Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 18. Apr. 2013 - 3 A 207/12

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Vermarktungsverbots-Verfügung der Beklagten, die u. a. auf der Grundlage des Art. 30 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28.6.2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen (im folgenden: EG-Ökoverordnung) ergangen ist.

Die Klägerin zu 1. war verantwortliche Betriebsleiterin der Klägerin zu 2., eines Landwirtschaftsbetriebes mit Flächen in Sachsen-Anhalt und Brandenburg. Der Betrieb untersteht seit dem 15. Mai 2008 der Kontrolle der Kontrollstelle QC & I gemäß der EG-Öko-Verordnung.

Die Kläger arbeiten eng mit zwei weiteren der Familie A. gehörenden biologischen Landwirtschaftsbetrieben zusammen, wobei es sich um die Betriebe A. und die A. mbH A-Stadt handelt, die Klägerinnen der Verfahren 3 A 330/10 MD und 3 A 331/10 MD.

Im Juli 2010 führte die Kontrollstelle eine Kontrolle bei der Klägerin zu 2. und den beiden anderen Landwirtschaftsbetrieben durch. Dabei wurden u. a. die Warenflüsse für Getreideerzeugnisse aus den Jahren 2008 und 2009 kontrolliert. Es stellte sich heraus, dass in den Landwirtschaftsbetrieben erheblich größere Mengen von Weizen, Gerste und Roggen vermarktet wurden als erzeugt worden waren.

Die Beklagte war der Auffassung, dass hier Unregelmäßigkeiten im Hinblick auf die biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen gegeben seien. Die Beklagte erließ am 07.10.2010 eine Verfügung, die sich in ihrem Anordnungsteil erstreckte an Frau T. A. als verantwortliche Betriebsleiterin des landwirtschaftlichen Unternehmens, an Frau A. als verantwortliche Betriebsleiterin des landwirtschaftlichen Unternehmens M. GmbH A-Stadt sowie an Frau A. als verantwortliche Betriebsleiterin des landwirtschaftlichen Unternehmens A. A-Stadt mbH. Als Betreff wurde in der Verfügung eingangs genannt „Maßnahmen bei Verstößen und Unregelmäßigkeiten gemäß Art. 30 EG-Öko-BVO gegen 1. T. A., 2. M. GmbH, 3. A. A-Stadt mbH“. In dieser Verfügung war enthalten ein Vermarktungsverbot, indem die Beklagte ausführte, dass für die Dauer von drei Jahren ab Vollziehbarkeit der Verfügung sämtliche produzierten pflanzlichen Erzeugnisse mit dem Hinweis auf den biologischen/ökologischen Landbau nach Art. 23 Abs. 1 und 2 EG-Öko-Verordnung in der Kennzeichnung und Werbung nicht vermarktet werden durften. Ferner wurde aufgegeben, gemäß Art. 63 und Art. 91 Abs. 2 EG-Öko-Verordnung unverzüglich ab Vollziehbarkeit dieser Verfügung von den in den Jahren 2008 und 2009 produzierten Getreideerzeugnissen Dinkel, Hafer, Gerste, Roggen, Triticale und Weizen die Hinweise auf den ökologischen Landbau nach Art. 23 Abs. 1 und Abs. 2 EG-Öko-Verordnung sowie ggf. verwendete Logos gemäß Art. 25 EG-Öko-Verordnung zu entfernen. Dies bedeute – so die Verfügung weiter – dass die Abnehmer, an welche die Getreideproduktion im genannten Zeitraum mit Hinweis auf den ökologischen Landbau vermarktet worden sei, gemäß Art. 63 Abs. 2 Buchst. c der EG-Öko-Verordnung über die Aberkennung des Öko-Status dieser Produkte zu informieren seien. Ein entsprechender Nachweis über die Information einschließlich der Liste der benachrichtigten Vertragspartner sei unverzüglich der Beklagten vorzulegen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO wurde ausgesprochen und für den Fall der Nichtbefolgung der Verfügung ein Zwangsgeld in Höhe von 100.000,00 Euro für den Fall der Zuwiderhandlung sowie von 50.000,00 Euro für den Fall der Zuwiderhandlung gegen den sofortigen Vollzug angeordnet. Zur Begründung wurde im Wesentlichen angeführt, dass die Prüfung der geernteten und verkauften Getreidemengen in den Unternehmen ergeben hätte, dass in den einzelnen Lagerstätten ohne eine ausreichende deutliche Trennung bezüglich der Zugehörigkeit zu den einzelnen Unternehmen das Getreide eingelagert worden sei und anhand der Verkaufsbelege für Getreide eine Warenmenge vorhanden sei, deren Herkunft im Umfang von 809 t Roggen, 2.257 t Weizen, 182 t Dinkel und 297 t Gerste nicht durch die bebaubare Fläche der Unternehmen nachgewiesen werden könnte. Eine eindeutige Zuordnung der Warenmengen zu den einzelnen Betrieben sei nicht möglich. Auch die insoweit durchgeführten Anhörungen hätten keine Aufklärung in dem vorgenannten Sinne erbracht, dass bezüglich der Lagerbestände ein ökologischer Anbau nachgewiesen sei, da die vermarkteten Erzeugnisse zwar nach eigenen Angaben der landwirtschaftlichen Unternehmen aus Lagerbeständen eigener, vorjähriger Ernten stammen sollten, dies aber nicht nachgewiesen sei. In diesem Zusammenhang würden keine ausreichenden Nachweise für einen ökologischen Anbau vorliegen, da die vermarkteten Mengen deutlich über den selbst produzierten Mengen liegen würden. Es sei hinsichtlich der Herkunft der Getreidemengen kein Nachweis erbracht worden, dass diese aus ökologischen Produktionen stammen würden, wobei dieser Mangel allen einlagernden Betrieben zuzurechnen sei. Insbesondere seien auch keine Bestands- und Finanzbücher vorgelegt worden. Auch seien die Lagerstätten nicht allumfassend genannt worden, sodass eine Kontrolle nicht in allen Punkten stattgefunden habe. Eine abgegebene Erklärung zur Herkunft der Getreidemengen habe nicht die verordnungskonforme Erzeugung des Getreides im vollen Umfang belegen können. So lägen auch keine durch Steuerberater oder Wirtschaftsprüfer testierten Jahresabschlüsse vor. Detaillierte Nachweise über die Herkunft der Erntemengen seien nicht erbracht worden. Aus diesem Grunde seien die aus dem Tenor des Bescheides angeordneten Maßnahmen und auch der Sofortvollzug auszusprechen, wobei vom Leiter der Unternehmen auch die Verstöße (durch die Betriebsleiter) zu verantworten seien. Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf den Bescheid verwiesen. Der Bescheid ist am 07. Oktober 2010 zugestellt worden.

Am Montag, dem 08. November 2010, haben sowohl die Klägerin zu 1. als auch die M. GmbH A-Stadt als Klägerin zu 2. Klage gegen den vorgenannten Bescheid erhoben. Unabhängig von der Frage der Auslegung des Bescheides und der erfolgten Inanspruchnahme der Klägerin zu 1. sei auch die Klägerin zu 2. klagebefugt, da die Beklagte auch eine Inanspruchnahme der Klägerin zu 2. wolle. Eine Ermächtigungsgrundlage zum Einschreiten gegen die Klägerin zu 1. bestehe nicht.

Zur weiteren Begründung der Klage wird im Wesentlichen u. a. behauptet, dass die Klägerin zu 2. zu keinem Zeitpunkt selbst Getreide in den Handel gebracht bzw. für die Vermarktung produziert habe. Sie stelle ausschließlich im Betrieb eigene bzw. in dem Betrieb T. A. und der A. mbH A-Stadt verwendetes Saatgut her, das nicht in den Handel gelange. Im Übrigen seien aus vorjährigen Ernten noch Anlieferungen durch ebenfalls biologisch produzierende Landwirtschaftsbetriebe vorhanden gewesen, so dass auch größere Mengen als geerntete Mengen vorhanden gewesen seien. Die Einlagerung aller drei Betriebe sei in den bekannten Lagern erfolgt. Dabei sei keine Trennung der einzelnen Partien vorgenommen worden. Die Veräußerung sei – soweit lagertechnisch möglich – nach dem First-in–First out-Prinzip durchgeführt worden, wobei bestehende Lagerbestände damit in den jeweiligen Folgejahren vermarktet worden seien. Selbst unter Berücksichtigung dieser Vorgehensweise sei der streitbefangene Bescheid rechtswidrig, soweit er eine Untersagung der Vermarktung und eine Aberkennung enthalte. Entgegen der Auffassung der Beklagten liege hier kein schwerwiegender Verstoß bzw. Unregelmäßigkeiten vor, welche eine Anwendung des Art. 30 Abs. 1 Satz 1 oder Art. 30 Abs. 1 Satz 2 der EG-Öko-Verordnung rechtfertigen würden. Die Herkunft der einzelnen Getreidesorten sei nachweisbar, wobei u. a. auch zu berücksichtigen sei, dass diese Produkte ständig aus anderen biologisch produzierenden Landwirtschaftsbetrieben stammen würden. Anhand der Mähdrescherlisten, der Schlagkarteien und der Auslagerungslisten sei ein vollständiger Nachweis zu erbringen. Auch die entsprechenden Anlage-Konvolute würden die Herkunft der Lagerbestände aus Öko-Betrieben belegen. Entgegen der Behauptung der Beklagten sei eine ordnungsgemäße Anmeldung der einzelnen Lagerstätten erfolgt bzw. der Kontrollstelle, wenn dies versehentlich unterlassen worden sei, bekannt gewesen. Im Übrigen würden sich auch keine Anhaltspunkte dafür finden, dass eine Trennung der einzelnen Getreidesorten nach Betrieben erforderlich gewesen sei. Im Übrigen würden auch noch vorhandene Rückstellungsproben den biologischen Anbau belegen können. Die Führung von Bestandsbüchern/Finanzbüchern könne nicht weiter verlangt werden, da auch diese Führung der einzelnen Unterlagen zu erheblichen Kosten bei den Klägern führen würden. Die Forderung bezüglich der Entfernung der Hinweise und auch die ausgesprochene Aberkennung sei als unangemessen einzustufen und beachte nicht die schwerwiegenden wirtschaftlichen Folgen. Die Forderung nach dem Erfordernis einer Dokumentation würde zudem einen zu hohen Aufwand bedeuten, zumal auch hier nicht von dem Vorliegen von schwerwiegenden Verstößen auszugehen sei. Zusammenfassend müsse gesagt werden, dass die Beklagte in dem streitbefangenen Bescheid nicht dargelegt habe, dass es zu Unregelmäßigkeiten hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften der einschlägigen EG-Öko-Verordnung gekommen sei, Unregelmäßigkeiten in den Verantwortungsbereich der Klägerinnen fielen und etwaige Unregelmäßigkeiten als schwerwiegender Verstoß oder als Verstoß mit Langzeitwirkung zu werten seien. Bei der Konstruktion eines Indizienbeweises sei auch nicht klar, auf welche Regelungen in der EG-Öko-Verordnung sich die Beklagte im Einzelnen berufe, welche Anforderungen sie bezüglich einer Lagerbuchhaltung überhaupt stelle, welche Bedeutung einer bisher jährlichen Zertifizierung als Öko-Betrieb zukomme und ob sie die Fristen für den Ausspruch von Sanktionen eingehalten habe.

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Klägerinnen wird insbesondere auf die Schriftsätze vom 25.08.2011 und vom 04.06.2012 sowie auf den Vortrag im Schriftsatz vom 01.06.2012 zum Verfahren 3 A 330/10 und das Gerichtsprotokoll Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

Die Klägerinnen beantragen,

den Bescheid der Beklagten vom 07.10.2010 bezüglich Frau A. als verantwortliche Betriebsleiterin des landwirtschaftlichen Unternehmens M. GmbH A-Stadt und bezüglich der M. GmbH A-Stadt aufzuheben,

hilfsweise,

festzustellen, dass durch den streitbefangenen Bescheid die Klägerin zu 2. nicht verpflichtet ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie tritt dem Vorbringen der Klägerinnen im Einzelnen unter Bezugnahme auf den streitbefangenen Bescheid vom 07.10.2010 entgegen. Der Bescheid solle sich auch an die Klägerin zu 2. richten, da der Bescheid dem Rechtsanwalt zugestellt worden sei und dieser das Mandat für die Klägerin zu 2. übernommen habe. Auch gegen die Klägerin zu 1. als frühere verantwortliche Betriebsleiterin könne man vorgehen. Die Vorgängerbetriebe seien nicht stets hinsichtlich der ökologischen Produktion als unbeanstandet eingestuft worden. Nicht alle Lagerstätten seien ordnungsgemäß angemeldet worden. Das Vermarktungsverbot beruhe auf einem schwerwiegenden Verstoß gegen die Vorschriften der EG-Öko-Verordnung, was ein Vermarktungsverbot bzw. eine Aberkennung nach sich ziehe. Auch sei es erforderlich, dass eine Kontrolle bezüglich aller Teilbereiche erfolgen könne. Die etwa im Vorverfahren und auch im Gerichtstermin nachgereichten Belege seien ungeeignet, um die biologisch einwandfreie Produktion und Herkunft der Getreidesorten zu belegen. Insbesondere sei kein Nachweis insofern erbracht worden, als z. B. keine Ladeeingangswägungen erfolgt seien. Auch unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsprinzips seien die Maßnahmen nicht zu beanstanden gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens wird auf den Schriftsatz vom 09.12.2011 und das Gerichtsprotokoll verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die Gerichtsakten 3 A 330/10 und 3 A 331/10 und die Gerichtsprotokolle Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Die Klage der Klägerin zu 2. ist unzulässig.

Die streitbefangene Verfügung der Beklagten vom 7.10.2010 und die Anordnungen richten sich nach der Auslegung gem. §§ 133, 157 BGB unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes gegen die natürlichen Personen als verantwortliche Betriebsleiter. Die Formulierung, dass im Betreff auch die juristischen Personen genannt werden, besagt nichts darüber, gegen wen sich der Bescheid richtet. Ebenso wenig folgt dies aus einer Zustellung an einen Rechtsanwalt und dessen Mandat für eine GmbH noch aus einem mutmaßlichen Willen der Beklagten bzw. dem Begriff „Mandanten“ in Ziffer 2 des Bescheides, da zuvor als Mandanten die natürlichen Personen als verantwortliche Betriebsleiter (einer GmbH) bezeichnet wurden. Der streitbefangene Bescheid ist hier nach Auffassung des Gerichts aber eindeutig namentlich an die verantwortlichen Betriebsleiter adressiert. Diese werden durch die Bescheide in Anspruch genommen, mag auch im Text der Begründung mitunter von landwirtschaftlichen Unternehmen die Rede sein und den vorliegenden Verstößen durch die Unternehmen. Hier ist aber die Situation die, dass klar und deutlich ersichtlich ist, dass hier natürliche Personen als Leiter des Unternehmens in Anspruch genommen werden. Dies formuliert auch etwa der streitbefangene Bescheid, in dem am Ende die Rede davon ist, dass „als Leiter des Unternehmens ihre Mandanten diese Verstöße zu verantworten haben“. Nach Auffassung des Gerichts ist Adressat des Bescheides lediglich die natürliche Person in ihrer Eigenschaft als verantwortliche Betriebsleiterin und nicht eine GmbH (vgl. zur erforderlichen Unterscheidung Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Auflage, § 37 Rdnr. 9 ff). Aus diesem Grunde ist durch den streitbefangenen Bescheid in rechtlicher Hinsicht die Klägerin zu 2. nicht beschwert; sie ist nicht Adressat des Bescheides und damit auch nicht klagebefugt.

Die Klage der Klägerin zu 1. ist zulässig und begründet, da der streitbefangene Bescheid rechtswidrig ist und die Klägerin zu 1. in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Im vorliegenden Streitfall ist es unerheblich, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 30 EG-Öko-Verordnung vorliegen oder nicht. In diesem Zusammenhang ist es so, dass hier die einzelnen landwirtschaftlichen Betriebe als „Öko-Unternehmen“ angemeldet und geführt werden und für ihre eigenen Handlungen verantwortlich sind. Nach der Sanktionsvorschrift des Art. 30 der EG-Öko-Verordnung ist es so, dass eine entsprechende Untersagungsverfügung bezüglich der Vermarktung dem betreffenden „Unternehmer“ gegenüber ausgesprochen werden muss (vgl. Art. 30 Abs. 1 Satz 2 der EG-Öko-Verordnung). Ein entsprechendes Regelungswerk enthält nach Ansicht des Gerichts auch die Vorschrift des Art. 30 Abs. 1 Satz 1, obwohl dort nur allgemein das Prinzip der Aberkennung geregelt ist. Dass sich dieses System an den Unternehmer richtet, ergibt sich aus der Gesamtbetrachtung der Regelungen der EG-Öko-Verordnung, da dort von den Pflichten eines Unternehmers und einer Kontrolle die Rede ist, sodass auch die Inanspruchnahme bzw. ausgesprochene Aberkennung sich an den Unternehmer richten muss (vgl. insoweit etwa allgemeine Hinweise in Nr. 32 der vorgenannten Verordnung, Art. 1 Abs. 3, Art. 29 und Art. 4 Nr. 5 der durch die Verordnung (EG) 834/2007 aufgehobenen Vorgänger-Verordnung, der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 des Rates vom 24.6.1991).

Nach Auffassung des Gerichts ist hier eine Inanspruchnahme der natürlichen Person als verantwortliche Betriebsleiterin nicht möglich. Es handelt sich bei den zu erfüllenden Pflichten nicht um höchstpersönliche Rechte, die eine Verantwortlichkeit gerade des Betriebsleiters im Hinblick auf die Einhaltung der Vorschriften zu begründen vermögen, wenn auch die Ausführungen der Handlungen landwirtschaftlicher Betriebe durch natürliche Personen erfolgen. Es liegt hier auch kein persönlicher Haftungsbescheid gegenüber dem Betriebsleiter vor, sodass entscheidend für die Erfolgsaussichten dieses Prozesses die Frage ist, an wen sich die Beklagte wenden muss. In Art. 2 d) der EG-Öko-Verordnung ist der Begriff des Unternehmers definiert. Die Definition lautet wie folgt:

„Unternehmer: Die natürlichen oder juristischen Personen, die für Einhaltung der Vorschriften dieser Verordnung in den ihrer Kontrolle unterliegenden ökologischen/biologischen Betrieben verantwortlich sind.“

Nach dem bloßen Wortlaut dieser Vorschrift könnte man die Auffassung vertreten, dass die Betriebsleiter hier als natürliche Personen tatsächlich in Anspruch genommen werden können. Durch die Formulierung, dass auf die natürlichen oder juristischen Personen hingewiesen wird, wird aber nur ausgedrückt, dass landwirtschaftliche Unternehmen durch natürliche Personen oder juristische Personen – wie hier z. B. eine GmbH – betrieben werden können. Mit der Formulierung und Definition des Begriffes Unternehmer ist aber nun nicht eine Haftungserweiterung gemeint, dass auch bei juristischen Personen, die den landwirtschaftlichen Betrieb betreiben, die Betriebsleiter in Anspruch genommen werden können. Dies folgt bereits daraus, dass die Person des verantwortlichen Betriebsleiters Wechseln unterworfen ist und eine gegen eine natürliche Person in ihrer Eigenschaft als Betriebsleiter gerichtete Verfügung daher nicht ständig die Einhaltung der Vorschriften der EG-Öko-Verordnung gewährleistet, da der Wechsel in der Person des Betriebsleiters dazu führen würde, dass gegenüber einer GmbH, die als juristische Person den landwirtschaftlichen Betrieb betreibt, keinerlei Regelungsinhalt mehr besteht. Die Ausführungen hinsichtlich des Begriffes des Unternehmers berücksichtigen nach Auffassung des Gerichts also nur, dass ein landwirtschaftlicher Betrieb durch natürliche oder juristische Personen betrieben wird. Wenn hier der landwirtschaftliche Betrieb durch juristische Personen betrieben wird, diese Unternehmen ökologisch zertifiziert sind und auch auf dem Markt auftreten, müssen sich entsprechende Verfügungen der Beklagten an die hinter dem landwirtschaftlichen Unternehmen stehende juristische Person wenden und nicht an den verantwortlichen Betriebsleiter. Eine Ermächtigungsgrundlage des Vorgehens gegenüber dem Betriebsleiter in der Weise, dass ihm persönlich Pflichten auferlegt werden, ist gesetzlich nicht vorgesehen.

Mangels einer fehlenden Ermächtigungsgrundlage war der Bescheid daher gegenüber der Klägerin zu 1. ( A.) als verantwortlicher Betriebsleiterin aufzuheben, ohne dass es noch auf weitere angesprochene Probleme ankommt.

Aus den vorgenannten Gründen war daher der streitbefangene Bescheid einschließlich der Zwangsgeldandrohung bezüglich der Klägerin zu 1. aufzuheben.

Bei dieser Sach- und Rechtslage ist kein Raum mehr für die Entscheidung über den Hilfsantrag, sodass die Klage der Klägerin zu 2. insgesamt abzuweisen war.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Beklagte und die Klägerin je zur Hälfte (§ 155 Abs. 1 VwGO).

Die Entscheidung über die Kosten ist gemäß § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO vorläufig vollstreckbar.