Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 20. Juni 2017 - 3 A 151/16

Die Klägerin wurde durch Gesellschaftsvertrag vom 1.2.2013 gegründet und am 12.3.2013 in das Handelsregister des AG A-Stadt-Charlottenburg (HRB 148403) eingetragen. An ihrem Sitz A-Stadt hat sie ihr Gewerbe mit dem Geschäftsgegenstand "Aufbau und Betreiben von Wettannahmestellen" angemeldet.

Am 20.1.2014 stellte sie beim Beklagten den Antrag, ihr eine Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle in Magdeburg, B. Weg 2.., zu erteilen. Zu den nachgereichten Unterlagen gehörten u.a.: ein Vertrag mit dem Sportwettenveranstalter Fa. T. Co. Ltd. mit Sitz in M., AGB der T. und eigene AGB, Gewerbezentralregisterauszug, Führungszeugnis ihres Geschäftsführers A. G., Negativbescheinigung des AG, Gebäudeplan und Konzept zum Jugendschutz.

In seiner Antwort vom 27.2.2014 wies der Beklagte auf die gesetzlichen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) und des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (GlüG LSA) hin und erbat die Vorlage weiterer erforderlicher Antragsunterlagen. Über das Ministerium erhielt der Beklagte Kenntnis von der Eröffnung des Sportwettbüros der Fa. T. Co. Ltd. in Geschäftsräumen im B. Weg bereits im Februar 2014 (Bl. 42 der Beiakte). Hierbei ist unstreitig, dass die Eröffnung durch die Klägerin selbst erfolgte.

Mit der Klägerin am 17.6.2014 zugestelltem Bescheid vom 12.6.2014 lehnte der Beklagte den Antrag nach vorangegangener Anhörung der Klägerin ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, für die beabsichtigte Tätigkeit bestehe eine Erlaubnispflicht. Der Klägerin könne eine Erlaubnis indes nicht erteilt werden, da der Anbieter, dessen Sportwetten die Klägerin vermitteln wolle, nicht über die erforderliche Konzession verfüge. Die Konzessionsvergabe an Sportwettenanbieter erfolge durch das insoweit bundesweit zuständige Ministerium des Innern des Landes Hessen. Dieses Konzessionsverfahren sei noch nicht abgeschlossen. Ob, inwieweit und zu welchem Zeitpunkt der Fa. T. Co. Ltd. eine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten erteilt werden könne, sei für die Entscheidung über den Antrag der Klägerin unerheblich. Denn der Klägerin fehle es an der für die Erlaubniserteilung erforderlichen Zuverlässigkeit, da sie ohne Erlaubnis bereits ihre Sportwettenvermittlung eröffnet habe und diese Tätigkeit trotz mehrfacher behördlicher Hinweise und eines eingeleiteten Untersagungsverfahrens weiterführe. Nach der dem Bescheid beigefügten Rechtsmittelbelehrung könne Klage beim VG C-Stadt erhoben werden.

Am 15.7.2014 hat die Klägerin beim VG C-Stadt Klage erhoben. Das VG C-Stadt hat das Verfahren mit Beschluss vom 13.8.2014 - 4 A 154/14 HAL - an das erkennende Gericht verwiesen. Die Klägerin trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Der Beklagte habe die Erlaubnis weder unter Verweis auf die fehlende Konzessionierung des Wettveranstalters noch unter Verweis auf ihre angebliche Unzuverlässigkeit verweigern dürfen. Das Unterbleiben einer Konzessionsvergabe (das Konzessionsverfahren sei 2013/14 vollständig zum Stillstand gekommen) beruhe auf der Untätigkeit der zuständigen Stellen, für die es keine zureichenden Gründe gebe. Die gesetzlich vorgesehene Experimentierphase von sieben Jahren sei ungenutzt zu 5/7 verstrichen, weil das hessische Innenministerium das Verfahren zur Konzessionierung verschleppt habe. Faktisch würden dadurch private Anbieter vom Markt ausgeschlossen und das weder verfassungs- noch unionsrechtskonforme Staatsmonopol der Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt bestehe fort. Ein faktisches Staatsmonopol werde nicht schon dadurch beendet, dass die rechtliche Möglichkeit der Konzessionierung Privater geschaffen werde, sondern erst dadurch, dass dies tatsächlich geschehe. Daran fehle es nach wie vor. Wegen des Anwendungsvorrangs des Europarechts bei der Vermittlung von Sportwetten könne ihr das Fehlen einer Erlaubnis damit nicht entgegengehalten werden. Vielmehr bedürfe das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten in Sachsen-Anhalt derzeit keiner behördlichen Erlaubnis. Da aber jedenfalls nach der formalen Gesetzeslage ein Erlaubniserfordernis bestehe, habe sie – die Klägerin – zumindest einen Anspruch darauf, dass der Beklagte ihren Antrag inhaltlich dergestalt verbescheide, dass er entweder ihr eine isolierte Vermittlungserlaubnis erteilt oder eine Art Duldung oder eine Unbedenklichkeitsbescheinigung in Gestalt eines feststellenden Verwaltungsaktes erlässt.

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids des Beklagten vom 12.6.2014 diesen zu verpflichten, den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 20.1.2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,

hilfsweise,

festzustellen, dass die Klägerin für die Vermittlung von Sportwetten i.S.d. § 21 Abs. 1 GlüStV an die Fa. T. Co. Ltd., P. B. Tower, St. J. … 4011, M., am Standort Magdeburg, Breiter Weg 256, keiner behördlichen Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV bedarf.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte erwidert: Er habe Verfahrensverzögerungen in Hessen nicht zu verantworten und könne diese auch nicht beeinflussen. Selbst wenn tatsächlich ein Staatsmonopol für Sportwetten bestünde, verstoße dies nicht per se gegen Unionsrecht, wie die Rspr. des EuGH zeige. Das Land komme seiner Pflicht, die Spielsucht zu bekämpfen, nach, und verfolge damit ein überragendes Gemeinwohlziel. Dies erfordere eine konsequente Begrenzung des Glücksspielangebotes. Das Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt sei gerechtfertigt. Auch nach dem GlüStV finde eine Begrenzung des Glücksspielangebotes und der Wettvermittlungsstellen statt. In Sachsen-Anhalt werde die Anzahl der Wettvermittlungsstellen künftig maximal 60 betragen, so dass keine Rede von einem kategorischen Marktausschluss privater Anbieter sein könne. Im Gegensatz zur Klägerin habe O. das Erlaubnisverfahren erfolgreich durchlaufen und besitze eine Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten. Die Erlaubnisfähigkeit einer Vermittlungstätigkeit hänge von der Konzession des Veranstalters ab. Da Fa. T. Co. Ltd. diese nicht besitze, sei der Antrag abzulehnen gewesen. Zudem fehle die Zuverlässigkeit der Klägerin, weil sie ohne die gesetzlich erforderliche Erlaubnis und entgegen mehrfacher Hinweise darauf bereits Sportwetten vermittle. Hier gebe es keinen Ermessensspielraum. Darauf, ob die weiteren Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt seien, komme es daher nicht mehr an.

Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Die Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Die Klage hat mit dem Hauptantrag Erfolg.

Der Bescheid des Beklagten vom 12.6.2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; die Klägerin hat Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Erlaubnisantrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 1 S. 1, Abs. 5 S. 2 VwGO).

Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die im vorliegenden Verfahren im Streit stehende Vermittlung von Sportwetten ist § 13 des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (Glücksspielgesetz – GlüG LSA) i.d.F. der Bekanntmachung vom 27.9.2012 (GVBl. LSA 2012, 320), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.6.2014 (GVBl. LSA S. 288, 342). Danach bedarf derjenige, der die Beteiligung an Glücksspielen vermittelt oder vermitteln will, unbeschadet sonstiger gesetzlicher Regelungen der Erlaubnis (vgl. § 13 Abs. 1 Satz 1 GlüG LSA). Die Erteilung der Erlaubnis ist u.a. davon abhängig, dass die Veranstaltung, an die die Beteiligung vermittelt werden soll, im Land Sachsen-Anhalt erlaubt ist und der Vermittlung keine Versagungsgründe nach § 13 Abs. 4 GlüG LSA entgegenstehen (vgl. § 13 Abs. 3 Nr. 1 und 2 GlüG LSA).

Unstreitig verfügt die Fa. T. Co. Ltd. als Veranstalter von Sportwetten, welche die Klägerin bereits vermittelt, nicht über eine Erlaubnis im Sinne von § 13 Abs. 3 Nr. 1 GlüG LSA. Gleichwohl durfte der Beklagte diesen Umstand seiner ablehnenden Entscheidung aus folgenden Erwägungen nicht zugrunde legen:

Die Veranstaltung und Durchführung von Zahlenlotto und Sportwetten in Sachsen-Anhalt bedarf der Zulassung mittels einer Konzession, die grundsätzlich nur einem Unternehmen erteilt werden darf, dessen sämtliche Anteile dem Land gehören (vgl. §§ 4 Abs. 1 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 3 Abs. 1 und 2 GlüG LSA). Das somit in diesen Bereichen bestehende Staatsmonopol ist für die Veranstaltung von Sportwetten für eine siebenjährige Experimentierphase (vom 1.7.2012 bis zum 30.6.2019) ausgesetzt worden (vgl. § 4 Abs. 1 Sätze 3 und 4 GlüG LSA i.V.m. § 10a Abs. 1 GlüStV). Sportwetten dürfen in diesem Zeitraum nur mit einer Konzession (§§ 4a bis 4e GlüStV) veranstaltet werden, wobei höchstens 20 Konzessionen verteilt werden (vgl. § 10a Abs. 2 und 3 GlüStV). Zuständig für die Erteilung der Konzession ist bundesweit das Land Hessen (§ 9a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 GlüStV). Soweit danach theoretisch auch privaten Wirtschaftsteilnehmern der Zugang zur Veranstaltung von Sportwetten eröffnet ist, vorausgesetzt sie erhalten eine der zu verteilenden Konzessionen, ist festzustellen, dass – unstreitig – bis heute kein einziger privater Sportwettenveranstalter – darunter Fa. T. Co. Ltd., die ebenfalls an diesem Konzessionsverfahren teilnimmt – nach diesen Regeln konzessioniert worden ist. Damit besteht aber das staatliche Sportwettenmonopol, welches gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) verstößt, faktisch fort (vgl. im Einzelnen EuGH, Urt. v. 4.2.2016 - C-336/14, Ince -, juris; BVerwG, Urt. v. 15.6.2016 - 8 C 5/15 -, juris, Rn. 27), da das Angebot der staatlichen Sportwettenveranstalter und dessen Vermittlung durch Annahmestellen weiterhin zulässig bleibt (vgl. § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV). Dieser Zustand dürfte im Übrigen über das bisher absehbare Ende des Experimentierzeitraums fortdauern. Zwar gibt es zwischenzeitlich einen Entwurf zur 2. Änderung des GlüStV, der unter anderem vorsieht, dass 35 Konzessionsbewerber – darunter auch die Fa. T. Co. Ltd. – eine vorläufige Erlaubnis erhalten sollen (vgl. Art. 2 Abs. 3 des Entwurfs eines Gesetzes zum Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 25. April 2017, LT-Drs. 7/1298, S. 7 und 13). Es ist aber fraglich, ob der Änderungsvertrag wie vorgesehen am 1.1.2018 in Kraft tritt. Hierzu müssten alle Bundesländer bis zum 31. Dezember 2017 den Vertrag ratifiziert haben (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Entwurfs). So hat etwa die Regierungskoalition von Schleswig-Holstein angekündigt, den Vertrag nicht ratifizieren zu wollen (vgl. http://www.presseportal.de/pm/63869/3669567).

Dies zugrunde gelegt wäre es der Klägerin derzeit faktisch unmöglich, die begehrte Erlaubnis zu erhalten, wenn man mit dem Beklagten davon ausginge, dass eine Erlaubniserteilung bereits deswegen nicht in Betracht kommt, weil die Fa. T. Co. Ltd., deren Sportwetten die Klägerin vermittelt, ihrerseits nicht über die für die Veranstaltung von Sportwetten erforderliche Konzession verfügt. Eine solche Betrachtungsweise ist mit Unionsrecht unvereinbar. Denn durch die Versagung der Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten unter alleinigem Verweis auf die formal fehlende Konzession des Veranstalters, an den die Beteiligung an einer Sportwette vermittelt werden soll, würde die Unionsrechtswidrigkeit des nach wie vor faktisch fortwirkenden staatlichen Sportwettenmonopols letztlich – auf der Ebene der Vermittlung derartiger Wetten – perpetuiert. Vielmehr hat der Beklagte dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts, dem alle Stellen des betreffenden Mitgliedstaates im Rahmen ihres jeweiligen Zuständigkeitsbereichs unterliegen (vgl. EuGH, Urt. v. 4.2.2016 - C-336/14, Ince -, a.a.O. Rz. 64 [m.w.N.]), bei seiner Entscheidung über den Antrag der Klägerin entsprechend Rechnung zu tragen. Er darf die begehrte Erlaubnis mithin nur deshalb versagen, weil unionsrechtskonforme, monopolunabhängige Erlaubnisvoraussetzungen fehlen (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v 23.1.2017 – 4 A 3244/06 -, juris Rz. 38 f. [m.w.N.]).

Derartige Erlaubnisvoraussetzungen hat der Beklagte bislang überhaupt noch nicht geprüft. Soweit er der Klägerin neben dem Fehlen einer Erlaubnis des Veranstalters, dessen Sportwetten die Klägerin (weiterhin) zu vermitteln beabsichtigt, deren Unzuverlässigkeit und damit einen Versagungsgrund nach § 13 Abs. 4 Nr. 1, Abs. 5 Nr. 2 GlüG LSA entgegenhält, verfängt dies nicht. Entgegen der Auffassung des Beklagten lässt sich die Unzuverlässigkeit der Klägerin gerade nicht allein damit begründen, dass diese bereits ohne Erlaubnis Sportwetten vermittelt hat. Denn ausgehend von der Rechtsauffassung und der Verwaltungspraxis des Beklagten konnte die Klägerin in der Vergangenheit – wie bereits dargelegt – eine solche Erlaubnis schlechterdings nicht erlangen. Aufgrund der Unionsrechtswidrigkeit dieses Zustandes darf der Beklagte daraus keine negativen Rechtsfolgen für die Klägerin ziehen, indem er darauf gestützt die begehrte Erlaubnis versagt.

Für die vom Beklagten erneut zu treffende Entscheidung über den Antrag der Klägerin weist die Kammer noch auf Folgendes hin:

Der Beklagte wird zu prüfen haben, ob aufgrund der derzeitigen Gesetzeslage unter Beachtung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts eine Erlaubniserteilung möglich ist. Denkbar erscheint auch der Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes, mit dem der Klägerin der Sache nach bestätigt wird, dass jedenfalls die fehlende Konzession der Fa. T. Co. Ltd. einer Sportwettenvermittlungstätigkeit der Klägerin am Standort Magdeburg, Breiter Weg 256, bis zu einer Änderung der Sach- und Rechtslage nicht entgegensteht (dies andeutend OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v 23.1.2017 – 4 A 3244/06 -, a.a.O. Rz. 34). Hierfür braucht es nicht zwingend einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (vgl. allgemein hierzu BayVGH, Urt. v. 24.2.2003 - 21 B 99.1590 -, juris Rz. 38 ff. [m.w.N.]). Damit würde jedenfalls eine zur Klärung des streitigen Rechtsverhältnisses statthafte Feststellungsklage (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v 23.1.2017 – 4 A 3244/06 -, a.a.O. Rz. 24 ff.), welche die Klägerin hier lediglich hilfsweise erhoben hat und über die aufgrund des Klageerfolgs mit dem Hauptantrag nicht zu entscheiden war, entbehrlich und dem Rechtssicherheitsinteresse der Klägerin – gerade auch im Hinblick auf ansonsten drohende (weitere) behördliche Untersagungsverfahren – wohl auch Genüge getan.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i.V.m. § 709 S. 1 und 2 ZPO.