versammlung mitumfasst (vgl. VG Wiesbaden, B. v. 20.3.2009 - Az. 7 L 269/09 - juris) -, ist es danach geboten, bei einer solchen Fallgestaltung von einer Reduzierung des Gestattungsermessens auszugehen. Da die von der Antragsgegnerin herangezogenen Gesichtspunkte eine Ablehnung des Antrags nicht rechtfertigen können und sonstige Umstände, die die Ablehnung rechtfertigen könnten, nicht erkennbar sind, war die Antragsgegnerin zur Erteilung einer Ausnahme nach § 4 Abs. 1 PlakatVO für das Anbringen von 20 Plakaten zu verpflichten.

Zur Klarstellung sei angemerkt, dass die einstweilige Anordnung ausschließlich die Zulassung einer Ausnahme nach § 4 Abs. 1 PlakatVO betrifft und nicht etwa auch ggf. weiter erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nach Straßenrecht, wobei die Kammer aber davon ausgeht, dass deren zeitnaher Erlass mit der Umsetzung der einstweiligen Anordnung unschwer möglich sein dürfte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG. Da der Eilantrag auf die Vorwegnahme der Hauptsache abzielt, erscheint es sachgerecht, für das Anordnungsverfahren den vollen Regelstreitwert in Ansatz zu bringen.