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Die Kammer setzt das Verfahren nicht aus, bis der Europäische Gerichtshof über Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Köln, des Verwaltungsgerichts Gießen und des Verwaltungsgerichts Stuttgart entschieden hat. Vielmehr übt die Kammer ihr entsprechend § 94 VwGO eröffnetes Ermessen dahingehend aus, dass sie über die vorgelegten Fragen inzident selbst entscheidet.
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Die Klage gegen die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 17.11.2006 ist als Anfechtungsklage statthaft und auch sonst zulässig. Die Klage ist auch begründet. Die Verfügung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Zwar hält die Kammer an ihrer vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg bestätigten (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007 - 6 S 1972/06 -, juris; Beschl. v. 04.12.2006 - 6 S 2294/06 -, nicht veröffentlicht; Beschl. v. 28.07.2006 - 6 S 1987/05 - und - 6 S 1988/05 -, NVwZ 2006, 1440) und von anderen Obergerichten geteilten (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, juris; Beschl. v. 03.08.2006 - 24 CS 06.1365 -, NVwZ 2006, 1430; Urt. v. 10.07.2006 - 22 BV 05.457 -, juris; Hess. VGH, Beschl. v. 05.01.2007 - 2 TG 2911/06 -, juris; Beschl. v. 25.07.2006 - 11 TG 1465/06 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 28.06.2006 - 4 B 961/06 -, NVwZ 2006, 1078; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 04.05.2006 - 1 M 476/05 -, juris) Rechtsprechung fest, wonach derzeit grundsätzlich auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 18.12.2003 - LottoStV -, der in Baden-Württemberg durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 09.06.2004 (GBl. S. 274) umgesetzt wurde, die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten an in Baden-Württemberg nicht zugelassene Wettunternehmen ordnungsrechtlich unterbunden werden kann.
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Insbesondere stehen der Anwendbarkeit des § 12 Abs. 1 LottoStV nicht die beiden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum staatlichen Monopol für Sportwetten entgegen (Urt. v. 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01-, BVerfGE 115, 276; Beschl. v. 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -, WM 2006, 1644). In diesen Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass das staatliche Monopol für Sportwetten (vgl. § 2 Abs. 1 des baden-württembergischen Staatslotteriegesetzes - StLG - vom 14.12.2004 (GBl. S. 894)) in seiner derzeitigen Ausgestaltung nicht konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet und deshalb nicht mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) vereinbar ist. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch nicht die Nichtigkeit des geltenden Rechts festgestellt. Vielmehr hat es in seinem Beschluss vom 04.07.2006 speziell für das Land Baden-Württemberg die von ihm im Urteil vom 28.03.2006 zum bayerischen Staatslotteriegesetz entwickelten Maßstäbe auf Baden-Württemberg wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im dortigen Staatslotteriegesetz angewandt und folglich auch dem Land Baden-Württemberg als „Ersatzgesetzgeber“ (vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG) aufgegeben, bis zum 31.12.2007 einen verfassungskonformen Zustand herzustellen. Die vom Bundesverfassungsgericht für die Aufrechterhaltung des Monopols während der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 gesetzten Anforderungen eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Spielsucht und der tatsächlichen Ausübung des Sportwettenmonopols sind in Baden-Württemberg erfüllt. Das ergibt sich aus dem vom Finanzministerium Baden-Württemberg aufgestellten und umgesetzten Maßnahmenkatalog (vgl. LT-Drucks. 14/43 v. 21.06.2006). Auch das Bundesverfassungsgericht hat diese für Baden-Württemberg ergriffenen Maßnahmen ausdrücklich als ausreichend angesehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.07.2006, a. a. O.). Vor dem Hintergrund, dass der für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt maßgebliche Zeitpunkt der der gerichtlichen Entscheidung ist, ist ferner darauf hinzuweisen, dass die zuständigen öffentlichen Stellen des Landes noch weitere Maßnahmen ergriffen haben. Es existieren mittlerweile einschlägige rechtliche Rahmenbedingungen. Das Finanzministerium Baden-Württemberg hat die ab Januar 2007 maßgeblichen Teilnahmebedingungen für die vom Land Baden-Württemberg veranstalteten Zahlenlotterien, Ergebniswetten und Losbrieflotterien bekannt gemacht (vgl. GABl. 2006, S. 506 ff., S. 533 ff.) mit expliziten Bestimmungen zum Ausschluss Minderjähriger von der Spielteilnahme, Identifizierungspflichten, Einführung von Kundenkarten bzw. Kundenkartenarten, Möglichkeiten einer Spielersperre und der Speicherung und Verarbeitung von Daten bzw. Einrichtung einer Sperrdatei. Im von der Ministerpräsidentenkonferenz beschlossenen neuen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland wird eine strikte Regulierung des gesamten Glücksspiels zum Schutz der Spieler und der Allgemeinheit für geeignet und notwendig erachtet. Wichtigstes Ziel ist die Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht. So ist etwa ein Verbot der Werbung für Glücksspiel im Fernsehen und im Internet beabsichtigt (vgl. das Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 11.12.2007, GBl. S. 571).
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Der Kläger veranstaltet auch im Sinne des § 12 Abs. 1 LottoStV unerlaubtes Glücksspiel. Bei Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.12.2006, a. a. O.). Selbst wenn eine Veranstaltung von Glücksspiel durch den Kläger im Hinblick auf § 14 LottoStV zu verneinen sein sollte, wäre die Untersagungsverfügung gleichwohl zu Recht gegenüber ihm ergangen, da er dann zumindest als Verursacher im Sinne des ergänzend heranzuziehenden § 6 Abs. 1 PolG anzusehen wäre (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007, a. a. O.). Die Veranstaltung der Sportwetten ist unerlaubt, weil die dem Kläger erteilte Erlaubnis in Baden-Württemberg nicht gilt. Die Kammer teilt insoweit die vom Bundesverwaltungsgericht angestellten Überlegungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.06.2006 - 6 C 19/06 -, BVerwGE 126, 149). Zwar hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 22.11.2007 das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.06.2006 aufgehoben. Es hat die Aufhebung jedoch nicht mit einer Geltung einer DDR-Genehmigung in den alten Bundesländern begründet, sondern auf einen damit nicht zusammenhängenden anderen Grund gestützt. Die Kammer sieht sich deswegen nicht daran gehindert, weiterhin die dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.06.2006 zugrundeliegenden Erwägungen zu teilen und eine Geltung der DDR-Genehmigung in Baden-Württemberg zu verneinen. Nach Art. 19 Einigungsvertrag gilt eine DDR-Konzession auch nach der Vereinigung der beiden deutschen Staaten fort; es kann aber mit Blick auf die Grenze der Hoheitsmacht einer DDR-Behörde von vornherein nicht angenommen werden, dass sie eine darüber hinausreichende Wirkung entfalten soll oder kann. Durch Art. 19 Einigungsvertrag ist grundsätzlich keine inhaltliche Änderung von Verwaltungsakten der DDR-Behörden eingetreten. Maßgeblich ist vielmehr eine hypothetische Prüfung, ob einem inhaltlich entsprechenden Verwaltungsakt der Behörden eines alten Bundeslandes bundesweite Geltung zukäme; andernfalls ist eine bundesweite Geltung auch für Verwaltungsakte der DDR-Behörden zu verneinen. Da eine Erlaubnis für die gewerbliche Veranstaltung von Sportwetten nur nach dem jeweiligen Landesrecht hätte erteilt werden können und demzufolge in den alten Bundesländern nur Wirkung im Gebiet des betreffenden Bundeslandes hätte beanspruchen können, gilt dies auch für die dem Kläger erteilte Erlaubnis. Dieses Ergebnis folgt aus der föderalen Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland und verletzt weder den Gedanken des Vertrauensschutzes noch die Rechtseinheit im Bundesgebiet (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 21.06.2006, a. a. O.).
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Die Fortgeltung des staatlichen Sportwettenmonopols während der Übergangszeit verstößt nicht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Das Monopol greift zwar in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit von Sportwettenvermittlern ein (vgl. Art. 43 und 49 des EG-Vertrags; vgl. hierzu auch die Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs in seinem Urteil in der Rechtssache Gambelli). Die Beschränkung der Grundfreiheiten ist jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Als hinreichende Rechtfertigung für eine Beschränkung von Grundfreiheiten des EG-Vertrags hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Gambelli eine systematische und kohärente Begrenzung der Wetttätigkeit angesehen. Auch in seinem Urteil in der Rechtssache Placanica u. a. hat der Europäische Gerichtshof auf diese Rechtsprechung verwiesen, so dass sich mit diesem Urteil die Rechtsposition privater Vermittler von Sportwetten nicht verbessert hat (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007, a. a. O.; OVG Hamburg, Beschl. v. 09.03.2007 - 1 Bs 378/06 -, juris). In der Weise, wie das staatliche Wettmonopol seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 und der hierauf bereits geschilderten Änderung der Praxis ausgeübt wird, genügt es den vorstehend geschilderten gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen. Dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Gambelli kann nicht entnommen werden, dass die dortigen Anforderungen an eine nationale Regelung (vorübergehend) nicht auch durch ergänzende gesetzesvertretende Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts und entsprechende Maßnahmen der Exekutive erfüllt werden könnten (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 29.03.2007, a. a. O.). Die mit dem staatlichen Wettmonopol verbundenen Beschränkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit werden nicht in diskriminierender Weise angewandt und sind aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls als gerechtfertigt anzusehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.07.2006, a. a. O.). Durch die Reduzierung der Werbetätigkeit und die beschriebenen Maßnahmen zur Suchtprävention und zum Jugendschutz tragen diese Beschränkungen kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit bei. Jedenfalls seit April 2006 wird durch das Sportwettenmonopol nicht (mehr) der Zweck der Einnahmenerzielung verfolgt, sondern dienen diese Beschränkungen nunmehr jedenfalls wirklich dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern. Sie halten sich im Rahmen des Ermessens, über den die staatlichen Stellen verfügen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Einer weiteren Aufklärung des Sachverhalts im Hinblick auf die vom Prozessbevollmächtigten des Klägers zitierte Studie der Harvard Medical School bedarf es nicht. Auch zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass Sportwetten jedenfalls ein gewisses Suchtpotential haben (vgl. auch die Verweise des Bundesverfassungsgerichts in seinen Entscheidungen vom 28.03.2006, a. a. O., und 04.07.2006, a. a. O., auf entsprechende Untersuchungen zur Gefahr der Spielsucht und die vom VGH Bad.-Württ. in seinem Beschluss vom 05.11.2007, a. a. O., zitierten Studien von Heyer/Meyer zum Sucht- bzw. Gefährdungspotential von Sportwetten). Auf die Frage, ob dieses eventuell geringer ist als bei anderen Glücksspielen, kommt es nicht an; insoweit ist nur auf den Bereich der Sportwetten, nicht auf den gesamten Glücksspielbereich abzustellen (vgl. auch die Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs in seinem Urteil in der Rechtssache Gambelli).
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Dem Kläger ist das mit der Untersagungsverfügung aufgegebene Verhalten jedoch nicht möglich bzw. nicht zumutbar (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 07.05.2007 - 24 CS 07.10 -, juris; Hess. VGH, Beschl. v. 29.10.2007 - 7 TG 53/07 -, nicht veröffentlicht).
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Mit der angefochtenen Verfügung wird dem Kläger „untersagt, in Baden-Württemberg Glücksspiel und insbesondere Sportwetten zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen“. Ziel der Verfügung ist damit u. a. ein vollständiges Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten über das Internet mit Teilnehmern, die sich in Baden-Württemberg aufhalten. Die Kammer folgt nicht der vom Beklagten und vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (vgl. Beschl. v. 05.11.2007, a. a. O.; vgl. auch Sächsisches OVG, Beschl. v. 12.12.2007 - 3 BS 286/06 -, nicht veröffentlicht) vertretenen Ansicht, zur Befolgung der Untersagungsverfügung reiche es aus, dass der Kläger seine Wettangebote ausdrücklich und eindeutig dahin einschränke, dass diese sich künftig nicht mehr an Wettinteressierte in Baden-Württemberg richteten, dass er darauf hinweise, dass Wetten aus Baden-Württemberg von ihm auch nicht vermittelt würden, dass er tatsächlich auch so verfahre und durch eine entsprechende Gestaltung der von ihm zu verantwortenden Internetseite zunächst entsprechende Erklärungen der Wettinteressierten einfordere. Ein solches Verständnis der Untersagungsverfügung ist von deren Wortlaut in Ziffer 1 („wird … untersagt“) nicht gedeckt. Untersagung meint die vollständige Unterbindung des Abschlusses von Sportwetten durch Unterlassung der Sportwettenvermittlung, nicht lediglich die Errichtung von Hindernissen für Wettinteressenten. Würde mit der Verfügung nur Letzteres verlangt, hätte die Verfügung auch als Handlungsverpflichtung und nicht nur als Verbot formuliert werden müssen (vgl. Hess. VGH, a. a. O.). Auch das Regierungspräsidium Karlsruhe selbst hatte seiner Verfügung ursprünglich den Inhalt beigemessen, dass der Kläger sicherzustellen habe, dass nur Personen seine Dienstleistungen annähmen, die sich im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhielten; Rechtsverletzungen müssten als Kollateralschäden nicht hingenommen werden, nur weil es auch Staaten gebe, in denen die Tätigkeit des Klägers erlaubt sei (vgl. die im Eilverfahren vorgelegte Antragserwiderung vom 16.05.2007). Eine hiervon abweichende Lesart wäre auch nicht mit dem Wortlaut der in der angefochtenen Verfügung ebenfalls enthaltenen Verpflichtung in Ziffer 2 zu vereinbaren, dass der Kläger die untersagten Tätigkeiten unverzüglich „einzustellen“ habe und „die Einstellung“ der Tätigkeiten dem Regierungspräsidium schriftlich mitzuteilen sei. Mit Einstellung ist ebenfalls die vollständige Unterbindung des Abschlusses von Sportwetten gemeint; auch insoweit wird ein Unterlassen gefordert, ein Verbot und kein Handlungsgebot aufgestellt. In Ziffer 2 der Verfügung wird die Mitteilung der Einstellung der Tätigkeiten verlangt (das „Ob“), nicht die Mitteilung der Art und Weise der Einstellung (das „Wie“).
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Dem Kläger ist es aus technischen Gründen nicht möglich, ausschließlich Spieler in Baden-Württemberg von seinem Internetangebot auszuschließen. Private Internetnutzer wählen sich üblicherweise unter Verwendung einer sogenannten dynamischen IP-Adresse in das Internet ein, d. h. es wird bei jedem Einwahlvorgang jeweils eine neue IP-Adresse automatisch vergeben (hierzu und zum Folgenden vgl. VG Ansbach, Beschl. v. 14.12.2006 - AN 4 S 06.03253 -, juris). Diese lässt sich zwar im Nachhinein durch entsprechende Rückfragen beim Provider auf den betreffenden Nutzer zurückverfolgen, eine geografische Lokalisierung des Nutzers im Moment der Einwahl in das Internet bzw. bei Abschluss einer Wette ist jedoch anhand der IP-Adresse - zumindest für private Dienstanbieter und mit wirtschaftlich vertretbarem Aufwand - nicht ohne Weiteres möglich. Entsprechend schildert das Landeskriminalamt Sachsen-Anhalt in dem vom Kläger im Eilverfahren vorgelegten Schreiben vom 02.05.2005 an das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt, dass derzeit keine konkreten Erkenntnisse zu der Frage bestünden, welcher technisch-organisatorischer Voraussetzungen es bedarf, um die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel via Internet in einem einzelnen Bundesland tatsächlich und unter Ausschluss von Umgehungsmöglichkeiten zu unterbinden. Auch in dem vom Kläger im Klagverfahren vorgelegten Aufsatz von Hoeren („Zoning und Geolocation - Technische Ansätze zu einer Reterritorialisierung des Internet“) wird eine Geolokalisierung derzeit für technisch problematisch gehalten. Für diese erheblichen Bedenken an der technischen Umsetzbarkeit der Verfügung trägt der Beklagte die materielle Beweislast (vgl. Bay. VGH, a. a. O.; Hess. VGH, a. a. O.).
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Der Kläger kann der Untersagungs- und Einstellungsverfügung auch nicht dadurch nachkommen, dass er mit sämtlichen für potentielle Wettkunden in Baden-Württemberg in Betracht kommenden Internetprovidern Zensurvereinbarungen abschließt. Denn solche Zensurvereinbarungen können umgangen werden, z. B. durch Einschaltung von entsprechend konfigurierten sogenannten Proxyservern. Gleiches gilt für die vom Beklagten und vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Beschl. v. 05.11.2007, a. a. O.) befürwortete Erklärungsverpflichtung des Klägers dahin, dass seine Wettangebote sich nicht mehr an Wettinteressierte in Baden-Württemberg richteten; dass er darauf hinweise, dass Wetten aus Baden-Württemberg von ihm auch nicht vermittelt würden; dass er tatsächlich auch so verfahre und durch eine entsprechende Gestaltung der von ihm zu verantwortenden Internetseite zunächst entsprechende Erklärungen der Wettinteressierten einfordere. Denn Inhalt der angefochtenen Verfügung ist aus den oben genannten Gründen das vollständige Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten über das Internet mit Teilnehmern, die sich in Baden-Württemberg aufhalten, nicht lediglich die Aufstellung von z. B. durch Falschangaben überwindbaren Zugangserschwernissen.
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Der weltweit tätige Kläger kann nicht darauf verwiesen werden, aufgrund im Hinblick auf Baden-Württemberg fehlender Umsetzbarkeit der angefochtenen Verfügung das beanstandete Internetangebot ganz vom Markt zu nehmen, d.h. mit Wirkung für alle Internetnutzer deutschland- bzw. weltweit. Ungeachtet der Frage der örtlichen Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Karlsruhe in diesem Fall wäre dies dem Kläger unzumutbar und die Verfügung damit unverhältnismäßig.
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Der Erhebung des vom Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung beantragten Beweises bedurfte es nicht. Zum einen handelt es sich bei dem aus der Sitzungsniederschrift ersichtlichen Antrag nicht um einen förmlichen Beweisantrag i. S. d. § 88 Abs. 2 VwGO. Ein förmlicher Beweisantrag ist dadurch gekennzeichnet, dass für bestimmte Tatsachen bestimmte Beweismittel benannt werden. Vorliegend wurde ein Sachverständigengutachten jedoch zum Beweis bestimmter Wertungen angeboten („äußerst geringerer … Anreiz“, „hinter dem Gefährdungspotential … weit zurückbleibender Anreiz“, „problematisches Spielerverhalten“). Zum anderen kam es auf die Erhebung des Beweises auch aus den oben genannten weiteren Gründen nicht an.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Das Gericht sieht gem. § 167 Abs. 2 VwGO davon ab, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Ein Grund für die Zulassung der Berufung nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegt vor. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung. Die Frage der Untersagung der Sportwettenvermittlung über das Internet für ein Bundesland ist eine Frage, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung bedarf (vgl. die divergierenden Entscheidungen des VGH Bad.-Württ. und des Sächs. OVG einerseits und des Bay. VGH und des Hess. VGH andererseits).
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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 50.000 EUR festgesetzt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 05.11.2007, a. a. O.).
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