Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 22. Sept. 2016 - 5 A 505/14

Die Beteiligten streiten um Beteiligungsrechte der Klägerin als Gleichstellungsbeauftragte bei Personalentscheidungen ihrer Dienststelle.

Mit Schreiben vom 27.03.2014 wurde der Klägerin durch ihre Dienststelle, das B., mitgeteilt, dass Frau R. mit Wirkung zum 01.04.2014 von den Aufgaben der Referatsleitung 13 und den Aufgaben der stellvertretenden Abteilungsleiterin 1 entbunden sowie die Bestellung zur Beauftragten für den Haushalt zurückgenommen werde. Ihr solle vorerst befristet bis zum 28.02.2015 die Referatsleitung im Bereich Prävention von Rechtsextremismus der Integrationsbeauftragten sowie die Abwesenheitsvertretung der Integrationsbeauftragten übertragen werden.

Mit Schreiben vom gleichen Tag wies die Klägerin ihre Dienststelle auf die Regelung in § 15 Abs. 2 Frauenfördergesetz (FrFG) hin, wonach Gleichstellungsbeauftragte bei allen personellen, sozialen und organisatorischen Maßnahmen umfassend und rechtzeitig zu informieren und auf Verlangen zu beteiligen seien. Dies gelte auch für die geplante Umsetzung von Frau R., weshalb sie um Beteiligung bitte. Ihre Dienststelle teilte ihr daraufhin mit Schreiben vom 16.04.2014 mit, sie sei rechtzeitig vor der beabsichtigten Maßnahme unterrichtet worden. Mit Schreiben vom 21.05.2014 erwiderte die Klägerin, ihre Beteiligung sei weder rechtzeitig noch formal korrekt erfolgt. Die ihr eingeräumten Rechte könne sie nur wirksam ausüben, wenn sie so rechtzeitig über geplante Personalmaßnahmen unterrichtet werde, dass sie auch noch Einfluss auf den Meinungsbildungsprozess nehmen könne. Dies sei bei der zum 01.04.2014 erfolgten Umsetzung von Frau R. nicht möglich gewesen.

Am 14.07.2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hält die Klage für zulässig. Soweit die Beklagte meine, sie habe es versäumt, vor Erhebung der Klage das nach § 15 Abs. 3 Satz 3 vorgesehene Widerspruchsverfahren durchzuführen, so treffe dies nicht zu. Auch wenn sie mit Schreiben vom 27.03.2014 nicht förmlich „Widerspruch“ eingelegt habe, so sei dieses Schreiben jedenfalls in diesem Sinne zu verstehen. Es bestehe auch ein Feststellungsinteresse, da zu befürchten sei, dass sie auch in Zukunft nicht ordnungsgemäß beteiligt werde. Sie verweist hierzu auf eine Reihe von Personalmaßnahmen aus dem Jahr 2014, bei welchen sie ebenfalls nicht rechtzeitig – teilweise sogar erst nach Abschluss der Maßnahme – beteiligt worden sei. Die Klage sei auch begründet, da sie im konkreten Entscheidungsprozess nicht in der vom Frauenfördergesetz geforderten Weise einbezogen worden sei.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass die Beklagte die Rechte der Klägerin verletzt hat, indem sie sie nicht rechtzeitig an der Personalmaßnahme zur Umsetzung der bisherigen Referatsleitung 13, Frau R, in das Referat „Prävention von Rechtsextremismus“ zum 01.04.2014 informiert und beteiligt hat.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klage für unzulässig und unbegründet.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Streitgegenstand ist die Rechtsbehauptung der Klägerin, ihr stehe als Gleichstellungsbeauftragte ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf ordnungsgemäße Beteiligung bei Personalmaßnahmen ihrer Dienstelle zu. Richtiger Beklagter kann in entsprechender Anwendung des § 78 Satz 1 Nr. 1 VwGO in diesen Fällen - nach der insoweit zu Grunde zu legenden rechtlichen Auffassung der Klägerin - nur der Dienststellenleiter als das Organ sein, dem die behauptete Rechtsverletzung angelastet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.04.2010 – 6 C 3/09 – juris). Das ist hier nicht das B., vertreten durch die Ministerin, sondern die Ministerin selbst. Dementsprechend war das Passivrubrum zu berichtigen.

Die Klage ist unzulässig, da es der Klägerin an der nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis fehlt.

Rechtlich unselbständigen Organen bzw. Funktionsträgern kann unter bestimmten Voraussetzungen die Befugnis zustehen, sich gegen die Verletzung von organisationsrechtlich zugewiesenen Zuständigkeiten zur Wehr zu setzen. Zwar ist mit der Zuordnung einer Kompetenz an ein Organ bzw. an einen Funktionsträger in aller Regel nicht zugleich auch eine Rechtsposition verbunden, die wie ein subjektives Recht im Außenverhältnis gegen „Übergriffe“ anderer Organe oder Funktionsträger durch Anrufung des Gerichts verteidigt werden könnte. Denn die Kompetenzzuweisung erfolgt grundsätzlich nicht zum Schutze „eigennützig“ wahrzunehmender Interessen der kompetenzbelehnten Stelle, sondern dient in der Regel allein dem einwandfreien und reibungslosen Funktionsablauf innerhalb der Gesamtorganisation und damit der Wahrung öffentlicher Interessen. Ausnahmsweise ist jedoch dann von der Übertragung einklagbarer Wahrnehmungsbefugnisse auszugehen, wenn dies entweder vom Gesetzgeber ausdrücklich normiert worden ist oder wenn im Wege der Auslegung der jeweils einschlägigen Bestimmungen ermittelt werden kann, dass einem Funktionsträger als „Kontrastorgan“ zum Zwecke einer sachgerechten Ausbalancierung innerkörperschaftlicher Interessengegensätze die eigenständige Bewältigung bestimmter Aufgabenbereiche zugewiesen wird und er insofern mit einer wehrfähigen Rechtsposition von der Rechtsordnung ausgestattet worden ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.03.2004 – 4 S 675/02 – juris Rn. 15 f. m.w.N.). Die Beteiligungsfähigkeit des Organs bzw. Funktionsträgers wird hierbei aus § 61 VwGO hergeleitet, wobei offen bleiben kann, ob sich dies aus einer analogen Anwendung des § 61 Nr. 1 oder der Nr. 2 VwGO ergibt. Ob der jeweilige Funktionsträger allerdings auch klagebefugt ist, hängt davon ab, ob die in der Innehabung der organschaftlichen Wahrnehmungszuständigkeiten bestehende Rechtsposition ein Recht i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.03.2006 – 2 B 8/06 – juris).

Eine derartige gerichtlich durchsetzbare Rechtsposition steht der Klägerin auf der Grundlage des Frauenfördergesetzes (FrFG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.05.1997 (GVBl. LSA 1997, 516) nicht zu.

Nach der Zielsetzung des Frauenfördergesetzes sollen Frauen zur Verwirklichung der Gleichstellung von Frauen und Männern, insbesondere zur Verbesserung ihrer beruflichen Situation und ihrer beruflichen Entwicklung gefördert werden (vgl. § 1 Satz 1 FrFG). Aufgabe der hauptamtlichen Gleichstellungsbeauftragten in den obersten Landesbehörden ist es, bei der Durchführung dieses Gesetzes mitzuwirken (§ 15 Abs. 1 Satz 1 FrFG) und insofern die Durchsetzung des in Art. 3 Abs. 2 GG verankerten verfassungsrechtlichen Gleichstellungsauftrages, der auch in Artikel 34 der Verfassung seinen Widerhall findet, zu fördern. Letzteres geschieht im öffentlichen Interesse und bringt die Gleichstellungsbeauftragten nicht in die Position einer gesetzlichen Interessenvertreterin der Frauen, die sie gewählt haben. Vielmehr bedient sich der Gesetzgeber lediglich eines mit besonderen Befugnissen ausgestatteten Amtes innerhalb der Verwaltungsorganisation, um seine Pflichten zur Grundrechtsverwirklichung (besser) erfüllen zu können.

Der Gesetzgeber hat den Gleichstellungsbeauftragten damit nicht die Funktion eines „Kontrastorgans“ zugewiesen, etwa um die Austragung von Interessengegensätzen und das Austarieren von Partikularinteressen innerhalb der Dienststelle institutionell abzusichern. Das wird schon dadurch deutlich, dass die Gleichstellungsbeauftragten nach dem Frauenfördergesetz nicht als eigenständiges Organ geschaffen wurden, sondern als Stabsstellen direkt der Behördenleitung nachgeordnet sind (§ 15 Abs. 1 Satz 3 FrFG). Diese Anbindung an die Verwaltung lässt den gesetzgeberischen Willen erkennen, das in Rede stehende Amt nicht im Sinne einer Repräsentantin eines mit den Interessen der Dienststelle kollidierenden Fremdinteresses zu konzipieren (im Ergebnis ebenso: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.03.2004 – 4 S 675/02; OVG Saarland, Urteil vom 19.09.2003 – 1 R 21/02 – juris; VGH Hessen, Beschluss vom 30.08.1996 – 1 TG 3381/96 – juris sowie OVG Sachsen, Beschluss vom 03.11.1999 – 2 S 701/99 – NVwZ-RR 2000, 728 ff., auf der Grundlage der jeweiligen Frauenförderungsgesetze, welche die Frauenvertreterinnen ebenfalls den Dienststellenleitungen unmittelbar zuordnen). Insofern grenzt die Zuordnung zur Leitung der Dienststelle das Amt der Gleichstellungsbeauftragten deutlich von der als Repräsentativ- und damit als echtes Interessenvertretungsorgan der Beschäftigten wirkenden Personalvertretung ab, die einen ganz spezifischen Kontrollauftrag gegenüber der jeweiligen Dienststelle wahrnimmt und deshalb mit entsprechenden Klagebefugnissen ausgestattet ist (vgl. den die Beteiligungsrechte der Personalvertretungsorgane erfassenden § 78 Abs. 1 Nr. 3 PersVG LSA). Zwar spricht § 15 Abs. 2 FrFG in diesem Zusammenhang ausdrücklich von „Rechten“ und nicht etwa nur von Befugnissen oder Zuständigkeiten und geht insofern im Wortlaut über § 78 Abs. 1 Nr. 3 PersVG LSA hinaus. Da allerdings die Dienststellenleitung und die ihr direkt nachgeordnete Gleichstellungsbeauftragte nach der Konzeption des Frauenfördergesetzes nicht in einem derartigen, aus Interessengegensätzen resultierenden Spannungsverhältnis stehen, ist auch nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber sie mit der rechtlichen Bewehrung von Interessen dienenden Rechten ausstatten wollte. Soweit sich die Klägerin demgegenüber auf die Regelung in § 15 Abs. 2 Satz 2 FrFG beruft, so wird ihr mit dieser Bestimmung zwar Weisungsfreiheit eingeräumt. Daraus folgt aber nicht, dass sie die von ihr zu vertretenden Belange als eigene Rechte ausübt. Vielmehr soll hiermit eine größtmögliche sachliche Unabhängigkeit der Gleichstellungsbeauftragten erreicht werden.

Wehrfähige Wahrnehmungszuständigkeiten lassen sich nicht auch nicht aus dem in § 15 Abs. 3 Satz 3 FrFG verankerten Widerspruchsrecht ableiten. Ob eine Verfahrensvorschrift dem durch sie Begünstigten - gegebenenfalls auch unabhängig vom materiellen Recht - eine gerichtlich selbständig durchsetzbare Rechtsposition gewähren will, hängt von der Zielrichtung und dem Schutzzweck der Norm in ihrer konkreten gesetzlichen Ausgestaltung ab (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 22.02.1980 – IV C 24.77 – juris). Ausgehend hiervon kann nicht festgestellt werden, dass durch die in § 15 FrFG eingeräumten Rechte auch eine Anrufung der Gerichte zugelassen wird. Nach § 15 Abs. 3 Satz 3 FrFG können die Gleichstellungsbeauftragten bei Nichteinhaltung ihrer Rechte nach Absatz 2, bei Nichtbeachtung von Formvorschriften dieses Gesetzes oder bei Nichteinhaltung von Zielvorgaben des Frauenförderplanes bei der Behördenleitung Widerspruch einlegen, der aufschiebende Wirkung hat. Über den Widerspruch ist innerhalb von zwei Wochen erneut zu beraten und endgültig zu entscheiden (§ 15 Abs. 3 Satz 4 FrFG).

Anders als der Bundesgesetzgeber, der den Gleichstellungsbeauftragten im Bereich der Bundesbehörden in § 34 BGleiG ausdrücklich die Möglichkeit eingeräumt hat, nach erfolgloser Durchführung eines Einspruchsverfahrens (§ 33 BGleiG) das Verwaltungsgericht anzurufen, hat der Landesgesetzgeber eine derartige Möglichkeit nicht vorgesehen. Dabei soll § 34 BGleiG gerade – wie bereits § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG in der bis zum 30.04.2015 gültigen Fassung – die Möglichkeit eröffnen, vergleichbar einem Personalrat die organschaftlichen Rechte der Gleichstellungsbeauftragten gerichtlich einzuklagen (von Roetteken, Anmerkung zu OVG Münster, Beschluss vom 14.12.2007 – 1 B 1839/07; jurisPR-ArbR 7/2008 Anm. 2). Im Gegensatz hierzu sind die hauptamtlichen Gleichstellungsbeauftragten in den obersten Landesbehörden auf die Einlegung eines Widerspruchs, der aufschiebende Wirkung hat, beschränkt. Soweit der Gesetzgeber in § 15 Abs. 3 Satz 4 FrFG LSA geregelt hat, dass über diesen Widerspruch innerhalb von zwei Wochen erneut zu beraten und „endgültig“ zu entscheiden ist, hat er zu erkennen gegeben, dass diese Entscheidung der Dienststelle einer weiteren – gerichtlichen – Überprüfung nicht zugänglich gemacht werden soll.

Etwas anderes folgt auch nicht aus der Gesetzeshistorie. Schon der Gesetzentwurf der Landesregierung vom 06.07.1992 (LT-Drs. 1/1644) hatte (lediglich) die Zielsetzung, den in Art. 3 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich vorgegebenen Grundsatz der Gleichberechtigung von Frauen und Männern im Bereich des öffentlichen Dienstes zu konkretisieren und tatsächlich umzusetzen. Die einzusetzenden hauptamtlichen Gleichstellungsbeauftragten sollten „sich mit ganzer Arbeitskraft den Gleichstellungsfragen widmen können“. Tatsächlich räumte die erste Fassung des Frauenfördergesetzes den Gleichstellungsbeauftragten noch nicht einmal ein Widerspruchsrecht ein. Auch der Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Zweites Gesetz zur Änderung des Frauenfördergesetzes vom 29.02.1996 (LT-Drs. 2/1984) enthielt in der Entwurfsfassung zur Änderung des § 15 Abs. 3 FrFG zunächst lediglich folgende Formulierung (S. 9):

„Die Gleichstellungsbeauftragten sind berechtigt, eine schriftliche Begründung zu verlangen, wenn sie die Nichteinhaltung ihrer Rechte nach Absatz 2, die Nichtbeachtung der Formvorschriften dieses Gesetzes oder die Nichteinhaltung von Zielvorgaben des Frauenförderplanes rügen.“

Zur Begründung hieß es (LT-Drs. 2/1984, S. 26):

„Die Begründungspflicht gegenüber der Gleichstellungsbeauftragten soll dazu führen, daß sich die Dienststelle mit den Argumenten und Vorschlägen der Gleichstellungsbeauftragten ernsthaft auseinandersetzen muss und die Dienststelle von vornherein frauenfördernde Gesichtspunkte in die Entscheidung einfließen lässt.

Ein Beanstandungs-, Beschwerde- oder Widerspruchsrecht regeln alle Bundesländer - soweit gesetzliche Regelungen vorhanden sind - sowie der Bund.“

Zwar wurde diese Entwurfsfassung im weiteren Gesetzgebungsverfahren nicht übernommen. Stattdessen erhielt § 15 Abs. 3 FrFG – einer Beschlussempfehlung des Ausschusses für Gleichstellung vom 12.02.1997 (LT-Drs. 2/3188, S. 9) folgend – mit dem Gesetz zur Änderung des Frauenfördergesetzes und kommunalrechtlicher Vorschriften vom 25.03.1997 (GVBl. LSA Nr. 13/1997) den aktuellen Wortlaut. Gleichwohl lässt die Begründung des Gesetzgebers nicht erkennen, dass das Beteiligungsrecht der Gleichstellungsbeauftragten als rechtsschutzfähige Position zu verstehen ist und es im Streitfall daher auch einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden kann. Andernfalls hätte es nahegelegen, eine mit den bundesgesetzlichen Bestimmungen vergleichbare Regelung zu schaffen. Hierfür hat der Landesgesetzgeber – jedenfalls bisher – offensichtlich keine Notwendigkeit gesehen. Immerhin heißt es noch in einem an den Landtag von Sachsen-Anhalt gerichteten Bericht des Chefs der Staatskanzlei über die Umsetzung des Frauenfördergesetzes (Berichtszeitraum: 2004 bis 2008) vom 05.01.2011 (LT-Drs. 5/3038) auf Seite 113:

„Das in § 15 Abs. 3 FrFG niedergelegte Widerspruchsrecht kam im fünfjährigen Berichtszeitraum nur in sechs Fällen offiziell zur Anwendung, fünfmal davon im MK. In der Regel betonten die befragten HGB, dass Probleme im Vorfeld angesprochen und im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit geklärt werden konnten. Interessant ist in diesem Zusammenhang die Anmerkung der HGB des MLU, die berichtete, dass sie mehrfach auf ihr Widerspruchsrecht verwiesen hätte, wenn sich die Zusammenarbeit bzw. die Bereitstellung von Informationen und Unterlagen schwierig gestaltete. Dieser Hinweis reichte demnach aus, bei strittigen Angelegenheiten eine Einigung herbeizuführen.“

Im Ergebnis ist festzuhalten, dass der Landesgesetzgeber die den Gleichstellungsbeauftragten eingeräumten „Rechte“ nicht als Organrechte konzipiert hat, die subjektiven Rechten vergleichbar wären.

Dieses aus dem Gesetzeszweck gewonnene Ergebnis steht auch nicht im Widerspruch zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG ist als Staatszielbestimmung ausgestaltet und beauftragt den einfachen Gesetzgeber, entsprechende Förderungs- und Nachteilsbeseitigungsregelungen zu erlassen, um ein Höchstmaß an tatsächlicher Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern zu bewirken. Über konkrete Maßnahmen, ihre aktuelle Erforderlichkeit sowie ihre Geeignetheit im Einzelnen sagt die Verfassung nichts aus. Insofern gewährt Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG weder eine institutionelle Garantie der Gleichstellungsbeauftragten noch schützt das Grundgesetz überhaupt eine derartige Interessenvertretung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.03.2004, a.a.O. m.w.N. sowie Schnelle/Hopkins, Die Beteiligungsrechte der Gleichstellungsbeauftragten nach dem Bundesgleichstellungsgesetz, DÖV 2011, 150, 151).

Entgegen dem Vorbringen der Klägerin folgt daraus nicht, dass die ihr nach dem Frauenfördergesetz zustehenden Befugnisse substantiell ausgehöhlt werden. Es sind keinerlei Anhaltspunkte dafür ersichtlich und von der Klägerin auch nicht substantiiert vorgetragen, dass die Wirksamkeit der auf die tatsächliche Durchsetzung des verfassungsrechtlichen Gleichberechtigungsauftrages zielenden Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte von Gleichstellungsbeauftragten in der Praxis maßgeblich an der fehlenden gerichtlichen Durchsetzbarkeit leidet. Denn zum einen ist die Dienststelle an Recht und Gesetz gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG) und hat deshalb dafür Sorge zu tragen, dass die der Klägerin eingeräumten „Rechte“ auch gewahrt werden. Zum anderen hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sich die Situation in ihrer Dienststelle mittlerweile gebessert hat. Die Kammer geht deshalb davon aus, dass die Klägerin die ihr als Gleichstellungsbeauftragte übertragenen Aufgaben und Zuständigkeiten zukünftig auch ohne deren Aufwertung zu einklagbaren Rechten dem Gesetzeszweck entsprechend wahrnehmen kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.