Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 02. Sept. 2014 - 17 K 3552/13
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 65 % und die Beklagte zu 35 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
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Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das auch im Stadtgebiet der Beklagten – nach eigenen Angaben seit November 2011 – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Die B. mbH X. (B1. ), die für die Beklagte die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wahrnimmt, unterhält im Stadtgebiet ein flächendeckendes Netz aus ca. 180 Containern für Alttextilien.
4Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den auch für das Gebiet der Beklagten zuständigen Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X1. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an.
5Geschäftsführer der Klägerin war zu diesem Zeitpunkt Herr N. E. . Das Gewerbezentralregister enthält diesen betreffend Eintragungen wegen Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. . Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
6Die eingereichten Unterlagen wurden von der Beklagten als unzureichend erachtet und daher mit Schreiben vom 29. Oktober 2012 von der Klägerin ergänzt.
7Nach Einholung einer Stellungnahme der B1. und der Anhörung der Klägerin untersagte die Beklagte die Sammlung der Klägerin mit Bescheid vom 28. Februar 2013 – der Klägerin zugestellt am 5. März 2013. Außerdem drohte die Beklagte für den Fall, dass die Klägerin dieser Anordnung zuwider handelt ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro an. Die Zwangsgeldandrohung gelte für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag. Für den Erlass der Untersagungsverfügung setzte die Beklagte außerdem eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 500,00 Euro fest.
8Die Beklagte stützte die Verfügung auf die §§ 18 Abs. 5 Satz 2 und 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Alt. 2 KrWG und begründete ihre Entscheidung im Wesentlichen wie folgt: Wegen unvollständiger Anzeige sei die Sammlung bereits „formell rechtswidrig“. Es fehlten konkrete Angaben zu den Containerstandorten sowie Nachweise über das Vorliegen der entsprechenden Sondernutzungserlaubnisse für im öffentlichen Straßenraum aufgestellte Container bzw. privatrechtliche Vereinbarungen für Containerstandplätze auf privaten Grundstücken. Außerdem stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen gemäß § 17 Abs. 3 KrWG entgegen, was im Einzelnen näher begründet wurde.
9Die Klägerin hat am 4. April 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die Anzeige sei vollständig, da die Benennung konkreter Sammelstellen nicht gemäß § 18 Abs. 2 KrWG verlangt werden könne. Jedenfalls sei eine Untersagung wegen fehlender Unterlagen unverhältnismäßig. Außerdem stünden der Sammlung keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Sie genieße schließlich schutzwürdiges Vertrauen gemäß § 18 Abs. 7 KrWG, welches nicht berücksichtigt worden sei.
10Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung und die festgesetzte Verwaltungsgebühr im angefochtenen Bescheid aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
11die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 28. Februar 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 aufzuheben.
12Die Beklagte beantragt,
13die Klage abzuweisen.
14Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass des angefochtenen Bescheides, wiederholt im Übrigen im Wesentlichen dessen Inhalt und macht ergänzende Ausführungen zum der Sammlung entgegenstehenden öffentlichen Interesse sowie zum fehlenden Vertrauensschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG. Überdies seien Tatsachen bekannt geworden, die eine Unzuverlässigkeit der Klägerin begründeten. Dies folge aus der Verweigerung, Angaben über die Standorte der Sammelcontainer zu machen sowie private Einverständniserklärungen oder ähnliches zum Aufstellen der Sammelcontainer vorzulegen. Aus anderen Verfahren (z.B. VG Leipzig, Beschluss vom 21. Januar 2013 – 1 L 542/12) sowie Presseberichterstattungen sei bekannt, dass die Klägerin bereits in der Vergangenheit bundesweit Altkleidercontainer illegal ohne Einholung von Sondernutzungserlaubnissen oder Einverständniserklärungen Privater aufgestellt habe.
15Nach Klageerhebung – mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 – wurde der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht. Anstelle des bisherigen Geschäftsführers Herrn N. E. wurde Herr W. L. als alleiniger Geschäftsführer bestellt. Herrn N. E. wurde Einzelprokura erteilt.
16Mit Verfügung vom 23. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt habe. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte E2. , L1. und S. ) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 4202/13. Sie teilten u.a. Folgendes mit:
17In der Stadt S. habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, der Behälter sei der Klägerin entwendet worden. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schien der Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, mit anderen verschraubt zu sein. Auch sei er erheblich beschädigt.
18Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
19In der Stadt L2. sei auf dem Grundstück der Stadt L3. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L3. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete bzw. im städtischen Eigentum stehende Fläche handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
20In der Stadt W1. habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W1. , Flur 7, Flurstück 926 (I. Kirchweg) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden; er sei später von der Stadt entfernt worden.
21Ebenfalls in der Stadt W1. seien auf dem Grundstück Gemarkung W1. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in der Stadt W1. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
22Im April 2014 seien in der Stadt I1. , auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
23In der Stadt E. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung nicht einverstanden gewesen. Zwischen dem 27. März und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet – ohne eine entsprechende Vereinbarung vorzulegen – das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
24Auf Nachfrage des Gerichts machte die Klägerin in dem beigezogenen Verfahren 17 K 4202/13 Ausführungen zu den Aufgaben des Geschäftsführers W. L. . Insoweit wird auf ihren Schriftsatz vom 18. Juni 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13 Bezug genommen.
25Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Neben der Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb obliege ihm u.a. im Vertretungsfalle die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers. Vor seiner Bestellung als Prokurist habe er in seiner Funktion als Geschäftsführer all jene Aufgaben wahrgenommen, die heute aufgeteilt seien auf den Geschäftsführer und den Prokuristen. Nur noch im Vertretungsfalle sei Herr E. mit Fragen der Aufstellung von Sammelcontainern befasst; sein Tätigkeitsschwerpunkt liege in Vertrieb und Verwertung. Mit dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X1. als für den Betrieb verantwortliche Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
26Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten und den der Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 4202/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
27Entscheidungsgründe:
28A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung und der Festsetzung der Verwaltungsgebühr in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
29Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
30Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 28. Februar 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
31I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Altkleidern und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 KrWG wegen der Unvollständigkeit der der Anzeige nach § 18 Abs. 1 KrWG beigefügten Unterlagen, als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 gestützt, wegen bestehender Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Klägerin und um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 genannten Voraussetzungen zu gewährleisten. Diese kumulative Heranziehung der Ermächtigungsgrundlagen ist rechtsfehlerhaft, weil § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung einer gewerblichen Sammlung hinter der – hier einschlägigen – spezielleren Regelung in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zurücktritt,
32vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 51.
33Wenn sich – wie hier – die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Unterlagen bereits dazu in der Lage sieht, eine Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu treffen, geht diese Norm als speziellere Vorschrift dem Auffangtatbestand des § 62 KrWG vor. § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ist als Auffangtatbestand nur dann die zutreffende Ermächtigungsgrundlage, wenn die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Informationen nicht in der Lage ist, eine für die (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erforderliche inhaltliche Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit des Trägers der gewerblichen Sammlung und der für sie handelnden Personen vorzunehmen. Die aufgrund des Auffangtatbestands nach § 62 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ausgesprochene Untersagung ist in der Regel als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 KrWG zu verstehen,
34vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris Rn. 9.
35II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
36Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
37Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
38vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
39Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
40vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
41Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 106.22 (Gewässer- und Abfallüberwachung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr X2. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Herrn X2. und Herrn N1. (Fachreferent Umweltrecht) vorgenommen. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sind auf die B1. übertragen. Die Koordination erfolgt durch das Team 106.24 (Abfallwirtschaft), deren Leitung Frau A. obliegt.
42III. Die Untersagungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
43Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
441. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
45vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
46Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung - insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen - bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
47vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
48Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
492. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
50vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
51Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
52vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
53weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
54vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
55Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
56vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
57Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
58vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
59Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürften und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten,
60vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
61Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
62Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
63vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
64Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
65vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
66Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
67vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
68Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
69vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
70Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
71Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
72vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 – 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
733. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben,
74vgl. zur abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin das Kammerurteil des VG Düsseldorf vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –; zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin vgl. zuletzt VG Leipzig, Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
75a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 25. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O. X1. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
76Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
77vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
78Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
79Die Klägerin hat im Stadtgebiet S. in der Vergangenheit an den Standorten C2. Str. 2, F1.---------straße 1, N2.------------straße /S1. -N3.---------straße , Q.-------straße /Am P. , Einfahrt zum L4. , C3.----------straße 4, S2.---straße 54, D. -N4.----straße /Q1. -X3.--------straße , B2. F2.-------straße 1, M.---------straße 6, X4.---------straße 68, S3.----straße 6, I2.-------straße 31, S4. Ring 44 und T.----straße Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Stadt S. im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Stadt S. an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S3.----straße 6 (Foto Nr. 3), S4. Ring 44 (Foto Nr. 5), T.----straße 67 (Foto Nr. 8), Q2.-----straße /Am P. (Foto Nr. 13), D. -N5. Straße/Q1. X5. Straße (Foto Nr. 17) und M.---------straße 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter Weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sei, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich sei,
80vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
81stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum Weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X4.---------straße 68, N6.-----------straße /S1. -N7. Straße und S2.---straße 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
82vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW – 11 B 14/13 –, n.V., BA Seite 3 (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet S. ).
83Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C4.-------straße 57) und 16. November 2011 (Standort W2.---straße /Am N8. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung 11 A 588/14).
84Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
85vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W1. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt N9. die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
86Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können.
87Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M1. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M1. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M1. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 (u.a. auf der X6. Q3. Straße Ecke P2. -B3. -Straße und der I3. -C5. Straße gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M1. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W. L. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M1. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M1. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W. L. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts M1. in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich das Gericht insoweit zu eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M1. , Bl. 19 der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im Verfahren 17 K 4202/13, Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
88b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
89im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
90Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit,
91vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
92Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X1. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen auch durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W. L. (cc.).
93aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
94vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16 sowie in Bezug auf die Klägerin VG Düsseldorf, Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
95Dies gilt aus mehreren Gründen.
96Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
97vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
98schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
99Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
100bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X1. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , N9. , E1. , O1. , L1. und dem Kreis W1. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts in dem Verfahren 17 K 4202/13 (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X1. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften (KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen) im Zusammenhang mit der Abfallentstehung und Entsorgung, Aufklärung. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegelt sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten werden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet sind, soll Herr O. X1. informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13) in -wie dargelegt- zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen.
101cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W. L. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich (auch) aus den im Verfahren 17 K 2897/13 beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M1. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E2. (M1. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie die Klägerin konsistent im Verfahren 17 K 4202/13 etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung am 2. September 2014 nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E2. (M1. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 im anschließend einzelrichterlich verhandelten hiesigen Verfahren erstmals behauptet – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M1. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M1. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13 auch seit der Bestellung des Herrn W. L. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
102Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L2. , I1. , W1. und E2. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
103In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E2. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Zwar trifft es zu, dass nicht nur der Eigentümer ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben kann, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zu erbringen, den sie indes schuldig geblieben ist. Die Beteiligten sind gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin – zuzurechnen sind,
104vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
105Gleiches gilt für das Grundstück L3. Weg 90-92 in der Stadt L2. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur – was unstreitig ist – um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
106Bei dem (einfachen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. So stellte sie auch im Jahr 2013 – zuletzt im November – in der Stadt L1. einen Container auf das im Eigentum der Stadtwerke L1. AG stehende Grundstück X7.-------straße 8 ohne deren Einverständnis, verwies aber auf einen angeblichen Vertrag mit einer ihrer Auffassung nach verfügungsbefugten Person, ohne diesen trotz entsprechender Aufforderung vorzulegen.
107Die Aufstellung von Containern in der Stadt W1. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W1. , Flur 7, Flurstück 926 (I. Kirchweg) und Gemarkung W1. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zugestanden. Ihr Vortrag, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, der daraufhin abgemahnt worden sei, betrifft nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
108Dem Vortrag, im April 2014 seien in der Stadt I1. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht entgegen getreten.
109Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße im Stadtgebiet der Beklagten hat die Klägerin die von der Beklagten dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein sollte. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 in dem dortigen Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
110Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Ausgehend von der gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten.
1114. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
112vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
113verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
114vgl. hierzu VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
115IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
116B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Zwangsgeldandrohung sowie die Festsetzung der Verwaltungsgebühr aufgehoben und damit dem Klagebegehren insoweit nachgekommen ist.
Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 02. Sept. 2014 - 17 K 3552/13
Urteilsbesprechungen zu Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 02. Sept. 2014 - 17 K 3552/13
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Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 02. Sept. 2014 - 17 K 3552/13 zitiert oder wird zitiert von 14 Urteil(en).
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 85 %, die Beklagte zu 15 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das auch im Stadtgebiet der Beklagten – nach eigenen Angaben seit November 2011 – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Die Technischen Betriebe S. (U. ) (bis zum 31. Dezember 2013: S1. Entsorgungsbetriebe (S2. )) nehmen laut § 1 Abs. 1 ihrer Betriebssatzung vom 20. April 2005 in der durch Satzung vom 16. Dezember 2013 geänderten Fassung als eine organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung wie ein Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Beklagte wahr. Sie führen im Stadtgebiet seit November 2012 eine eigene Erfassung und Verwertung von Alttextilien mittels Containern durch.
4Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den auch für das Gebiet der Beklagten zuständigen Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die Anzeige wurde von einer Sachbearbeiterin der unteren Umweltschutzbehörde – Frau K. – bearbeitet. Die untere Umweltschutzbehörde ist als „Fachdienst Umwelt“ (Fachdezernat 1.31) organisiert, dessen Fachdienstleiter Herr Q. ist.
5In der Anzeige gab die Klägerin an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben sowie im Jahr 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. verwertet werden.
6Geschäftsführer der Klägerin war zu diesem Zeitpunkt Herr N. E. .
7Unter dem 8. August 2012 forderte die Beklagte (Fachdezernat 1.31) die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf. Unter anderem wies sie darauf hin, für eine ordnungsgemäße Sammlung sei erforderlich, eine Sondernutzungserlaubnis für öffentliche Flächen zu beantragen. Selbstverständlich bliebe es der Klägerin freigestellt, Verträge für die Nutzung privater Stellflächen zu schließen und diese vorzulegen.
8Mit Schreiben vom 19. September 2012 beantragte die Klägerin für das Aufstellen von 19 Containern im Stadtgebiet der Beklagten bei dieser (Fachdezernat 1.32 – Bürger, Sicherheit und Ordnung) Sondernutzungserlaubnisse.
9Einen Tag später teilte die Klägerin der Beklagten (Fachdezernat 1.31) ihre Auffassung mit, § 18 Abs. 2 KrWG biete nicht die Grundlage für die mit Schreiben vom 8. August 2012 angeforderten Unterlagen. Es seien keine Tatsachen hinsichtlich der Unzuverlässigkeit bekannt, weshalb auch die Vorlage von erforderlichen Sondernutzungserlaubnissen nicht gerechtfertigt sei.
10Nachdem die S2. von der Beklagten hierzu aufgefordert worden waren, nahmen sie am 18. Januar 2013 konkret zur Anzeige der Klägerin Stellung und sprachen sich für eine Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aus: Die Sammlung beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der S2. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, der selbst über ein bestehendes, hochwertiges Erfassungs- und Verwertungssystem für Altkleider und Altschuhe im Stadtgebiet der Beklagten verfüge. Außerdem seien Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergäben. Die Klägerin habe nämlich über Jahre hinweg im Stadtgebiet der Beklagten Sammelbehälter auf öffentlichen Straßen ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Der Fachdienst 1.32 habe ein Verfahren gegen sie eingeleitet.
11Unter dem 6. Februar 2013 hörte die Beklagte die Klägerin zur Untersagung der Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen und Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit insbesondere auch wegen systematischen Aufstellens von Containern ohne Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum an.
12Danach erlangte die Beklagte Kenntnis von sieben Eintragungen im Gewerbezentralregister betreffend den damaligen Geschäftsführer der Klägerin N. E. wegen Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. . Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
13Mit Bescheid vom 3. April 2013 untersagte die Beklagte die angezeigte Sammlung von Bekleidung und Alttextilien der Klägerin auf ihrem Stadtgebiet ab dem 1. Juni 2013. Bis zu diesem Zeitpunkt seien sämtliche aufgestellte Sammelbehälter zu entfernen. Für den Fall, dass die Klägerin dieser Verfügung nicht oder nicht vollständig nachkomme, drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 3.500,00 Euro an. Die Beklagte setzte außerdem eine Gebühr für die Bearbeitung der Anzeige in Höhe von 290,00 Euro fest.
14Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG. Da die Klägerin im Stadtgebiet und auch in anderen Kommunen – etwa in M. , O1. und E1. – Sammelcontainer ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt habe und Eintragungen im Gewerbezentralregister in Bezug auf Herrn N. E. als Geschäftsführer vorlägen, seien Tatsachen bekannt, aus denen sich ihre Unzuverlässigkeit bzw. die der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Person ergäbe. Durch die Sammlung werde zudem die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet, was im Einzelnen näher begründet wurde.
15Dagegen hat die Klägerin am 3. Mai 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie neben der formellen Rechtswidrigkeit des Bescheides aufgrund Unzuständigkeit der Beklagten im Wesentlichen vor: Der Sammlung stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 KrWG entgegen. Die Unzuverlässigkeit für die abfallwirtschaftliche Tätigkeit nach §§ 17, 18 KrWG auf Verstöße gegen andere öffentlich-rechtlichen Vorschriften, hier das Straßenrecht oder sozialrechtliche Normen zu stützen, sei nicht zulässig. Soweit die Beklagte sich auf Vorgänge im Gebiet der Stadt M. stütze, seien dortige Fehler auf die Führung ihrer örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt, unter anderem durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung. Es seien zwischenzeitlich Maßnahmen ergriffen worden, um die Zahl von Fehlern möglichst zu minimieren. Sie habe eine Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle, Qualitäts- und Umweltgutachter (ZER QMS) durchgeführt. Außerdem sei begonnen worden, die Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer nach und nach sämtlich zu Lehrgängen des Bildungswerks der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft zu schicken, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben. Außerdem sei mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht worden. Herr N. E. sei nicht mehr Geschäftsführer. Neuer alleiniger Geschäftsführer sei Herr W1. L. . Herrn N. E. sei Einzelprokura erteilt worden. Die Änderungen wurden am 5. September 2013 in das Handelsregister eingetragen. Jedenfalls müsse ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin bei der Entscheidung der Beklagten berücksichtigt werden, da sie die Sammlungstätigkeit bereits vor Inkrafttreten des KrWG im Stadtgebiet durchgeführt habe. Ein milderes Mittel als die Untersagung sei nicht geprüft worden.
16Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung im angefochtenen Bescheid aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
17den Bescheid der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 aufzuheben.
18Die Beklagte beantragt,
19die Klage abzuweisen.
20Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass des angefochtenen Bescheides und verweist im Übrigen im Wesentlichen auf dessen Inhalt.
21Mit Verfügung vom 23. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt habe. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte E2. , L1. und X1. ) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13. Sie teilten u.a. Folgendes mit:
22In der Stadt S. habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, der Behälter sei der Klägerin entwendet worden. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schien der Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, mit anderen verschraubt zu sein. Auch sei er erheblich beschädigt.
23Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
24In der Stadt L2. sei auf dem Grundstück der Stadt L3. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L3. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete bzw. im städtischen Eigentum stehende Fläche handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
25In der Stadt W2. habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden; er sei später von der Stadt entfernt worden.
26Ebenfalls in der Stadt W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in der Stadt W2. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
27Im April 2014 seien in der Stadt I1. , auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
28In der Stadt E2. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung nicht einverstanden gewesen. Zwischen dem 27. März und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet – ohne eine entsprechende Vereinbarung vorzulegen – das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
29Auf Nachfrage des Gerichts machte die Klägerin Ausführungen zu den Aufgaben des Geschäftsführers W1. L. . Insoweit wird auf ihren Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen.
30Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Neben der Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb obliege ihm u.a. im Vertretungsfalle die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers. Vor seiner Bestellung als Prokurist habe er in seiner Funktion als Geschäftsführer all jene Aufgaben wahrgenommen, die heute aufgeteilt seien auf den Geschäftsführer und den Prokuristen. Nur noch im Vertretungsfalle sei Herr E. mit Fragen der Aufstellung von Sammelcontainern befasst; sein Tätigkeitsschwerpunkt liege in Vertrieb und Verwertung. Mit dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X. als für den Betrieb verantwortliche Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten und den der Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
34Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
35Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
36I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen). Die Aufforderung, die aufgestellten Container zu entfernen, ist dabei als Annex zur Untersagungsverfügung zu verstehen, der von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG umfasst ist,
37vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 6.
38II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
39Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
40Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
42Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
43vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 ‑ 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
44Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Fachdienst Umwelt (Fachdezernat 1.31) wahrgenommen. Fachdienstleiter ist Herr Q. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Frau K. und Herrn X2. vorgenommen. Die Einrichtung „Abfallentsorgung“ wird hingegen ausweislich des § 1 Abs. 1 und 2 der Betriebssatzung für die S1. Entsorgungsbetriebe vom 20. April 2005 in der zur Zeit des Bescheiderlasses geltenden Fassung von diesen als ein selbstständiger Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit in Form einer organisatorisch und wirtschaftlich eigenständigen Einrichtung betrieben. Betriebsleiter ist Herr A. . Für die Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 KrWG war bzw. ist Herr D. aus dem Bereich S2. 2 zuständig.
45III. Die Untersagungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
46Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
471. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
48vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
49Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung - insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen - bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
50vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
51Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
522. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
53vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
54Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
55vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
56weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
57vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
58Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
60Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
61vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
62Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch Verstöße gegen straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürften und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten,
63vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
64Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
65Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
66vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
67Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
68vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
69Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
70vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
71Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
72vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
73Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
74Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
75vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 ‑ 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
763. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben.
77a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 25. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O3. X. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus das ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
78Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
79vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
80Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
81Die Klägerin hat im Stadtgebiet der Beklagten in der Vergangenheit an den Standorten C2. Str. 2, F1. . 1, N1. ./S3. -N2. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L5. , C3. . 4, S4. . 54, D1. -N3. ./Q2. -X3. ., B. F2. . 1, M1. . 6, X4. . 68, S5. . 6, I2. . 31, S6. Ring 44 und T. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Beklagten im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Beklagten an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S5. . 6 (Foto Nr. 3), S6. Ring 44 (Foto Nr. 5), T. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D1. -N4. Str./Q2. X5. Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sei, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich sei,
82vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
83stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X4. . 68, N5. ./S3. -N6. Str. und S4. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
84vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW ‑ 11 B 14/13, ‑ n.V., BA Seite 3 (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet der Beklagten).
85Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C4. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N7. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung 11 A 588/14).
86Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
87vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt N8. die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
88Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße, z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können.
89Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 (u.a. auf der X6. Q4. Str. Ecke P2. -B1. -Str. und der I3. -C5. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W1. L. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Leipzig in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich die Kammer insoweit zu eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M. , Bl. 19 der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im hiesigen Verfahren Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der hiesigen mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
90b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
91im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
92Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit.
93Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen auch durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L. (cc.).
94aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
95vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16.
96Dies gilt aus mehreren Gründen.
97Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er ebenso eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
98vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
99schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
100Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
101bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , N8. , E1. , O1. , L1. und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften (KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen) im Zusammenhang mit der Abfallentstehung und Entsorgung, Aufklärung. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegele sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten würden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet seien, solle Herr O. X. darüber informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA) in -wie dargelegt- zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen.
102cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich (auch) aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E3. (M. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie die Klägerin konsistent im hiesigen Verfahren etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E3. (M. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
103Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L2. , I1. , W2. und E2. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
104In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E2. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Der Hinweis der Klägerin darauf, dass nicht nur der Eigentümer ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben könne, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zu erbringen, den sie indes schuldig geblieben ist. Die Beteiligten sind gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin – zuzurechnen sind,
105vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
106Gleiches gilt für das Grundstück L3. Weg 90-92 in der Stadt L2. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur – was unstreitig ist – um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
107Bei dem (einfachen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. So stellte sie auch im Jahr 2013 ‑ zuletzt im November – in der Stadt L1. einen Container auf das im Eigentum der Stadtwerke L1. AG stehende Grundstück X7.-------straße 8 ohne deren Einverständnis, verwies aber auf einen angeblichen Vertrag mit einer ihrer Auffassung nach verfügungsbefugten Person, ohne diesen trotz entsprechender Aufforderung vorzulegen.
108Die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zugestanden. Ihr Vortrag, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, der daraufhin abgemahnt worden sei, betrifft nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
109Dem Vortrag der Beklagten, im April 2014 seien in der Stadt I1. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht entgegen getreten.
110Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße im Stadtgebiet der Beklagten hat die Klägerin die von der Beklagten dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein sollte. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 in dem dortigen Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte – „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
111Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Ausgehend von der gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
112vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG Leipzig, Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1134. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
114vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
115verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
116vgl. hierzu VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
117IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
118V. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühren ist rechtmäßig.
119Ob Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Verwaltungsgebühren die §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 und 2 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in Verbindung mit der seit dem 29. Mai 2013 geltenden Tarifstelle 28.2.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs - AGT - zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 3. Juli 2001 - AVwGebO NRW -, (GV. NRW. vom 24. Juni 2013, Seite 290) für die Bearbeitung von Anzeigen für gewerbliche Sammlungen (§ 18 Abs. 1, 5 und 6 KrWG) ist oder aber die zur Zeit des Erlasses des angefochtenen Bescheides geltende Tarifstelle 30.5 für Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist und die nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden besonderen öffentlichen Interesse dienen, kann dahinstehen. Denn unter Zugrundelegung beider Gebührenrahmen (Tarifstelle 28.2.1.3 in der seit dem 29. Mai 2013 Fassung: 50,00 bis 1.000,00 Euro; Tarifstelle 30.5: 0,00 bis 500,00 Euro) begegnet die Festsetzung der Gebühr in Höhe von 290,00 Euro keinen rechtlichen Bedenken.
120§ 9 GebG NRW räumt der Behörde bei der Festsetzung der Gebühr innerhalb des Rahmens im Einzelfall Ermessen ein, das hier – unter Zugrundelegung beider Tarifstellen – fehlerfrei ausgeübt wurde. Eine Ermessensüberschreitung liegt nicht vor, da die Beklagte sich bei der Festsetzung der Gebühr in dem vom Verordnungsgeber gesetzten Rahmen gehalten hat. Auch ein Fehlgebrauch ist nicht erkennbar, da die Beklagte die nach § 9 Abs. 1 GebG NRW maßgeblichen Gesichtspunkte hat einfließen lassen: Bei der Festsetzung der Gebühr muss zum einen der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand und zum anderen die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtigt werden (Äquivalenzprinzip). Diese Regelung wird vorliegend ergänzt durch den der Tarifstelle 28.2.1 nachgestellten Hinweis, dass die Gebührenfestsetzung auf den Verwaltungsaufwand begrenzt ist. Wie sich schon aus der Wahl des Wortes „begrenzt“ ergibt, bildet der Verwaltungsaufwand innerhalb des Gebührenrahmens die Obergrenze der Gebührenfestsetzung. Hier ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte auch unter Berücksichtigung des materiellen Prüfumfangs den ungefähren Zeitaufwand ermittelt und sodann anhand vorgegebener Stundensätze (vgl. den Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales über die Richtwerte für die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes bei der Festlegung der nach dem GebG NRW zu erhebenden Verwaltungsgebühren) die Gebühr in Höhe von 290,00 Euro errechnet hat.
121B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Zwangsgeldandrohung aufgehoben und damit dem Klagebegehren insoweit nachgekommen ist.
122Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
123Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 4/5 und die Beklagte zu 1/5.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das auch im Stadtgebiet der Beklagten – nach eigenen Angaben bereits langjährig – Alttextilien und Schuhe mittels Containern sammelt.
3Die Beklagte betreibt über einen abfallwirtschaftlichen Rahmenvertrag mit der B. GmbH (B. ) seit 1999 ein flächendeckendes Netz aus rund 640 Containern für Altkleider und Schuhe. Mit der Leerung der Behälter, der Sortierung und Verwertung der Sammelware hat die B. nach einem Vergabeverfahren die F. Textilverwertung GmbH (F. GmbH) unterbeauftragt. Die Erlöse aus der Altkleider- und Schuhesammlung werden dem Gebührenhaushalt für Abfall gutgeschrieben.
4Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den auch für das Gebiet der Beklagten zuständigen Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Sie gab u.a. an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben sowie im Jahr 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. Textile Recycling Sp. z o.o. (W. Textile Recycling) verwertet würden. Geschäftsführer der Klägerin war zu diesem Zeitpunkt Herr N. E. .
5Unter dem 6. August 2012 forderte die Beklagte die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf, da die bisher getätigten Angaben den Anforderungen wie sie in § 18 Abs. 2 KrWG formuliert würden, nicht entsprächen (u.a. Standortliste, Angaben über das Sortier- und Verarbeitungswerk). Der Nennung der Containerstandorte kam die Klägerin im Verwaltungsverfahren nicht nach, dazu bestehe keine gesetzliche Verpflichtung. Im Übrigen wurde ein Vertrag aus März 2013 zwischen ihr und der W. Textile Recycling vorgelegt, der nähere Angaben über die Verwertung enthielt.
6Mit Schreiben vom 10. September 2012 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung der Sammlung an. Die getätigten Angaben reichten für eine ordnungsgemäße Anzeige im Sinne des § 18 Abs. 1, 2 KrWG nicht aus. Zudem stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG entgegen, da die Beklagte selbst eine eigene Sammlung betreibe. Eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. § 18 Abs. 4 KrWG holte die Beklagte nicht ein, da die Notwendigkeit einer solchen nicht gesehen wurde; sie sei selbst als kreisfreie Stadt öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger.
7Dazu nahm die Klägerin mit Schreiben vom 9. November 2012 dahin Stellung, sie sammele mit insgesamt sechs Containern im Stadtgebiet, die in den Stadtbezirken V. , E1. und S. stünden. Eine genauere Nennung sei nicht erforderlich. Im Übrigen erfolgten Ausführungen dahin, der Sammlung stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.
8Mit Bescheid vom 14. Februar 2013 untersagte die Beklagte der Klägerin mittels der in ihrem Stadtgebiet aufgestellten Container Alttextilien und Schuhe einzusammeln. Alle entsprechenden Container seien unverzüglich und dauerhaft zu entfernen. Diese Anordnung gelte sowohl für die im öffentlichen Straßenraum als auch auf privaten Grundstücksflächen aufgestellten Sammelcontainer (Ziffer 1). Ferner untersagte sie der Klägerin auch jegliche andere Art der gewerblichen Einsammlung von Alttextilien und Schuhen von privaten Haushaltungen, wie z.B. eine Haus-zu-Haus Sammlung im Stadtgebiet (Ziffer 2). Die Beklagte drohte für den Fall, dass die Ziffer 1 nicht befolgt würde die Entfernung der Container im Wege der Ersatzvornahme an. Die Kosten würden dafür pro Container voraussichtlich 100,00 Euro betragen (Ziffer 4). Für den Fall, dass die Klägerin entgegen der Regelung in Ziffer 2 weiter sammeln sollte, werde für jede Zuwiderhandlung, „d.h. z.B. für jeden festgestellten Tag einer Haus-zu-Haus Sammlung“ ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro angedroht (Ziffer 5).
9Die Beklagte stützte die beiden Untersagungen in Ziffer 1 und 2 des Bescheides auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG und begründete ihre Entscheidung im Wesentlich wie folgt: Der Sammlung stünden öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Durch sie werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet, was im Einzelnen näher ausgeführt wurde. Die Tatsache, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine Bestandssammlung handele, die dem besonderen Schutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG unterläge, führe zu keinem anderen Ergebnis als der Untersagung, da das öffentliche Interesse an einer funktionierenden, flächendeckenden hochwertigen Abfallentsorgung den Interessen der Klägerin, insbesondere die werthaltigen Abfälle zum Zwecke der Gewinnerzielung zu sammeln und damit dem System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu entziehen, überwiege. Ausführungen zu einer etwaigen Unzuverlässigkeit der Klägerin oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen, erhielt der Bescheid nicht.
10Dagegen hat die Klägerin am 27. Februar 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Ermächtigungsgrundlage § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG begegne bereits europarechtlichen Bedenken. Auch sei der Bescheid formell rechtswidrig. Insbesondere könne die Beklagte als Untere Umweltschutzbehörde, da sie gleichzeitig auch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei, aufgrund einer Interessenkollision nicht die zuständige Behörde im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sein, sollte eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der internen Bearbeitungen nicht vorgelegen haben. Jedenfalls eine personelle Trennung werde bestritten. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht entgegen. Durch die Sammlung werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. der Regelungen in § 17 Abs. 3 KrWG keinesfalls gefährdet. Insoweit machte die Klägerin umfangreiche nähere Ausführungen, auf die Bezug genommen wird.
11Soweit im Laufe des gerichtlichen Verfahrens die Beklagte Ausführungen zu ihrer Unzuverlässigkeit gemacht habe, würden diese zurückgewiesen. Sofern eine Unzuverlässigkeit des früheren Geschäftsführers, N. E. im Raume stünde, sei dieser zugunsten des neuen Geschäftsführers W1. L. mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 abgelöst worden, er sei heute nur noch alleiniger Prokurist des Unternehmens und habe die -rein formale- Befugnis, Geschäfte nach außen wahrzunehmen. Über die Befugnisse und Entscheidungsvorgänge innerhalb einer Gesellschaft sage das indes nichts aus; es komme allein auf den Geschäftsführer an, er sei der Kopf des Unternehmens. Mit Abberufung von Herrn E. sei eine gravierende Einschränkung seiner Handlungsbefugnisse einhergegangen. Soweit die Beklagte im Rahmen der Beantwortung der gerichtlichen Verfügung vom 13. Juni 2013 -zutreffend- darauf hinweise, der Gewerbezentralregisterauszug bezüglich des damaligen Geschäftsführers N. E. enthalte sieben Eintragungen wegen Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008; zeitlich nachfolgende Eintragungen beträfen Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und solche gegen das Sozialgesetzbuch IX, sei dies schon wegen des Geschäftsführerwechsels unbeachtlich. Der Gewerbezentralregisterauszug sowie das Führungszeugnis von Herrn L. wiesen keine Eintragungen auf.
12Wenn die Beklagte anführe, sie, die Klägerin, habe im Februar 2012 zwei Container auf dem öffentlichen Parkplatz der Bezirkssportanlage G. -S1.--------weg ohne Genehmigung aufgestellt, die dann entfernt worden seien, werde bestritten, dass sie überhaupt dort jemals Container aufgestellt habe. Selbst wenn dies aber der Fall gewesen sein sollte, seien diese beiden Anfang 2012 aufgestellten Container nicht geeignet, die nach der Rechtsprechung erforderlichen systematischen und massiven Verstöße gegen Straßenrecht zu begründen.
13Die im Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung im Gebiet der Beklagten befindlichen sechs Container hätten stets auf Privatgrund gestanden, Sondernutzungserlaubnisse seien daher nicht erforderlich gewesen. Die Zahl der Sammelcontainer sei inzwischen -wie im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mitgeteilt- auf vier an drei Standorten reduziert worden; sie stünden nach wie vor ausnahmslos auf privaten Grundstücken. Zwei Container seien auf dem Parkplatz S2. -V1.----straße 299 mit Einwilligung des Hausmeisters aufgestellt worden, sie bemühe sich einen schriftlichen Vertrag abzuschließen. Zwei weitere Container stünden, was die beigefügten Mietverträge belegten, ebenfalls auf Privatgrund (Parkplatz S2. -S3.-----straße 135-137; Parkplatz U. -Im M. 2). Ungeachtet dessen könne aber auch eine Unzuverlässigkeit für die Ausübung der abfallwirtschaftlichen Tätigkeit nach §§ 17, 18 KrWG nicht auf Verstöße gegen straßen- oder privatrechtliche Normen gestützt werden. Der Zuverlässigkeitsbegriff sei durch die in § 8 Abs. 2 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien abschließend konkretisiert, dort fehle der Bezug zum Straßen- und Wegerecht. Schließlich seien nach Umstrukturierung der Geschäftsführung Maßnahmen ergriffen worden, die Betriebsabläufe und die Betriebspraxis zu verbessern. Es erfolge eine Überprüfung bestehender Containerstandorte auf die Einhaltung des Straßenrechts. Bei privaten Stellplätzen bemühe man sich Gestattungen durch schriftliche Vereinbarungen abzusichern. Im Übrigen bemühe man sich um die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Es gebe zudem Arbeits- und Handlungsanweisungen für ihre Mitarbeiter im Außendienst mit betriebsinterner Kontrolle. Daher sei jedenfalls künftig von einer Zuverlässigkeit auszugehen, da die Bedenken in der Vergangenheit ausgeräumt seien. Soweit sich auf frühere, noch unter der Amtszeit des vormaligen Geschäftsführers datierende, Vorgänge im Gebiet der Stadt Leipzig bezogen werde, seien etwaige dortige Fehler auf die Führung ihrer örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt. Der jetzige Geschäftsführer W1. L. sei dort als freiberuflicher Mitarbeiter eingesetzt gewesen um seinerzeit gerade dort aufgetretene Missstände zu beseitigen, er sei in Leipzig weder Niederlassungsleiter noch ihr Angestellter gewesen. Es sei darauf hinzuweisen, dass Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht aus einer Gesamtschau erfolgen dürften, es könne nur auf bewiesene Tatsachen ankommen. Endlich sei die Untersagungsverfügung unverhältnismäßig und berücksichtige nicht ihre grundrechtlich geschützte Position hinreichend. Die Androhung der Ersatzvornahme und des Zwangsgeldes seien schließlich rechtwidrig und im Übrigen auch unverhältnismäßig.
14Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Ziffern 2 und 5 des angefochtenen Bescheides aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben,
15beantragt die Klägerin zuletzt,
16den Bescheid der Beklagten vom 14. Februar 2013 in der Fassung vom 22. September 2014 aufzuheben.
17Die Beklagte beantragt,
18die Klage abzuweisen.
19Sie führt in Ergänzung zu der Begründung des Bescheides im Wesentlichen aus: Sie sei für den Erlass des Bescheides zuständig. Im Erlasszeitpunkt habe bereits eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgaben der Unteren Umweltschutzbehörde und der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorgelegen; damit sei dem Neutralitätsgebot umfassend Rechnung getragen worden. Auch lägen die materiellen Voraussetzungen für eine Untersagung vor. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen gem. § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG entgegen, was vertiefend im Schriftsatz vom 30. April 2013 ausgeführt wurde. Die Untersagungen seien ferner verhältnismäßig, insbesondere sei kein besonderer Bestandsschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG zu berücksichtigen, denn die Klägerin habe auch schon vor in-Kraft-treten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet. So habe sie unter dem früheren § 13 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/AbfG bereits nicht die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachgewiesen, daraus ergäben sich Zuverlässigkeitsbedenken, die auch aktuell eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen könnten.
20Der am 4. März 2013 bei Gericht gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ziffern 1 und 2 der hier angefochtenen Untersagungsverfügung wiederherzustellen und gegen die Ziffern 4 sowie 5 der vorgenannten Verfügung anzuordnen, hatte aufgrund von seinerzeit hinsichtlich der Ziffern 1 und 4 offener Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs und hinsichtlich der Ziffern 2 und 5 wegen offensichtlicher Rechtswidrigkeit Erfolg (Beschluss vom 5. Juni 2013 - 17 L 419/13).
21Im Rahmen einer im Wesentlichen auf Rechtsfragen im Zusammenhang mit § 18 Abs. 7 KrWG zielenden gerichtlichen Aufklärungsverfügung an die Beteiligten vom 13. Juni 2013 hat die Klägerin neben dem adressbezogenen jeweiligen Containerstandort, die Zahl der Container und die jeweilige Containerstandzeit ihrer jedenfalls bis zum 31. Mai 2013 im Stadtgebiet der Beklagten aufgestellten sechs Container benannt. Ferner legte sie neben weiteren umfangreichen Ausführungen dar, eine Untersagung könne nicht auf Mängel bei der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung gestützt werden, solche lägen nicht vor.
22Mit auf Klärung von Fragen betreffend einer etwaige Unzuverlässigkeit der Klägerin zielenden Verfügung vom 26. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt habe. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte S8. , L4. und X5. ) in den Verfahren 17 K 4202/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13. Die Beklagte teilte unter anderem im Wesentlichen mit Schriftsatz vom 18. Juni 2014 mit:
23In ihrem Stadtgebiet seien auf dem Grundstück V1.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung nicht einverstanden gewesen, was sich aus entsprechendem E-Mailverkehr ergebe. In der Stadt S8. habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin ohne Erlaubnis an der Ecke des Stichweges an der F1.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Zuvor seien im Juni 2013 auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F1.-----straße zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. In der Stadt Viersen sei im Juli 2013 schließlich auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L1.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis platziert worden. Ebenfalls in W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. In der Stadt Kempen habe jedenfalls im März 2014 auf dem Grundstück der Stadt L2. Weg 90-92 ein Container von ihr ohne Erlaubnis gestanden. Im April 2014 seien in der Stadt Heiligenhaus, auf der O1. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
24In dem Verfahren 17 K 4202/13 (Q. ./. Stadt S8. , klageabweisendes Kammerurteil vom 2. September 2014) hat die Klägerin auf Aufklärungsverfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 (vgl. BA 5 zum hiesigen Verfahren) Ausführungen zu den Aufgaben des aktuellen Geschäftsführers W1. L. gemacht. Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Insoweit wird auf ihren dortigen Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen. Ferner hat sie mitgeteilt, unter dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern obliege Herrn O. X. als einer für den Betrieb verantwortlichen Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
25Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2897/13 und 17 L 440/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
26Entscheidungsgründe:
27A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben (Ziff. 2 und 5 des Bescheides vom 14. Februar 2013), war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
28Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die zulässige Klage unbegründet.
29Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 14. Februar 2013 in der Fassung vom 22. September 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
30I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien und -schuhen (im Folgenden: Alttextilien; die Klägerin sammelt nicht zuletzt ausweislich des regelmäßigen Aufdrucks auf ihren Containern beide Abfälle) im angefochtenen Bescheid vom 14. Februar 2014 (Ziff. 1) allein auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen) gestützt. Erst im Laufe des Verfahrens hat sie sich der Sache nach auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) gestützt. Das Berufen auf eine weitere, im Bescheid nicht genannte, Ermächtigungsgrundlage und entsprechende Rechtsgründe für eine darauf gestützte Untersagung der gewerblichen Sammlung ist unschädlich, da nicht nur beide Alternativen des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG auf dasselbe Ziel gerichtet sind -Untersagung einer Sammlung-, sondern es sich vor allem (jeweils) um gebundene Entscheidungen handelt („hat“). Die Verwaltungsgerichte haben insoweit ohnehin umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört auch, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist. Das ist hier der Fall, ohne dass - aus der Sicht dieser anderen Rechtsgrundlage und -gründe - an dem angegriffenen Verwaltungsakt etwas Wesentliches geändert zu werden bräuchte. Die Beklagte hat bereits im behördlichen Verfahren eindeutig erklärt, dass sie die Sammlung untersagen werde,
31vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 40/88, juris Rn. 20 m.w.N.
32Die Aufforderung, die aufgestellten Container zu entfernen (einschließlich des nur erklärenden Zusatzes ohne eigenen Regelungscharakter, das gelte für Container im öffentlichen Straßenraum und auch auf privaten Grundstücken), ist als Annex zur Untersagungsverfügung zu verstehen und wird von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und auch Alt. 2 KrWG mit umfasst,
33vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 6.
34Verfassungs- oder europarechtliche Bedenken gegen die Ermächtigungsgrundlage § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und Alt. 2 KrWG greifen nicht durch. Hinsichtlich des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind solche weder erkennbar noch geltend gemacht. Bezüglich des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hat das Gericht, worauf Bezug genommen wird, bereits entschieden, dass sie nicht durchgreifend sind,
35vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/14 -, juris Rn. 34ff. m.w.N.
36II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig.
371. Von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als Unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
38Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
39Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
40vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
41Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (Untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
42vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
43Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. Untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten -auch schon für die Zeit vor der Umstrukturierung im April 2013 und damit im Zeitpunkt des Bescheiderlasses- der Fall. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wurden bis dato im Sachgebiet 19/1.2 bis 19/1.4 wahrgenommen, die der Unteren Umweltschutzbehörde davon organisatorisch getrennt im Sachgebiet 19/1.1 bzw. 19/2 und 19/4. Mit dieser rechtlichen Trennung geht auch eine personelle Trennung einher. Die Bescheiderstellerin, Frau N1. -C2. , war ausweislich der Angaben der Beklagten nicht für Sachgebiete tätig, in denen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wahrgenommen werden; das ergibt sich auch aus dem Verzeichnis in Anlage 2 zu dem Schriftsatz der Beklagten vom 30. April 2013, die diese Sachbearbeiterin unter dem Amt 19/1.1 aufführt. Ernstliche Anhaltspunkte an diesem Vortrag zu zweifeln, hat das Gericht nicht; eine ausdrückliche Bezeichnung im Organigramm des Beklagten etwa als „Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers“ mag wünschenswert sei, notwendig ist sie indes nicht. Es kommt nicht auf die formale Bezeichnung, sondern die tatsächliche Aufgabenwahrnehmung an.
442. Auch im Übrigen sind keine formellen Mängel ersichtlich. Soweit die Klägerin gerügt hat, ihr sei die beantragte Akteneinsicht gem. § 29 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) nicht hinreichend gewährt worden und insoweit auch das „rechtliche Gehör nach § 28 VwVfG NRW verletzt worden“, da ihr die Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. § 18 Abs. 4 KrWG vorenthalten worden sei, trifft dies schon deshalb nicht zu, weil die Beklagte überhaupt keine entsprechende Stellungnahme eingeholt hat. Die Notwendigkeit einer solchen wurde nicht gesehen. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich oder geltend gemacht, der der Klägerin zur Akteneinsicht übersandte Verwaltungsvorgang sei unvollständig gewesen. Ungeachtet dessen und unbeschadet der Frage, ob ein etwaiger Mangel inzwischen geheilt worden wäre (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW),
45vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2010 - 10 B 270/10 -, BeckRS,
46könnte die Aufhebung der Untersagungsverfügung aufgrund des § 46 VwVfG NRW schon nicht allein wegen dieses Mangels beansprucht werden, weil offensichtlich wäre, dass er aufgrund der Ausführungen der Beklagten in ihren Schriftsätzen nicht deren -in der Rechtsfolge gerade gebundene- Entscheidung in der Sache beeinflusst hätte. Dies zumal die Unzuverlässigkeit der Klägerin von der Beklagten neu in den Raum gestellt wurde und diese Frage unabhängig von dem Vortrag eines etwaig der Sammlung entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interesses steht.
47III. Die Untersagungsverfügung ist materiell rechtmäßig.
48Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
491. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
50vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
51Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur etwa nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung - insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen - bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
52vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
53Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
542. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
55vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
56Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahin bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
57vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
58weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen können,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch VGH B-W, Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, juris Rn. 11; BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
60Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
61vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
62Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
63vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
64Zu den sonstigen in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder nur über die in § 8 Abs. 2 der EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürften und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten,
65vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12; VGH B-W, Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, juris Rn. 12.
66Ergänzend wird angemerkt, dass sich im Ergebnis entsprechendes für die Zuverlässigkeitsregelung in § 3 Abs. 2 der am 1. Juni 2014 in Kraft getretenen Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV) ergibt, die im Wesentlichen inhaltsgleich zu § 8 Abs. 2 EfbV Regelbeispiele für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Betriebsinhabers enthält. Weder dem Wortlaut noch den Gesetzesmaterialien zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann entnommen werden, dass für die Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG lediglich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV genannten Kriterien Berücksichtigung finden dürfen und straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten. Hierfür spricht nicht zuletzt auch die Systematik des § 3 AbfAEV. Denn § 3 Abs. 1 AbfAEV rekurriert nach seinem ausdrücklichen Wortlaut allein auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 53 Abs. 2 Satz 1 und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG, nimmt indes keinen Bezug auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Vor dem Hintergrund dieses durch § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift, beziehen sich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV enthaltenen Konkretisierungen in Form spezieller Regelbeispiele nicht auf Vorschriften, die von dem in § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen Regelungsrahmen nicht erfasst sind.
67Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Gesichtspunkte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
68Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis in einem dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
69vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
70Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
71vgl. VGH B-W, Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, juris Rn. 18; ebenso angedeutet OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
72Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
73vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
74Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
75vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
76Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
77Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
78vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 – 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
793. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit der Klägerin ergeben,
80vgl. insoweit bereits das Urteil der erkennenden Kammer vom 2. September 2014 - 17 K 4202/13.
81a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 25. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und der Leiter der Niederlassung C. , O. X. , dessen Zuständigkeit auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus das Gebiet ganz Nordrhein-Westfalens umfasst, unzuverlässig.
82Denn sie haben in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ein problematisches Geschäftsgebaren zu,
83vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
84Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
85Die Klägerin hat im Stadtgebiet der Stadt S8. in der Vergangenheit an den Standorten C3. Str. 2, F2. . 1, N2. ./S4. -N3. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L3. , C4. . 4, S5. . 54, D. -N4. ./Q2. -X1. ., B1. F3. . 1, M1. . 6, X2. . 68, S6. . 6, I1. . 31, S7. Ring 44 und T. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der dortigen Stadt im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen (vgl. BA 6). Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Stadt S8. an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat sie die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S6. . 6 (Foto Nr. 3), S7. Ring 44 (Foto Nr. 5), T. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D. -N5. Str./Q2. X3. Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sei, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich sei,
86vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
87stellt das Versetzen von dem angrenzenden öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X2. . 68, N6. ./S4. -N7. Str. und S5. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen (vgl. BA 6, Schriftsatz vom 4. März 2013) und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
88vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW – 11 B 14/13 –, n.V. (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet S8. ).
89Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E2. mit Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C5. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N8. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P2. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P2. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, OVG NRW: Az. 11 A 588/14).
90Schließlich hat auch die Beklagte angeführt, die Klägerin habe im Februar 2012 zwei Container auf dem öffentlichen Parkplatz zur Bezirkssportanlage G. -S1.--------weg ohne Genehmigung aufgestellt. Die Behauptung der Klägerin im Schriftsatz vom 23. Oktober 2013, sie habe zu keinem Zeitpunkt dort Container aufgestellt, kann angesichts der von der Beklagten (BA 3, Anlage 1) vorgelegten Lichtbilddokumentation und der daraus ersichtlichen Aufkleber mit Firmenname und einschlägiger Telefonnummer der Klägerin auf den Containern, nicht im Ansatz nachvollzogen werden. Aus dem Vermerk der Beklagten vom 13. März 2012 (BA 3) ergibt sich auch, dass die Beklagte selbst die Aufstellung auf ihrem Grund zu keinem Zeitpunkt genehmigt hatte.
91Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
92vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, OVG NRW, Az. 11 A 1438/13), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, OVG NRW: Az. 11 A 1439/13; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, OVG NRW: Az. 11 A 2011/13), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, OVG NRW: Az. 11 A 2012/13; in dem Verfahren begründete die Stadt Mönchengladbach die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
93Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister jedenfalls mehrere Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen Neuss und E2. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße, z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden.
94Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M2. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im dortigen Stadtgebiet Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M2. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte 9 zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 (u.a. auf der X4. Q4. Str. Ecke P1. -B2. -Str. und der I2. -C6. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer W1. L. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M2. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M2. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts M2. in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich das Gericht insoweit bestätigend zu Eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M2. , Bl. 19 der Beiakte 9 zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13,
95vgl. auch -ohne dass es hier darauf ankäme und sich das Gericht darauf stützt- den Schriftsatz des seinerzeitigen Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6 in dem Verfahren das dem Kammerurteil zu Grunde lag 17 K 4202/13, Bl. 46 GA, wo davon gesprochen wird, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen.
96b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
97im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
98Dabei ist -selbst eingedenk der bereits erwähnten Grundrechtsrelevanz der Untersagung- zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit.
99Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG und nach wie vor unzuverlässig. Zudem bestehen durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L. (cc.).
100aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
101vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16.
102Dies gilt aus mehreren Gründen.
103Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er ebenso eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss -und zwar ungeachtet dessen, dass der Geschäftsführer der „Kopf des Unternehmens“ (Schriftsatz der Klägerin vom 9. September 2014) ist. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
104vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
105schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der -entgegen der Ansicht der Klägerin- bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb hinlänglich zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen tatsächlichen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
106Ungeachtet dessen dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 (BA 5) vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
107bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist, deren Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es seit ca. 2007 jedenfalls in den Städten S8. , P2. , Mönchengladbach, E2. , Neuss und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderlichen Sondernutzungserlaubnisse gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf Herrn X. Maßnahmen ergriffen worden seien, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014, BA 5) teilte sie vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 (BA 5) mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehöre nach wie vor u.a. die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von den Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren (vgl. die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter III. 4., BA 5). Diese Aufgaben spiegeln sich auch in der von der Klägerin übersandten „Praxis-Anleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern“ wider (Bl. 348 und 349f. der GA). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, straßenrechtliche Vorgaben würden nicht eingehalten oder Container nicht ausreichend gekennzeichnet, soll Herr O. X. darüber informiert werden. Diese ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich in zu beanstandender Weise -wie dargelegt, vgl. A. III. 3. a. sowie auch b. cc.- ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen.
108cc. Schließlich bestehen aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L. selbst, dessen Tätigkeit als Geschäftsführer der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M2. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in Delitzsch (M2. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie der seinerzeitige Prozessbevollmächtigte der Klägerin stets konsistent im Verfahren 17 K 4202/13, welches Gegenstand des klageabweisenden Kammerurteiles vom 2. September 2014 in der gleichen Angelegenheit war, etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. (BA 5) vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in dortigen mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E3. (M2. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet und nunmehr vom hiesigen Prozessbevollmächtigten mit Schriftsatz vom 9. September 2014, Seite 5f. erstmals schriftsätzlich vorgetragen – für die Klägerin als freiberuflich tätiger Selbstständiger die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M2. ) beseitigen sollte („Feuerwehrmann“). Denn über die massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M2. hinaus, ist es ausweislich der Antwort der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu massiven und systematischen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
109Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S8. , L5. , I4. , W2. und schließlich sie selbst anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
110In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V1.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet der Beklagten hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Ihr Hinweis darauf, nicht nur der Eigentümer könne ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Für eine solche Erlaubnis ist indes nichts ersichtlich. Ganz im Gegenteil hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 15. August 2014 einschlägigen E-Mailverkehr zwischen der Marktbetreiberin und der Grundstückeigentümerin bzw. ihrer Verwaltungsgesellschaft vorgelegt, woraus sich kein Einverständnis mit der Aufstellung der Container ergibt. Ungeachtet dessen sind die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin, als vermeintliche Inhaberin einer privaten Erlaubnis / eines Vertrages, den Container auf privatem Grund aufzustellen – zuzurechnen sind,
111vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
112Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat daher -entgegen ihrer Ansicht- die Klägerin zu erbringen; diesen ist sie nach wie vor schuldig geblieben. Es ist in diesem Zusammenhang eine durch nichts gerechtfertigte Schutzbehauptung und damit auch sinnbildend für das Geschäftsgebaren der Klägerin, keine belastbaren und greifbaren konkreten Unterlagen vorzulegen, wenn sie vorträgt, es sei „weiterhin nicht auszuschließen, dass ein befugter Baumarktmitarbeiter wirksam sein Einverständnis erklärt hat, dieses aber nunmehr verschweigt“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8). Es wäre an der Klägerin gewesen, wenigstens überhaupt einmal hier einen solchen Mitarbeiter -ungeachtet der nach obigen Darlegungen fehlenden Entscheidungserheblichkeit- zu benennen um ihren Vortrag zu personalisieren und glaubhaft zu machen. Auch ist der Vortrag, ein Mieter / Pächter sei grundsätzlich zur Untervermietung berechtigt oder es sei nicht auszuschließen, dass die Verwaltervollmacht für das o.g. Grundstück nicht auf Dritte übertragbar gewesen wäre (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 - die Verwaltervollmacht, Bl. 301 GA, vom 23. Oktober 2008 legt allerdings fest: „Die Vollmacht ist nicht auf Dritte übertragbar“) ein wiederkehrendes Begründungsmuster von Vermutungen ins Blaue hinein. Nicht nur, dass solche Untervermietberechtigungen und Einverständniserklärungen dann -wie auch hier- letztlich nicht vorgelegt werden, es darf der Klägerin -die von sich selbst behauptet jedenfalls jetzt zuverlässig zu sein- als bundesweit langjährig tätiges Unternehmen auch bekannt sein, dass bei Aufstellung eines Containers auf privatem Grund die Berechtigung des avisierten Vertragspartners -jedenfalls wenn er kein Eigentümer ist- nicht fraglos hingenommen und sehenden Auges „grundsätzlich davon [ausgegangen] werden darf, dass ihr erteilte Einverständnisse rechtmäßig erfolg[t]en“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8). Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die vorgelegte „Arbeitsanweisung zur Überprüfung und Aufstellung von Sammelcontainern vom 7. August 2013, die jeweils undatierte „Praxis-Anleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern“, die „Arbeitsanweisung Außendienstmitarbeiter über Bestimmung der Aufstellorte von Altkleiderwerkstoffboxen“ und die „Arbeitsanweisung für Aufsteller von Altkleiderwerkstoffboxen“ zur Berechtigung der Aufstellung von Containern auf privaten Grundstücken keinerlei Vorgaben oder Prüfschritte enthalten.
113Auch gibt es für zwei der von der Klägerin im Stadtgebiet der Beklagten aufgestellten Container (jeweils Parkplatz S2. , V1.----straße 299) nach wie vor kein belegtes Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Von der Klägerin wurde mit Schriftsatz vom 17. Mai 2013 im vorangegangenen Eilverfahren 17 L 419/13 vorgetragen, die Container stünden mit Einwilligung des Hausmeisters -von einer Einwilligung des Eigentümers oder sonst Berechtigten war nicht die Rede- dort, sie „bemüh[e] sich darum, auch für diesen Standort einen schriftlichen Vertrag abzuschließen“. Angesichts des eigenen Vortrags, die beiden Container stünden bereits seit dem Jahre 2004 dort (vgl. Schriftsatz vom 23. Oktober 2013) mutet es merkwürdig an, dass die -behaupteten- Bemühungen sich über 10 Jahre erfolglos hingezogen haben sollen, während für die übrigen zwei Containerstandorte im Gebiet der Beklagten ohne Weiteres schriftliche Verträge vorgelegt werden konnten (vgl. Bl. 172f. GA in 17 L 419/13).
114Gleiches wie für die zuvor genannten Standorte gilt für das Grundstück L2. Weg 90-92 in der Stadt L5. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt für ein Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
115Für die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L1.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) fehlt eine ggf. erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Selbst wenn der Vortrag der Klägerin im Verfahren 17 K 4202/13 (Schriftsatz vom 31. Juli 2014), hier zu ihren Gunsten eingeführt, zuträfe, ihre Mitarbeiter seien angewiesen worden, diese Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, er sei daraufhin abgemahnt worden, beträfe das nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
116Dem Vortrag der Beklagten, im April 2014 seien in der Stadt I3. auf der O1. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache nicht durchgreifend entgegen getreten; Einverständniserklärungen wurden nicht vorgelegt. Es verbleibt eine bloße Behauptung, durch Anmietung der Grundstücksfläche vom Vermieter sei der Ladenbesitzer, der die Aufstellung des Containers vermeintlich gebilligt haben soll, auch zur Nutzung der gesamten Fläche einschließlich Untervermietung berechtigt. Diesbezüglich wurden trotz Darlegungslast bei der Klägerin keine Verträge oder valide sonstige Unterlagen zum Beweis der Behauptung vorgelegt.
117Betreffend einer Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F1.-----straße im Stadtgebiet der Stadt S8. hat die Klägerin die dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet (BA 5). Selbst noch den Vortrag der Klägerin aus dem Verfahren 17 K 4202/13, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden (Schriftsatz vom 31. Juli 2014), hier insoweit zu ihren Gunsten eingeführt, stellte sich diese Einlassung als Schutzbehauptung dar. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein sollte. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 in dem dortigen Schriftsatz vom 16. September 2013 (GA dort Bl. 77) ein wie sie selbst formulierte – „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
118Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie der für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Beschäftigung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse oder angefertigte Arbeitsanweisungen sowie Praxisanleitungen und betriebsinterne Kontrollen –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives sowie in sich schlüssiges und nachvollziehbares, eben glaubwürdiges Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Auch reicht ein bloßes „Bemühen“, wie die Klägerin etwa im Schriftsatz vom 23. Oktober 2013, S. 24 im Zusammenhang mit der Nutzung privater Stellplätze vortrug („Zudem bemüht sich die Antragstellerin auch bei privaten Stellplätzen darum, Gestattungen durch schriftliche Vereinbarungen abzusichern“), insbesondere angesichts der von einer -dargelegten- abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit geprägten Historie des Unternehmens, nicht für eine glaubwürdige Änderung der Unternehmenspraxis aus. Angesichts der bereits in dem „kleinen Rahmen“ der vorgenannten Kommunen auch nach dem Geschäftsführerwechsel noch aufgekommenen massiven und systematischen Verstöße, spricht im Übrigen auch vieles dafür, dass die Klägerin es ebenso bundesweit nach wie vor „nicht so genau“ mit der rechtmäßigen Containeraufstellung nimmt. Darauf kam es aber nicht mehr an. Ausgehend von der nach obigen Ausführungen gegebenen Unzuverlässigkeit reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden tatsachenbasierten Gesamtbetrachtung bereits aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
119vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG M2. , Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1204. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
121vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
122verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
123vgl. hierzu VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
124IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können (der Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen, Problematik der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle) nicht mehr an.
125V. Durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW (VwVG NRW) beruhenden Androhung der Ersatzvornahme (Ziff. 4) sind nicht ersichtlich. Die Grundverfügung (Ziff. 1 Satz 1, 2) ist -wie dargelegt- rechtmäßig. Begründungsmängel gem. § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW sind entgegen der Ansicht der Klägerin schon im Ansatz nicht ersichtlich, der angefochtene Bescheid führt auf einer Dreiviertelseite eine Begründung für die Androhung an und gibt hinreichend die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe der Beklagten für ihre Entscheidung (Art und Grund für das Zwangsmittel) wieder. Dass die Klägerin meint, die rechtliche Notwendigkeit der Anwendung von Verwaltungszwang sei für sie nicht erkennbar, ist keine Frage eines etwaigen Begründungsmangels, sondern allenfalls der Verhältnismäßigkeit (vgl. § 58 Abs. 1 VwVG NRW). Ermessensfehler der Beklagten sind indes auch nicht erkennbar. Ungeachtet der Frage, ob sich -wie die Klägerin meint- keine Hinweise auf eine etwaige Zuwiderhandlung von ihr gegen eine vollziehbare Ziff. 1 der Untersagungsverfügungen ergäben, führte dies auch nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Androhung der Ersatzvornahme. Denn die Vollstreckung der Verfügung erfolgt erst unter der Bedingung, dass sie nicht den Anordnungen in Ziff. 1 Folge leistet und setzt damit erst einen Verstoß von ihr voraus („Für den Fall, dass … Ziffer 1 … nicht gefolgt wird …“). Die bloße Vergegenwärtigung einer Warnfunktion bei unterlassenem Handeln ist nicht unverhältnismäßig, sondern führt der Klägerin vielmehr die Konsequenz eines Rechtsverstoßes von ihr vor Augen. Neben Vereinfachungs- und Beschleunigungseffekten kann unter anderem aus diesem Grunde gem. § 63 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW zulässigerweise die Androhung mit dem Grundverwaltungsakt verbunden werden und „sollte“ es nach dessen Satz 2 sogar, wenn -wie hier- die sofortige Vollziehung angeordnet wurde. In diesem Zusammenhang wird ergänzend angemerkt, dass aufgrund des zuvor geschilderten Geschäftsgebarens der unzuverlässigen Klägerin im Übrigen durchaus begründete Zweifel angebracht sind, ob sie ihre Container ohne Weiteres nach Vollziehbarkeit der Grundverfügung abziehen würde. Die Frist von einem Monat ab Zustellung der Verfügung ist schließlich auch angemessen im Sinne des § 63 Abs. 1 Satz 2, 3 VwVG NRW, um ihr Gelegenheit zu rechtskonformem Handeln zu geben.
126B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Untersagungsverfügung in Ziff. 2 sowie die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung in Ziff. 5 des Bescheides vom 14. Februar 2013 aufgehoben und damit dem Klagebegehren insoweit nachgekommen ist.
127Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
128Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
129Beschluss:
130Der Streitwert wird auf 25.000,00 Euro festgesetzt.
131Gründe:
132Die Festsetzung des Streitwertes beruht hinsichtlich der Untersagungsverfügung in Ziff. 1. des Bescheides vom 14. Februar 2014 auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (insoweit entsprechend der vormalige Streitwertkatalog 2004) orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin selbst im Verwaltungsverfahren angegebenen und in Aussicht genommenen Jahresgesamtsammelmenge (100 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 20.000,00 Euro,
133vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris.
134Hinsichtlich der erledigten Ziff. 2. fußt der Streitwert auf § 52 Abs. 2 GKG, da ein anderer Wert als der Auffangwert von 5.000,00 Euro mangels überhaupt beabsichtigter, geschweige denn angezeigter und über die Sammlung im Bringsystem hinausgehender Sammlung der Klägerin, schwerlich ausgemacht werden konnte. Der verbleibenden Zwangsgeldandrohung in Ziff. 4. kommt wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung -gleiches gilt für die erledigte Zwangsgeldandrohung in Ziff. 5- keine eigenständige Bedeutung zu (Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs 2013; Nr. 1.6.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs 2004).
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das – nach eigenen Angaben u.a. auch im Stadtgebiet der Beklagten – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Am 30. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an.
4In der Anzeige gab die Klägerin an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben und im Jahr ca. 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. Textile Recycling Sp. z o.o. verwertet werden.
5Geschäftsführer der Klägerin zu diesem Zeitpunkt war Herr N. E. .
6Unter dem 31. Juli 2012 und dem 4. September 2012 forderte die Beklagte die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf, u.a. zur Angabe, wo sich die aufgestellten Container befinden. Die Klägerin teilte mit, die Anzeige entspreche den Vorgaben des § 18 Abs. 2 KrWG und sei vollständig gewesen, legte aber, nachdem sie zur Untersagung der Sammlung wegen fehlender Unterlagen angehört worden war, u.a. für den damaligen Geschäftsführer N. E. einen Auszug aus dem Gewerbezentralregister vor, der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. enthielt. Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
7Nach vorheriger Anhörung untersagte die Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 20. November 2012 die am 30. Juli 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung der Klägerin von Bekleidung, Textilien und Verpackungen aus Textilien aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mit Sammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.1). Die sofortige Beseitigung aller von der Klägerin im Stadtgebiet L. aufgestellten Sammelcontainer bis spätestens zum 30. November 2012 wurde angeordnet (Ziffer I.2) Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. 1 der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. 2 der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr für jeden Fall der Zuwiderhandlung die Ersatzvornahme an (Ziffer III.).
8Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden. Eine Prüfung der Anzeige in Bezug auf die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG habe aufgrund der fehlenden Unterlagen nicht erfolgen können. Außerdem bestünden wegen der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht im Gewerbezentralregister erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn N. E. als Geschäftsführer der Klägerin. Des Weiteren seien an den Standorten E2.-----straße auf dem Grundstück der Hausnummer 10-12 und der I. Straße / Ecke X1.-------straße Container ohne die Genehmigung der jeweiligen Grundstückseigentümer und am Standort I1. Straße im öffentlichen Straßenland ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt worden. Wegen der Verstöße gegen das Straßenrecht erfolge die Verwertung der gesammelten Abfälle auch nicht ordnungsgemäß.
9Die Klägerin erhob gegen diese Ordnungsverfügung am 21. Dezember 2012 Klage. Unter dem 16. Januar 2013 hob die Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung auf, der Rechtsstreit wurde übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
10Nach erneuter Anhörung untersagte die Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 20. Februar 2013 die am 30. Juli 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung der Klägerin von Bekleidung, Textilien und Verpackungen aus Textilien aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mit Sammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.).
11Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden, insbesondere fehle die Mitteilung, an welchen Stellen sich die von der Klägerin für die Sammlung genutzten Container befänden (Containerstandliste). Es sei bekannt, dass in einigen Fällen Sammelbehälter auf öffentlichen Flächen oder auf Privatgrundstücken aufgestellt worden seien, ohne im Besitz der erforderlichen Sondernutzungserlaubnis zu sein oder das Einverständnis des Grundstückseigentümers erbeten zu haben. Eine Prüfung der Anzeige in Bezug auf die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG habe aufgrund der fehlenden Unterlagen nicht erfolgen können. Außerdem bestünden wegen der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht im Gewerbezentralregister erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn N. E. als Geschäftsführer der Klägerin. Auch negative Berichterstattung in den Medien über illegal aufgestellte Sammelcontainer erhärteten Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin. Die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Leipzig habe mit Beschluss vom 21. Januar 2013 – 1 L 542/12 – eine Ordnungsverfügung der Stadt Leipzig bestätigt, in der die Klägerin verpflichtet werde, 760 Container aufgrund von Verstößen gegen das Straßenrecht zu entfernen. Wegen der Verstöße gegen das Straßenrecht erfolge die Verwertung der gesammelten Abfälle auch nicht ordnungsgemäß.
12Die Klägerin hat am 6. März 2013 Klage erhoben.
13Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Ordnungsverfügung sei formell rechtswidrig. Die Beklagte könne als untere Umweltschutzbehörde, da sie gleichzeitig auch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei, aufgrund dieser Interessenkollision nicht die zuständige Behörde im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sein, sofern eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der internen Bearbeitungen nicht vorgelegen habe. Des Weiteren fehle es an der erforderlichen Anhörung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gemäß § 18 Abs. 4 KrWG. Die Beklagte habe insoweit mitgeteilt, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger von vornherein nicht zu einer Stellungnahme aufgefordert worden sei. Dies führe zu einem Verfahrensfehler. Die Ordnungsverfügung sei auch materiell rechtswidrig. Die Anzeige sei vollständig erfolgt. Die Benennung konkreter Sammelstellen könne nicht aufgrund von § 18 Abs. 2 KrWG verlangt werden. Die Verwertung der von ihr erfassten Abfälle erfolge ordnungsgemäß. Die behaupteten Verstöße gegen Straßenrecht außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Beklagten seien von der ordnungsgemäßen Verwertung im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht erfasst. Es bestünden keine Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit. Eine Unzuverlässigkeit folge insbesondere nicht aus einer unvollständigen Anzeige, denn entgegen der Auffassung der Beklagten sei die von ihr – der Klägerin – vorgelegte Anzeige gemäß § 18 Abs. 2 KrWG vollständig gewesen. Eine Unzuverlässigkeit folge auch nicht aus etwaigen Verstößen gegen Straßenrecht. Der Zuverlässigkeitsbegriff des § 18 Abs. 5 KrWG werde abschließend durch § 8 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) bzw. § 3 der Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV) konkretisiert und vorgegeben. Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht seien in diesen Vorschriften nicht aufgeführt. Selbst wenn Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht berücksichtigt würden, könnten jedenfalls etwaige Verstöße gegen das Zivilrecht, d.h. gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse, keine Berücksichtigung finden, da zivilrechtliche Vorschriften nicht in Bezug genommen würden. Zweifel an der Zulässigkeit könnten des Weiteren nicht aus einer Gesamtschau weiterer, sie – die Klägerin – betreffender Verfahren abgeleitet werden. Zudem müssten die bei ihr vorgenommenen personellen Veränderungen mit in die Zuverlässigkeitsprognose einfließen. Insoweit sei mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht worden. Anstelle des bisherigen Geschäftsführers Herrn N. E. sei nunmehr Herr W1. L1. alleiniger Geschäftsführer. Herr N. E. habe Einzelprokura. Vorgänge, die vor dem Zeitpunkt der Bestellung des neuen Geschäftsführers gelegen hätten, dürften nicht mit in die Prognoseentscheidung einfließen. Einträge des Herrn N. E. im Gewerbezentralregister betreffend straßenrechtliche Verstöße in der Stadt O1. könnten daher nicht für die Begründung einer Unzuverlässigkeit herangezogen werden. Im Übrigen habe Herr N. E. sich gegen eine Entscheidung der Stadt O1. erfolgreich gerichtlich zur Wehr gesetzt. Die übrigen Verstöße beruhten auf vergleichbaren Sachverhalten. Die Auseinandersetzung mit der Stadt O1. sei im Übrigen jetzt beendet. Die Behauptung der Unzuverlässigkeit unter Bezugnahme auf Vorfälle in Leipzig sei unsubstantiiert. Soweit sich auf, noch unter der Amtszeit des vormaligen Geschäftsführers datierende, Vorgänge im Gebiet der Stadt M. bezogen werde, seien etwaige dortige Fehler auf die Führung der örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt. Der jetzige Geschäftsführer W1. L1. sei dort als freiberuflicher Mitarbeiter eingesetzt gewesen, um seinerzeit gerade dort aufgetretene Missstände zu beseitigen. Er sei in M. weder Niederlassungsleiter noch Angestellter gewesen. Schließlich seien nach Umstrukturierung der Geschäftsführung Maßnahmen ergriffen worden, um die Betriebsabläufe und die Betriebspraxis zu verbessern. Es erfolge eine Überprüfung bestehender Containerstandorte auf die Einhaltung des Straßenrechts. Zudem gebe es Arbeits- und Handlungsanweisungen für die Mitarbeiter im Außendienst mit betriebsinterner Kontrolle. Konkrete Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bzw. privatrechtliche Verfügungsbefugnisse im Stadtgebiet der Beklagten habe diese nicht hinreichend dargelegt. Aktuell habe sie – die Klägerin – im Stadtgebiet der Beklagten an drei Standorten Container aufgestellt (Zur Alten T. 210, H.--------straße EKZ-Center / Am X2. , E2.-----straße 10-14). Für diese Standorte lägen ordnungsgemäße Mietverträge vor. Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bestünden aktuell ebenfalls nicht. Auf der Von-L2. -Straße sei kein Container aufgestellt worden. Der Container auf der I1. Straße sei nicht mehr vorhanden gewesen als sie diesen habe entfernen wollen. Mit den aufgestellten Containern auf der E2.-----straße 10-14 werde nicht gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse verstoßen. Es liege ein Mietvertrag mit der Firma Tropical Getränkehandel UG vor. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Firma U. Getränkehandel UG nicht der Grundstückseigentümer sei. Es sei grundsätzlich möglich, dass der Grundstückseigentümer die Verfügungsbefugnis an den Mieter oder Pächter verloren habe. Es könne im Übrigen nicht ausgeschlossen werden, dass der Verfügungsberechtigte sein ursprüngliches Einverständnis mit der Containeraufstellung später gegenüber der Beklagten verschwiegen oder widerrufen habe, insbesondere wenn seitens der Beklagten der Eindruck erweckt worden sein sollte, die auf dem jeweiligen Grundstück aufgestellten Container seien „illegal“. Auch für den Standort X1.-------straße 8 / I2.-----straße habe die Beklagte einen Verstoß gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse nicht belegt. Es fehle an einer Darlegung, dass der Grundstückseigentümer die Verfügungsbefugnis über den Aufstellungsort überhaupt noch innehabe. Der Mietvertrag mit dem Vermieter Herrn X3. spreche für einen Verlust der Verfügungsbefugnis der Grundstückseigentümerin. Im Übrigen habe die Grundstückseigentümerin, die T1. Energie GmbH, mit Schreiben vom 11. Dezember 2013 erklärt, dass eine Verwechslung vorgelegen habe und die Forderung auf Räumung des Grundstücks als gegenstandslos zu betrachten sei. Bezüglich des auf der Straße Zur Alten T. 210 aufgestellten Containers sei kein Verstoß gegen Straßen- und Wegerecht dargelegt, weil sich der Container auf einem Privatgelände befinde. Sie verfüge insoweit über einen Mietvertrag. Aus dem Vortrag der Beklagten ließen sich auch keine Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bzw. privatrechtliche Verfügungsbefugnisse außerhalb des Stadtgebietes der Beklagten ableiten. Selbst wenn es in der Vergangenheit vereinzelt zu Verstößen gekommen sein sollte, was bestritten werde, biete die geänderte Betriebspraxis eine ausreichende Gewähr dafür, dass die Sammlungstätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausgeübt werde. Schließlich sei die Untersagung unverhältnismäßig und berücksichtige nicht in hinreichendem Maße ihre grundrechtlich geschützten Positionen. Die Zwangsgeldandrohung sei ebenfalls rechtswidrig.
14Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung (Ziffer III.) in der angefochtenen Ordnungsverfügung aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
15die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20. Februar 2013 in der Fassung vom 7. Oktober 2014 aufzuheben.
16Die Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass der angefochtenen Ordnungsverfügung und verweist im Übrigen im Wesentlichen auf dessen Inhalt. Ergänzend führt sie an, auch in ihrem Zuständigkeitsbereich seien ohne Genehmigung des Grundstückseigentümers bzw. ohne Sondernutzungserlaubnis Container durch die Klägerin aufgestellt worden.
19Mit Verfügung vom 26. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 – dem Zeitpunkt der Auswechslung des Geschäftsführers – Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt hat. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte Düsseldorf, Remscheid und Wuppertal) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 4202/13 und 17 K 3552/13. Die Beklagten teilten u.a. folgendes mit:
20In der Stadt L. habe die Klägerin seit dem 18. Oktober 2013 wiederholt auf der E2.-----straße 10-14 Container ohne Zustimmung des Grundstückseigentümers aufgestellt. Diese Container wurden seitens des Grundstückseigentümers teilweise entfernt, jedoch von der Klägerin erneut aufgestellt. Weitere Ermittlungen hätten ergeben, dass ein von der Klägerin vorgelegter Pachtvertrag von der Firma U. Getränkehandel UG, einem im Objekt E2.-----straße 10-14 ansässigen Getränkehandel, unterzeichnet war, nicht jedoch von dem Grundstückseigentümer, Herrn X4. , selbst. Die Container der Klägerin seien nach Auskunft des Grundstückseigentümers stets ohne sein Wissen und Einverständnis aufgestellt worden. Seit August 2013 habe die Klägerin zudem auf der X1.-------straße 8 zum wiederholten Male Container ohne Zustimmung des dortigen Grundstückseigentümers, den Stadtwerken L. AG (T1. Energie GmbH), aufgestellt. Die Klägerin bestreitet, die Container ohne Zustimmung des zivilrechtlich Verfügungsberechtigten aufgestellt zu haben.
21In der Stadt Remscheid habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, dass die Behälter der Klägerin entwendet worden seien. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schienen die Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, miteinander verschraubt zu sein. Stattdessen seien die Behälter erheblich beschädigt.
22Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
23In der Stadt L3. sei auf dem Grundstück der Stadt L4. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Klägerin sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L4. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche handele bzw. es sich um eine Fläche im städtischen Eigentum handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
24In der Stadt Viersen habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I3. L5.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden, der später von der Stadt W2. entfernt worden sei.
25Ebenfalls in der Stadt W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 754 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in W2. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was gegenüber diesem Mitarbeiter arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
26Im April 2014 seien in der Stadt I4. , auf der O2. Straße 1a, Container von der Stadt I4. entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
27In der Stadt E3. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H1. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung der Container nicht einverstanden gewesen, was durch Vorlage des entsprechenden E-Mail Verkehrs belegt wurde. Zwischen dem 27. März 2014 und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
28In dem beigezogenen Verfahren 17 K 4202/13 (Q. ./. Stadt S. , klageabweisendes Kammerurteil vom 2. September 2014) hat die Klägerin auf Aufklärungsverfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 Ausführungen zu den Aufgaben des aktuellen Geschäftsführers W1. L1. gemacht. Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Insoweit wird auf ihren dortigen Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen. Ferner hat sie mitgeteilt, unter dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X. als einer für den Betrieb verantwortlichen Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
29Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 4202/13 und 17 K 3552/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
30Entscheidungsgründe:
31A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
32Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
33Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20. Februar 2013 in der Fassung vom 7. Oktober 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
34I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen).
35II. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig.
361. Von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU), ist auszugehen.
37Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
38Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
39vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24.
40Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf , Urteil vom 8. April 2014 ‑ 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
42Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall,
43vgl. VG Düsseldorf , Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
44Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 361-2 (Untere Abfallwirtschaftsbehörde / Abfallberatung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr I5. . Das Team 361-2 ist für die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und den Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG zuständig. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers werden von dem Team 361-1 (Abfallwirtschaft / Straßenreinigung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr G. . Die Abteilungsleitung 361 (Frau C2. ) hat im Hinblick auf Anordnungen nach § 18 KrWG ausschließlich Vorgesetzten- und Weisungsfunktion gegenüber dem Team 361-1, nicht aber gegenüber dem Team 361-2. In diesen Fällen wird die Vorgesetzten- und Weisungsfunktion unmittelbar durch die Fachbereichsleitung Umwelt (Herr E4. ) wahrgenommen.
45Soweit in der Literatur vertreten wird, dass es vor dem Hintergrund von Art. 102 und 106 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) – ehemals Art. 82 und 86 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – und deren Auslegung in der sogenannten MOTOE-Entscheidung,
46EuGH, Urteil vom 1. Juli 2008 – C-49/07 –, juris,
47auch europarechtlich problematisch sei, wenn der Rechtsträger des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers über die Sammlungen von dessen Wettbewerbern entscheide,
48vgl. Diekmann/Ingerowski, AbfallR 2013, 12, 16; Dippel, in: Schink/Versteyl, KrWG, § 18, Rn. 8 f.; Weidemann, AbfallR 2013, 96, 100; Hurst, AbfallR 2013, 176, 177; ähnlich Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 18, Rn. 11; a.A. Wenzel, AbfallR 2013, 231, 233,
49begründet dies keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit der Beklagten.
50Zum Einen spricht angesichts der dezentralen Betrauung der Landkreise und kreisfreien Städte mit den Aufgaben der Abfallbewirtschaftung schon einiges gegen eine marktbeherrschende Stellung i.S.v. Art. 102 AEUV,
51so wohl auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16.08 –, juris Rn. 39.
52Zum Anderen handelt es sich bei der Abfallbewirtschaftung als Aufgabe der Daseinsvorsorge – anders als bei der Veranstaltung von Motorrennen im Fall N1. – um eine unter die Ausnahmevorschrift des Art. 106 Abs. 2 AEUV fallende Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse,
53vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16.08 –, juris Rn. 40.
54Zudem unterliegen – anders als beim Fall N1. , in dem der im Wettbewerb stehende Veranstalter unkontrolliert über die Zulassung von anderen Wettbewerbern bestimmen konnte und das griechische Berufungsgericht selbst angegeben hatte, keinen effektiven innerstaatlichen Rechtsschutz gewähren zu können – hier sowohl der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger als auch die erst nach eigener unabhängiger Prüfung entscheidende und allein vom Rechtsträger her, nicht aber personell und organisatorisch mit ihm identische untere Umweltschutzbehörde bei der Ausübung ihrer Befugnisse Beschränkungen, Bindungen und einer effektiven beim ersteren rechtsaufsichtlichen, bei letzterer sonderaufsichtlichen sowie nicht zuletzt auch verwaltungsgerichtlichen Kontrolle,
55vgl. VG Düsseldorf , Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
562. Auch im Übrigen sind keine durchgreifenden formellen Mängel ersichtlich. Soweit die Klägerin rügt, dass die Beklagte den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung nicht gemäß § 18 Abs. 4 KrwG zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert hat, so führt dies nicht zur formellen Rechtswidrigkeit der Untersagung. Insoweit kann offenbleiben, ob die Rechtmäßigkeit einer – wie hier – auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Untersagungsverfügung zwingend eine auf § 18 Abs. 4 KrWG basierende, vorherige Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers voraussetzt. Selbst wenn zugunsten der Klägerin unterstellt wird, dass es einer derartigen Beteiligung gemäß § 18 Abs. 4 KrWG stets bedürfte und die Vorschrift des § 18 Abs. 4 KrWG zumindest auch dem Schutz der Belange des gewerblichen Sammlers diente,
57vgl. hierzu OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4. Juli 2013 – 8 B 10533/13 –, juris Rn. 7, wonach § 18 Abs. 4 KrWG ausschließlich dem Schutz der Belange des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dient,
58wäre ein insoweit unterstellter Mangel jedenfalls nach § 46 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) unbeachtlich. Denn nach § 46 VwVfG NRW kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. So liegt der Fall hier. Die Vorschrift des § 18 Abs. 4 KrWG über die Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist als Verfahrensvorschrift zu qualifizieren. Überdies handelt es sich bei der auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Untersagung der von der Klägerin beabsichtigten gewerblichen Sammlung um eine gebundene Entscheidung und es ist offensichtlich, dass die unterlassene Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn in Anbetracht der Tatsache, dass die Beklagte die streitgegenständliche Untersagungsverfügung maßgeblich auf Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt hat ist nicht ersichtlich, wie eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers diesbezüglich Auswirkungen auf die Zuverlässigkeitsprognose hätte haben können. Eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hätte allenfalls im Hinblick auf etwaige der Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen von Relevanz sein können,
59vgl. VG Düsseldorf , Urteil vom 22. September 2014 – 17 K 2730/13 –.
60III. Die Ordnungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
61Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
621. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
63vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
64Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung – insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen – bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
65vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
66Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
672. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
68vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
69Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
70vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
71weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
72vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 11; BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
73Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
74vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
75Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
76vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
77Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürfen und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben haben,
78vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
79Entsprechendes gilt für die Zuverlässigkeitsregelung in § 3 Abs. 2 der am 1. Juni 2014 in Kraft getretenen Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV), die abgesehen von kleineren Abweichungen im Wesentlichen inhaltsgleich zu § 8 Abs. 2 EfbV Regelbeispiele für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Betriebsinhabers enthält. Weder dem Wortlaut noch den Gesetzesmaterialien zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann entnommen werden, dass für die Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG lediglich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV genannten Kriterien Berücksichtigung finden dürfen und straßenrechtliche Aspekte außer Betracht bleiben müssen. Hierfür spricht nicht zuletzt die Systematik des § 3 AbfAEV. Denn § 3 Abs. 1 AbfAEV rekurriert nach seinem ausdrücklichen Wortlaut allein auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 53 Abs. 2 Satz 1 und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG, nimmt indes keinen Bezug auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Vor dem Hintergrund dieses durch § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift, können sich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV enthaltenen Konkretisierungen in Form spezieller Regelbeispiele unter gesetzessystematischen Gesichtspunkten nicht auf Vorschriften beziehen, die von dem in § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen Regelungsrahmen nicht erfasst sind.
80Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
81Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
82vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
83Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
84vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 18; ebenso angedeutet OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
85Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
86vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
87Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
88vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
89Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
90Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
91vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf , Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 ‑ 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
923. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben,
93vgl. zur abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin bereits grundlegend VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –; zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin vgl. zuletzt VG Leipzig , Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
94a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 30. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O3. X. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
95Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
96vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
97Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
98Die Klägerin hat im Stadtgebiet S. in der Vergangenheit an den Standorten C3. Str. 2, F1. . 1, N2. ./S1. -N3. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L6. , C4. . 4, S2. . 54, D. -N4. ./Q2. -X5. ., B. F2. . 1, M1. . 6, X6. . 68, S3. . 6, I6. . 31, S4. Ring 44 und T2. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW (StrWG NRW) erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Stadt S. im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Stadt S. an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S3. . 6 (Foto Nr. 3), S4. Ring 44 (Foto Nr. 5), T2. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D. -Meyer Str./Q2. Windgasen Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich ist, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich ist,
99vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
100stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X6. . 68, N5. ./S1. -N6. Str. und S2. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
101vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW ‑ 11 B 14/13 ‑, n.V., (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet S. ).
102Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C5. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N7. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung, OVG NRW: Az. 11 A 588/14).
103Schließlich hat auch die Stadt Düsseldorf im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 angeführt, die Klägerin habe im Februar 2012 zwei Container auf dem öffentlichen Parkplatz zur Bezirkssportanlage G1. -S5.--------weg ohne Genehmigung aufgestellt. Die Behauptung der Klägerin im Verfahren 17 K 2730/13 (Schriftsatz vom 23. Oktober 2013), sie habe zu keinem Zeitpunkt dort Container aufgestellt, kann angesichts der von der Stadt E3. vorgelegten Lichtbilddokumentation und der daraus ersichtlichen Aufkleber mit Firmenname und einschlägiger Telefonnummer der Klägerin auf den Containern, nicht im Ansatz nachvollzogen werden. Aus dem Vermerk der Stadt E3. im Verfahren 17 K 2730/13 vom 13. März 2012 ergibt sich auch, dass die Stadt E3. selbst die Aufstellung auf ihrem Grund zu keinem Zeitpunkt genehmigt hatte.
104Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
105vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt Mönchengladbach die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
106Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können. Soweit die Klägerin diesbezüglich vorträgt, Herr N. E. habe sich in einem die Stadt O1. betreffenden Verfahren wegen des Vorwurfes eines straßenrechtlichen Verstoßes erfolgreich vor dem Oberlandesgericht E3. und nachfolgend dem Amtsgericht O1. gerichtlich zur Wehr gesetzt, ändert dies nichts an dem Umstand, dass jedenfalls die im Gewerbezentralregister aufgeführten rechtskräftig festgestellten straßenrechtlichen Verstöße für die Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin herangezogen werden können.
107Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte 9 (u.a. auf der X7. Q4. Str. Ecke P2. -B1. -Str. und der I7. -C6. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W1. L1. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L1. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Leipzig in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich das Gericht insoweit zu Eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M. , Bl. 19 der Beiakte 9 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im Verfahren 17 K 4202/13, Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
108b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
109im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
110Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit,
111vgl. VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
112Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L1. (cc.).
113aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
114vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16 sowie in Bezug auf die Klägerin VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
115Dies gilt aus mehreren Gründen.
116Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
117vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
118schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
119Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
120bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , Mönchengladbach, E1. , O1. , L. und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts in dem Verfahren 17 K 4202/13 (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung nach wie vor u.a. die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften des KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegelt sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten werden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet sind, soll Herr O. X. informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13) in – wie dargelegt – zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung im hiesigen Verfahren vortragen hat, Herr O. X. sei zu keinem Zeitpunkt für die Auswahl und die Kontrolle der Containerstandorte zuständig gewesen, diese Aufgabe habe vielmehr dem jeweiligen Geschäftsführer oblegen, so steht dieses Vorbringen in ersichtlichem Widerspruch zu ihrem diesbezüglichen Vortrag im beigezogenen Verfahren 17 K 4202/13. Diesen insoweit wechselnden Vortrag erachtet das Gericht als verfahrensangepasst und unglaubhaft.
121cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L1. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich aus den im hiesigen Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E5. (M. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie der seinerzeitige Prozessbevollmächtigte der Klägerin stets konsistent im Verfahren 17 K 4202/13 etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung am 2. September 2014 nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E5. (M. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet und nunmehr von den aktuellen Prozessbevollmächtigten mit Schriftsatz vom 25. September 2014 im hiesigen Verfahren vorgetragen – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger, wie ein „Feuerwehrmann“ agierend, die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L1. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
122Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L3. , I4. , W2. und E3. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
123In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H1. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E3. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Ihr Hinweis darauf, nicht nur der Eigentümer könne ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Ungeachtet dessen hat auch die Klägerin selbst ein Einverständnis des Mieters/Pächters des Grundstücks bis dato nicht vorgelegt; ganz im Gegenteil hat die Stadt E3. im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 mit Schriftsatz vom 15. August 2014 einschlägigen Mail-Verkehr zwischen der Marktbetreiberin und der Grundstückseigentümerin bzw. ihrer Verwaltungsgesellschaft vorgelegt, woraus sich gerade kein Einverständnis mit der Aufstellung der Container ergibt. Ungeachtet dessen sind die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin, als vermeintlicher Inhaberin einer privaten Erlaubnis / eines Vertrages, den Container auf privatem Grund aufzustellen – zuzurechnen sind,
124vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N.
125Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat daher – entgegen ihrer Ansicht – die Klägerin zu erbringen; diesen ist sie indes nach wie vor schuldig geblieben. Es ist in diesem Zusammenhang eine durch nichts gerechtfertigte Schutzbehauptung und damit auch sinnbildend für das Geschäftsgebaren der Klägerin keine belastbaren und greifbaren konkreten Unterlagen vorzulegen, wenn sie vorträgt, es sei „weiterhin nicht auszuschließen, dass ein befugter Baumarktmitarbeiter wirksam sein Einverständnis erklärt hat, dieses aber nunmehr verschweigt“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13). Es wäre an der Klägerin gewesen, zumindest hier überhaupt einmal einen solchen Mitarbeiter – ungeachtet der nach obigen Darlegungen fehlenden Entscheidungserheblichkeit – zu benennen um ihren Vortrag zu personalisieren und glaubhaft zu machen. Auch ist der Vortrag, ein Mieter / Pächter sei grundsätzlich zur Untervermietung berechtigt oder es sei nicht auszuschließen, dass die Verwaltervollmacht für das o.g. Grundstück nicht auf Dritte übertragbar gewesen wäre (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 – die Verwaltervollmacht vom 23. Oktober 2008 legt allerdings fest: „Die Vollmacht ist nicht auf Dritte übertragbar“) ein wiederkehrendes Begründungsmuster von Vermutungen ins Blaue hinein. Nicht nur, dass solche Untervermietberechtigungen und Einverständniserklärungen dann – wie auch hier – letztlich nicht vorgelegt werden, muss es der Klägerin als bundesweit langjährig tätiges Unternehmen bekannt sein, dass bei Aufstellung eines Containers auf privatem Grund die Berechtigung des avisierten Vertragspartners – jedenfalls wenn er kein Eigentümer ist – nicht fraglos hingenommen und sehenden Auges „grundsätzlich davon [ausgegangen] werden darf, dass ihr erteilte Einverständnisse rechtmäßig erfolg[t]en“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13). Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die vorgelegte „Arbeitsanweisung zur Überprüfung und Aufstellung von Sammelcontainern vom 7. August 2013, die jeweils undatierte „Praxis-Anleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern“, die „Arbeitsanweisung Außendienstmitarbeiter über Bestimmung der Aufstellorte von Altkleiderwerkstoffboxen“ und die „Arbeitsanweisung für Aufsteller von Altkleiderwerkstoffboxen“ zur Berechtigung der Aufstellung von Containern auf privaten Grundstücken keinerlei Vorgaben oder Prüfschritte enthalten.
126Auch gibt es für zwei der von der Klägerin im Stadtgebiet E3. aufgestellten Container (jeweils Parkplatz S6. , V.----straße 299) nach wie vor kein belegtes Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Von der Klägerin wurde mit Schriftsatz vom 17. Mai 2013 im, dem Verfahren 17 K 2730/13 vorangegangenen Eilverfahren 17 L 419/13 vorgetragen, die Container stünden mit Einwilligung des Hausmeisters – von einer Einwilligung des Eigentümers oder sonst Berechtigten war nicht die Rede – dort, sie „bemüh[e] sich darum, auch für diesen Standort einen schriftlichen Vertrag abzuschließen“. Angesichts des eigenen Vortrags, die beiden Container stünden bereits seit dem Jahre 2004 dort (vgl. dortiger Schriftsatz vom 23. Oktober 2013) mutet es merkwürdig an, dass die – behaupteten – Bemühungen sich über 10 Jahre erfolglos hingezogen haben sollen, während für die übrigen zwei Containerstandorte im Gebiet der Stadt E3. ohne Weiteres schriftliche Verträge vorgelegt werden konnten (vgl. Bl. 172 f. d. GA im Verfahren 17 L 419/13).
127Gleiches wie für die zuvor genannten Standorte gilt für das Grundstück L4. Weg 90-92 in der Stadt L3. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte, ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt L3. mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
128Bei dem (bloßen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. Auch im Stadtgebiet der Beklagten am Standort E2.-----straße 10-14 ist ein ähnliches Geschäftsgebaren zu beobachten. So verfügt die Klägerin zwar über einen Mietvertrag mit der Firma U. Getränkehandel UG – einem Mieter des dortigen Grundstücks – vom 29. April 2013 über die Aufstellung von zwei Containern. Allerdings hat die Beklagte eine umfangreiche Email-Korrespondenz mit dem Grundstückseigentümer, dem G2. E3. – Burkhard X4. , vorgelegt. Dieser Korrespondenz ist – zuletzt der Email des Grundstückseigentümers vom 25. Juni 2014 – eindeutig zu entnehmen, dass der Grundstückseigentümer zu keinem Zeitpunkt die Aufstellung der Container auf dem Grundstück E2.-----straße 10-14 genehmigt hat. Ganz im Gegenteil führt der Grundstückseigentümer aus, dass er der immer wiederkehrenden Aufstellung von Containern der Klägerin auf seinem Grundstück hilflos gegenüberstehe. Vor dem Hintergrund des nicht bestehenden Einverständnisses des Grundstückseigentümers mit der Containeraufstellung hat die Klägerin nicht ansatzweise substantiiert dargelegt, dass ihr Vertragspartner, die Firma U. Getränkehandel UG ohne Erlaubnis des Grundstückseigentümers zur Untervermietung bzw. -verpachtung berechtigt ist. Vielmehr erschöpft sich der Vortrag der Klägerin lediglich darin pauschal mitzuteilen, es sei nicht auszuschließen, dass der jeweilige Verfügungsberechtigte sein gegebenes Einverständnis gegenüber der Beklagten verschwiegen bzw. widerrufen habe.
129Für die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I3. L5.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) fehlt eine ggf. erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Selbst wenn der Vortrag der Klägerin im Verfahren 17 K 4202/13 (Schriftsatz vom 31. Juli 2014), hier zu ihren Gunsten eingeführt, zuträfe, ihre Mitarbeiter seien angewiesen worden, diese Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, beträfe das nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
130Dem Vortrag, im April 2014 seien in der Stadt I4. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht durchgreifend entgegen getreten; Einverständniserklärungen wurden nicht vorgelegt. Es verbleibt im Übrigen eine bloße Behauptung, durch Anmietung der Grundstücksfläche vom Vermieter sei der Ladenbesitzer, der die Aufstellung des Containers vermeintlich gebilligt haben soll, auch zur Nutzung der gesamten Fläche einschließlich Untervermietung berechtigt. Auch diesbezüglich wurden trotz Darlegungslast bei der Klägerin keine Verträge oder valide sonstige Unterlagen zum Beweis der Behauptung vorgelegt.
131Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße in S. hat die Klägerin die von der Stadt S. dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin im Verfahren 17 K 4202/13, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein soll. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch im hiesigen Verfahren mit Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
132Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Auch reicht ein bloßes „Bemühen“, wie die Klägerin etwa im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2013, S. 24 im Zusammenhang mit der Nutzung privater Stellplätze vortrug („Zudem bemüht sich die Antragstellerin auch bei privaten Stellplätzen darum, Gestattungen durch schriftliche Vereinbarungen abzusichern“), insbesondere angesichts der von einer – dargelegten – abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit geprägten Historie des Unternehmens, nicht für eine glaubwürdige Änderung der Unternehmenspraxis aus. Angesichts der bereits in dem „kleinen Rahmen“ der vorgenannten Kommunen auch nach dem Geschäftsführerwechsel noch aufgekommenen massiven und systematischen Verstöße, spricht im Übrigen vieles dafür, dass die Klägerin es auch bundesweit nach wie vor „nicht so genau“ mit der rechtmäßigen Containeraufstellung nimmt. Darauf kam es aber nicht mehr an. Ausgehend von der nach obigen Ausführungen gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung bereits aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
133vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG M. , Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1344. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
135vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf , Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
136verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
137vgl. hierzu VG Düsseldorf , Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
138IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
139B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 3, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten ebenfalls der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beklagte hinsichtlich der in der mündlichen Verhandlung aufgehobenen Zwangsgeldandrohung im Verhältnis zum gesamten Streitgegenstand nur zu einem geringen Teil unterlegen wäre.
140Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
141Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
142Beschluss:
143Der Streitwert wird auf 20.000,00 Euro festgesetzt.
144Gründe:
145Die Festsetzung des Streitwertes beruht hinsichtlich der Untersagungsverfügung auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin selbst im Verwaltungsverfahren angegebenen und in Aussicht genommenen Jahresgesamtsammelmenge (100 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 20.000,00 Euro,
146vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris.
147Der Zwangsgeldandrohung kommt wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung keine eigenständige Bedeutung zu (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs).
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 85 %, die Beklagte zu 15 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das auch im Stadtgebiet der Beklagten – nach eigenen Angaben seit November 2011 – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Die Technischen Betriebe S. (U. ) (bis zum 31. Dezember 2013: S1. Entsorgungsbetriebe (S2. )) nehmen laut § 1 Abs. 1 ihrer Betriebssatzung vom 20. April 2005 in der durch Satzung vom 16. Dezember 2013 geänderten Fassung als eine organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung wie ein Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Beklagte wahr. Sie führen im Stadtgebiet seit November 2012 eine eigene Erfassung und Verwertung von Alttextilien mittels Containern durch.
4Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den auch für das Gebiet der Beklagten zuständigen Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die Anzeige wurde von einer Sachbearbeiterin der unteren Umweltschutzbehörde – Frau K. – bearbeitet. Die untere Umweltschutzbehörde ist als „Fachdienst Umwelt“ (Fachdezernat 1.31) organisiert, dessen Fachdienstleiter Herr Q. ist.
5In der Anzeige gab die Klägerin an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben sowie im Jahr 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. verwertet werden.
6Geschäftsführer der Klägerin war zu diesem Zeitpunkt Herr N. E. .
7Unter dem 8. August 2012 forderte die Beklagte (Fachdezernat 1.31) die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf. Unter anderem wies sie darauf hin, für eine ordnungsgemäße Sammlung sei erforderlich, eine Sondernutzungserlaubnis für öffentliche Flächen zu beantragen. Selbstverständlich bliebe es der Klägerin freigestellt, Verträge für die Nutzung privater Stellflächen zu schließen und diese vorzulegen.
8Mit Schreiben vom 19. September 2012 beantragte die Klägerin für das Aufstellen von 19 Containern im Stadtgebiet der Beklagten bei dieser (Fachdezernat 1.32 – Bürger, Sicherheit und Ordnung) Sondernutzungserlaubnisse.
9Einen Tag später teilte die Klägerin der Beklagten (Fachdezernat 1.31) ihre Auffassung mit, § 18 Abs. 2 KrWG biete nicht die Grundlage für die mit Schreiben vom 8. August 2012 angeforderten Unterlagen. Es seien keine Tatsachen hinsichtlich der Unzuverlässigkeit bekannt, weshalb auch die Vorlage von erforderlichen Sondernutzungserlaubnissen nicht gerechtfertigt sei.
10Nachdem die S2. von der Beklagten hierzu aufgefordert worden waren, nahmen sie am 18. Januar 2013 konkret zur Anzeige der Klägerin Stellung und sprachen sich für eine Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aus: Die Sammlung beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der S2. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, der selbst über ein bestehendes, hochwertiges Erfassungs- und Verwertungssystem für Altkleider und Altschuhe im Stadtgebiet der Beklagten verfüge. Außerdem seien Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergäben. Die Klägerin habe nämlich über Jahre hinweg im Stadtgebiet der Beklagten Sammelbehälter auf öffentlichen Straßen ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Der Fachdienst 1.32 habe ein Verfahren gegen sie eingeleitet.
11Unter dem 6. Februar 2013 hörte die Beklagte die Klägerin zur Untersagung der Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen und Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit insbesondere auch wegen systematischen Aufstellens von Containern ohne Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum an.
12Danach erlangte die Beklagte Kenntnis von sieben Eintragungen im Gewerbezentralregister betreffend den damaligen Geschäftsführer der Klägerin N. E. wegen Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. . Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
13Mit Bescheid vom 3. April 2013 untersagte die Beklagte die angezeigte Sammlung von Bekleidung und Alttextilien der Klägerin auf ihrem Stadtgebiet ab dem 1. Juni 2013. Bis zu diesem Zeitpunkt seien sämtliche aufgestellte Sammelbehälter zu entfernen. Für den Fall, dass die Klägerin dieser Verfügung nicht oder nicht vollständig nachkomme, drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 3.500,00 Euro an. Die Beklagte setzte außerdem eine Gebühr für die Bearbeitung der Anzeige in Höhe von 290,00 Euro fest.
14Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG. Da die Klägerin im Stadtgebiet und auch in anderen Kommunen – etwa in M. , O1. und E1. – Sammelcontainer ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt habe und Eintragungen im Gewerbezentralregister in Bezug auf Herrn N. E. als Geschäftsführer vorlägen, seien Tatsachen bekannt, aus denen sich ihre Unzuverlässigkeit bzw. die der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Person ergäbe. Durch die Sammlung werde zudem die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet, was im Einzelnen näher begründet wurde.
15Dagegen hat die Klägerin am 3. Mai 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie neben der formellen Rechtswidrigkeit des Bescheides aufgrund Unzuständigkeit der Beklagten im Wesentlichen vor: Der Sammlung stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 KrWG entgegen. Die Unzuverlässigkeit für die abfallwirtschaftliche Tätigkeit nach §§ 17, 18 KrWG auf Verstöße gegen andere öffentlich-rechtlichen Vorschriften, hier das Straßenrecht oder sozialrechtliche Normen zu stützen, sei nicht zulässig. Soweit die Beklagte sich auf Vorgänge im Gebiet der Stadt M. stütze, seien dortige Fehler auf die Führung ihrer örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt, unter anderem durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung. Es seien zwischenzeitlich Maßnahmen ergriffen worden, um die Zahl von Fehlern möglichst zu minimieren. Sie habe eine Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle, Qualitäts- und Umweltgutachter (ZER QMS) durchgeführt. Außerdem sei begonnen worden, die Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer nach und nach sämtlich zu Lehrgängen des Bildungswerks der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft zu schicken, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben. Außerdem sei mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht worden. Herr N. E. sei nicht mehr Geschäftsführer. Neuer alleiniger Geschäftsführer sei Herr W1. L. . Herrn N. E. sei Einzelprokura erteilt worden. Die Änderungen wurden am 5. September 2013 in das Handelsregister eingetragen. Jedenfalls müsse ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin bei der Entscheidung der Beklagten berücksichtigt werden, da sie die Sammlungstätigkeit bereits vor Inkrafttreten des KrWG im Stadtgebiet durchgeführt habe. Ein milderes Mittel als die Untersagung sei nicht geprüft worden.
16Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung im angefochtenen Bescheid aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
17den Bescheid der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 aufzuheben.
18Die Beklagte beantragt,
19die Klage abzuweisen.
20Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass des angefochtenen Bescheides und verweist im Übrigen im Wesentlichen auf dessen Inhalt.
21Mit Verfügung vom 23. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt habe. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte E2. , L1. und X1. ) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13. Sie teilten u.a. Folgendes mit:
22In der Stadt S. habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, der Behälter sei der Klägerin entwendet worden. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schien der Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, mit anderen verschraubt zu sein. Auch sei er erheblich beschädigt.
23Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
24In der Stadt L2. sei auf dem Grundstück der Stadt L3. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L3. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete bzw. im städtischen Eigentum stehende Fläche handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
25In der Stadt W2. habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden; er sei später von der Stadt entfernt worden.
26Ebenfalls in der Stadt W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in der Stadt W2. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
27Im April 2014 seien in der Stadt I1. , auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
28In der Stadt E2. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung nicht einverstanden gewesen. Zwischen dem 27. März und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet – ohne eine entsprechende Vereinbarung vorzulegen – das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
29Auf Nachfrage des Gerichts machte die Klägerin Ausführungen zu den Aufgaben des Geschäftsführers W1. L. . Insoweit wird auf ihren Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen.
30Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Neben der Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb obliege ihm u.a. im Vertretungsfalle die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers. Vor seiner Bestellung als Prokurist habe er in seiner Funktion als Geschäftsführer all jene Aufgaben wahrgenommen, die heute aufgeteilt seien auf den Geschäftsführer und den Prokuristen. Nur noch im Vertretungsfalle sei Herr E. mit Fragen der Aufstellung von Sammelcontainern befasst; sein Tätigkeitsschwerpunkt liege in Vertrieb und Verwertung. Mit dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X. als für den Betrieb verantwortliche Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten und den der Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
34Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
35Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
36I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen). Die Aufforderung, die aufgestellten Container zu entfernen, ist dabei als Annex zur Untersagungsverfügung zu verstehen, der von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG umfasst ist,
37vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 6.
38II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
39Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
40Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
42Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
43vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 ‑ 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
44Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Fachdienst Umwelt (Fachdezernat 1.31) wahrgenommen. Fachdienstleiter ist Herr Q. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Frau K. und Herrn X2. vorgenommen. Die Einrichtung „Abfallentsorgung“ wird hingegen ausweislich des § 1 Abs. 1 und 2 der Betriebssatzung für die S1. Entsorgungsbetriebe vom 20. April 2005 in der zur Zeit des Bescheiderlasses geltenden Fassung von diesen als ein selbstständiger Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit in Form einer organisatorisch und wirtschaftlich eigenständigen Einrichtung betrieben. Betriebsleiter ist Herr A. . Für die Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 KrWG war bzw. ist Herr D. aus dem Bereich S2. 2 zuständig.
45III. Die Untersagungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
46Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
471. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
48vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
49Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung - insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen - bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
50vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
51Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
522. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
53vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
54Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
55vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
56weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
57vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
58Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
60Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
61vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
62Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch Verstöße gegen straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürften und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten,
63vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
64Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
65Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
66vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
67Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
68vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
69Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
70vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
71Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
72vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
73Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
74Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
75vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 ‑ 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
763. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben.
77a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 25. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O3. X. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus das ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
78Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
79vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
80Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
81Die Klägerin hat im Stadtgebiet der Beklagten in der Vergangenheit an den Standorten C2. Str. 2, F1. . 1, N1. ./S3. -N2. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L5. , C3. . 4, S4. . 54, D1. -N3. ./Q2. -X3. ., B. F2. . 1, M1. . 6, X4. . 68, S5. . 6, I2. . 31, S6. Ring 44 und T. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Beklagten im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Beklagten an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S5. . 6 (Foto Nr. 3), S6. Ring 44 (Foto Nr. 5), T. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D1. -N4. Str./Q2. X5. Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sei, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich sei,
82vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
83stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X4. . 68, N5. ./S3. -N6. Str. und S4. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
84vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW ‑ 11 B 14/13, ‑ n.V., BA Seite 3 (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet der Beklagten).
85Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C4. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N7. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung 11 A 588/14).
86Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
87vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt N8. die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
88Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße, z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können.
89Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 (u.a. auf der X6. Q4. Str. Ecke P2. -B1. -Str. und der I3. -C5. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W1. L. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Leipzig in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich die Kammer insoweit zu eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M. , Bl. 19 der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im hiesigen Verfahren Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der hiesigen mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
90b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
91im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
92Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit.
93Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen auch durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L. (cc.).
94aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
95vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16.
96Dies gilt aus mehreren Gründen.
97Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er ebenso eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
98vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
99schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
100Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
101bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , N8. , E1. , O1. , L1. und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften (KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen) im Zusammenhang mit der Abfallentstehung und Entsorgung, Aufklärung. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegele sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten würden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet seien, solle Herr O. X. darüber informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA) in -wie dargelegt- zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen.
102cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich (auch) aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E3. (M. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie die Klägerin konsistent im hiesigen Verfahren etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E3. (M. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
103Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L2. , I1. , W2. und E2. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
104In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E2. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Der Hinweis der Klägerin darauf, dass nicht nur der Eigentümer ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben könne, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zu erbringen, den sie indes schuldig geblieben ist. Die Beteiligten sind gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin – zuzurechnen sind,
105vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
106Gleiches gilt für das Grundstück L3. Weg 90-92 in der Stadt L2. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur – was unstreitig ist – um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
107Bei dem (einfachen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. So stellte sie auch im Jahr 2013 ‑ zuletzt im November – in der Stadt L1. einen Container auf das im Eigentum der Stadtwerke L1. AG stehende Grundstück X7.-------straße 8 ohne deren Einverständnis, verwies aber auf einen angeblichen Vertrag mit einer ihrer Auffassung nach verfügungsbefugten Person, ohne diesen trotz entsprechender Aufforderung vorzulegen.
108Die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zugestanden. Ihr Vortrag, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, der daraufhin abgemahnt worden sei, betrifft nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
109Dem Vortrag der Beklagten, im April 2014 seien in der Stadt I1. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht entgegen getreten.
110Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße im Stadtgebiet der Beklagten hat die Klägerin die von der Beklagten dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein sollte. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 in dem dortigen Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte – „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
111Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Ausgehend von der gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
112vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG Leipzig, Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1134. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
114vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
115verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
116vgl. hierzu VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
117IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
118V. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühren ist rechtmäßig.
119Ob Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Verwaltungsgebühren die §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 und 2 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in Verbindung mit der seit dem 29. Mai 2013 geltenden Tarifstelle 28.2.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs - AGT - zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 3. Juli 2001 - AVwGebO NRW -, (GV. NRW. vom 24. Juni 2013, Seite 290) für die Bearbeitung von Anzeigen für gewerbliche Sammlungen (§ 18 Abs. 1, 5 und 6 KrWG) ist oder aber die zur Zeit des Erlasses des angefochtenen Bescheides geltende Tarifstelle 30.5 für Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist und die nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden besonderen öffentlichen Interesse dienen, kann dahinstehen. Denn unter Zugrundelegung beider Gebührenrahmen (Tarifstelle 28.2.1.3 in der seit dem 29. Mai 2013 Fassung: 50,00 bis 1.000,00 Euro; Tarifstelle 30.5: 0,00 bis 500,00 Euro) begegnet die Festsetzung der Gebühr in Höhe von 290,00 Euro keinen rechtlichen Bedenken.
120§ 9 GebG NRW räumt der Behörde bei der Festsetzung der Gebühr innerhalb des Rahmens im Einzelfall Ermessen ein, das hier – unter Zugrundelegung beider Tarifstellen – fehlerfrei ausgeübt wurde. Eine Ermessensüberschreitung liegt nicht vor, da die Beklagte sich bei der Festsetzung der Gebühr in dem vom Verordnungsgeber gesetzten Rahmen gehalten hat. Auch ein Fehlgebrauch ist nicht erkennbar, da die Beklagte die nach § 9 Abs. 1 GebG NRW maßgeblichen Gesichtspunkte hat einfließen lassen: Bei der Festsetzung der Gebühr muss zum einen der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand und zum anderen die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtigt werden (Äquivalenzprinzip). Diese Regelung wird vorliegend ergänzt durch den der Tarifstelle 28.2.1 nachgestellten Hinweis, dass die Gebührenfestsetzung auf den Verwaltungsaufwand begrenzt ist. Wie sich schon aus der Wahl des Wortes „begrenzt“ ergibt, bildet der Verwaltungsaufwand innerhalb des Gebührenrahmens die Obergrenze der Gebührenfestsetzung. Hier ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte auch unter Berücksichtigung des materiellen Prüfumfangs den ungefähren Zeitaufwand ermittelt und sodann anhand vorgegebener Stundensätze (vgl. den Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales über die Richtwerte für die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes bei der Festlegung der nach dem GebG NRW zu erhebenden Verwaltungsgebühren) die Gebühr in Höhe von 290,00 Euro errechnet hat.
121B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Zwangsgeldandrohung aufgehoben und damit dem Klagebegehren insoweit nachgekommen ist.
122Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
123Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
(1) Der Kläger kann bis zur Rechtskraft des Urteils seine Klage zurücknehmen. Die Zurücknahme nach Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung setzt die Einwilligung des Beklagten und, wenn ein Vertreter des öffentlichen Interesses an der mündlichen Verhandlung teilgenommen hat, auch seine Einwilligung voraus. Die Einwilligung gilt als erteilt, wenn der Klagerücknahme nicht innerhalb von zwei Wochen seit Zustellung des die Rücknahme enthaltenden Schriftsatzes widersprochen wird; das Gericht hat auf diese Folge hinzuweisen.
(2) Die Klage gilt als zurückgenommen, wenn der Kläger das Verfahren trotz Aufforderung des Gerichts länger als zwei Monate nicht betreibt. Absatz 1 Satz 2 und 3 gilt entsprechend. Der Kläger ist in der Aufforderung auf die sich aus Satz 1 und § 155 Abs. 2 ergebenden Rechtsfolgen hinzuweisen. Das Gericht stellt durch Beschluß fest, daß die Klage als zurückgenommen gilt.
(3) Ist die Klage zurückgenommen oder gilt sie als zurückgenommen, so stellt das Gericht das Verfahren durch Beschluß ein und spricht die sich nach diesem Gesetz ergebenden Rechtsfolgen der Zurücknahme aus. Der Beschluß ist unanfechtbar.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Die zuständige Behörde kann im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Die zuständige Behörde kann im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Das angegriffene Urteil wird teilweise geändert.
Die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 wird mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand
2Die Beteiligten streiten - soweit im gegenwärtigen Verfahrensstadium noch von Interesse - um die vom Beklagten gegenüber der Klägerin verfügte Untersagung der Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der kreisangehörigen Stadt O. - Altpapier hier und im Folgenden verstanden als aus privaten Haushaltungen einzusammelnde(s) Papier, Pappe und Kartonagen (PPK), auch soweit es sich um Verkaufsverpackungen handelt.
3Der Beklagte ist unter anderem der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für den Rhein-Kreis O. , dem acht Kommunen angehören. Diese haben ebenfalls als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den vom Beklagten oder in dessen Auftrag betriebenen Entsorgungsanlagen oder Umschlagstationen zu befördern. Jedenfalls seit 1997 bedient sich der Beklagte zur Erfüllung seiner Aufgaben als Entsorgungsträger eines in privatrechtlicher Form organisierten Unternehmens, derzeit der Entsorgungsgesellschaft O1. H. (im Folgenden: EGN), eines Tochterunternehmens der SWK Stadtwerke L. AG, mit der ein bis Ende 2016 laufender Entsorgungsvertrag besteht. Der Vertrag, der zunächst auch die Altpapierentsorgung (Verwertung) aus den kreisangehörigen Kommunen E. , H1. , K. und S. umfasste, sieht einen vom Beklagten zu zahlenden jährlichen pauschalen Preis pro Tonne von der EGN entsorgten Abfalls vor, d. h. eine Differenzierung nach Abfallarten findet nicht statt. Der allgemeine Entsorgungspreis stieg von knapp unter 100 € im Jahr 1997 auf über 130 € ab dem Jahr 2007. Soweit kreisangehörige Kommunen dem Beklagten getrennt gesammeltes Altpapier zur Entsorgung (Verwertung) überließen, erhob der Beklagte hierfür aufgrund von "Quersubventionierungen" etwa in den Jahren 2008 und 2009 eine Gebühr von 25,66 € pro Tonne von den Kommunen.
4Der Entsorgungsvertrag zwischen dem Beklagten und der EGN wurde in der Vergangenheit mehrfach geändert. Ein Änderungsgrund war etwa, dass weitere kreisangehörige Kommunen (N. und O. ) im Zeitraum vor 2008 dazu übergegangen waren, ihr getrennt gesammeltes Altpapier dem Beklagten zu überlassen, was für die EGN größere Entsorgungsmengen bedeutete, nachdem die Kommunen es zunächst - vom Beklagten geduldet - selbst verwertet hatten. Als im Jahr 2008 und danach vier kreisangehörige Kommunen (K. , O. , S. und - teilweise - N. ) aufgrund des stark gestiegenen Preises für Altpapier dieses im Ergebnis nicht mehr dem Beklagten überließen und diese Mengen dementsprechend auch nicht mehr der EGN zur Verfügung standen, forderte diese vom Beklagten eine weitere Anpassung des Entsorgungsvertrags in Gestalt einer Erhöhung des pauschalen Entsorgungspreises. Der sich daraus ergebende Streit wurde Anfang 2010 dahingehend beigelegt, dass entgegen der Forderung der EGN der Entsorgungspreis ab 1. Januar 2009 nicht erhöht wird, der Beklagte jedoch in den Jahren 2011 bis 2016 Ausgleichszahlungen erbringt. Zugleich wurde vereinbart, dass Altpapier aus den Kommunen K. , O. und S. nicht mehr Gegenstand des Entsorgungsvertrags ist. Damit bezog sich der Entsorgungsvertrag, was Altpapier anbelangt, nur noch auf die Mengen aus den Kommunen H1. , E. und N. . Mit einer weiteren Anpassung des Entsorgungsvertrags wurde die Verwertung von Altpapier ab dem 1. Januar 2012 vollständig aus dem Vertrag ausgeklammert. Auch dafür hat der Beklagte Ausgleichszahlungen an die EGN zu leisten.
5Bereits im September 2010 hatte der Beklagte die Verwertung von Altpapier aus den Kommunen K. , L1. , L2. , O. und S. europaweit ausgeschrieben. Die Ausschreibung gab die Möglichkeit, die Angebote nach Mengenklassen zu staffeln, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass ungewiss war, ob aus einigen der Kommunen überhaupt Altpapier zur Verwertung überlassen würde. Die eingegangenen Angebote sahen im Mittel eine Mindestvergütung für den Beklagten pro Tonne Altpapier von 70,25 € vor, der Mittelwert der angebotenen Vergütungen lag bei 113,59 €. Den Zuschlag erhielt im Dezember 2010 die X. Wertstoffkontor H. (im Folgenden: X. ), mit der der Beklagte einen entsprechenden Vertrag schloss. Die Verwertung des Altpapiers aus den Kommunen E. , H1. und N. schrieb der Beklagte Ende 2011 aus. Den Zuschlag erhielt die EGN. Jedenfalls seit dem Jahr 2012 gibt der Beklagte die Überschüsse aus der Altpapierverwertung an die Kommunen weiter, die ihm Altpapier zur Verwertung überlassen.
6Die Klägerin steht im Eigentum der Stadt O. , welche 51 Prozent der Anteile an der Klägerin direkt und 49 Prozent über ihre 100 prozentige Tochter, die Stadtwerke O. H. , hält. Sie übernahm aufgrund eines Vertrages mit der Stadt O. aus Februar 1996 die Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der Stadt O. . Nach dem Vertrag erhielt die Klägerin von der Stadt O. sowohl für die Sammlung als auch für die Aufbereitung und Sortierung des Altpapiers eine Vergütung. Die Vermarktung der aufbereiteten Stoffe hatte die Klägerin auf eigenen Verantwortung und Rechnung vorzunehmen. Ferner beauftragte die Stadt O. die Klägerin mit Geschäftsbesorgungsvertrag aus Juni 2000 mit den hoheitlichen Aufgaben der Stadt im Bereich der Abfallbeseitigung sowie mit Leistungen im Bereich Abfallsammlung und -beförderung, nicht jedoch in Bezug auf Altpapier.
7Aufgrund des erstgenannten Vertrags sammelte die Klägerin Altpapier aus privaten Haushalten im Stadtgebiet von O. in Bündeln und mittels Containern, wobei sie allerdings ganz überwiegend nicht selbst tätig wurde, sondern ihrerseits die EGN beauftragte, die sich wiederum teilweise eines Subunternehmens bediente. Das gesammelte Altpapier aus O. wurde seit 2003 zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O. -H2. transportiert und dort dem Beklagten bzw. der dort tätigen EGN zur Verwertung überlassen. Ab Mai 2008 sammelte die Klägerin - wiederum über die EGN - Altpapier zudem mittels "blauer Tonnen", nachdem zuvor ein anderes Unternehmen bei der Stadt O. angezeigt hatte, Altpapier aus privaten Haushaltungen mittels Altpapiertonnen sammeln zu wollen.
8Mit Schreiben vom 15. September 2008 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, ab sofort im Stadtgebiet O. flächendeckend Papier, Pappe und Kartonagen im Wege einer gewerblichen Sammlung erfassen zu wollen, und zwar mittels Altpapiertonnen, Altpapiercontainern und Bündelsammlungen. Zugleich kündigte sie Nachweise über die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung an. Im Zusammenhang damit wurde die Überlassung von Altpapier an den Beklagten eingestellt. Ab dem 1. November 2008 überließ die Klägerin das gesammelte Altpapier der EGN zur Verwertung, nachdem sie mit dieser einen eigenen Vertrag geschlossen hatte. Der Beklagte duldete diese Praxis zunächst. Im Dezember 2010 stellten die Klägerin und die Stadt O. den Vertrag aus Februar 1996 betreffend unter anderem die Sammlung des Altpapiers in O. vorübergehend ruhend.
9Die EGN war im Übrigen jedenfalls bis Ende 2011 unter anderem aufgrund eines (mehrfach verlängerten und verlängerbaren) Vertrages mit der Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland H. (im Folgenden: DSD) verpflichtet, die im Gebiet der Stadt O. anfallenden PPK-Verkaufsverpackungen, die im Zuge der von der Klägerin betriebenen Altpapiersammlung miterfasst werden, zu entsorgen. Die EGN erhält hierfür von der DSD eine monatliche Vergütung. Im Gegenzug hat die EGN die DSD an den Verwertungserlösen der Verkaufsverpackungen zu beteiligen.
10Aus Gebührenbedarfsermittlungen der Stadt O. ergibt sich, dass diese für die Jahre 2008 und 2009 sowohl für den Transport als auch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz brachte (499.500 € für 2008, 565.000 € für 2009). Für das Jahr 2010 veranschlagte sie nur noch 320.000 € für den Transport mit dem Hinweis, dass Entsorgungskosten nicht mehr anfielen, weil die Verwertung seit dem 1. November 2008 über die Klägerin erfolge. Für das Jahr 2011 wurden weder für den Transport noch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz gebracht mit der Begründung, dass die Klägerin das Altpapier gewerblich sammle.
11Im März 2010 hörte der Beklagte in seiner Funktion als untere Umweltschutzbehörde die Klägerin zu einer Untersagung der Sammlung von Altpapier in O. an, was er damit begründete, dass die Sammlung der Klägerin nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C16.08 -) keine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstelle. Etwa zeitgleich hörte er auch die (nicht kommunalen) Träger von Altpapiersammlungen in anderen Kommunen hinsichtlich einer Untersagung an, um sämtliches im Kreisgebiet gesammeltes Altpapier selbst - mittels der oder über die zuvor erwähnten Ausschreibungsverfahren - verwerten zu können. Aufgrund der Anhörung kam es mit einem anderen Unternehmen, das in einer anderen kreisangehörigen Kommune Altpapier sammelte, zu Gesprächen, in denen der Beklagte anbot, von der angekündigten Untersagung Abstand zu nehmen, wenn er von dem Unternehmen an den Verwertungserlösen für das Altpapier beteiligt wird. Eine entsprechende Einigung kam nicht zustande.
12Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010, zugestellt am 20. Juli 2010, ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin unter anderem an, ab dem 1. Januar 2011 die eigenverantwortliche Sammlung und Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten auf dem Gebiet der Stadt O. zu unterlassen (Buchstabe a Nr. 1). Zur Begründung führte der Beklagten im Wesentlichen aus: Die Ordnungsverfügung diene der Durchsetzung der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Bei der von der Klägerin seit September 2008 durchgeführten Sammlung handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Auch sonst liege keine Ausnahme von der Überlassungspflicht vor.
13Am 19. August 2010 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Sammlungsuntersagung sei schon deshalb rechtswidrig, weil sie (die Klägerin) entgegen der Annahme in der Ordnungsverfügung nicht eigenverantwortlich sammle. Vielmehr sei sie aufgrund des bestehenden Geschäftsbesorgungsvertrages mit der Stadt O. sowie der Abfallentsorgungssatzung der Stadt O. als beauftragte Dritte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG für die Stadt O. tätig. Soweit ihre Sammlung nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien keine gewerbliche sei, lasse sich daraus allenfalls ableiten, dass § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht einschlägig sei. Dies rechtfertige aber nicht den Schluss, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG vorliege, eben weil sie Drittbeauftragte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sei. Liege dagegen eine gewerbliche Sammlung vor, verstoße die Verbotsverfügung gegen § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Überwiegende öffentliche Interessen stünden der Sammlung nicht entgegen. Anhaltspunkte für relevante Gebührenauswirkungen lägen ebenso wenig vor wie für eine Gefährdung der Entsorgungssicherheit. Die Untersagungsverfügung sei auch ermessensfehlerhaft, weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt zuvor nicht aufgeklärt worden sei.
14Die Klägerin hat beantragt,
15die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 aufzuheben.
16Der Beklagte hat beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Zur Begründung seines Antrags hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Bei der Sammlung der Klägerin handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche. Unabhängig davon erfolge die Sammlung nicht ordnungsgemäß, weil sie nicht in Übereinstimmung mit anderen Rechtsvorschriften durchgeführt werde. Die Beauftragung der Klägerin mit Entsorgungsdienstleistungen durch die Stadt O. im Wege der inhouse-Vergabe sei vergaberechtlich unzulässig, weil die Klägerin bei einer solchen Vergabe nur begrenzt außerhalb des Auftragsverhältnisses tätig werden dürfe und die insoweit zu beachtende Grenze mit der durchgeführten Altpapiersammlung und -verwertung überschritten werde. Die Sammlung verstoße ferner gegen Wettbewerbsrecht, weil die Stadt O. in Zusammenarbeit mit der Klägerin andere Marktteilnehmer behindere. Weiterhin liege ein Verstoß gegen das Kommunalabgabenrecht vor, weil danach die von der Stadt O. übernommenen Sammlungs- und Transportkosten nicht im Abfallgebührenhaushalt hätten in Ansatz gebracht werden dürfen. Im Übrigen stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Es bestehe die Gefahr, dass Vergabeverfahren erheblich erschwert und gegebenenfalls unterlaufen würden. Dies gelte schon deshalb, weil eine zuverlässige Prognose der zu entsorgenden Altpapiermengen nicht möglich sei. Auch sei die Entsorgungssicherheit gefährdet, wenn die öffentliche Altpapierentsorgung im Kreis vollständig von gewerblichen Sammlungen verdrängt werde. Im Fall der Einstellung der gewerblichen Sammlungen sei die öffentlich-rechtliche Entsorgung nicht möglich, zumindest nicht kurzfristig, weil die Entsorgungspflichten europaweit ausgeschrieben werden müssten. Öffentliche Interessen seien auch insoweit beeinträchtigt, als durch die Sammlung der Klägerin auch Verkaufspackungen erfasst und diese damit den Systembetreibern nach der Verpackungsverordnung entzogen würden. Schließlich verhindere die Sammlung der Klägerin niedrigere Abfallgebühren.
19Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage, soweit sie gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung gerichtet ist, im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass die Verfügung der Durchsetzung der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG diene; eine Ausnahme von der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG liege nicht vor, weil es jedenfalls nicht erkennbar sei, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche handele.
20Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Da es sich bei der streitgegenständlichen Unterlassungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handele, sei ihre Rechtmäßigkeit anhand des am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen. Danach erweise sie sich in mehrfacher Hinsicht als rechtswidrig. Soweit der Beklagte die Sammlung untersagt habe, weil es sich nicht um eine gewerbliche handele, sei dem durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Auch darüber hinaus seien die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen gewerbliche Sammlungen zulässig seien, durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz grundlegend geändert worden. Hinsichtlich der in § 17 Abs. 2 und 3 KrWG normierten Zulässigkeitsvoraussetzungen verfüge sie (die Klägerin) nicht über die erforderlichen Kenntnisse, um deren (Nicht-)Vorliegen beurteilen zu können. Der Beklagte habe sich diesbezüglich nicht geäußert, obwohl er verpflichtet sei, seine Unterlassungsverfügung anhand der aktuellen Sach- und Rechtslage zu überprüfen. Hierauf käme es nicht an, wenn eine andere Entscheidung nicht getroffen werden könnte. Von einer Alternativlosigkeit der Untersagungsverfügung könne jedoch keine Rede sein. Die Unterlassungsverfügung sei auch durch das mit § 18 KrWG eingeführte Anzeigeverfahren obsolet geworden. Schließlich sei die Unterlassungsverfügung ermessensfehlerhaft. Die angestellten Ermessenserwägungen gingen nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ins Leere. Soweit im Rahmen der Ermessensentscheidung auf die Aspekte der Gefährdung der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung und des öffentlichen Interesses an niedrigen Abfallgebühren abgestellt worden sei, griffen diese nicht. Mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien nicht dargelegt worden. Anhaltspunkte für eine wesentliche Senkung der Abfallgebühren seien ebenfalls nicht dargetan worden. Weil der Beklagte seine Ermessenserwägungen nicht an die neue Rechtslage angepasst habe, sei die Untersagungsverfügung wegen eines Begründungsdefizits auch formell rechtswidrig. Schließlich sei der Beklagte für die Untersagungsverfügung nicht zuständig gewesen.
21Die Klägerin beantragt,
22das angegriffene Urteil teilweise zu ändern und die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufzuheben.
23Der Beklagte beantragt,
24die Berufung zurückzuweisen.
25Er macht im Wesentlichen geltend: Auch auf der Grundlage des Kreislaufwirtschaftsgesetzes handele es sich bei der Sammlung der Klägerin mangels Erkennbarkeit nicht um eine gewerbliche. Nehme man dagegen eine gewerbliche Sammlung an, sei diese wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen rechtswidrig. Die Stadt O. habe die öffentlich-rechtliche Altpapiersammlung eingestellt. Ohne Änderung des Sammlungssystems sammle die Klägerin nunmehr nicht mehr als beauftragte Dritte der Stadt O. , sondern gewerblich. Ein solches Vorgehen sei mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht vereinbar, weil die Stadt O. ihre Pflicht aus § 20 Abs. 1 KrWG zur Einsammlung von Altpapier aus privaten Haushalten nicht mehr wahrnehme, ohne dass ein dafür vorgeschriebenes Verfahren nach § 20 Abs. 2 KrWG durchgeführt worden sei. Außerdem widerspreche die Vorgehensweise der Stadt O. den Grundsätzen der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb. Durch ihre Absprachen mit der Klägerin habe die Stadt dieser faktisch das gesamte Entsorgungsgebiet der Stadt O. im Sinne einer Monopolstellung überlassen. Zudem habe die Stadt konkurrierende gewerbliche Sammlungen behindert. Weiterhin sei er, der Beklagte, in seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt. Da er selbst eine hochwertige Verwertung von Altpapier durchführe, gingen ihm hinsichtlich der von der Klägerin erfassten Altpapiermengen Erlöse verloren, die nicht zur Reduzierung der Abfallgebühren eingesetzt werden könnten. Im Übrigen könne er entgegen seiner gesetzlichen Verpflichtung das Altpapier aus O. nicht den von ihm vorgehaltenen hochwertigen Verwertungsstrukturen zuführen. Weiterhin stünden der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen auch deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit eines nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems (nach der Verpackungsverordnung) gefährdet werde. Die Klägerin lasse auch Verkaufsverpackungen sammeln und verwerten, ohne eine Vereinbarung mit der Systembetreiberin gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV geschlossen zu haben. Sie gebe an diese keine Verkaufsverpackungen ab und vereinnahme sämtliche Verwertungserlöse. Damit sei ihre Sammlung der Grund dafür, dass aus O. keine Verkaufsverpackungen im Auftrag der Systembetreiber gemäß der Verpackungsverordnung tatsächlich haushaltsnah erfasst und anschließend verwertet würden. Die Einführung eines Anzeigeverfahren durch § 18 KrWG führe ferner nicht dazu, dass zuvor verfügte repressive hoheitliche Maßnahmen keinen Bestand mehr hätten. Die in der Ordnungsverfügung angestellten Ermessenserwägungen seien auch nach der neuen Rechtslage nicht zu beanstanden.
26Mit Schreiben vom 24. August 2012 zeigte die Klägerin dem Beklagten eine bestehende gewerbliche Altpapiersammlung im Gebiet der Stadt O. an.
27Ein Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat Erfolg gehabt (Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 21. Dezember 2010 - 17 L 1791/10 - sowie des Senats vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 - und vom 15. Juni 2012 - 20 B 415/12 -).
28Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zu diesem und den Verfahren 20 B 47/11, 20 A 3043/11 und 20 A 3044/11 sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und sonstigen überreichten Unterlagen Bezug genommen.
29Entscheidungsgründe
30Die Berufung hat Erfolg.
31Die gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 gerichtete Anfechtungsklage ist begründet.
32Die Untersagungsverfügung ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
33Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden, am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen.
34Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 - 4 K 1905/10 -, juris, jeweils m. w. N.
35Da sich die Untersagungsverfügung auf dieser Grundlage als rechtswidrig erweist, hat die Klage, die darauf gerichtet ist, die Aufhebung der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Zukunft zu erreichen, in vollem Umfang Erfolg. Soweit die Klägerin auch zur Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf der Grundlage des vormals geltenden Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vorgetragen hat, kommt es auf diese Ausführungen in Ansehung des gestellten Antrags nicht an, nachdem sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, dass ihr Begehren - unabhängig von einem insoweit bestehenden Rechtsschutzbedürfnis - nicht auch darauf gerichtet ist, eine Aufhebung der Untersagungsverfügung für einen zurückliegenden Zeitraum zu erreichen.
36Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510.
37Daran anknüpfend liegt hier schon vom Ansatz her kein Fall vor, in dem wegen zu beurteilender unterschiedlicher Zeiträume eine teilweise Klageabweisung in Betracht kommt, weil sich die Untersagungsverfügung - unterstellt - in einem zurückliegenden Zeitraum als rechtmäßig dargestellt hat. Im Übrigen ist die Fassung des in der Berufungsinstanz gestellten Antrags (auch) dem Umstand geschuldet, dass sich mit dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 die für die Beurteilung der Untersagungsverfügung maßgebliche Rechtslage geändert hat. Unabhängig davon, wie der erstinstanzlich gestellte Antrag zu verstehen war, kann es kostenmäßig, etwa unter dem Gesichtspunkt einer verdeckten Klagerücknahme, nicht zulasten der Klägerin gehen, dass sie ihren Antrag an die geänderte Rechtslage angepasst hat.
38In der Sache bestehen bereits Bedenken, ob die Untersagungsverfügung formell rechtmäßig ist.
39Solche Bedenken bestehen allerdings nicht wegen des Fehlens einer erforderlichen Begründung (vgl. § 39 Abs. 1 VwVfG NRW). Denn die Ordnungsverfügung enthält offensichtlich eine solche. Ob diese Begründung - auch nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - die verfügte Sammlungsuntersagung trägt, ist keine Frage der formellen Rechtmäßigkeit. Im Übrigen hat der Beklagte in der Berufungsinstanz zur Rechtslage unter Geltung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes Stellung genommen, was als Nachschieben einer Begründung angesehen werden könnte.
40Bedenken sind jedoch darin begründet, dass dem Beklagten, ausgehend von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage, bei Erlass der Ordnungsverfügung die sachliche Zuständigkeit gefehlt haben und auch heute fehlen könnte.
41Vom Grundsatz her war der Beklagte bei Erlass der Ordnungsverfügung nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Auch aus § 3 ZustVU dürfte sich nichts anderes ergeben, da es hier um den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gegenüber einem Unternehmen geht, dessen Anteile nicht zu mehr als 50 % einem Kreis oder einer kreisfreien Stadt - die Stadt O. als "Eigentümerin" der Klägerin ist nicht kreisfrei - gehören, und deshalb keine Zuständigkeit der Bezirksregierung besteht.
42Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten resultieren jedoch daraus, dass er zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist.
43Diese Bedenken beruhen allerdings nicht darauf, dass die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung gegen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes verstößt. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten.
44Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 18. März 2009- 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171.
45Bedenken ergeben sich jedoch, wie den zuvor zitierten Entscheidungen andeutungsweise zu entnehmen ist, aus rechtsstaatlichen Grundsätzen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und des Neutralitätsgebots. Gerade unter dem zuletzt genannten Gesichtspunkt erscheint die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde nicht unproblematisch, weil dies die Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt. Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht (§ 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG), spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als untere Umweltschutzbehörde durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen. Diese Bedenken sind offensichtlich auch im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde.
46Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.
47Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen.
48Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).
49Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu gewährleisten haben.
50Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.
51Eine solche organisatorische Trennung dürfte hier zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung aber nicht bestanden haben. Zudem dürfte eine hinreichende organisatorische Trennung unabhängig davon, ob sie gegebenenfalls einen bei Erlass der Verfügung - unterstellt - vorliegenden Zuständigkeitsmangel heilen könnte, auch gegenwärtig nicht vorliegen. Zwar hat der Beklagte mit der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichten Organisationsverfügung vom 17. Juni 2013 auf den zuvor zitierten Erlass reagiert. Abgesehen von der Frage, ob die im Wesentlichen auf der Sachbearbeiterebene vorgenommene teilweise Trennung der Aufgabenbereiche als hinreichend anzusehen ist, wird die Organisationsverfügung jedenfalls nicht strikt umgesetzt, weil gerade derjenige Sachbearbeiter oder Produktverantwortliche, der nach der Verfügung "ab sofort" nicht mehr für Sammlungsuntersagungen nach § 18 KrWG zuständig ist, sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat umfänglich für den Beklagten in dessen Funktion als untere Umweltschutzbehörde geäußert hat.
52Die Zuständigkeitsfrage muss jedoch nicht abschließend entscheiden werden, weil die Untersagungsverfügung jedenfalls materiell rechtswidrig ist.
53Sie kann nicht auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der gegenüber § 62 KrWG hinsichtlich der Untersagung einer gemäß § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlung grundsätzlich als die speziellere Vorschrift anzusehen ist, als rechtmäßig angesehen werden.
54Gegenstand der Verfügung ist im Kern die Untersagung der Sammlung von Altpapier im Gebiet der Stadt O. . Soweit der Klägerin unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung darüber hinaus die Verwertung von Altpapier aus O. untersagt worden ist, kommt dem im Verhältnis zur Sammlungsuntersagung kein eigenständiger Regelungsgehalt zu. Mit der Untersagung auch der Verwertung hat der Beklagte ersichtlich lediglich der Tatsache Rechnung tragen wollen, dass die Klägerin bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Altpapier in O. sammelte, d. h. als Verantwortliche unter anderem von der EGN sammeln ließ, und das gesammelte Altpapier verwertete oder verwerten ließ. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin - in welcher Konstellation auch immer - Altpapier aus O. , das sie nicht sammelt, verwerten könnte, liegen nicht vor. Dementsprechend hat die untersagte Verwertung neben der untersagten Sammlung keinen eigenständigen oder weitergehenden Regelungsgehalt, weil die Verwertung durch die Klägerin gegebenenfalls bereits dadurch ausgeschlossen ist oder wird, dass ihr die Sammlung untersagt wird und sie dementsprechend nicht in den Besitz des Altpapiers gelangt.
55Die Sammlungsuntersagung kann jedoch deshalb nicht rechtmäßigerweise auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt werden, weil die dort normierten Voraussetzungen für eine Untersagung nicht vorliegen.
56Allerdings handelt es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche auch im Sinne der §§ 17, 18 KrWG, was den Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG eröffnet, der, wie die Bezugnahme auf § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG zeigt, nur für (angezeigte) gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen gilt.
57Nach den Definitionen des § 3 Abs. 15 und 18 KrWG liegt eine gewerbliche Sammlung vor.
58Gemäß § 3 Abs. 15 KrWG ist eine Sammlung im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes das Einsammeln von Abfällen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, da in O. Altpapier mittels Tonnen, Containern und in Bündeln erfasst (eingesammelt) wird. Als insoweit verantwortlicher Sammler (vgl. § 3 Abs. 10 KrWG) oder als Träger der Sammlung ist die Klägerin anzusehen, da sie, auch wenn sie nicht oder nur in geringem Umfang operativ im Sinne von selbst sammelnd tätig ist, die Sammlung über den diesbezüglich mit der EGN geschlossenen Vertrag steuert.
59Nach § 3 Abs. 18 Satz 1 KrWG ist eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Auch diese Voraussetzung liegt vor. Da die Klägerin das eingesammelte Altpapier nachfolgend eigenverantwortlich verwertet oder verwerten lässt, indem sie für die Überlassung zur Verwertung Geld erhält, ist eine Einnahmeerzielung bezweckt.
60Weitere Voraussetzungen für die Annahme einer gewerblichen Sammlung normiert das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht ausdrücklich und lassen sich ihm auch sonst nicht entnehmen.
61Der zum Sammlungsbegriff unter Geltung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vertretenen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, eine gewerbliche Sammlung müsse sich von dauerhaften und festen Entsorgungsstrukturen eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten unterscheiden,
62vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154,
63ist durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Mit Blick darauf steht der Annahme einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen, dass die Sammlung der Klägerin sich nicht von derjenigen unterscheidet, als noch ein Auftragsverhältnis mit der Stadt O. bestand, also im Ergebnis eine öffentlich-rechtliche Sammlung stattfand.
64Entgegen der Auffassung des Beklagten hängt die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Regelungszusammenhang der §§ 17, 18 KrWG ferner nicht von der ungeschriebenen Voraussetzung ab, dass für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen die Gewerblichkeit der Sammlung erkennbar sein muss. Ein solches einschränkendes Verständnis der nach ihrem Wortlaut klaren Definitionen kann auch mit Blick auf die Systematik (das Zusammenwirken) der zuvor genannten Vorschriften und deren Sinn und Zweck nicht angenommen werden.
65Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf die § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG Bezug nimmt, dient dazu, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Hinblick auf die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG umfassend normierte Überlassungspflicht Rechnung zu tragen.
66Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 f. (linke Spalte ab unten).
67Denn die Überlassungspflicht gilt grundsätzlich auch für getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen, was im Gesetzgebungsverfahren - vor allem wohl mit Blick auf die Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit gemäß Art. 35, Art. 106 Abs. 1 AEUV - zu Recht als "EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig" angesehen worden ist.
68Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (linke Spalte oben).
69Die Ausnahmeregelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - das Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen unterstellt - suspendiert dabei ebenso wie die Nr. 3 die Überlassungspflicht in zweifacher Hinsicht. Zum einen wird die Überlassungspflicht der privaten Haushaltungen selbst suspendiert, die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG ihre Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen haben, was an sich die Überlassung an einen gewerblichen Sammler ausschließt. Zum anderen wird jedoch auch die Überlassungspflicht der gewerblichen Sammler suspendiert, die nach dem Einsammeln von Abfällen aus privaten Haushaltungen ohne die Ausnahmeregelungen als Besitzer eben solcher Abfälle ebenfalls gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet wären.
70Den zuvor behandelten Vorschriften liegt offensichtlich das Verständnis eines (regelungsbedürftigen) Konkurrenzverhältnisses zwischen den mittels der Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geschützten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einerseits und gewerblichen (und gemeinnützigen) Sammlern (Sammlungen) andererseits zugrunde. So wird in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien § 17 Abs. 3 KrWG, mit dem die öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG konkretisiert werden, als "Kollisionsklausel" bezeichnet; im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist von "relevanten Konkurrenzsituationen" die Rede.
71Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, vorletzter Absatz, und rechte Spalte, ebenfalls vorletzter Absatz).
72Mit Blick darauf sind die Ausnahmeregelungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG dahingehend zu verstehen, dass es auf jeden Fall eine vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unabhängige, d. h. eigenständig und eigenverantwortlich tätige Person sein muss, die sich mittels einer (gemeinnützigen oder gewerblichen) Sammlung in den Besitz der Abfälle bringt. Dies kommt im Übrigen auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck. Diese Regelungskonzeption erscheint zwar nicht zwingend, weil die eigentliche Konkurrenzsituation erst bei der Verwertung zum Tragen kommt und die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht davon abhängt, dass der (überlassungspflichtige) Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen sich gerade durch eine Sammlung in den Besitz der Abfälle gebracht hat. Andererseits erscheint es nicht verfehlt oder willkürlich, als Voraussetzung für eine Ausnahme von der Überlassungspflicht ein bestimmtes Tätigwerden, nämlich das Einsammeln von Abfällen (vgl. § 3 Abs. 15 KrWG), zu fordern.
73Hiernach kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Begriff der gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG unter der (ungeschriebenen) einschränkenden Voraussetzung steht, dass die Gewerblichkeit für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen erkennbar ist. Denn aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her als eine Schutzvorschrift nicht zuletzt für Gewerbetreibende ausgestaltet ist, die mit - werthaltigen - Abfällen im weiteren Sinne Handel treiben und dabei in ein Konkurrenzverhältnis zu den - durch die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG "geschützten" - öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern getreten sind oder treten wollen. Angesichts dessen liefe die Voraussetzung der Erkennbarkeit der Gewerblichkeit für Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen auf einen anderen, von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht bezweckten Schutz hinaus. Stellte man auf die Erkennbarkeit der Gewerblichkeit ab, würden zwar die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in die Lage versetzt beurteilen zu können, ob sie gegebenenfalls an den "Richtigen" überlassen, d. h. entweder im Einklang mit § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (gegebenenfalls in Gestalt eines von diesem beauftragten Dritten, § 22 Satz 1 KrWG) oder an einen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG tätigen gewerblichen Sammler. Einen solchen Schutz bezweckt § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nach den vorstehenden Ausführungen jedoch nicht.
74Dem Vorliegen einer gewerblichen Sammlung der Klägerin im Sinne der §§ 17, 18 KrWG kann auch nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, sie erfolge im Auftrag (§ 22 Satz 1 KrWG) eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
75Insoweit ist zum einen festzustellen, dass § 22 Satz 1 KrWG auch eine Beauftragung hinsichtlich des (Ein-)Sammelns von Abfällen umfasst, auch wenn der Wortlaut nur auf Verwertung und Beseitigung abstellt. Damit gemeint und eingeschlossen sind auch sämtliche Vorbereitungshandlungen wie etwa das Einsammeln.
76Vgl. Frenz in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, § 22 KrWG Rn. 6, m. w. N.
77Zum anderen ist festzuhalten, dass "beauftragen" im Sinne der zuvor genannten Vorschrift nicht formalrechtlich als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag (§§ 662 ff. BGB) zu verstehen, sondern ein wie auch immer ausgestaltetes (vertragliches) Abstimmungsverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem "Drittbeauftragten" gemeint ist, das die Erfüllung wenigstens einer der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegenden Pflichten durch den "Drittbeauftragten" zum Gegenstand haben muss.
78Im Weiteren ist davon auszugehen, dass ein bestehendes Auftragsverhältnis im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG hinsichtlich des Sammelns die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG ausschließt.
79Dies ergibt sich allerdings nicht schon aus der Definition der gewerblichen Sammlung in § 3 Abs. 18 KrWG, weil der dort genannte Zweck der Einnahmeerzielung auch im Fall eines Auftrags im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG vorliegen kann. Da diese Vorschrift, wie bereits erwähnt, nicht als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag verstanden werden kann, dürfte es sich in der Regel bei den Aufträgen im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG um entgeltliche Geschäftsbesorgungsverträge handeln, welche von im Bereich der Abfallwirtschaft gewerblich tätigen Unternehmen im Wortsinne "zur Einnahmeerzielung" abgeschlossen werden. Soweit die Dritten auch mit der Verwertung "beauftragt" sind, kommt auch diesbezüglich eine Einnahmeerzielungsabsicht in Betracht, und zwar bereits bei der Sammlung.
80Dass die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG bei Bestehen eines das Sammeln betreffenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG ausgeschlossen ist, ergibt sich jedoch wiederum daraus, dass der Gesetzgeber, wie bereits erwähnt, mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1, § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ein (mögliches) Konkurrenzverhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und gewerblichen Sammlungen (Sammlern) regeln wollte. Dabei hat er, was sich insbesondere an § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG festmachen lässt, die Drittbeauftragten auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gesehen. Wer jedoch auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger steht, kann nicht zugleich im Sinne einer gewerblichen Sammlung eigenständig und eigenverantwortlich tätig sein. In einem solchen Fall fehlt es gewissermaßen an dem vom Gesetzgeber angenommenen oder vorausgesetzten Konkurrenzverhältnis. Denn aufgrund des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers besteht eine Verpflichtung zum Tätigwerden diesem gegenüber und stimmen die beiderseitigen Interessen überein.
81Dies vorausgeschickt lässt sich hier jedoch nicht feststellen, dass die Klägerin im Auftrag der Stadt O. tätig ist - die Annahme eines (wirksamen) Auftragsverhältnisses mit dem Beklagten scheidet schon deshalb aus, weil dieser mit Blick auf § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG hinsichtlich des Einsammelns von Abfällen in den kreisangehörigen Kommunen nicht als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist. An die Annahme eines solchen Verhältnisses sind grundsätzlich strenge Anforderungen zu stellen. Mit Blick auf den im öffentlichen Interesse liegenden Grundsatz der Entsorgungssicherheit muss insbesondere klar erkennbar sein, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einen Dritten mit der Erfüllung bestimmter Pflichten beauftragt hat. Daran fehlt es hier.
82Aus dem - soweit ersichtlich fortbestehenden - Geschäftsbesorgungsvertrag zwischen der Klägerin und der Stadt O. aus Juni 2000 lässt sich nicht eindeutig entnehmen, dass die Klägerin gegenüber der Stadt auch oder gerade in Bezug auf Altpapier zum Einsammeln verpflichtet ist. Die Anlage 1 zum Vertrag, mit der die Vertragspflichten der Klägerin konkretisiert werden, spricht dagegen, weil unter dem Gliederungspunkt "I. Abfallsammlung und - beförderung" das Sammeln und Befördern von Altpapier gerade nicht genannt wird.
83Was den unter anderem die Sammlung von Altpapier betreffenden Vertrag aus Februar 1996 anbelangt, kann dieser ebenfalls nicht als Grundlage eines wirksamen und bestehenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG angesehen werden, da er jedenfalls seit Dezember 2010 (vorübergehend) ruhend gestellt ist. Bei den diesbezüglichen Erklärungen der Vertragsparteien handelt es sich im Übrigen nicht um nach § 117 Abs. 1 BGB unwirksame Scheinerklärungen, da tatsächlich nicht mehr entsprechend dem Vertrag verfahren wird. Dies lässt sich daran festmachen, dass der Klägerin nach § 3 Nr. 1 des Vertrags für das Erfassen (Sammeln) des Altpapiers eine Vergütung zustünde, diese jedoch nicht mehr gezahlt wird. Dies ergibt sich daraus, dass entsprechende Kosten ab dem Jahr 2011 nicht mehr in der Abfallgebührenkalkulation der Stadt O. auftauchen.
84Der Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG steht ferner nicht entgegen, dass sich die Klägerin so behandeln lassen muss, als sammle sie im Auftrag der Stadt O. - was nach den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung ausschlösse.
85Zwar ist dem Beklagten zuzugestehen, dass die Sammlung der Klägerin auf eine Art und Weise entstanden ist, die der Gesetzgeber (wohl) bei der Schaffung weder des § 3 Abs. 18 KrWG noch der §§ 17, 18 KrWG als typischen Fall vor Augen hatte. Den Gesetzesmaterialien lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass Fallkonstellationen wie die vorliegende, in der eine vormals öffentlich-rechtliche, durch einen Drittbeauftragten durchgeführte Sammlung im Einvernehmen zwischen dem für das Einsammeln zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Drittbeauftragten vollständig durch eine gewerbliche Sammlung des (vormals) Drittbeauftragten ersetzt wird, im Gesetzgebungsverfahren eine Rolle gespielt haben. Diese Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung führt jedoch nicht dazu, dass sich die Klägerin als beauftragte Dritte im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG behandeln lassen muss und deshalb die Gewerblichkeit ihrer Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen ist. Eine solche Verfahrensweise stünde wiederum nicht damit in Einklang, dass es sich bei § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her um eine Schutzvorschrift zugunsten gewerblicher Sammlungen handelt, um diese von der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG auszunehmen. Damit vertragen sich Einschränkungen bei dem Begriff der gewerblichen Sammlung nicht, die über § 22 KrWG hinaus aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich herrühren. So liegt die Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung hier nicht in oder an der Sammlung selbst oder ihrer Gewerblichkeit im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG, sondern darin, dass die Stadt O. ihre öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit, was getrennt gehaltenes Altpapier anbelangt, spätestens im Dezember 2010 eingestellt hat, indem das vormals in Gestalt des Vertrages aus Februar 1996 bestehende Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Dies kann wertungsmäßig jedoch nicht dazu führen, dass die Klägerin als Drittbeauftragte behandelt oder angesehen und damit die Gewerblichkeit ihrer Sammlung verneint wird. Berührt das Verhalten der Stadt O. öffentliche (Entsorgungs-)Interessen, ist diesen gegebenenfalls im Rahmen von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG Rechnung zu tragen. Steht das Verhalten der Stadt O. mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften, etwa mit § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG oder § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG, nicht in Einklang, müssen erforderlichenfalls Maßnahmen gegenüber der Stadt O. ergriffen werden. Beides rechtfertigt indes nicht, eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG dadurch auszuschließen, dass zulasten der Klägerin ein Auftragsverhältnis angenommen wird. Das Vorstehende gilt entsprechend, wenn man davon ausgeht, dass die Stadt O. mit dem nach § 22 Satz 1 KrWG an sich zulässigen Mittel der Drittbeauftragung im Bereich der Altpapierentsorgung in einer derart "flexiblen" Art und Weise umgeht, die von der genannten Vorschrift nicht mehr gedeckt ist.
86Die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG und damit die Anwendung des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG scheitert schließlich auch nicht daran, dass der Sammlung der Klägerin die Schutzwürdigkeit fehlt, weil sie entgegen der zuvor geschilderten Grundannahme des Gesetzgebers weder in einem Konkurrenzverhältnis zu einer Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gestanden hat noch steht, sondern in gewisser Weise sogar von der Überlassungspflicht profitiert hat. Denn jedenfalls bis Mitte des Jahres 2008 haben die Erzeuger und Besitzer von Altpapier aus privaten Haushaltungen dieses - in Übereinstimmung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, dem der heutige § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG entspricht, und mit § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG - der im Auftrag der Stadt O. sammelnden Klägerin, d. h. der für diese im Wesentlichen tätigen EGN, zur Verfügung gestellt, was im Ergebnis diese Sammlung "etabliert" und dazu beigetragen hat, dass die Klägerin ab September 2008 praktisch konkurrenzlos "gewerblich" (weiter-)sammeln konnte. Gleichwohl kommt es nicht in Betracht, deswegen das Vorliegen einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen. Es fehlt rechtssystematisch an einer planwidrigen Regelungslücke, die gerade durch eine solchermaßen einschränkende Auslegung des Begriffs der gewerblichen Sammlung zu schließen ist.
87Der zuvor dargestellten Regelungskonzeption des Kreislaufwirtschaftsgesetzes liegt vom Grundsatz her die Annahme zugrunde, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Entsorgungspflichten gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG wahrnehmen und diesen nachkommen, was einschließt, dass sie - vorbehaltlich des Eingreifens einer Ausnahmeregelung - die ihnen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zu überlassenden - und nachfolgend von ihnen zu entsorgenden (verwertenden) - Abfälle auch in Besitz nehmen. Diese Annahme ist erst recht im Hinblick auf (in aller Regel werthaltige) getrennt gehaltene und zu sammelnde Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen berechtigt. Insoweit haben und verfolgen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger über die Erfüllung der Pflichten hinaus, die ihnen im öffentlichen Interesse zur Gewährleistung von Entsorgungssicherheit übertragen worden sind, auch im weiteren Sinne wirtschaftliche Interessen, weil mit den genannten Abfällen bei der Verwertung Erlöse zu erzielen sind. Diese Grundannahmen schließen das Vorliegen eines Konkurrenzverhältnisses zu gewerblichen Sammlungen ein, die typischerweise ebenfalls auf getrennt gehaltene und zu sammelnde (werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen zugreifen oder zugreifen wollen.
88Es kann aber auch Konstellationen - wie die hier vorliegende - geben, in denen innerhalb einer Gebietskörperschaft zwei öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger neben- oder besser hintereinander tätig sind, deren Interessen jedenfalls hinsichtlich der Entsorgung von bestimmten (werthaltigen) Abfällen aus privaten Haushaltungen durchaus differieren können mit der Folge, dass nicht immer für beide ein Konkurrenzverhältnis zu einer gewerblichen Sammlung besteht. So obliegt in Nordrhein-Westfalen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG den kreisangehörigen Kommunen das Einsammeln der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle, weiterhin die Beförderung zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen, soweit diese vom Kreis oder in dessen Auftrag betrieben werden. Erst daran anschließend tritt die Zuständigkeit des Kreises als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 und 2 LAbfG ein, der insbesondere für die Verwertung zuständig ist. Diese Konstellation beinhaltet die Gefahr von - im weiteren Sinne wirtschaftlichen oder finanziellen - Interessenkonflikten zwischen den beiden öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern, weil die kreisangehörigen Kommunen die Einsammlungs- und Transportkosten des Altpapiers zu tragen haben, jedoch nicht unmittelbar von etwaigen Erlösen aus der Verwertung der Abfälle profitieren. Dieser Interessenkonflikt hat vorliegend dazu geführt, dass im Gebiet des Beklagten einzelne kreisangehörige Kommunen Altpapier als "werthaltigen" Abfall aus privaten Haushaltungen nicht mehr einsammeln und dementsprechend auch eine Beförderung zu den im Auftrag des Beklagten betriebenen Anlagen entfällt, jedenfalls aber eine Überlassung an den Beklagten nicht mehr stattfindet. Dieser Interessenkonflikt ist weiterhin dafür verantwortlich, dass sich die Sammlung der Klägerin - wie oben aufgezeigt - konkurrenzlos durchsetzen konnte, weil die Stadt O. ab September 2008 jedenfalls faktisch ihre Entsorgungstätigkeiten - mit Blick auf die (beabsichtigte) gewerbliche Sammlung der Klägerin - eingestellt hat.
89Der Umstand, dass danach die Grundannahmen des Gesetzgebers nicht in allen Fällen zutreffen, rechtfertigt jedoch selbst dann, wenn man einen daraus folgenden Regelungsbedarf annimmt, nicht, gerade den Begriff der gewerblichen Sammlung einschränkend auszulegen. Da Konstellationen wie die zuvor dargelegte und hier vorliegende aus einem Interessenkonflikt zwischen mehreren öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern untereinander resultiert, besteht keine Veranlassung, daraus Einschränkungen des Begriffs der gewerblichen Sammlung abzuleiten, mit dem eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet wird oder werden soll. Vielmehr ist davon auszugehen, dass etwaigen Regelungsdefiziten im Rahmen der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der überwiegenden öffentlichen Interessen in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG hinreichend Rechnung getragen werden kann.
90Ist danach von einer gewerblichen Sammlung sowohl im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG als auch der §§ 17, 18 KrWG auszugehen, kann deren Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG allerdings nicht damit begründet werden, dass es an einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG mangelt.
91Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung des von der Klägerin eingesammelten Altpapiers die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt.
92Soweit § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG eine Vereinbarkeit der Verwertung mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes fordert, kann hier nicht damit argumentiert werden, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht aus § 17 Abs. 1 KrWG vorliegt. Dies liefe auf einen unzulässigen Zirkelschluss hinaus. Da § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - wie ausgeführt - gerade eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet, wenn die dort genannten Voraussetzungen vorliegen, kann nicht im Rahmen der Prüfung einer dieser Voraussetzungen, nämlich der ordnungsgemäßen Verwertung, auf die entgegenstehende Überlassungspflicht abgestellt werden.
93Es ist ferner nicht ersichtlich, dass die Verwertung mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Einklang steht. Insoweit ist § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht dahingehend zu verstehen, dass sämtliche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei und im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung (§ 3 Abs. 14 KrWG) auftreten können, die Verwertung "ordnungswidrig" machen.
94In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz wird hinsichtlich § 7 Abs. 3 KrWG ausgeführt, dass die Forderung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Sicherstellung der zentralen Anforderungen an den Gesundheits- und Umweltschutz diene.
95Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 79.
96§ 7 Abs. 3 KrWG entspricht der Vorgängerregelung des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die Vorstellung geäußert worden, die geforderte Übereinstimmung der Verwertung mit anderen Rechtsvorschriften solle gewährleisten, dass der Einsatz von Rückständen im Wirtschaftskreislauf gegenüber dem Einsatz von Primärrohstoffen oder -erzeugnissen weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfe.
97Vgl. BT-Drucks. 12/5672, S. 42.
98Beiden zuvor wiedergegebenen Begründungen kann nicht entnommen werden, dass jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, soweit ein Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung besteht, zur "Ordnungswidrigkeit" der Verwertung führt. Vielmehr ist zunächst einmal davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, mit denen die Verwertung im Einklang stehen muss, einen verwertungspezifischen Bezug aufweisen müssen in dem Sinne, dass sie für den eigentlichen Verwertungsvorgang von Relevanz sein können.
99So auch Frenz, a. a. O., § 7 KrWG Rn. 84, m. w. N.
100Zudem ist mit Blick auf die Begründung zum Entwurf des § 7 Abs. 3 KrWG, die den Zusammenhang mit dem Gesundheits- und Umweltschutz betont, davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch einen diesbezüglichen Bezug oder Zusammenhang aufweisen müssen.
101Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass die vom Beklagten geltend gemachten, aus dem Verhältnis zwischen der Klägerin und dem grundsätzlich zur Sammlung verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Stadt O. ) resultierenden etwaigen vergabe-, wettbewerbs-, kommunalabgaben- und steuerrechtlichen Verstöße, sämtlich als gegeben unterstellt, nicht dazu führen, dass die Verwertung als nicht ordnungsgemäß anzusehen ist. Die (unterstellten) Verstöße haben weder einen hinreichenden Bezug zum Verwertungsvorgang noch ist ein Zusammenhang mit Gesundheits- und Umweltschutzaspekten erkennbar. Im Übrigen erschließt sich weder, dass es sich bei den vom Beklagten ausgemachten Verstößen um solche der Klägerin handelt oder handeln soll, noch ist ersichtlich, dass sich die Klägerin im hier in Rede stehenden Kontext entsprechende Verstöße der Stadt O. zurechnen lassen müsste.
102Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen ferner keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegen, die auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die Untersagung rechtfertigen.
103Was den Maßstab bei der Prüfung (überwiegender) öffentlicher Interessen anbelangt, ist eine eher strenge Beurteilung geboten.
104Ausgangspunkt für die Bestimmung (überwiegender) öffentlicher Interessen ist nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG der Begriff der Gefährdung der Funktionsfähigkeit, und zwar des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, eines von diesem beauftragten Dritten oder eines Rücknahmesystems. Das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit wird hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und eines von diesem beauftragten Dritten durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG weiter dahingehend definiert oder konkretisiert, dass eine solche Gefährdung gegeben ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird (erste Alternative) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (zweite Alternative). Die zweite Alternative wird sodann allein im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten (Regel-)Beispiele weiter konkretisiert. Angesichts dieser Regelungssystematik leitet sich der Beurteilungsmaßstab vor allem aus der Wortwahl in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG ab, die auf eine Gefährdung (der Funktionsfähigkeit), eine Verhinderung (der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen) und eine wesentliche Beeinträchtigung (der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) abstellt. Zudem korrespondiert diese Einschätzung damit, dass nach der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz Beeinträchtigungen, welche die Funktionsfähigkeit nicht in Frage stellen, hinzunehmen sind.
105Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87.
106Die zuvor geäußerte Einschätzung oder Wertung gilt auch in Ansehung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG. Diese gehen auf einen im Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
107Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419).
108Aus der Begründung für diesen Änderungsantrag ergibt sich nicht, dass die Regelbeispiele den Ausgangspunkt des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, die (überwiegenden) öffentlichen Interessen unter anderem über die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu bestimmen, oder aber den durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG vorgegebenen Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in Frage stellen sollten. Vielmehr haben die Regelbeispiele auch nach der Begründung des Änderungsantrags die Funktion, das Merkmal der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu konkretisieren. Zwar erschließt sich nicht ohne weiteres, ob bei der mit den Regelbeispielen vorgenommenen Konkretisierung dem übergeordneten Merkmal der Wesentlichkeit der Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG jeweils hinreichend Rechnung getragen wurde. Dies bedarf an dieser Stelle jedoch keiner Vertiefung, weil dadurch nicht in Frage gestellt wird, dass nach den vorstehenden Ausführungen bei der Prüfung überwiegender öffentlicher Interessen ein eher strenger Maßstab anzulegen ist.
109Diese Einschätzung erweist sich auch in Ansehung der übrigen Begründung in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien als zutreffend. So ergibt sich aus der Begründung des ursprünglichen Gesetzentwurfs, dass die "kommunalen Überlassungspflichten" als EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig angesehen worden sind und als Rechtfertigungsgrund unter anderem auf Art. 106 Abs. 2 AEUV abgestellt worden ist. Diese Vorschrift stellt als Maßstab auf die rechtliche oder tatsächliche Verhinderung der Erfüllung von übertragenen besonderen Aufgaben ab. Dieser Maßstab stimmt im Wesentlichen sowohl mit der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG genannten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers überein, wenn man darunter, was der Wortlaut nahelegt, auch die Gefahr einer Existenzvernichtung versteht, als auch mit der in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG genannten Verhinderung der Erfüllung von Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Ferner dient nach der Begründung des Änderungsantrags gerade das Merkmal oder der Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG dazu, sich "innerhalb der EU-rechtlichen Grenzen" zu bewegen.
110Das Erfordernis eines eher strengen Maßstabs ergibt sich schließlich auch aus nationalen Verhältnismäßigkeitserwägungen. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei der Sammel- und Verwertungstätigkeit der Klägerin vom Grundsatz her - die für die Auslegung der §§ 17, 18 KrWG unerhebliche Besonderheit ausgeklammert, dass es sich bei der Klägerin um ein von der öffentlichen Hand beherrschtes Unternehmen handelt - um eine zulässige, vom Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 12 GG umfasste (gewerbliche) Tätigkeit handelt. Sieht man den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst an,
111vgl. in diesem Sinne Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 - und - 20 AS13.771 -, jeweils juris,
112ist auch dieses Grundrecht tangiert, weil sich die angefochtene Untersagungsverfügung zugleich als partielle (räumlich beschränkte) Gewerbeuntersagung darstellt.
113Dass die Betätigung der Klägerin grundrechtlichen Schutz genießt, heißt nicht, dass eine Beschränkung ausgeschlossen ist. Jedenfalls im Hinblick auf Art. 12 GG reichen vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls aus, um eine Einschränkung zu rechtfertigen, weil lediglich eine Berufsausübungsregelung in Rede steht.
114Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.
115Als eine vom Grundsatz her zulässige Beschränkung stellt sich die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geregelte Überlassungspflicht dar, da sie nicht um ihrer selbst Willen angeordnet oder geschützt ist, sondern weil mit ihr vom Grundsatz her legitime öffentliche Interessen verfolgt werden.
116Die Überlassungspflicht rührt bereits aus Zeiten her, als die Abfallentsorgung als grundsätzlich öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge und des Gesundheits- und Umweltschutzes angesehen wurde.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143.
118Sie wurde erstmals in § 3 Abs. 1 des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl. I S. 873) gesetzlich normiert und diente dazu, die Abfallbeseitigungspflicht der Gemeinden (und anderen Gebietskörperschaften) dadurch abzusichern, dass auch den Abfallbesitzern eine Verpflichtung auferlegt wurde, eben die der Überlassung (an den Beseitigungspflichtigen).
119Vgl. BT-Drucks. 6/3154, S. 2 f.
120Das tradierte Verständnis der öffentlich-rechtlichen Entsorgung jedenfalls von Haushaltsabfällen lag auch dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zugrunde. Mit der damit im Zusammenhang stehenden Überlassungspflicht wollte der Gesetzgeber eine ordnungsgemäße, schadlose und damit umweltverträgliche Abfallentsorgung sichergestellt sehen.
121Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, a. a. O.
122Dieses Grundverständnis der Überlassungspflicht liegt auch dem Kreislaufwirtschaftsgesetz zugrunde, was sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs ergibt. Dieser verweist auf das Prinzip der Daseinsvorsorge, um die Überlassungspflicht zu begründen, welche eine Ausnahme vom Verursacherprinzip darstellt, von dem das Kreislaufwirtschaftsgesetz als Grundkonzeption ausgeht; ferner ist im Hinblick auf die Entsorgungsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers davon die Rede, dass eine wirtschaftlich tragfähige Erfüllung dieser Aufgabe nur durch eine kongruente Überlassungspflicht abgesichert werden könne.
123Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
124Allerdings ist der Gesetzgeber (des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) selbst davon ausgegangen, dass die Überlassungspflicht, insbesondere im Hinblick auf getrennt gesammelte oder erfasste (in der Regel werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen, nicht in jedem Fall erforderlich ist, was die dezidierten Regelungen in § 17 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG zeigen. Dies ist insoweit bemerkenswert, als nach der Begründung des Gesetzentwurfs befürchtet worden ist, dass ohne "kongruente" Überlassungspflicht die Abfallmengen und vorzuhaltenden Entsorgungskapazitäten für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht mehr berechenbar sind und dieser in seiner Planungs- und Funktionsfähigkeit im Kern gefährdet ist.
125Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
126Jedenfalls rechtfertigen die in § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG normierten Ausnahmen den Schluss, dass nicht in allen Bereichen der Abfallentsorgung aus Gründen der Daseinsvorsorge eine öffentlich-rechtliche Entsorgung stattfinden muss und sich dementsprechend auch die Überlassungspflicht nicht in jeden Fall "durchsetzen" muss. Von daher reicht die Feststellung allein, dass die Überlassungspflicht grundsätzlich von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen wird, nicht (mehr) aus, um zugleich eine verhältnismäßige Berufsausübungsregelung anzunehmen. Angesichts der vom Gesetzgeber normierten Ausnahmen, die, was sich im Umkehrschluss aus § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG ergibt, gerade den hier in Rede stehenden Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen betreffen, ist vielmehr davon auszugehen, dass die Überlassungspflicht in jedem Einzelfall rechtfertigungsbedürftig ist. Dies beurteilt sich entsprechend § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG danach, ob überwiegende öffentliche Interessen die (Durchsetzung der) Überlassungspflicht erfordern, was aus den vorstehenden Gründen anhand eines strengen Maßstabs zu beurteilen ist. Etwas anderes erschiene zudem wertungswidersprüchlich, weil im Hinblick auf die vom Gesetzgeber mit Blick auf EU-rechtliche Vorgaben angenommene Rechtfertigungsbedürftigkeit der Überlassungspflicht kein anderer Maßstab gelten kann als für die Rechtfertigung eines Eingriffs in eine grundrechtlich geschützte Betätigung.
127Hiervon ausgehend kann nicht festgestellt werden, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegenstehen.
128Die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt für das Vorliegen entgegenstehender (überwiegender) öffentlicher Interessen auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ab.
129Im Hinblick auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ist die Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung als eine Konstellation angesehen worden, in der überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der Vorschrift bestehen,
130vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C9.05 -, BVerwGE 125, 337,
131ohne dass jedoch näher bestimmt worden ist, was im Einzelnen unter Gefährdung der Funktionsfähigkeit zu verstehen ist. Mit Sicherheit wird dieses Merkmal erfüllt sein, wenn die Existenz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems im Sinne der errichteten Infrastruktur (vollständig) in Frage steht.
132Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 ("Planungs- und Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kern gefährdet").
133Darauf beschränkt sich der Begriff jedoch nicht. Vielmehr sind in der zuletzt zitierten Entscheidung weitere Fallgestaltungen angesprochen, die nunmehr ihren Niederschlag in § 17 Abs. 3 KrWG gefunden haben. Deshalb ist davon ausgehen, dass sich der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an der zuvor zitierten Rechtsprechung (zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG) orientiert hat. Dementsprechend handelt es sich bei der Begrifflichkeit "Gefährdung der Funktionsfähigkeit" in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG im Wesentlichen lediglich um einen Oberbegriff, mit dem die Fallkonstellationen angesprochen oder erfasst werden sollen, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen.
134Hiervon ausgehend kann zunächst nicht festgestellt werden, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen deshalb entgegenstehen, weil eines der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bezeichneten Rücknahmesysteme in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet wird.
135Zunächst erscheint es schlüssig, überwiegende öffentliche Interessen an der Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Rücknahmesystems festzumachen, weil ein solches System von seiner Funktion her durchaus als einem öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungssystem vergleichbar angesehen werden kann. Von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Systems ist auszugehen, wenn durch die gewerbliche Sammlung eine Erfüllung der dem System vorgegebenen Erfassungs- und Verwertungsquoten unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert wird.
136Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, dritter Absatz); siehe auch BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 9.05 -, a. a. O., und OVG Hbg., Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -, NVwZ 2008, 1133.
137Für solche Auswirkungen der Sammlung ist hier nichts ersichtlich.
138Der Beklagte geht selbst davon aus, dass vertragliche Vereinbarungen der in O. faktisch das Einsammeln des Altpapiers besorgenden EGN mit der DSD und den übrigen Systembetreibern hinsichtlich der Sammlung von der PPK-Fraktion zuzurechnenden Verkaufsverpackungen im Gebiet der Stadt O. bestehen. Weiterhin geht der Beklagte davon aus, dass die EGN den Systembetreibern Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen erteilt oder erteilen kann, welche die Systembetreiber für ihre Nachweispflichten nach der Verpackungsverordnung benötigen. Hiervon ausgehend spricht nichts dafür, dass die von den Systembetreibern zu erfüllenden Erfassungs- und Verwertungsquoten in Frage stehen und deshalb das System gefährdet ist.
139Der Umstand, dass die bestehenden Verträge der EGN mit den Systembetreibern noch davon ausgehen, dass in O. eine kommunale Altpapiersammlung stattfindet, gibt nichts dafür her, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht erfüllt werden (können). Da die Sammlung lediglich im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O. auf eine andere rechtliche Grundlage gestellt wurde, sich jedoch weder die Stellung der EGN als Beauftragte der Klägerin noch der Vorgang des Einsammelns des Altpapiers selbst geändert haben, spricht nichts für eine Beeinflussung der Erfassungs- und Verwertungsquoten. Anhaltspunkte dafür, dass diese Quoten in der Zeit der kommunalen Sammlung nicht eingehalten wurden, liegen nicht vor. Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass die von der EGN auszustellenden Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen zweifelhaft erscheinen.
140Zwar mag davon auszugehen sein, dass die rechtliche Neukonstruktion der Sammlung im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O. auch die Geschäftsgrundlage der Verträge der EGN mit den Systembetreibern berührt. Dies führt jedoch mit Blick auf § 313 BGB nicht zu einer Ungültigkeit oder Unwirksamkeit der Verträge, sondern begründet (lediglich) einen Anpassungsbedarf. Entsprechendes gilt, wenn man mit dem Beklagten einen Anpassungsbedarf auch deshalb bejaht, weil die vertraglichen Vereinbarungen eine Zahlungsverpflichtung der Systembetreiber gegenüber der EGN für die Erfassung und Entsorgung der Verkaufsverpackungen vorsehen, was mit Blick auf die derzeit bei der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse nicht mehr interessengerecht erscheinen mag. Dafür, dass eine Anpassung hier nicht möglich ist, spricht nichts, zumal der Beklagte selbst darauf hinweist, dass die EGN und die Systembetreiber weiter auf der Grundlage der bestehenden Verträge verfahren - was unschwer möglich ist, weil sich das tatsächliche Sammlungsgeschehen nicht geändert hat. Jedenfalls führt der Anpassungsbedarf nicht dazu, dass das Rücknahmesystem als solches, wie es in § 6 Abs. 3 VerpackV beschrieben ist, in der Weise in Frage steht, dass vorgeschriebene Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht mehr erreicht werden.
141Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass hier ein auf PPK-Verpackungen bezogener Widerruf der Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV, der möglicherweise ebenfalls als ein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG zu qualifizieren ist, im Raum steht. Ein solcher Widerruf droht hier auch nicht deshalb, weil es an einer Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV fehlt. Nach § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV kommt ein Widerruf lediglich bei Nichteinhaltung der in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen in Betracht, nicht jedoch auch dann, wenn die Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 VerpackV auf der Grundlage der gemeinsamen Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen und sonstigem Altpapier über eine öffentlich-rechtliche Sammlung erfolgt ist, was die Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV einschließt, und sich dieses System nachträglich dadurch ändert, dass - wie hier - die Erfassung nicht mehr über eine öffentlich-rechtliche Sammlung vorgenommen wird. Unabhängig davon fehlt es hier bezogen auf Altpapier an einem vorhandenen Sammelsystem eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV, weil die Stadt O. als für das Einsammeln zuständiger Entsorgungsträger ihre Tätigkeit betreffend Altpapier eingestellt hat.
142Das Vorliegen einer Systemgefährdung kann schließlich nicht damit begründet werden, dass die Verpackungsverordnung den Fall der Erfassung von Verkaufsverpackungen ausschließlich durch eine nicht-öffentlich-rechtliche (gewerbliche) Sammlung nicht vorsieht. Das (Rücknahme- oder Erfassungs-)System wird wesentlich über die in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen definiert. Diese Vorschrift gibt nichts dafür her, was ein ausschließlich nicht-öffentlich-rechtliches Erfassen und Sammeln ausschließt. Entsprechendes gilt für § 6 Abs. 4 VerpackV. Zwar liegt der Vorschrift offensichtlich die Vorstellung oder der Wunsch zugrunde, es möge auf jeden Fall zu einem quasi gemeinsamen (abgestimmten) System von öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und Systembetreibern kommen. Zwingende Voraussetzung für die Annahme eines Systems im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV ist dies jedoch nicht. Funktioniert - wie hier - ein "alternatives" System in dem Sinne, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten eingehalten oder erreicht werden, kann daraus kein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG konstruiert werden.
143Überwiegende öffentliche Interessen stehen der gewerblichen Sammlung der Klägerin ferner nicht deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten gefährdet ist.
144Insoweit ist vorab darauf hinzuweisen, dass § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG auch (eigenständig) auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines beauftragten Dritten abstellt. Dies beruht offensichtlich auf der Überlegung, dass in den Fällen der Drittbeauftragung die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten zugleich eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers darstellt oder bewirkt. Dies ist schlüssig, weil die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung, wenn sie mittels einer Drittbeauftragung organisiert und sichergestellt ist, in Frage steht, wenn die Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten gefährdet wird. Dementsprechend kann vorliegend dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten im Rahmen der Prüfung einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung getragen werden, wenn und soweit dieser sich für eine Drittbeauftragung entschieden hat. Entsprechendes gilt im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG, der ebenfalls eigenständig auch auf den beauftragten Dritten abstellt.
145Wann eine Funktionsgefährdung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, bestimmt sich nach den beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen. Insoweit handelt es sich um jeweils zu prüfende eigenständige "Schutzobjekte".
146Vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 43.
147Damit wird jedoch nicht in Frage gestellt, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit jedenfalls dann vorliegt, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in seiner Existenz gefährdet wird. Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob ein solcher Fall unter eine der beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen gefasst werden kann oder ob er - vorgelagert ("vor der Klammer") - bereits unter § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG fällt. Denn Anhaltspunkte für eine Existenzgefährdung eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen nicht vor.
148Dabei ist nach den vorstehenden Ausführungen zugrundezulegen, dass der Gesetzgeber bei sämtlichen die Funktionsfähigkeit betreffenden Regelungen oder Konkretisierungen in § 17 Abs. 3 KrWG davon ausgegangen ist, Fallkonstellationen zu regeln, in denen sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in Funktion befindet in dem Sinne, dass eine öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stattfindet und sich eine gewerbliche (oder gemeinnützige) Sammlung daneben etabliert hat oder etablieren will. Dies lässt sich insbesondere auch daran festmachen, dass in den Gesetzesmaterialien - wie oben ausgeführt - auf Konkurrenzsituationen abgestellt wird. Dementsprechend soll § 17 Abs. 3 KrWG insbesondere eine funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung schützen.
149Dies vorausgeschickt hat der Beklagte nichts dafür vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung insgesamt oder zumindest bezogen auf die Abfallart Altpapier in ihrer Existenz gefährdet ist.
150Dies gilt zunächst für die Entsorgung der in § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG genannten Abfälle. Diesbezüglich ist die öffentlich-rechtliche Entsorgung im gesamten Kreisgebiet offensichtlich reibungslos "in Funktion", d. h. es findet keine Beeinträchtigung durch die Sammlung der Klägerin statt. Entsprechendes gilt hinsichtlich des Altpapiers in und aus denjenigen kreisangehörigen Kommunen, die Altpapier (öffentlich-rechtlich) über Drittbeauftragte erfassen (sammeln lassen) und es dem Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, dem nach § 5 Abs. 1 LAbfG die Verwertung obliegt, überlassen. Insoweit funktioniert die Verwertung, bei der sich der Beklagte der EGN und der X. als Drittbeauftragte bedient, ebenfalls offensichtlich reibungslos. Es ist auch weder vom Beklagten geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Tätigkeit der X. als Drittbeauftragte deshalb in Frage gestellt ist und zukünftig in Frage steht, weil aufgrund der Sammlung der Klägerin die X. kein Altpapier aus O. verwerten kann. Entsprechendes gilt hinsichtlich der anderen kreisangehörigen Kommunen, die ihr Altpapier nicht über den Beklagten und die von diesem drittbeauftragte X. verwerten (lassen). Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die X. gerade in Ansehung dessen ein Auftragsverhältnis gemäß § 22 Satz 1 KrWG mit dem oder zum Beklagten begründet hat, dass dieser die Verwertung von Altpapier aus Kommunen ausgeschrieben hatte, die ihm überhaupt kein Altpapier überließen, und es angesichts der Rechtsunsicherheit hinsichtlich der vom Beklagten verfügten Sammlungsuntersagungen auch nicht absehbar war, dass sich daran zukünftig etwas ändert.
151Was Altpapier aus O. anbelangt, ist die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung dagegen außer Funktion. Die Stadt O. als nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG für das Einsammeln und Befördern zuständiger öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hat ihre Tätigkeit sowohl faktisch ab Mitte September 2008, als sie die Klägerin "gewerblich" sammeln ließ, als auch rechtlich jedenfalls ab Dezember 2010 eingestellt, indem das Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Damit hat sie auch die öffentlich-rechtliche Verwertung des Altpapiers aus O. außer Funktion gesetzt, weil bereits mangels öffentlich-rechtlicher Erfassung (Sammlung) des Altpapiers der Stadt O. kein solches mehr zur Verfügung stand und steht, um es dem Beklagten zur Verwertung zu überlassen.
152Die zuvor beschriebene Konstellation rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, es liege ein Fall der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne einer Existenzgefährdung oder sogar Existenzvernichtung vor, dem mittels Durchsetzung der Überlassungspflicht gegenüber einer gewerblichen Sammlung Rechnung zu tragen ist. Dies käme möglicherweise in Betracht, wenn gerade eine gewerbliche Sammlung zur Existenzvernichtung der öffentlich-rechtlichen Entsorgung geführt hätte, indem die gewerbliche Sammlung mit der öffentlich-rechtlichen Erfassung (Sammlung) konkurriert und letztere vollständig verdrängt hätte. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, weil die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit jedenfalls auf der maßgeblichen Ebene des Erfassens (Sammelns) seitens der Stadt O. freiwillig eingestellt wurde. Daran anschließend erschiene es wertungswidersprüchlich, wenn im Fall der freiwilligen Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit einer gewerblichen Sammlung, welche die Entsorgung anderweitig sicherstellt, überwiegende öffentliche Interessen entgegengehalten werden könnten mit der Begründung, die öffentlich-rechtliche Entsorgung sei in ihrer Funktion, d. h. in ihrer Existenz gefährdet. Denn die freiwillige Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit und die fehlende Bereitschaft zur (Wieder-)Aufnahme indizieren, dass aus Gründen der Daseinsvorsorge die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit insoweit nicht erforderlich ist, was zugleich der Überlassungspflicht die Rechtfertigung nimmt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Entsorgungssicherheit in Frage stellende Lücken nicht auftreten, weil die gewerbliche Sammlung die Entsorgung- wie hier - flächendeckend sicherstellt. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Stadt O. nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 5 Abs. 2 1. Spiegelstrich, Abs. 6 Satz 1 LAbfG zum Einsammeln und Befördern des Altpapiers verpflichtet war und ist. Die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG geht offensichtlich nicht dahin, einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger faktisch zur Wiederaufnahme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit zu bewegen.
153Ähnliches gilt im Hinblick auf den Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Zwar hat sich dieser, was die Verwertung von Altpapier aus O. anbelangt, nicht freiwillig außer Funktion gesetzt, sondern die Funktionslosigkeit beruht unmittelbar auf der Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit durch die Stadt O. . Abgesehen davon, dass nach der Gesetzeskonzeption - wie zuvor ausgeführt - im hier in Rede stehenden Regelungszusammenhang des Verhältnisses von Überlassungspflicht und gewerblichen Sammlungen die Ebene des (Ein-)Sammelns maßgeblich ist oder sein soll, geht die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG auch nicht dahin, hier offen zutage getretene Interessenkonflikte zwischen verschiedenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu lösen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die Entsorgung des Altpapiers flächendeckend durch die gewerbliche Sammlung sichergestellt ist. Dafür, dass dies gegenwärtig oder prognostisch in absehbarer Zukunft nicht der Fall ist, hat der Beklagte nichts dargetan und ist auch sonst nichts ersichtlich. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Beklagte es jedenfalls bis zu den März 2010 vorgenommenen Anhörungen hinsichtlich einzelner Kommunen (etwa der Stadt L1. ) langjährig und hinsichtlich der Stadt O. ab September 2008 geduldet oder hingenommen hat, dass ihm kein Altpapier zur Verwertung überlassen wird, was ebenfalls indiziert, dass eine unter den Gesichtspunkten der Daseinsvorsorge und der Entsorgungssicherheit notwendige Entsorgung (Verwertung) gerade durch den an sich zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht besteht.
154Es kann weiterhin nicht festgestellt werden, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unter den in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten beiden Gesichtspunkten vorliegt.
155Für eine Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) ist nichts ersichtlich.
156Die Bestimmung des Bedeutungsgehalts der Begrifflichkeit "wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen" erweist sich in dem hier gegebenen Kontext der Rechtfertigung der Pflicht zur Überlassung von Abfällen an einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund eines (überwiegenden) öffentlichen Interesses als schwierig. Wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Rahmen der aus Gründen der Daseinsvorsorge gebotenen Aufgabe der Abfallentsorgung tätig, handelt er in erster Linie zur Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht. Darin liegt der Hauptzweck seines Tätigwerdens, was wirtschaftliche Erwägungen bei der Aufgabenerfüllung zwar nicht ausschließt (vgl. etwa § 7 Abs. 4 KrWG), jedoch der Annahme entgegensteht, die Wirtschaftlichkeit sei bestimmend für die Aufgabenerfüllung. Dies lässt sich unter anderem daran festmachen, dass die Abfallentsorgung insgesamt für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund der vorgegebenen Entsorgungsstandards ein "Zuschussgeschäft" ist, also eine wirtschaftliche Ausgewogenheit im Sinne eines wenigstens kostendeckenden Tätigwerdens von vornherein ausscheidet. Eine solche Ausgewogenheit ließe sich im Übrigen selbst dann nicht erreichen, wenn sämtliche getrennt gehaltenen und gesammelten "werthaltigen" Abfälle, aus deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) erzielt werden können, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen würden. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch nicht gezwungen, die Kosten der Abfallentsorgung irgendwie im Wirtschaftsverkehr, d. h. durch anderweitige wirtschaftliche Tätigkeiten zu refinanzieren, sondern die Aufgabenerfüllung ist über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Gebühren abgesichert. Vor diesem Hintergrund erschließt sich nicht, was genau mit "wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen" im Hinblick auf die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden (öffentlich-rechtlichen) Entsorgungspflichten gemeint ist.
157Den Gesetzesmaterialien lassen sich insoweit keine weitergehenden Anhaltspunkte oder Hinweise entnehmen. Zwar wird betont, dass mit den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen die Belastungsschwelle des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers präzisiert werde und Maßstab für die Funktionsfähigkeit die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht aller Haushaltsabfälle sei.
158Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, letzter Absatz).
159Dies hilft jedoch nicht weiter, weil sich die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht an den materiellen Anforderungen an die Abfallentsorgung auszurichten hat und nach den vorstehenden Ausführungen nicht wirtschaftlich ausgewogen im Sinne von wenigstens kostendeckend betrieben werden kann. Von daher erschließt sich nicht, welche "Belastungsschwelle" gemeint sein könnte, die über das Merkmal der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen vollzugsfähig präzisiert werden könnte.
160Es hilft ferner nicht weiter, dass sich der Gesetzgeber jedenfalls nach den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien an europarechtlichen Vorgaben, insbesondere der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag) orientieren wollte. Die diesbezüglich in den Materialien zitierten beiden Entscheidungen
161- EuGH, Urteile vom 15. November 2007- C-162/06 -, Slg. 2007, I-9911, und vom 17. Mai 2001 - C-340/99 -, Slg. 2001, I-4109 -
162konkretisieren ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs hinreichend, was im Einzelnen unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen zu verstehen ist. Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, dass zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen gehört, führt das hier nicht weiter. Dies bezieht sich nämlich auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf.
163Vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 - C-320/91 -, Slg. 1993, I-2563.
164Gerade der Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen trifft auf einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jedoch nur bedingt zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist. Insoweit unterscheidet sich die hier vorliegende Konstellation auch von derjenigen in der zuletzt zitierten Entscheidung, in welcher dem dortigen Unternehmen vorgegeben war, bestimmte Leistungen zu einheitlichen (teilweise nicht kostendeckenden) Gebühren zu erbringen. Aber auch wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger- unter Ausblendung der vollständigen Refinanzierungsmöglichkeit über Gebühren - wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansieht, kann aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach den vorstehenden Ausführungen nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genießen würde. Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung der Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Kostendeckung erreicht würde.
165Dies vorausgeschickt kann sich der Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, dass ihm oder der Stadt O. angesichts des ausbleibenden Altpapiers aus O. die Möglichkeit der Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung genommen wird. Rein wirtschaftlich gesehen, d. h. unter Ausblendung von Gebührenaspekten, bringt die Verwertung von Altpapier dem Beklagten als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger keinen (wirtschaftlichen) Vorteil, weil er die Erlöse aus der Verwertung - kostenbereinigt - an die kreisangehörigen Kommunen weiterreicht, d. h. auf Kreisebene findet eine "Quersubventionierung" im Sinne eines Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen ohnehin nicht statt. Im Übrigen erschließt sich nicht, was auf dieser Ebene wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen sein sollten, wenn die theoretisch erzielbaren Einnahmen aus der Verwertung sämtlichen im Kreisgebiet anfallenden Altpapiers auch nicht ansatzweise ausreichen, um die Kosten der Abfallentsorgung im Übrigen zu decken. Was die Stadt O. anbelangt, kann ohnehin nicht mit wirtschaftlichen Aspekten argumentiert werden, weil dieser lediglich unrentable Tätigkeitsbereiche obliegen (Einsammeln und Befördern des Altpapiers sowie des übrigen Abfalls). Der Umstand, dass die Stadt O. diesen Tätigkeitsbereich praktisch aufgegeben hat und damit Kosten einspart, indiziert im Übrigen, dass sie diesen Weg auch in Ansehung der Praxis des Beklagten, Erlöse aus Verwertung von Altpapier an die Kommunen weiterzureichen, anscheinend für wirtschaftlich(er) hält. Dies gilt hier auf jeden Fall deshalb, weil die Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers bei ihrem Tochterunternehmen, der Klägerin, verbleiben, über das sie jedenfalls mittelbar auf die Erlöse zugreifen kann. Es ist schließlich weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass das ausbleibende Altpapier aus O. (und weiteren kreisangehörigen Kommunen) (mit-)ursächlich dazu geführt hat oder führt, dass es nicht mehr möglich ist, Entsorgungsleistungen für andere Abfälle zu wirtschaftlich akzeptablen Konditionen von Drittbeauftragten erfüllen zu lassen.
166Weiterhin kann unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden. Dementsprechend ist dem Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG eine Berufung darauf verwehrt, dass er die ihm obliegenden Verpflichtungen nicht zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbringen könne - was der Sache nach wieder auf den Aspekt der Quersubventionierung hinausliefe.
167A. A. VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012- 4 K 1905/10 -, a. a. O., Rn. 85 ff.
168Bereits aus der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG ist abzuleiten, dass gebührenrechtliche Aspekte bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen - keine Rolle spielen (sollen). Abgesehen davon, dass den Gesetzesmaterialien nicht entnommen werden kann, dass bei der Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG gerade oder auch gebührenrechtliche Aspekte eine Rolle gespielt haben, hat der Gesetzgeber, was § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeigt, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
169Im Weiteren ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass mit wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auf jeden Fall etwas anderes gemeint ist oder sein muss als die Möglichkeit, die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflichten über (öffentlich-rechtliche) Gebühren zu refinanzieren. Von daher kommt es bereits vom Ansatz her nicht in Betracht, wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen über die Gebührenhöhe zu bestimmen oder davon abhängig zu machen.
170Was die zweite Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - einschließlich der insoweit (allein) im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch Satz 3 erfolgten Konkretisierungen anbelangt, rechtfertigt sie ebenfalls nicht die Annahme, dass die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen (überwiegender) öffentlicher Interessen gerechtfertigt ist.
171Die Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG geht ebenso wie die nachfolgenden Konkretisierungen des Satzes 3 auf den bereits oben erwähnten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
172Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419 vom 25. Oktober 2011, S. 1).
173Soweit dort der Änderungsvorschlag damit begründet worden ist, dass mit der Änderung im Verhältnis zu der im Gesetzentwurf der Bundesregierung vorgesehenen Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem eigenständigen Schutzobjekt aufgewertet würden, entspricht das zwar der zuvor vorgenommenen Auslegung des Begriffs der Gefährdung der Funktionsfähigkeit dahingehend, dass es sich im Wesentlichen um einen Oberbegriff handelt, mit dem zusammengefasst diejenigen Konstellation angesprochen werden, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen. Dementsprechend stellt das "eigenständige Schutzobjekt" Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Fall einer diesbezüglichen wesentlichen Beeinträchtigung eben eine Konstellation dar, in der überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen. Allerdings lassen sich der Begründung des Änderungsvorschlags keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, was im Einzelnen mit Planungssicherheit und Organisationsverantwortung gemeint ist.
174Solche Anhaltspunkte ergeben sich jedoch aus dem ursprünglichen Regierungsentwurf zu § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 KrWG, der eine Berücksichtigung der Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Planungssicherheit und die Organisationsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorsah und diesbezüglich zur Begründung ausführte, dass es von Bedeutung sein könne, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen wäre oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen unterlaufen würde.
175Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88
176Diese Begründung deckt sich mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG,
177vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.,
178in der es heißt:
179"Auf der Grundlage des tradierten öffentlichen Entsorgungssystems für Hausmüll ist mit hohem Aufwand und mit Blick auf die Verpflichtung zur flächendeckenden und umfassenden Entsorgung eine entsprechende Infrastruktur auch mit öffentlichen Mitteln errichtet worden. Angesichts dessen können überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung schon dann entgegenstehen, wenn die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich zieht. Ob diese Schwelle überschritten ist, lässt sich nicht allgemein, sondern nur anhand der jeweiligen Einzelfallumstände feststellen. Dabei kann von Bedeutung sein, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur - zum Beispiel durch Vorhaltung von Personal für den Fall, dass der gewerbliche Sammler infolge veränderter Marktbedingungen seine Tätigkeit einstellen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger deshalb möglicherweise unvermittelt zur Übernahme der Entsorgungstätigkeit genötigt sein sollte - gezwungen würde oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen erschwert bzw. Ausschreibungsverfahren unterlaufen würden."
180Davon ausgehend liegt ein Fall des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG hier nicht vor. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung der durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG erfolgten Konkretisierungen.
181Die Voraussetzungen des in der Nr. 1 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiels für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen offensichtlich nicht vor. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Daran fehlt es aber, weil es bereits an einer Erfassung durch den insoweit zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die Stadt O. , fehlt und deshalb de facto auch keine öffentlich-rechtliche Verwertung stattfindet.
182Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich weiterhin nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 2 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Stabilität der Gebühren gefährdet wird.
183Dieses Regelbeispiel bedarf der Auslegung. Der Begriff der Gebührenstabilität ist aus sich heraus nicht recht verständlich, weil die Gebühren per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend sind, sondern jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden Kosten der Abfallentsorgung neu kalkuliert werden müssen. Dies ist deshalb erforderlich, weil auch die Kosten der Abfallentsorgung nicht stabil (gleichbleibend) sind, was sich schon an dem stetig gestiegenen pauschalen Entsorgungspreis festmachen lässt, den der Beklagte an die EGN zu entrichten hat. Soweit Erlöse aus der Altpapierverwertung die Kosten der Abfallentsorgung insgesamt reduzieren und auf diese Weise Einfluss auf die Gebührenhöhe haben, handelt es sich ebenfalls nicht um einen stabilen (gleichbleibenden) Vorgang, weil die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse grundsätzlich vom (schwankenden) Marktpreis des Altpapiers abhängig sind. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass es einen wie auch immer gearteten gebührenrechtlichen "Stabilitätsgrundsatz" gibt, der zur Auslegung herangezogen werden könnte. Zwar erscheint es durchaus möglich, hinsichtlich der Gebührenerhebung oder der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit aus abfallrechtlicher Sicht Maßgaben zu formulieren. Praktische Bedeutung haben solche Maßgaben jedoch nur dann, wenn sie sich auch umsetzen lassen, was voraussetzt, dass sie mit den allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätzen vereinbar sind. Daran fehlt es hier, weil eine aus abfallrechtlicher Hinsicht gebotene oder wünschenswerte Stabilität der Abfallgebühren im Sinne einer weitgehend gleichbleibenden Gebührenhöhe nicht damit zu vereinbaren ist, dass die Gebührenhöhe von den Entsorgungskosten abhängt, die ihrerseits eben nicht stabil (gleichbleibend) sind. Dies gilt, wie ausgeführt, auch für die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse.
184Auch die Entstehungsgeschichte des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG gibt für eine Konkretisierung des Begriffs der Gebührenstabilität nichts her. In der Begründung des Änderungsantrags des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, auf den die Vorschrift zurückgeht, findet sich lediglich der Hinweis, dass mit der zuvor genannten Vorschrift "Gefährdungen der Stabilität der Gebühren des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abgewehrt werden" können.
185Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (= Ausschussdrucksache 17(16)419, S. 3).
186Sollte der Gesetzgeber dabei den (idealtypischen) Fall vor Augen gehabt haben, dass ein gewerblicher Sammler im Gebiet eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers neu auftritt und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei dessen Gebührenkalkulation bereits eingeplante Einnahmen aus der Sammlung und Verwertung von (werthaltigen) Abfällen "wegnimmt" mit der Folge, dass eine Unterdeckung auftritt und eine mit einer Gebührenerhöhung verbundene Neukalkulation der Gebühren während des laufenden Kalkulationszeitraums erforderlich ist,
187vgl. VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013- AN 11 K 12.01588 -, juris, Rn. 87,
188liegt nach den vorstehenden Ausführungen auf der Hand, dass ein solcher Fall hier nicht gegeben ist, weil jedenfalls seit dem Jahr 2009 die Abfallgebühren ohne Berücksichtigung des Altpapiers aus O. kalkuliert wurden.
189Der Bedeutungsgehalt des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG erschließt sich erst recht nicht aus der Systematik des gesamten Absatzes 3, insbesondere nicht im Hinblick auf dessen Satz 4. Danach gilt unter anderem Satz 3 Nr. 2 nicht, wenn- verkürzt dargestellt - die gewerbliche Sammlung leistungsfähiger ist als die öffentlich-rechtliche. Zwar mag es noch schlüssig erscheinen, die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (Satz 2 Alt. 2) als prägende Merkmale der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Satz 1) mittels eines wie auch immer genau zu verstehenden Gebühren(stabilitäts)aspekts (Satz 3 Nr. 2) zu konkretisieren. Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum oder unter welchem Gesichtspunkt die größere Leistungsfähigkeit einer gewerblichen Sammlung ausschlaggebend dafür sein soll, dass es auf die aufgrund eines Gebührenaspekts bestehende Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht ankommt.
190Einen "plausiblen" Ansatz, dem Gebührenaspekt im Rahmen der hier zur Entscheidung stehenden Frage Rechnung zu tragen, ob die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen überwiegender öffentlicher Interessen - definiert über die (Gefährdung der) Funktionsfähigkeit des öffentlichen Entsorgungsträgers, diese wiederum definiert über (die wesentliche Beeinträchtigung) dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - erforderlich ist, bietet die Überlegung, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger über die Erfüllung der Entsorgungspflichten hinaus verpflichtet ist, dafür Sorge zu tragen, dass sich die Gebühren für die Entsorgung des gesamten Hausmülls in einem noch vertretbaren und akzeptierten Rahmen halten. Darauf hat das erkennende Gericht - im Hinblick auf überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG - bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren abgestellt
191- vgl. Beschluss vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 -
192und diesbezüglich ausgeführt:
193"Der nach Abzug der Kosten u. a. für das Einsammeln des Altpapiers verbleibende Überschuss aus der Vermarktung des Altpapiers beläuft sich nach der Ordnungsverfügung auf bis zu ca. 47,00 Euro/t. Legt man die mit der Beschwerde auf ca. 15.000 t/Jahr veranschlagte Altpapiermenge aller für die zusätzliche Einbeziehung in die öffentlich-rechtliche Entsorgung des Antragsgegners in Rede stehenden Gemeinden des Kreisgebiets zugrunde, ergibt sich für den Gebührenhaushalt des Antragsgegners eine zusätzliche Einnahme von bis zu ca. 700.000,00 Euro/Jahr. Der Beschwerde ist nicht zu entnehmen, dass ein Betrag in dieser Höhe die von den privaten Haushalten aufzubringenden Abfallgebühren in ihrer Größenordnung wesentlich bestimmt oder finanziell substantiell für die kurz- oder langfristige Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung ist. Gegen eine derartige Annahme spricht bereits, dass die fragliche Einnahme in der Vergangenheit nicht erzielt worden ist, ohne dass geltend gemacht würde, die öffentlich-rechtliche Entsorgung einschließlich ihrer Finanzierung durch Gebühren sei übermäßig belastet gewesen. Gewerbliche Sammlungen beschränken sich typischerweise auf werthaltige Abfälle und stellen damit potentiell immer einen Faktor dafür dar, durch ihre behördliche Unterbindung die durch Abfallgebühren zu deckenden Gesamtkosten der Hausmüllentsorgung zu senken. Das besagt aber nicht aus sich heraus, dass einer solchen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen."
194Daran ist auch im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG festzuhalten, der ebenso wie die anderen Regelungen des Absatzes 3 überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG definiert, so dass der gleiche Regelungszusammenhang und die gleiche Interessenlage wie bei § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gegeben ist. Der Beklagte hat zudem im Anschluss an den zuvor zitierten Beschluss nichts dargetan, was eine andere Einschätzung rechtfertigt. Insbesondere hat er nicht aufgezeigt, dass bei ihm ausbleibende Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers relevante Gebührenauswirkungen im Sinne der zuvor zitierten Ausführungen haben. Vielmehr zeigen die von ihm vorgelegten Gebührenkalkulationen für das Jahr 2012 mit und ohne Berücksichtigung der Altpapiermengen aus K. , L1. und O. , dass allenfalls von marginalen, nicht ins Gewicht fallenden Gebührenauswirkungen gesprochen werden kann. Nach diesen Kalkulationen bewirken die ausbleibenden Papiermengen aus den Kommunen K. , L1. und O. , dass 1.086.409 € weniger an Vergütungen (aus den Erlösen aus der Verwertung des Altpapiers) an die Kommunen ausgeschüttet werden können. Unter Berücksichtigung dessen, dass für die Kosten der Abfallentsorgung des Beklagten im Übrigen über 25,5 Mio. € kalkuliert werden, machen die (ausbleibenden) Erlöse für die Papiermengen aus den zuvor genannten Kommunen lediglich gut vier Prozent des erforderlichen Gebührenaufkommens aus. Bezogen auf die Gesamtkosten der Abfallentsorgung, die über Gebühren von den Bürgern der kreisangehörigen Kommunen "refinanziert" werden müssen, ist der zuvor bezeichnete Erlösanteil aus der Altpapierverwertung noch geringer, weil in den Kalkulationen des Beklagten die in oder bei den Kommunen gegebenenfalls anfallenden Sammlungs- und Beförderungskosten für das Altpapier nicht enthalten sind.
195Daran anschließend greift auch das Argument des Beklagten nicht durch, die Stadt O. könne mangels öffentlich-rechtlicher Erlöse aus der Altpapierverwertung überhaupt keine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung durch Erlöse aus der Altpapierverwertung -, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass nach den zuvor genannten Zahlen eine relevante Gebührensenkung im Raum stünde, wenn denn die Stadt O. vom Beklagten Vergütungen aus der Altpapierverwertung erhielte. Unabhängig davon, dass die Vergütungen im Verhältnis zu den übrigen Entsorgungskosten ohnehin nicht wesentlich ins Gewicht fielen, müssten der Stadt O. entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten in Abzug gebracht werden, die relevante Gebührenauswirkungen (Senkungen) unwahrscheinlich machten.
196Sollte der Beklagte den Begriff der (Gefährdung der) Gebührenstabilität dahingehend interpretieren, es seien jeweils die niedrigst möglichen Gebühren zu erheben kann, wäre dieser Ansatz verfehlt, weil er überwiegende öffentliche Interessen in einer Weise konkretisierte, die mit dem nach den vorstehenden Ausführungen insoweit anzulegenden strengen Maßstab nicht zu vereinbaren wäre. Dieser Ansatz führte nämlich dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die - arg ex § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG - gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um "werthaltige" Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung "entzogen" werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigst möglichen Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis zu höheren Gebühren führt.
197Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
198Was den Schutzzweck oder die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst klarzustellen, dass es nicht - jedenfalls nicht in erster Linie - um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies auf den ersten Blick nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend kann es nur darum gehen, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen "unterlaufen" wird. Solche Konstellationen lassen sich vorliegend nicht feststellen.
199Was die Stadt O. anbelangt, hat diese weder einen Dritten aufgrund eines Vergabeverfahrens beauftragt noch ist ersichtlich, dass Entsprechendes in absehbarer Zeit ansteht. Der Umstand, dass die Klägerin möglicherweise in wettbewerbswidriger Weise im Gebiet der Stadt O. hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier faktisch eine Monopolstellung erlangt hat, ist nach den vorstehenden Ausführungen keine Konstellation, die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erfasst wird.
200Schwierigkeiten des Beklagten, im Wege eines Vergabeverfahrens einen zu beauftragenden Dritten zu finden, der die Altpapierentsorgung (Verwertung) - potenziell auch hinsichtlich des Altpapiers aus O. - übernimmt, können ausgeschlossen werden, weil der Beklagte mit der X. einen solchen Dritten gefunden hat. Soweit es bei der Ausschreibung Schwierigkeiten gegeben hat, beruhten diese nicht darauf, dass die Klägerin vor und zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits in O. sammelte. Diesem Umstand hätte im Rahmen der Ausschreibung schlicht dadurch Rechnung getragen werden können, dass die Altpapiermengen aus O. außer Ansatz geblieben wären. Denn eine (zwingende) Notwendigkeit, die Ausschreibung auch auf den Fall zu erstrecken, dass die Klägerin ihre Sammlung einstellt, in O. wieder öffentlich-rechtlich gesammelt und das Altpapier dem Beklagten überlassen wird, hat nicht bestanden. Im Übrigen ist dieser Konstellation im Rahmen der Ausschreibung durch eine entsprechende mengenmäßige Staffelung Rechnung getragen worden. Die Ungewissheit, ob dieser Fall zum Tragen kommt, beruhte nicht auf der Sammlung der Klägerin, sondern darauf, dass der Beklagte die Sammlung der Klägerin zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits untersagt hatte und Ungewissheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Untersagung bestand.
201Weiterhin ist nicht ersichtlich, dass der Bestand der Drittbeauftragung aufgrund eines "Unterlaufens" der Vergabe in Frage steht oder gefährdet ist. Der Annahme einer Gefährdung steht bereits entgegen, dass die X. in Kenntnis der (ständig durchgeführten) Sammlung der Klägerin ein Auftragsverhältnis mit dem Beklagten eingegangen ist. Im Übrigen ist weder von diesem geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten durch die Drittbeauftragte in Frage steht. Zwar mag es als ein Unterlaufen des Vergabeverfahrens angesehen werden, dass sich die Klägerin nach wie vor in O. sammelt, obwohl sich im Vergabeverfahren die X. durchgesetzt hat. Da es jedoch - wie eingangs aufgezeigt - nicht um den Schutz des Vergabeverfahrens oder von Wettbewerbern geht, kommt es darauf im vorliegenden Zusammenhang nicht an, solange dadurch die Erfüllung der Entsorgungspflichten im Wege der Drittbeauftragung nicht in Frage gestellt wird.
202Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen könnte.
203Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der- insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommen-de - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungs- oder Infrastruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigen, sind nicht ersichtlich.
204Im Anschluss an die Ausführungen zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne einer Existenzgefährdung gilt hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung im Bereich der Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG, dass diese reibungslos funktioniert, insbesondere durch die klägerische Sammlung keine "Strukturen" (wesentlich) beeinträchtigt werden. Demgegenüber gibt es im Bereich der Entsorgung von Altpapier aus O. keine (zu schützenden) öffentlich-rechtlichen Strukturen (mehr), da die Stadt O. weder selbst noch über einen Drittbeauftragten tätig ist. Dass die Verwertungsstrukturen des Beklagten für das übrige Altpapier wesentlich beeinträchtigt werden, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte überwiegend keine eigenen Entsorgungsstrukturen geschaffen hat und er dementsprechend zur Erfüllung seiner Entsorgungspflichten keine eigenen personellen und sächlichen Mittel einsetzt, sondern sich (beauftragter) Dritter bedient hat und bedient, derzeit der X. und der EGN. Auf die solchermaßen organisierte öffentlich-rechtliche Altpapierverwertung hat die Sammlung der Klägerin bei ihrem Beginn allenfalls insoweit Einfluss gehabt, als sie eine Änderung des - seinerzeit allein bestehen-den - Entsorgungsvertrags zwischen dem Beklagten und der EGN zur Folge hatte. Es ist schon fraglich, ob das Ausbleiben von Altpapier aus O. aufgrund der Sammlung der Klägerin für die EGN überhaupt einen zureichenden Grund dargestellt hat, um vom Beklagten eine Anpassung des Entsorgungsvertrags zu verlangen. Jedenfalls ist auch nicht ansatzweise ersichtlich, dass diese Vertragsänderung als wesentliche Beeinträchtigung der öffentlich-rechtlichen Verwertungsstrukturen hinsichtlich Altpapier zu qualifizieren sein könnte. Soweit der Beklagte (als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) danach weitere Änderungen der Strukturen der öffentlich-rechtlichen Altpapierverwertung vorgenommen hat, indem er nach entsprechender Ausschreibung die X. auch mit der Verwertung von Altpapier aus O. beauftragt hat, ist das bereits keine Änderung gewesen, die wesentlich durch die Sammlung der Klägerin bedingt oder dieser zuzurechnen war. Denn solange keine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers aus O. erfolgte, bestand keine Notwendigkeit, einen Dritten mit der Verwertung von Altpapier aus O. zu beauftragen. Die Untersagung der Sammlung der Klägerin durch den Beklagten ändert daran nichts, weil unabhängig von der (seinerzeit) bestehenden Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Sammlungsuntersagung diese nicht unmittelbar bewirkt hätte, dass wieder eine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers stattfindet. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig eine Änderung der Altpapierverwertungsstrukturen des Beklagten veranlasst wäre, die als wesentliche Beeinträchtigung der Strukturen zu qualifizieren und unmittelbar durch die Sammlung der Klägerin veranlasst wäre.
205Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Altpapier aus O. für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt.
206Dies gilt zunächst für das öffentlich-rechtliche Einsammeln und Befördern des Altpapiers. Da die Klägerin bei ihren bisherigen Aktivitäten in weitgehender Abstimmung mit der Stadt O. agiert hat, kann als sehr wahrscheinlich davon ausgegangen werden, dass die Funktionsfähigkeit des für das Einsammeln und Befördern zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Stadt O. ) schnellstmöglich dadurch wiederhergestellt werden könnte und würde, dass der vorübergehend ruhend gestellte Vertrag aus Februar 1996 wieder "aktiviert" würde. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass weitere (der Form nach) private Unternehmen zur Verfügung stehen, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln und Befördern des Altpapiers im Auftrag der Stadt O. übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden, zumal die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit nicht zwingend das Sammeln im Holsystem mittels auf sämtlichen privaten Grundstücken aufgestellter Tonnen voraussetzt, sondern auch mittels Altpapiercontainern bewerkstelligt werden kann.
207Weiterhin ist auch im Hinblick auf die dem Beklagten obliegenden Entsorgungspflichten (Verwertung) nicht ersichtlich, dass deren Erfüllung im Fall der Einstellung der klägerischen Sammlung nicht gewährleistet und sichergestellt ist. Auch der Beklagte erfüllt die ihm obliegenden Entsorgungspflichten - wie ausgeführt - überwiegend nicht selbst, sondern bedient sich gegenwärtig gemäß § 22 Satz 1 KrWG auch für die Altpapierverwertung Dritter, nämlich der X. und der EGN. Speziell der mit der X. geschlossene Entsorgungsvertrag beinhaltet auch die Verwertung von Altpapier aus O. , so dass dessen Verwertung auch dann sichergestellt ist, wenn die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellen und das Altpapier aus O. dem Beklagten zur Verwertung überlassen würde. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die in der Vergangenheit vorgenommenen Anpassungen des bis Ende 2016 laufenden Entsorgungsvertrags mit der EGN, die gerade im Hinblick auf wechselnde von den kreisangehörigen Kommunen angelieferte und überlassene Altpapiermengen sowie veränderte Marktpreise für Altpapier vorgenommen wurden, zeigen, dass veränderten Verhältnissen im Ergebnis eben mittels Vertragsänderungen Rechnung getragen werden konnte und wurde. Insoweit ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass diese Vertragsänderungen auf der Seite der drittbeauftragten EGN wesentliche Änderungen der Entsorgungsstrukturen erforderten oder nach sich zogen - der Beklagte verfügt, wie ausgeführt, nicht über eigene Entsorgungsstrukturen. Entsprechendes gilt für die X. , deren mit dem Beklagten geschlossener Entsorgungsvertrag von vornherein unterschiedliche Fallkonstellationen hinsichtlich der Verwertung von Altpapier aus unterschiedlichen Kommunen abdeckt.
208Der Umstand allein, dass ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gegebenenfalls aufgrund einer gewerblichen (Altpapier-)Sammlung gezwungen ist, einen bestehenden Entsorgungsvertrag mit einem Drittbeauftragten anzupassen, reicht nicht aus, um eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen. Soll die gesetzlich vorgesehene Ausnahme von der Überlassungspflicht für gewerbliche Sammlungen im Bereich der nicht unter § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG fallenden Abfälle nicht leerlaufen, muss (auch) der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, der die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung mittels oder über Drittbeauftragungen "organisiert" und seine Planungen auf die insoweit abgeschlossenen Entsorgungsverträge ausgerichtet hat, gewisse (unwesentliche) Beeinträchtigungen hinnehmen. Wo in diesem Bereich die Grenze zwischen wesentlicher und unwesentlicher Beeinträchtigung zu ziehen ist, lässt sich nicht allgemein beantworten. Hier kann jedenfalls nicht von einer wesentlichen Beeinträchtigung ausgegangen werden, weil die - unterstellt - durch die Sammlung der Klägerin veranlasste oder erforderlich gewordene Vertragsänderung nicht über die Änderungen hinausgeht, die - unabhängig von einer gewerblichen Sammlung - bereits zuvor wegen veränderter Verhältnisse und Preise im Altpapierbereich vorgenommen worden sind. Zudem war und ist der Beklagte nicht gezwungen, von dem (auch) im Altpapierbereich gewählten "Organisationsmodell" der Drittbeauftragung vollständig Abstand zu nehmen. Sollten Drittbeauftragte durch eine gewerbliche Sammlung erforderlich gewordene oder werdende Vertragsänderungen zum Anlass nehmen, von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger "Ausgleichszahlungen" zu verlangen, handelte es sich nicht um einen Gesichtspunkt, der von dem Begriffsmerkmal "Planungssicherheit und Organisationsverantwortung" erfasst würde. Zu denken wäre eher an § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Diesbezüglich ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Beklagte für Änderungen des Entsorgungsvertrags mit der EGN, die nicht (unmittelbar) durch gewerbliche Sammlungen veranlasst waren, Ausgleichszahlungen zu leisten hat, ohne dass er geltend gemacht hätte oder sonst davon die Rede gewesen wäre, es lägen keine wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen mehr vor. Angesichts dessen erschließt sich nicht, dass eine andere Beurteilung nur deshalb geboten sein sollte, weil (unterstellt) eine mit einer "Ausgleichszahlung" einher gehende Vertragsänderung durch eine gewerbliche Sammlung ausgelöst wurde.
209Abschließend ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass sich die Untersagungsverfügung auch dann nicht als rechtmäßig erwiese, wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG verneinte und dementsprechend § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht unmittelbar anwendbar wäre. Das liegt auf der Hand, wenn man in diesem Fall § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für entsprechend anwendbar hält. Etwas anderes ergibt sich jedoch auch dann nicht, wenn man § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG vollständig außer Betracht lässt und auf § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage abstellt.
210Eine erforderliche Anordnung zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift kommt zwar auch zur Durchsetzung der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in Betracht, etwa in Gestalt der Untersagung einer gegen die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG verstoßenden Sammlung. Ein solcher Fall läge hier vom Ansatz her vor, wenn man die Gewerblichkeit der Sammlung der Klägerin verneinte, weil die Klägerin dann das von ihr gesammelte Altpapier aus privaten Haushaltungen entgegen § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überließe und insoweit die Ausnahme des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bereits mangels einer gewerblichen Sammlung nicht griffe.
211Gleichwohl trüge § 62 KrWG die Untersagungsverfügung nicht, weil diese sich als unverhältnismäßig darstellte und es sich dementsprechend nicht um eine erforderliche Anordnung im Sinne der Vorschrift handelte. Insoweit käme ebenfalls das zuvor Ausgeführte zum Tragen, dass nämlich die Überlassungspflicht nicht um ihrer selbst willen geschützt ist und sie sich angesichts der normierten Ausnahmen nicht stets durchsetzen (und durchgesetzt werden) muss, sondern im Einzelfall festzustellen ist, dass ihre Durchsetzung wegen überwiegender öffentlicher Interessen geboten ist, solche Interessen hier jedoch nicht bestehen. Diese im Hinblick auf § 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG getroffenen Feststellungen würden in gleicher Weise Geltung beanspruchen, wenn man § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage der Sammlungsuntersagung ansähe, weil die Sammlung der Klägerin als grundrechtlich geschützte Betätigung nicht weniger schutzwürdig ist als eine gewerbliche Sammlung im Sinne der Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Mangels Verhältnismäßigkeit käme es im Übrigen auf etwaige vom Beklagten angesichts der geänderten Rechtslage zulässigerweise nachgeschobene Ermessenserwägungen nicht an.
212Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
213Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Die zuständige Behörde kann im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 14.062,50 € festgesetzt.
1
Gründe
2Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,
3die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 4098/13) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 27. März 2013 hinsichtlich der Ziffer I. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffern III. und IV. anzuordnen,
4weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.
5Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung unter III. der angefochtenen Ordnungsverfügung und der Gebührenfestsetzung unter IV. gilt dies schon deshalb, weil die Antragstellerin hierzu in ihrer Beschwerdebegründung, auf welche die Prüfung des Oberverwaltungsgerichts nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nichts vorträgt. Auch im Übrigen führt die Beschwerdebegründung nicht zu einer Änderung des angegriffenen Beschlusses.
6Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin mit der Begründung abgelehnt, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die Untersagungsverfügung unter I. der Ordnungsverfügung offensichtlich rechtmäßig sei. Ermächtigungsgrundlage sei § 62 KrWG, weil in der Sammlungsanzeige der Antragstellerin Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlten. Bei Altkleidern und-schuhen handele es sich um Abfall, weil die Vorbesitzer die Sachherrschaft ohne weitere Zweckbestimmung aufgeben hätten. Auch eine allgemeine Interessenabwägung führe nicht zu einem Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresses. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen jedenfalls im Ergebnis nichts Durchgreifendes entgegen.
7Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für formell rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.
8Das Verwaltungsgericht ist sinngemäß davon ausgegangen, dass die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellende rechtsstaatliche Bedenken, die sich aus dem Zusammenfallen von Aufgaben (Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes einerseits, öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits) bei ein und derselben Stelle der öffentlichen Verwaltung ergeben (können), hier nicht zum Tragen kommen, weil der Antragsgegner keine Entscheidung getroffen hat, die das "Spannungsfeld" zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers berührt. Ob dies in Ansehung des Beschwerdevorbringens trägt, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, dass etwaigen rechtsstaatlichen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche Rechnung getragen werden kann. Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des hier beschließenden Gerichts.
9Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.
10Eine solche Trennung hat der Antragsgegner jedenfalls nach seinem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Soweit die Antragstellerin sinngemäß diese Trennung der Zuständigkeiten nicht für ausreichend hält, weil - was zutreffend ist - auf einer "höheren" (Vorgesetzten-)Ebene die Zuständigkeiten (wieder) zusammenfallen, dringt sie damit nicht durch. Das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer "höheren" (jedenfalls auf der obersten) Ebene ist bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar. Durchgreifende rechtsstaatliche Bedenken dürften sich daraus aber nicht ergeben, zumal die jeweiligen Amtsträger sowohl beim Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als auch bei der Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Beschränkungen und Bindungen unterliegen, insbesondere "von Amts wegen" Neutralität zu wahren haben, und diesbezüglich schon auf Verwaltungsebene Kontrollmöglichkeiten bestehen. Im Übrigen ist bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz die (rechtsstaatliche) Problematik einer zusammenfallenden Behördenzuständigkeit gesehen worden, ohne dass dies zum Anlass genommen worden ist, eine Trennung dahingehend zu fordern, dass die Aufgaben bei unterschiedlichen Rechtsträgern angesiedelt werden müssen - was sich bei den Stadtstaaten kaum hätte praktizieren lassen.
11Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 88, und 17/6645, S. 4.
12Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang zitierte Rechtsprechung
13- Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; ebenso Beschluss vom 15. August 2013 - 7 ME 62/13 -, NVwZ-RR 2013, 957 -
14rechtfertigt keine andere Einschätzung, weil sie wesentlich auf der Vorschrift des § 42 Abs. 4 des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) in der bis zum 7. November 2013 geltenden Fassung beruht, welche ausdrücklich die Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde bestimmte, wenn die untere Abfallbehörde in eigener Sache beteiligt war. Zum einen existiert eine vergleichbare Vorschrift in Nordrhein-Westfalen nicht. Zum anderen ist die zitierte Rechtsprechung dadurch überholt, dass § 42 Abs. 4 NAbfG in der ab dem 8. November 2013 geltenden Fassung eine Zuständigkeit der obersten Abfallbehörde nur noch dann vorsieht, wenn eine Körperschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Antragstellerin oder Adressatin eines Verwaltungsakts in einem Verwaltungsverfahren ist, für das sie als untere Abfallbehörde zuständig wäre. Schließlich erscheint das Bestehen eines - die Zuständigkeit des Antragsgegners möglicherweise in Frage stellenden - Interessenkonflikts eher fraglich, weil weder vorgetragen noch sonst ersichtlich ist, dass der Antragsgegner in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tatsächlich die Verwertung getrennt gesammelter Alttextilien vornimmt oder dies konkret beabsichtigt.
15Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht weiterhin - in Übereinstimmung mit der soweit ersichtlich einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur - zutreffend von der Abfalleigenschaft der von der Antragstellerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ausgegangen.
16Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen
17- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 - 20 A 570/82 -, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 - 3 Ob OWi 124/83 -, NVwZ 1984, 198 -
18die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruhte zum einen auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972, der in seiner ersten Alternative allein auf den Entledigungswillen des Besitzers abstellte, d. h. keinen § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Alt. 3 KrWG vergleichbaren Entstehungstatbestand enthielt, und zum anderen auf einem nicht maßgeblich von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägten Verständnis des Entledigungswillens. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.
19Der Rückschluss der Antragstellerin aus der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt ebenfalls nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis steht im Übrigen entgegen, dass die Antragstellerin mehrere verschiedene Wiederverwendungsquoten - einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die (angebliche) Quote ihres Unternehmens - benennt und es äußerst unwahrscheinlich erscheint, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote der Antragstellerin auseinandergesetzt haben oder ihnen diese bekannt ist.
20Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit einer- hier nicht in Rede stehenden - Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden" oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
21Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es nach einer von der Antragstellerin im Parallelverfahren 20 B 331/13 vorgelegten forsa-Umfrage unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht "loswerden" werden will und es beispielsweise aus Umweltschutzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Antragstellerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
22Was das Sortieren der Alttextilien nach der Einsammlung anbelangt, hat das Verwaltungsgericht darin nicht den maßgeblichen, die Abfalleigenschaft begründenden Umstand gesehen. Vielmehr hat es das Sortieren lediglich zur Untermauerung seiner Annahme angeführt, dass der Besitzer von Alttextilien im Fall des Einwurfs in einen Sammelcontainer keine Garantie hinsichtlich einer Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 21 KrWG hat oder erhält. Jedenfalls kann aus dem Sortieren keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass nach dem Vortrag der Antragstellerin auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen.
23Soweit das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids als auf der Grundlage von § 62 KrWG (offensichtlich) rechtmäßig angesehen hat, hat das Beschwerdevorbringen jedenfalls insoweit Erfolg, als die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin als offen anzusehen sind.
24Vom Grundsatz her erscheint eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG bei fehlender oder unvollständiger Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG nicht ausgeschlossen, wenn das Anzeigeverfahren seinen Zweck aufgrund der fehlenden Anzeige oder unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann.
25Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, juris.
26Diese Frage ist jedoch in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt und in der Literatur umstritten.
27Vgl. Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 18 KrWG Rn. 25, m. w. N. in Fußnote 49; Klement in: Schmehl: Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, § 18 Rn. 21; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 18 KrWG Rn. 22.
28Ferner ist zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit Anzeigepflichten in anderen Rechtsgebieten (§ 14 GewO, § 67 Abs. 2 BImSchG) durchaus die Auffassung vertreten wird, dass bei Verstößen gegen eine Anzeigepflicht Maßnahmen im Sinne der hier in Rede stehenden Untersagung nicht in Betracht kommen.
29Vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 14 Rn. 98; Dieckmann/Ingerowski, Rechtsfragen der Anzeige bestehender gewerblicher Sammlungen nach § 72 Abs. 2 KrWG, AbfallR 2013, 12 (17), m. w. N.
30Dies führt dazu, dass im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der auf § 62 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht ausgegangen werden kann.
31Andererseits kann die Sammlungsuntersagung aber auch nicht als offensichtlich rechtswidrig angesehen werden. Das folgt für die Frage, ob § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung wegen des Fehlens oder der (wesentlichen) Unvollständigkeit einer Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG in Betracht kommt, schon aus dem Vorstehenden. Jedenfalls bei der in diesem Verfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung kann auch nicht (eindeutig) festgestellt werden, dass sich im Fall einer fehlenden oder in wesentlichen Punkten unvollständigen Sammlungsanzeige eine auf § 62 KrWG gestützte Untersagungsverfügung jedenfalls als unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft erweisen muss.
32Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ergibt sich weiterhin nicht daraus, dass die Antragstellerin meint, bei § 18 Abs. 1 KrWG handele es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift und alleine eine fehlende Sammlungsanzeige könne keine Untersagung rechtfertigen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht nicht nur auf die in wesentlichen Punkten unvollständige Anzeige abgestellt, sondern zudem zutreffend darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin trotz entsprechender Aufforderung ihre Anzeige auch nachträglich nicht ergänzt hat und ohne die fehlenden Angaben die materiellen Rechtmäßigkeitsanforderungen hinsichtlich der Sammlung nicht abschließend überprüft werden können. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht weiter auseinander. Zum anderen spricht der Umstand, dass - wie es bereits das Verwaltungsgericht angemerkt hat - mit einer Sammlungsanzeige ein materiell-rechtliches "Prüfprogramm" der Behörde eröffnet werden soll,
33vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, a. a. O.,
34dagegen, § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen.
35Vgl. auch Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen gemäß § 18 KrWG, AbfallR 2012, 231 (237).
36Der weiteren Auffassung der Antragstellerin, eine Untersagung im Zusammenhang mit einer fehlenden Sammlungsanzeige komme angesichts der bestehenden Bußgeldvorschriften nicht in Betracht, kann ebenfalls nicht gefolgt werden, jedenfalls nicht insoweit, als damit zum Ausdruck gebracht werden soll, § 62 KrWG scheide von vornherein als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung aus. Dies kann schon aufgrund der anderen Zielrichtung des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG einerseits und der (generellen) Handlungsermächtigung des § 62 KrWG andererseits nicht angenommen werden.
37Die danach anzustellende, von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus.
38Zu ihren Gunsten ist zwar zu berücksichtigen, dass dann, wenn die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit (jedenfalls vorübergehend) ein Sammeln verwehrt wird, auf ihrer Seite vom Grundsatz her eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung eintritt, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit dürfte in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG fallen.
39Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 122/13 -, juris.
40Andererseits ist aber auch zu berücksichtigen, dass sich die Antragstellerin bei einer Betätigung im Rahmen ihrer Grundrechte an die ansonsten geltenden Gesetze zu halten hat und dies hier unabhängig davon, ob und gegebenenfalls auf welcher Grundlage eine Sammlungsuntersagung verfügt werden kann, nicht der Fall ist, weil sie die nach der vorstehenden Ausführungen erforderliche Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, gegebenenfalls in Verbindung mit § 72 Abs. 2 KrWG, nicht vollständig erstattet hat, da Angaben zu wesentlichen Punkten fehlen. Mit Blick darauf sind hier auf jeden Fall auch öffentliche Interessen betroffen oder beeinträchtigt. Diese können nicht mit dem Argument als wenig(er) gewichtig angesehen oder abgetan werden, bei § 18 Abs. 1 und 2 KrWG handele es sich lediglich um eine bloße Ordnungsvorschrift. Vielmehr dient die Sammlungsanzeige - wie ausgeführt - dazu, der Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die gesetzlich normierten Anforderungen an eine gewerbliche Sammlung erfüllt sind. Davon, dass eine solche Prüfung hier offensichtlich entbehrlich ist, kann nicht ausgegangen werden. Dies gilt jedenfalls hinsichtlich der Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG. Insoweit kann eine Entbehrlichkeit auch nicht damit begründet werden, dass es für Alttextilien einen Markt gebe, sich damit (derzeit hohe) Erlöse erzielen ließen und schon deshalb von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden könne. Dabei bleibt unberücksichtigt, dass dies nicht auf sämtliche im Wege einer öffentlichen Containersammlung erfassten Gegenstände zutrifft, weil es einen gewissen Anteil sog. "Fehlwürfe" gibt, hinsichtlich derer eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ebenfalls gewährleistet sein muss. Entsprechendes gilt für nicht wiederverwendbare, d. h. nicht wieder oder weiter tragbare Bekleidung und Schuhe sowie sonstige Alttextilien. Dass die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG hier nicht möglich ist, weil ausreichende Angaben der Antragstellerin zu den Verwertungswegen und der Sicherstellung der entsprechenden Kapazitäten gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG fehlen, hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt, ohne dass die Antragstellerin dem mit ihrer Beschwerde entgegengetreten ist. Im Übrigen dürfte die Anzeige der Antragstellerin vom 29. Oktober 2012 auch in Ansehung ihres ergänzenden Schreibens vom 28. November 2012 keine ausreichenden Angaben gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG enthalten.
41Mit Blick darauf kann ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin, ihre Sammlung (vorübergehend) fortzusetzen, auch in Ansehung ihrer vom Grundsatz her grundrechtlich geschützten Betätigung nicht angenommen werden. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die tatsächlichen Folgen einer hier anzunehmenden vorübergehenden Sammlungsunterbrechung sich in Grenzen halten dürften. Ausgehend davon, dass sich die Antragstellerin ordnungsgemäß die Verfügungsbefugnis hinsichtlich der für die Aufstellung ihrer Sammelcontainer genutzten Flächen gesichert hat, dürften ihr keine Standorte für den Fall verloren gehen, dass sie ihre Container (unterstellt) vorübergehend von den Flächen entfernen muss. Dementsprechend besteht die tatsächliche Beeinträchtigung in (vorübergehenden) Einnahmeverlusten, zu deren Höhe die Antragstellerin jedoch nichts Konkretes vorgetragen hat.
42Unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung oder Belastung der Antragstellerin ist ferner zu berücksichtigen, dass die Angelegenheit für sie im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage bis zur Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht "erledigt" wäre. Angesichts der durch § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorgeschriebenen oder veranlassten Prüfung wäre die Antragsgegnerin unabhängig von der noch ausstehenden Hauptsacheentscheidung hinsichtlich der Untersagungsverfügung gehalten, sich die für die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlichen Angaben auf einem anderen als dem an sich gesetzlich vorgesehenen Weg - das ist die vom Sammler zu erstattende Anzeige - zu verschaffen, indem sie gegen die Antragstellerin durch die Festsetzung eines Bußgelds (vgl. § 69 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 KrWG) Druck ausübt und/oder sie mittels auf § 62 KrWG gestützter, gegebenenfalls zwangsgeldbewehrter Ordnungsverfügung zur Vervollständigung der Anzeige auffordert. Dies bedeutete zum einen einen erheblichen Verwaltungsaufwand und führte zum anderen jedenfalls im Fall der Verhängung eines Bußgelds ebenfalls zu einer finanziellen Belastung der Antragstellerin.
43Zu deren Lasten sind ferner die bereits vom Verwaltungsgericht erwähnten Gesichtspunkte des Wettbewerbsschutzes und der Nachahmungsgefahr in die Abwägung einzustellen. Hinsichtlich der Nachahmungsgefahr bedarf keiner Entscheidung, ob eine solche Gefahr von den von der Antragstellerin bereits aufgestellten Containern ausgeht oder sich an diesen festmachen lässt. Sie ergibt sich jedenfalls daraus, dass im (unterstellten) Fall des Bekanntwerdens der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dies in Sammlerkreisen als Signal dahingehend verstanden werden könnte, eine Sammlung könne auch ohne vollständige Anzeige begonnen und weitergeführt werden, weil eine Untersagung oder Einstellung der Sammlung nicht zu befürchten sei.
44Unter Abwägung aller Gesichtspunkte ist es, wie es bereits das Verwaltungsgericht angenommen hat, daher eher der Antragstellerin zuzumuten, ihre Sammlung vorübergehend zu unterbrechen, als der Antragsgegnerin, weiterhin (vorübergehend) auf die vorgeschriebene Prüfung jedenfalls gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG verzichten zu müssen. Dies gilt umso mehr, als es die Antragstellerin selbst in der Hand hat, der Untersagungsverfügung durch Erstattung einer vollständigen Anzeige die Grundlage zu entziehen. Größerer Aufwand ist damit nicht verbunden, weil § 18 Abs. 2 KrWG zwar Angaben und Darlegungen verlangt, Nachweise dagegen nicht gefordert werden.
45Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
46Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin zu schätzen, was angesichts der Mitteilung der Antragstellerin, dass im Gebiet der Antragsgegnerin 14 Sammelcontainer stehen, auch sachgerecht möglich ist. Ausgehend von einer jährlichen Sammelmenge pro Container von 10 t und einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,
47siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,
48sowie einer - ebenfalls geschätzten - Gewinnmarge von 50 % ergibt sich ein Jahresgewinn von 28.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Soweit die Antragstellerin in ihrer Sammlungsanzeige pauschal eine Sammelmenge für das Jahr 2012 angegeben hat, erscheint diese mit Blick auf die in der zuvor zitierten Entscheidung genannten Daten zu der im Durchschnitt zu erwartenden Jahressammelmenge pro Container als deutlich zu niedrig und bleibt deshalb außer Betracht. Die mit dem angefochtenen Bescheid zugleich erhobene Gebühr ist nach Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs zusätzlich mit einem Viertel des festgesetzten Betrags zu berücksichtigten. Das angedrohte Zwangsgeld bleibt nach Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.
Tenor
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. November 2012 in der Fassung seiner Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin sammelt gewerblich Alttextilien mittels Containern.
3Der Beklagte unterscheidet hinsichtlich Abfalls zwei Aufgabenbereiche, denjenigen der unteren Umweltschutzbehörde (UUB) und denjenigen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (ÖRE).
4Zunächst waren diese Aufgabenbereiche nach dem Dienstverteilungsplan des Beklagten, Stand 1. August 2012, beide innerhalb des Fachdienstes 66 – Wasser- und Abfallwirtschaft mit dem Fachdienstleiter Herrn G.--- angesiedelt. Innerhalb dieses Fachdienstes waren sie insbesondere zwei Mitarbeitern zugewiesen, deren unmittelbarer Vorgesetzter Herr G. war.
5Zum einen war dies Frau T. , Stelle 661000, u.a. mit den Aufgaben:
6- Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten
7- Produktverantwortung für die Produkte Abfallentsorgung, Abfallgebühren (110201) und Überwachung der Abfallentsorgung (110202)
8- ordnungsbehördliche Maßnahmen einschließlich Verwaltungsstreitverfahren im Abfallrecht
9- Eingaben, Widersprüche und Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben
10- Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht
11- Grundsatzfragen in Rechtsangelegenheiten bezüglich Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz.
12Zum anderen war dies mit einer halben Stelle Herr X. , Stelle 661140, mit den beiden Aufgabenkomplexen:
13Beauftragter für die Kreis X1. Abfallgesellschaft mbH & Co. KG (KWA), welche über die Kreis X1. Abfallgesellschaft Beteiligung GmbH eine 99,8 %ige Tochtergesellschaft des Beklagten ist:
14- als ÖRE
15- als Gesellschafter
16und Aufgaben als ÖRE:
17- Abfallwirtschaftsplanung/-konzept
18- Durchsetzung abfallwirtschaftlicher Interessen gegenüber den kreisangehörigen Kommunen
19- Interkommunale Zusammenarbeit
20- Sicherstellung der Abfallentsorgung.
21Daneben war Herr X. mit der halben Stelle 050040 unmittelbar dem Vorstandsbereich 5 zugeordnet, seine Aufgaben dort waren im Wesentlichen dezentrales Controlling und betriebswirtschaftliche Angelegenheiten. Der Vorstandsbereich 5 wurde geleitet von Herrn X2. und umfasste auch den Fachdienst 66.
22Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin ihre gewerbliche Sammlung dem Beklagten an. Dieser forderte, handelnd durch Frau T. , weitere Angaben.
23Parallel dazu etablierte der Beklagte im Zusammenwirken mit einigen kreisangehörigen Kommunen ein kreisweites einheitliches System zur Erfassung von Altkleidern und –schuhen. Die Verwertung übernahm die vom Beklagten beauftragte KWA. Die erste beteiligte Kommune war am 20. September 2012 die Stadt X1.
24Nach entsprechender Anhörung untersagte der Beklagte, jeweils handelnd durch Frau T. , mit Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 die klägerische Sammlung im Kreisgebiet, wegen vermeintlicher Unvollständigkeit der Anzeige, gestützt auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG).
25Die Klägerin hat am 8. Februar 2013 Klage erhoben.
26Sie beantragt,
27die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. November 2012 in der Fassung seiner Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 aufzuheben.
28Der Beklagte beantragt,
29die Klage abzuweisen.
30Am 28. Februar 2013 hatte der Beklagte vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen. Außerdem habe er stets nur die kreisangehörigen Kommunen und nicht den Beklagten selbst als ÖRE um Stellungnahme zu angezeigten Sammlungen gebeten, da in erster Linie diese mit ihren Sammelsystemen betroffen seien.
31Mit Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – hat das Gericht den einstweiligen Rechtsschutzantrag eines anderen Sammlers abgelehnt. Dabei ging es nach summarischer Prüfung von der Zuständigkeit des Beklagten für die Untersagungsverfügung aus. Es könne dahinstehen, ob behördenintern eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche erfolgt sei, da keine Entscheidung im Spannungsverhältnis zwischen den Interessen des Sammlers und des ÖRE erfolgt sei. Es bedürfe keiner Entscheidung, ob eine Interessenkollision innerhalb des Beklagten auch deshalb ausscheide, da nur die nicht mit dem Beklagten identischen kreisangehörigen Kommunen zur Stellungnahme zu einer angezeigten Sammlung aufgefordert werden müssten.
32Der Fachdienstleiter 66 des Beklagten, Herr G. , hat daraufhin am 21. März 2013 beklagtenintern darum gebeten, Aufgaben kurzfristig statt der Stelle 661000 der Stelle 661140 zuzuweisen. Über die Zulässigkeit gewerblicher und gemeinnütziger Abfallsammlungen entscheide die Stelle 661000. Im Rahmen des Anzeigeverfahrens fordere die UUB die ÖRE zur Stellungnahme auf. Diese Aufgabe des ÖRE sei auf Kreisebene ebenfalls der Stelle 661000 zugewiesen. Das Gericht sehe in diesem Zusammenhang eine neutrale Aufgabenwahrnehmung nur dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche gesorgt sei. Dies sei durch die derzeitige Aufgabenverteilung nicht sichergestellt. Sollte der geänderten Aufgabenzuweisung zugestimmt werden, seien in weiteren Schritten die Verlagerung der Produktverantwortung für das Produkt 110201 (Abfallentsorgung, Abfallgebühren) sowie die damit verbundene Frage der endgültigen Organisationsstruktur abschließend zu klären.
33Mit Organisationsverfügung vom 27. März 2013 hat der Landrat des Beklagten ausdrücklich zur Sicherstellung einer neutralen Aufgabenwahrnehmung mit sofortiger Wirkung die Aufgaben
34- Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben
35- Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht
36von der Stelle 661000 (Frau T. ) zur Stelle 661140 (Herr X. ) verlagert.
37In einem parallelen einstweiligen Rechtsschutzverfahren eines weiteren Sammlers vor dem erkennenden Gericht – 17 L 797/13 – hat der Beklagte unter dem 16. Mai 2013 vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE unterschiedlichen Sachbearbeitern in unterschiedlichen Organisationseinheiten (Koordinationsbereichen) zugewiesen zu haben. Mit Beschluss vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 – hat das Gericht den dortigen einstweiligen Rechtsschutzantrag abgelehnt.
38Unter dem 26. Juni 2013 hat der Landrat des Beklagten den Personalrat um Zustimmung zu beabsichtigten Organisations- und Personalmaßnahmen im Vorstandsbereich 5 gebeten: Die beiden 0,5 Stellenanteile des Herrn X. sollten zu einer Stelle zusammengeführt werden. Ob diese künftig im Fachdienst 66 oder im Geschäftszimmer des Vorstandsbereiches 5 geführt werde, sei noch abschließend (ggf. durch das neue Vorstandsmitglied) zu entscheiden. Der Personalrat hat dem Vorschlag am 2. Juli 2013 zugestimmt.
39Mit Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 hat der Beklagte, wiederum handelnd durch Frau T. , die Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 neu gefasst. Er hat darin die klägerische Sammlung im Kreisgebiet untersagt (Ziffer 1.) und die sofortige Vollziehung angeordnet (Ziffer 2.). Gestützt hat er die Untersagung auf § 62 i.V.m. § 18 Abs. 1, 2. Alt.KrWG. Die Anzeige sei unvollständig und nicht prüffähig. Die Untersagung sei geeignet, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen als ÖRE bzw. der von ihnen beauftragten Dritten zu verhindern. Auch die Angemessenheit der Untersagung und die Anordnung der sofortigen Vollziehung hat er damit begründet.
40Im Beschwerdeverfahren gegen den Beschluss des Gerichts vom 23. Mai 2013 ‑ 17 L 797/13 ‑ hat der Beklagte gegenüber dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) – 20 B 669/13 – vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen zu haben. Verwertungserlöse verblieben nicht bei ihm, sondern führten zu einer Verringerung der Gebühren.
41In einem Parallelverfahren – 17 K 1575/13 – hat der Beklagte Äußerungen diverser kreisangehöriger Kommunen aus dem August 2013 übersandt. Die Stadt L. -M. hat danach Containerstellplätze mit 68 Containern eingerichtet und u.a. zu diesem Zweck einen entsprechenden Vertrag mit der KWA geschlossen. Für die Stadt O. -W. werde die Ausschreibung von Sammlung und Verwertung für die Zeit ab dem 1. Januar 2014 über die KWA als Vertragspartner des Beklagten erfolgen. Die Stadt W1. habe zum 1. Dezember 2012 mit der KWA als Vertragspartner ein flächendeckendes Sammelsystem für Altkleider eingerichtet.
42Am 1. Oktober 2013 ist Herr D. Vorstandsmitglied 5 des Beklagten geworden, in der Nachfolge des Herrn X2. .
43Der Fachdienstleiter 66, Herr G. , hat dem Gericht unter dem 17. Oktober 2013 mitgeteilt, bis zum 27. März 2013 seien Teilbereiche der Aufgaben des ÖRE noch Frau T. übertragen gewesen. Die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen von § 18 Abs. 4 KrWG sei jedoch nie Inhalt der Stelle 661000, sondern ab Inkrafttreten des KrWG der Stelle 661140 zugewiesen gewesen. Die Stellen 661000 und 661140 seien nach wie vor beide dem Fachdienst 66 – Umwelt zugeordnet.
44Mit Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 355/13 – hat das OVG NRW die Beschwerde des anderen Sammlers gegen den Beschluss des Gerichts vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – zurückgewiesen. Eine personelle und organisatorische Trennung dürfte anzunehmen sein, zumal hinsichtlich Sammeln und Befördern von Abfall die kreisangehörigen Kommunen ÖRE seien. Es sei auch nicht vorgetragen, dass der Beklagte im Bereich Entsorgung von Alttextilien überhaupt als ÖRE tätig werde, was Voraussetzung für einen Interessenkonflikt sei.
45Danach hat der Beklagte eine Stellungnahme seiner Organisationsabteilung übersandt, wonach die Aufgaben als UUB und als ÖRE ursprünglich der Stelle „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten – 661000“ (Frau T. ) zugewiesen gewesen seien. Am 27. März 2013 seien Aufgaben zur Stelle 661140 (Herr X. ) verlagert und somit unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen worden. Dies sei nur als ein erster Schritt gedacht gewesen, da der Fachdienst 66 dargelegt habe, dass nicht nur eine schlichte personelle, sondern auch eine (aufbau-)organisatorische Trennung erforderlich sei. Neben dieser „Sofortmaßnahme“ seien zum Zeitpunkt eines absehbaren Wechsels des Vorstandsmitgliedes 5 weitere Änderungen in der Aufbauorganisation sowie der Dienstverteilung ins Auge gefasst worden, die jedoch vor ihrer Umsetzung weitere Prüfungen und Abstimmungsgespräche erfordert hätten. Nach erfolgter Personalratszustimmung am 2. Juli 2013 seien die personellen und organisatorischen Änderungen umgesetzt worden. Diese fänden ihren Niederschlag in der derzeit im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013. Dienstverteilungspläne würden in der Regel einmal im Jahr überarbeitet. Hierbei handele es sich um ein aufwändiges Verfahren. Daher würden unterjährige und eilige Änderungen durch behördeninterne Verfügungen vollzogen. Das in der Neuauflage ausgewiesene Datum 1. Oktober 2013 entspreche dem Wechsel des Vorstandsmitgliedes 5. Faktisch sei Herr X. schon zum Zeitpunkt der Verfügung vom 27. März 2013 in Gänze als direkt dem damaligen Vorstandsmitglied 5 unterstellter Mitarbeiter tätig gewesen und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen worden. Kurz nach seinem Dienstantritt habe Herr D. entschieden, dass dies so bleiben solle.
46Mit Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – hat das OVG NRW die Beschwerde des weiteren Sammlers gegen den Beschluss des Gerichts vom 23. Mai 2013 ‑ 17 L 797/13 ‑ zurückgewiesen und dabei hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten ausgeführt, eine Trennung sei nach dem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Ein Zusammenfallen der Zuständigkeiten jedenfalls auf der höchsten Ebene sei unvermeidbar. Es sei nicht vorgetragen, dass der Beklagte im Bereich Entsorgung von Alttextilien überhaupt als ÖRE tätig sei, was Voraussetzung für einen Interessenkonflikt wäre.
47In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte mitgeteilt, dass es jetzt so sei, dass Herr X. unmittelbar Herrn D. unterstellt sei. Etwas Schriftliches hat er diesbezüglich auch auf Nachfrage des Gerichts nicht vorlegen können. Weiter hat der Beklagte eingeräumt, dass inzwischen die Stellungnahmen nach § 18 Abs. 4 KrWG nicht mehr nur von den kreisangehörigen Kommunen als ÖRE angefordert werden, sondern auch von ihm als ÖRE.
48Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen.
49Entscheidungsgründe:
50Die gegen die Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 in der Fassung der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig und begründet.
51Erstere ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
52I.
53Die in der neugefassten Ordnungsverfügung enthaltene Untersagung (Ziffer 1.) der angezeigten gewerblichen Sammlung von Altkleidern und –schuhen im Kreisgebiet ist bereits formell rechtswidrig, weil der als UUB tätig gewordene Beklagte zugleich nach § 5 Abs. 1 Landesabfallgesetz (LAbfG) ÖRE (auch im Sinne des KrWG) ist, ohne den daraus resultierenden besonderen rechtsstaatlichen Anforderungen des Gebotes der fairen Verfahrensgestaltung in seiner Ausprägung als Neutralitätsgebot Genüge zu tun.
54Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist grundsätzlich auf der Grundlage des derzeit geltenden Rechts zu beurteilen,
55vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 32.
56Als Ermächtigungsgrundlage hat der Beklagte insoweit die abfallrechtliche Generalklausel des § 62 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) gewählt. Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.
571.
58Vom Grundsatz her war der Beklagte zwar bei Erlass/ Neufassung der Ordnungsverfügung und ist es auch heute nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Unschädlich ist, dass darin nur vom Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz die Rede ist, denn die sich darauf beziehende Zuständigkeit gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des KrWG, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des KrWG) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist,
59vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 39.
602.
61Die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung verstößt auch nicht gegen Vorschriften des KrWG. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den ÖRE ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als ÖRE zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten,
62vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 41; BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 – 9 A 23.10 –, juris, Rn. 20.
633.
64Unter dem Gesichtspunkt gebotener Neutralität ist die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des KrWG und des ÖRE in oder bei einer Behörde hier aber dennoch durchgreifend problematisch, weil sie die vom Beklagten unbewältigte Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt.
65a)
66Ein „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
67vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 ‑ 9 A 23.10 ‑, juris, Rn. 20; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 15, vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 –, juris, Rn. 11, vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris, Rn. 11, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 13; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21.
68Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht, spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene ÖRE (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als UUB durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen,
69vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 43.
70Vergleichbare Konstellationen werden in der Literatur auch unter dem Begriff der „institutionellen Befangenheit“ diskutiert, die aber unstreitig keine einfachgesetzliche Regelung in §§ 20 und 21 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW erfahren hat. Einer solchen ist vielmehr durch die Unabhängigkeit des Sachentscheiders sichernde institutionell-organisatorische Vorkehrungen entgegenzuwirken,
71vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 9 und 11 f; Luch, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 20, Rn. 4; Ritgen, in: Knack/Hebbeke, VwVfG, 9. Aufl., § 20, Rn. 12.
72Diese Bedenken sind auch im Gesetzgebungsverfahren zum KrWG gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des KrWG zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines ÖRE betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde,
73vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.
74Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen,
75vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).
76Zwar mag insofern eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (UUB und ÖRE) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
77vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 ‑ 9 A 23/10 ‑, juris, Rn. 20 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 355/13 –, Beschlussabdruck Seite 3; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 13 ff., vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 –, juris, Rn. 13, vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris, Rn. 13, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 16; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 ‑ 4 K 1905/10 ‑, juris, Rn. 67.
78Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der UUB und andererseits des ÖRE zu gewährleisten haben,
79vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein- Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.
80b)
81Derartiges ist auch im Hinblick auf die konkrete Untersagungsverfügung notwendig für deren Rechtmäßigkeit. Eine Interessenkollision ist hier nicht ausnahmsweise von vornherein ausgeschlossen.
82aa)
83Ein Interessenkonflikt zwischen ÖRE und UUB innerhalb des Beklagten ist hier insbesondere nicht deshalb zu verneinen, weil abweichend von § 5 Abs. 1 LAbfG gemäß § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG die kreisangehörigen Gemeinden als ÖRE die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen zu befördern haben, soweit diese von Kreisen oder in deren Auftrag betrieben werden. Insoweit könnte ein nicht für die Sammlung zuständiger Kreis als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger in seinen Interessen gar nicht berührt sein, soweit er eine Verwertung getrennt gesammelter Alttextilien weder vornimmt, noch konkret beabsichtigt,
84vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, Beschlussabdruck Seite 4.
85So verhält es sich hier aber nicht. Der Beklagte verwertet nicht nur über seine von ihm beauftragte Tochtergesellschaft KWA Altkleider- und Schuhe aus öffentlichen Sammlungen. Er etabliert sogar gemeinsam mit den kreisangehörigen Kommunen ein kreisweites einheitliches Erfassungssystem. Wie sich auch aus den Äußerungen der Städte L. -M. , O. -W. und W1. aus dem August 2013 ergibt, wirkt er bereits seit dem Jahr 2012 und in zunehmendem Maße bei kommunalen Sammlungen mit.
86An einem veritablen Eigeninteresse des Beklagten ändert auch nichts, dass die Verwertungserlöse ggf. nicht bei ihm verbleiben, sondern zu einer Verringerung der Gebühren für die kreisangehörigen Kommunen und letztlich für deren Bürger führen. Denn einerseits trägt der Beklagte die (politische) Verantwortung gegenüber den Kommunen und ihren Bürgern, dass diese von ihm geforderten Gebühren nicht überbordend steigen. Zum anderen hat er ein Interesse, dass ein von ihm etabliertes, kreisweites einheitliches Erfassungssystem überzeugend funktioniert. Überdies hat er ein Interesse am Erhalt der bei seiner Tochtergesellschaft KWA vorhandenen Arbeitsverhältnisse, mithin an einer hinreichenden Auslastung dort.
87Dass seine Interessen als ÖRE berührt werden, sieht inzwischen auch der Beklagte selbst so, da er nunmehr bei Sammlungsanzeigen – entgegen seiner früheren Praxis – nicht mehr nur die kreisangehörigen Kommunen, sondern auch beklagtenintern seinen ÖRE zur Stellungnahme auffordert.
88bb)
89Ein Interessenkonflikt ist auch nicht durch die Ermächtigungsgrundlage ausgeschlossen, auf die der Beklagte seine Untersagungsverfügung gestützt hat.
90Zwar hat er mit der Wahl der abfallrechtlichen Generalklausel des § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage von einem Rückgriff auf die speziellere Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG abgesehen, nach der die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen hat, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (1. Alt.), oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (2. Alt.). Dies geschah, weil er sich zu einer für die (endgültige) Untersagung nach jener Norm erforderlichen inhaltlichen Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit dem gewerbliche Sammlungen betreffenden § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit der Klägerin und der für sie handelnden Personen nicht in der Lage sah. Insofern verstand er seine Entscheidung wohl als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer – nach seiner Auffassung – nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 ff. KrWG,
91vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 9, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 9.
92Es kann dahinstehen, ob letzteres einen Interessenkonflikt dann ausschließt, wenn ‑ anders als regelmäßig bei Entscheidungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2, 2. Alt. KrWG – gerade keine Entscheidung im in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG verdeutlichten Spannungsfeld zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des ÖRE bzw. eines von diesem beauftragten Dritten getroffen wird, sondern sich die UUB einer diese Interessen würdigenden Entscheidung gerade enthält, d.h. rein formal zur Absicherung einer ordnungsgemäßen Durchführung des weiteren Anzeigeverfahrens entscheidet,
93vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 16 und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 17.
94Denn hier hat der Beklagte ausdrücklich die Interessen der Kommunen als ÖRE bzw. der von diesen beauftragten Dritten „in die Waagschale geworfen“, die angesichts seiner Verwertungs- und sogar Sammlungstätigkeit über die KWA auch seine Interessen sind (s.o. I.3.b)aa)). Gerade zum Schutz dieser Interessen hat er die Untersagung ausgesprochen. Dies wird darin deutlich, dass im Rahmen der Verhältnismäßigkeit die Eignung des gewählten Mittels der Untersagung allein auf den Zweck bezogen wurde, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen als ÖRE bzw. der von ihnen beauftragten Dritten zu verhindern. Auch die Angemessenheit der Untersagung und die Anordnung der sofortigen Vollziehung wurden mit diesem Zweck begründet.
95c)
96Die kumulativ erforderliche organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche innerhalb des Beklagten ist hier jedoch nicht hinreichend vorgenommen worden. Stattdessen ist praktisch die gesamte Bearbeitung des Verwaltungsverfahrens, einschließlich Anzeigenbearbeitung und Anhörung, insbesondere aber der Erlass der Untersagungsverfügung, und sogar die Bearbeitung des Klageverfahrens mit Frau T. durch eine Mitarbeiterin des Beklagten erfolgt, für die weder personell noch organisatorisch sichergestellt war und ist, dass sie vor Einflussnahmen seitens des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hinreichend geschützt ist.
97aa)
98Zum Zeitpunkt des Erlasses/der Neufassung der Untersagungsverfügung bestand hier keine personelle Trennung, da die Aufgaben der UUB und des ÖRE nicht vollständig unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen waren.
99Bis zur Bekanntgabe der Organisationsverfügung des Landrates vom 27. März 2013 an die betroffenen Sachbearbeiter, Frau T. und Herrn X. , und deren praktischer Umsetzung ist dies wohl auch nach Ansicht des Beklagten ausgeschlossen. Bis dahin war Frau T. , Stelle 661000, neben ordnungsbehördlichen Maßnahmen im Abfallrecht auch noch für Eingaben, Widersprüche und Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben sowie Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht zuständig. Sie vertrat mithin den Beklagten als ÖRE sogar in verwaltungsgerichtlichen Verfahren und war an der Verwaltung seines Tätigkeitsfeldes beteiligt, stand mithin „in dessen Lager“.
100Dementsprechend hat auch der Fachdienstleiter 66 des Beklagten, Herr G. , gegenüber dem Gericht später eingeräumt, bis 27. März 2013 seien Teilbereiche der Aufgaben des ÖRE noch Frau T. zugewiesen gewesen. Auch die Organisationsabteilung des Beklagten hat dies nachträglich bestätigt.
101Die Angabe des Beklagten vom 28. Februar 2013 gegenüber dem Gericht, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen, war vor diesem Hintergrund unzutreffend.
102Dies hat der Beklagte auch spätestens mit dem Beschluss des Gerichts vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – erkannt, da Herr G. beklagtenintern schon am 21. März 2013 darauf hinwies, dass durch die seinerzeitige Aufgabenverteilung eine personelle und organisatorische Trennung der Aufgabenbereiche nicht sichergestellt sei. Seiner damaligen Auffassung nach war sogar die Abgabe der Stellungnahme des ÖRE im Anzeigeverfahren der Stelle 661000 (Frau T. ) zugewiesen. Da jedenfalls ersteres nicht in Zweifel steht, kommt es nicht darauf an, weshalb der Fachdienstleiter 66, Herr G. , unter dem 17. Oktober 2013 gegenüber dem Gericht das Gegenteil der letztgenannten Aussage behauptete, nämlich die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen von § 18 Abs. 4 KrWG sei nie Inhalt der Stelle 661000, sondern ab Inkrafttreten des KrWG der Stelle 661140 zugewiesen gewesen.
103Auch nach Bekanntgabe der Organisationsverfügung des Landrates vom 27. März 2013 an die beiden betroffenen Sachbearbeiter verblieb bei Frau T. neben der Zuständigkeit für ordnungsbehördliche Maßnahmen im Abfallrecht noch die Produktverantwortung für die Produkte Abfallentsorgung, Abfallgebühren (110201). Sie trägt insoweit weiter Verantwortung hinsichtlich der Erfüllung der Aufgabe des ÖRE und gerade auch deren finanzieller Seite, indem sie die Gebühren verantworten muss, die der Beklagte von den Kommunen für die Verwertung zu erheben hat. Diese fallen unstreitig höher aus, wenn dem Beklagten als ÖRE bzw. dem von ihm beauftragten Dritten weniger werthaltige Abfälle zugeführt werden, etwa durch Ausdehnung gewerblicher Altkleidersammlungen.
104bb)
105Dass sich daran bis heute etwas geändert hätte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Auch die noch in Abstimmung befindliche Neuauflage für den Dienstverteilungsplan des Beklagten mit Stand 1. Oktober 2013 weist diese Aufgabe weiter Frau T. zu. Dies geschieht – ohne dass es darauf für die Beurteilung der personellen Trennungsmaßnahmen vom 27. März 2013 als unzureichend ankäme – anscheinend im vollen Bewusstsein, dass es einer neutralen Aufgabenwahrnehmung entgegensteht, da Herr G. bereits am 21. März 2013 unmissverständlich darauf hinwies, auch diese Produktverantwortung müsse verlagert werden, und auch die Organisationsabteilung in der am 27. März 2013 vorgenommenen Aufgabenverlagerung nur einen ersten von mehreren notwendigen Schritten zur Beachtung des Neutralitätsgebot des Staates sah.
106Es kann dahinstehen, ob es beklagtenintern bezweckt war, über die ihr zugewiesene Produktverantwortung Frau T. weiterhin so sehr in die Interessen des ÖRE einzubinden, dass sie sich von diesen auch bei Entscheidungen als UUB nicht ganz würde freimachen können, bildlich gesprochen stets „zwei Herzen in ihrer Brust schlagen sollten“. Jedenfalls hat der Beklagte sie weiter in einer derartigen personalstrukturell unbewältigten Interessenkollision belassen und einen rechtsstaatlich nicht hinnehmbaren „bösen Schein“ auf ihr Verwaltungshandeln geworfen bzw. diesen aufrechterhalten.
107Ebenfalls dahinstehen kann, ob sich die weitere personelle Einbindung – statt Trennung – von Frau T. in das „Lager“ des ÖRE darüber hinaus auch durch die bei Ihr belassene Aufgabe „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten“ ergibt. Immerhin hat die Organisationsabteilung des Beklagten in ihrer Äußerung aus Dezember 2013 für beide Aufgaben (sowohl als UUB als auch als ÖRE) an diesem Punkt der Aufgabenzuweisung für die Stelle von Frau T. angeknüpft. Eine Herauslösung des abfallwirtschaftlichen Aspektes ÖRE bzw. Abfallentsorgung aus dieser Koordinationsaufgabe durch einen Zusatz wie „mit Ausnahme von …“ oder etwa dergestalt, dass ausdrücklich in einem anderen Fachdienst oder direkt im Vorstandsbereich 5 die „Koordination Abfall“ soweit sie diesen Aspekt betrifft angesiedelt wäre, ergibt sich auch nicht aus der noch in Abstimmung befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan des Beklagten mit Stand 1. Oktober 2013.
108cc)
109Abgesehen davon, dass schon die fehlende personelle Trennung allein einen Verstoß gegen das Neutralitätsgebot bedeutet, fehlt auch eine hinreichende organisatorische Trennung.
110Zwar ist klar, dass bei einem Rechtsträger zumindest auf der höchsten Ebene Zuständigkeiten zusammenfallen müssen,
111vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, S. 3.
112Doch ist eine organisatorische Trennung schon begrifflich etwas anderes als die bloß personelle. D.h. es genügt nicht die Unterschiedlichkeit der Sachbearbeiter. Diese müssen zugleich unterschiedlich organisatorisch eingebunden sein, was sich unabhängig von der jeweiligen Bezeichnung der Organisationseinheiten dadurch kennzeichnen lässt, dass zumindest der unmittelbare Vorgesetzte ein anderer ist.
113(1)
114Dies war hier zum Zeitpunkt des Erlasses/der Neufassung der Untersagungsverfügung nicht gegeben. Unabhängig davon, ob und wann eine personelle Trennung der Aufgaben eintrat, also die Stelle 661000, Frau T. , keine Aufgaben des Beklagten als ÖRE mehr wahrnahm, war diese auch nach den Ausführungen der Organisationsabteilung des Beklagten mindestens bis zur Beteiligung des Personalrates organisatorisch von der Stelle 661140, Herr X. , nicht getrennt. Beide waren dem Fachdienst 66 mit Herrn G. als unmittelbarem Vorgesetzten zugewiesen.
115Dass angeblich Herr X. „faktisch“ schon zum Zeitpunkt der Verfügung vom 27. März 2013 in Gänze als direkt dem damaligen Vorstandsmitglied 5 unterstellter Mitarbeiter tätig und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen worden sein soll, ist ohne Bedeutung. Geht es um den „bösen Schein“ fehlender Neutralität staatlichen Handelns für den Außenstehenden aufgrund eines nichtbewältigten Interessenkonflikts, muss dieser durch eine objektivierbare und auch für einen Außenstehenden nachvollziehbar schriftlich fixierte Organisationsstruktur ausgeschlossen sein. Davon kann keine Rede sein, wenn nicht einmal in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren und auf vielfache diesbezügliche gerichtliche Hinweise und Nachfragen ein auch hinsichtlich der zeitlichen Geltung klares Bild dieser angeblichen „faktischen“ Organisation entsteht. Dies gilt umso mehr, als hier eine abweichende Organisationsstruktur eindeutig schriftlich fixiert besteht. Nach dem Dienstverteilungsplan mit Stand 1. August 2012 sind die Stellen 661000 (Frau T. ) und 661140 (Herr X. ) schon ihren Anfangsziffern nach, aber auch von der tabellarischen Eingliederung her unmissverständlich dem Fachdienst 66 zugeordnet. Um von einer derartigen eindeutigen schriftlichen Zuweisung abzuweichen, ist, jedenfalls soweit es um den „bösen Schein“ mangelnder Neutralität geht, eine ebenso eindeutige und schriftliche anderweitige Zuweisung erforderlich. Abgesehen davon, ob es einem Beschäftigten des Beklagten zustünde oder auch nur zumutbar wäre, sich Weisungen seines nach dem Dienststellenverteilungsplan unmittelbaren Vorgesetzten aufgrund einer nebulösen „faktischen“ anderweitigen Stellenzuweisung zu widersetzen, könnte derartiges jedenfalls kein Vertrauen Außenstehender in eine solche, sich von dem widerstreitenden Interesse freimachende – neutralitätssichernde/faire – Handlungsweise innerhalb des Beklagten begründen. Dies wird auch darin deutlich, dass Herr G. als nach dem Dienstverteilungsplan mit Stand 1. August 2012 zuständiger unmittelbarer Vorgesetzter schon unter dem 21. März 2013 eine abschließende Klärung der Organisationsstruktur anmahnte, sich also nicht in der Lage sah, auf irgendwelche „faktischen“ Gepflogenheiten hin, von der Wahrnehmung seiner Vorgesetztenpflichten abzusehen. Überdies ist schon fraglich, ob er derartige Vorstellungen, ein anderer könne alleiniger Vorgesetzter des Herrn X. sein, überhaupt kannte. Immerhin hat er noch am 17. Oktober 2013 dem Gericht mitgeteilt, die Stellen 661000 und 661140 seien nach wie vor beide dem Fachdienst 66 – Umwelt zugeordnet. Eine organisatorische Trennung ist erkennbar nicht vollzogen, wenn nicht einmal der Fachdienstleiter weiß, dass jemand nicht in seinem Fachdienst tätig ist, Aufgaben dort nicht mehr angesiedelt sind und er insofern nicht mehr Vorgesetzter ist. Dies ist auch deshalb von besonderer Brisanz, weil durch eine organisatorische Trennung der unmittelbare Vorgesetzte dem Sachbearbeiter den nötigen Rückhalt geben kann, um ihn so vor Einflüssen anderer Interessen innerhalb des Beklagten zu schützen, damit er allein am Gesetz orientiert tätig werden kann. Sieht Herr G. sich aber weiter als unmittelbarer Vorgesetzter nicht nur von Frau T. , sondern auch von Herrn X. , müsste er sich im Interessenkonflikt zwischen UUB und ÖRE ggf. schützend gegen sich selbst stellen.
116Das von der Organisationsabteilung des Beklagten dargestellte Bedürfnis, Umstrukturierungen in eiligen Fällen auch ohne gänzliche Neuaufstellung des Dienstverteilungsplanes vornehmen zu können, ist zwar nachvollziehbar, steht aber einer Einhaltung eines Mindestmaßes an Transparenz nicht entgegen. Wie die schriftliche Organisationsverfügung vom 27. März 2013 zeigt, ist derartiges auch dem Beklagten ohne weiteres möglich.
117Mit ihrer Stellungnahme aus Dezember 2013 verdeutlicht die Organisationsabteilung des Beklagten auch, dass sie dies erfasst hat. Sie selbst sah noch nach dem 27. März 2013 weitere Schritte, insbesondere auch eine (aufbau-)organisatorische Trennung als erforderlich an.
118(2)
119Auch bis heute ist eine hinreichende organisatorische Trennung beim Beklagten durch nichts belegt.
120Die laut seiner Organisationsabteilung nach erfolgter Personalratszustimmung am 2. Juli 2013 zu nicht näher definierten Zeitpunkten umgesetzten personellen und organisatorischen Änderungen lassen ebenfalls jede Form vermissen und waren dementsprechend ebenfalls auch noch am 17. Oktober 2013 Herrn G. unbekannt. Insofern kann dahinstehen, welcher Änderung der Personalrat überhaupt zugestimmt bzw. welche Änderung genau umgesetzt worden sein soll. Unklar ist dies, da in der Bitte um Zustimmung des Landrates des Beklagten vom 26. Juni 2013 gerade offen gelassen wurde, ob eine zusammengeführte Stelle des Herrn X. künftig im Fachdienst 66 oder im Geschäftszimmer des Vorstandsbereiches 5 geführt werde. Dies sollte abschließend erst später entschieden werden, ggf. durch das neue Vorstandsmitglied, welches aber gar nicht vor dem 1. Oktober 2013 im Amt war.
121Auch aus einer noch im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013 kann sich nichts ergeben, da diese gerade noch nicht endgültig ist.
122Eine angeblich kurz nach seinem Dienstantritt (1. Oktober 2013) von Herrn D. getroffene Entscheidung, dass Herr X. in Gänze als direkt dem Vorstandsmitglied unterstellter Mitarbeiter tätig und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen werden solle, hat mangels Einhaltung jeder Form ebenfalls keine Bedeutung für eine im Hinblick auf die Erkennbarkeit für Außenstehende vorzunehmende Betrachtung der Wahrung staatlicher Neutralität. Bezeichnenderweise war auch eine derartige Entscheidung Herrn G. offenbar mindestens bis zum 17. Oktober 2013 verborgen geblieben.
123Auch in der mündlichen Verhandlung konnte der Beklagte nichts Schriftliches betreffend eine Umorganisation vorlegen.
124(3)
125Da insoweit weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass dadurch Frau T. und Herr X. jeweils einen unterschiedlichen unmittelbaren Vorgesetzten gehabt hätten, ist der Frage nicht weiter nachzugehen, mit welcher Berechtigung der Beklagte am 16. Mai 2013 gegenüber dem Gericht im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ‑ 17 L 797/13 ‑ behauptet hat, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern in unterschiedlichen Organisationseinheiten (Koordinationsbereichen) zugewiesen, was möglicherweise das OVG NRW veranlasste, in seinem Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – auszuführen, eine Trennung sei nach dem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Selbst aus der noch im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013 ergibt sich (wie bereits ausgeführt, s.o. I.3.c)bb)) keine Aufgabenzuweisung Koordination „ÖRE“ oder „Abfallentsorgung“ außerhalb der bei Frau T. angesiedelten „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten“. Die zumindest missverständliche, da eine organisatorische Trennung suggerierende Äußerung vom 16. Mai 2013 haben zudem weder Herr G. noch die Organisationsabteilung des Beklagten später wiederholt.
1264.
127Selbst wenn – anders als festgestellt – zwischenzeitlich der Beklagte eine Organisationsstruktur und Aufgabenzuweisung aufweisen sollte, die bei Neuerlass von Untersagungsverfügungen eine hinreichende personelle und organisatorische Trennung darstellen sollte, wäre dadurch der diesbezügliche frühere Verstoß noch nicht (automatisch) unbeachtlich. Denn die Untersagungsverfügung ist auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch eine unter Verstoß gegen das Gebot des fairen Verfahrens in Gestalt des Neutralitätsgebotes des Staates erlassene/neugefasste, d.h. eine Untersagung aus einer nicht aufgelösten Interessenkollision heraus. Daran änderte auch nichts, wenn heute zufällig behördenintern dieselbe Person einen neuen rechtmäßigen Verwaltungsakt erlassen könnte. Der „böse Schein“ betreffend den bereits erlassenen Verwaltungsakt ist dadurch schließlich nicht beseitigt.
1285.
129Abgesehen davon, dass vorliegend keine darauf gerichtete Handlung oder Willensäußerung des Beklagten ersichtlich und auch die personelle und funktionelle Trennung noch nicht verwirklicht ist, scheidet auch eine Beseitigung dieses „bösen Scheins“ mittels Heilung der Untersagungsverfügung aus. Deren Rechtswidrigkeit zugrunde liegt ein nicht durch eine rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechende verwaltungsinterne Zuständigkeitsregel gelöster Interessenkonflikt.
130Ein Verstoß gegen die (sachliche) Zuständigkeit ist keiner der in § 45 Abs. 1 VwVfG NRW geregelten Fälle einer Heilung,
131vgl. zum insoweit identischen dortigen Landesrecht VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, juris, Rn. 30.
132Im Einzelfall kommt zwar auch bei in § 45 Abs. 1 VwVfG NRW nicht genannten Form- und Verfahrensvorschriften eine Heilung durch deren nachträgliche Erfüllung in Betracht, aber nur wenn sich nicht aus der Natur der jeweiligen Verfahrensvorschrift eine Heilung verbietet (vergleichbare Interessenlage),
133vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 14; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45, Rn. 9; Stein, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 10; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 45, Rn. 4; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 45, Rn. 12.
134Nicht heilbar ohne Hinzutreten weiterer Umstände wie Gesetzesänderungen,
135vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1982 – 8 C 48/82 –, juris, Rn. 34,
136sind aber Verstöße gegen die Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit,
137vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1968 – I C 81.67 –, juris, Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. April 1991 – 9 S 421/90 –, juris, Rn. 19; VG des Saarlandes, Beschluss vom 15. März 2011 ‑ 2 L 2398/10 ‑, juris, Rn. 23.
138Weder gehört Letztere zu den Regelungsgegenständen des im VwVfG NRW kodifizierten Verwaltungsverfahrensrechts, noch sehen die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts die Heilung sachlicher Zuständigkeitsmängel vor, sondern allein eine (Neu-)Entscheidung durch die zuständige Behörde,
139vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. April 1991 – 9 S 421/90 –, juris, Rn. 19; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 15; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45 Rn. 9; Ziekow, VwVfG, 3. Aufl., § 45, Rn. 2; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 45, Rn. 2.
140Ohnehin findet die Heilbarkeit ihre Grenzen, wenn die nachzuholende Verfahrenshandlung ihre rechtsstaatlich begründete Funktion nicht mehr erfüllen könnte und deshalb eine hinreichend offene Entscheidungssituation nicht mehr gegeben ist;
141vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 16; Stein, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 11; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 45, Rn. 5; BVerwG, Urteil vom 20. August 2008 – 4 C 11/07 –, juris, Rn. 24.
142Hier geht es der Sache nach nicht nur um eine staatsorganisatorisch vorgegebene Zuständigkeitszuweisung, sondern um einen Verstoß gegen ein „faires Verfahren“ ‑ illustrierend, wenn auch mangels Kodifizierung nichts anderes ausdrückend: eine sog. „institutionelle Befangenheit“ ‑. Diesem Verstoß ist hier nicht hinreichend durch die Unabhängigkeit des Sachentscheiders sichernde institutionelle Vorkehrungen entgegengewirkt worden. Wie bereits ausgeführt, ist die Untersagungsverfügung mit Frau T. durch eine Mitarbeiterin des Beklagten erlassen worden, für die personell und organisatorisch nicht sichergestellt war, dass sie vor Einflussnahmen seitens des ÖRE hinreichend geschützt ist. Das aufgrund seinerzeitiger Verstöße mit einem „bösen Schein“ behaftete Verwaltungsverfahren ist hier zudem durch eine Ermessensentscheidung abgeschlossen worden. D.h. die Interessenkollision/„institutionelle Befangenheit“ ist möglicherweise in der nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Entscheidung, § 114 Satz 1 VwGO, zum Tragen gekommen. Frau T. oblag sogar noch die Bearbeitung des Klageverfahrens. Auch bei dieser war sie – mindestens anfänglich – nicht hinreichend vor Einflussnahmen seitens des ÖRE geschützt.
143Der „böse Schein“ kann jedenfalls in diesem Einzelfall nur durch eine nach außen hin erkennbare – von Interessenkollisionen freie – Neuentscheidung beseitigt werden.
144Bei der (nur) insoweit vergleichbaren Konstellation eines „unfairen Verfahrens“ durch Mitwirkung persönlich befangener Amtsträger, ist eine Heilung des Verstoßes gegen § 20 VwVfG NRW mittels Neuvornahme oder Bestätigung der Verfahrenshandlung durch einen nicht ausgeschlossenen Amtsträger regelmäßig ohnehin nur vor Abschluss des fehlerhaften Verfahrens anerkannt,
145vgl. Heßhaus, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 20, Rn. 63; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45, Rn. 9 und 10, und § 20 Rn. 68; Luch, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 35; Ritgen, in: Knack/Hebbeke, VwVfG, 9. Aufl., § 20, Rn. 34; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 20, Rn. 64; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 20, Rn. 33.
146Zumal auch dort aus der Mitwirkung eines gemäß § 20 VwVfG NRW ausgeschlossenen Amtsträgers bei Ermessensentscheidungen üblicherweise auch die Ermessensfehlerhaftigkeit folgt,
147Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 66; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 20, Rn. 66.
148Darauf, ob die ausgeschlossene Person ihr Amt tatsächlich neutral und unvoreingenommen ausgeübt hat, kommt es dafür nicht an,
149Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 66a; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 20, Rn. 2.
150Eine Besonderheit des konkreten Einzelfalles ist es darüber hinaus, dass mit Frau T. dieselbe Person, die in der Vergangenheit das Verfahren im Rahmen einer objektiv bestehenden Interessenkollision bearbeitet und abschließend entschieden sowie diesen Bescheid im Klageverfahren verteidigt hat, nunmehr durch Umorganisation zur Entscheidung in einem fairen Verfahren befugt wäre – wenn inzwischen eine ausreichende personelle und organisatorische Trennung für entsprechende Verwaltungsverfahren gegeben wäre –.
151Insofern besteht ein besonderes Bedürfnis, sich von der aus einer personell und organisatorisch nicht hinreichend bewältigten Interessenkollision heraus gefällten Entscheidung auch nach außen erkennbar gänzlich zu lösen.
1526.
153Der Verstoß gegen das Neutralitätsgebot bleibt auch nicht nach § 46 VwVfG NRW folgenlos. Unabhängig davon, ob diese Vorschrift trotz ihrer ausdrücklichen Erwähnung nur der örtlichen Zuständigkeit überhaupt auf Konstellationen wie die vorliegende Anwendung finden kann,
154vgl. ablehnend zum insoweit identischen dortigen Landesrecht: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, juris, Rn. 31; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. September 2005 – OVG 11 S 14.05 –, juris, Rn. 19; VG des Saarlandes, Beschluss vom 15. März 2011 – 2 L 2398/10 –, juris, Rn. 25,
155ist schon nicht offensichtlich, dass die die sachliche Zuständigkeit berührende Verletzung des Neutralitätsgebotes die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es sich bei § 62 KrWG um eine Ermessensvorschrift handelt. Eine Ermessensreduzierung „auf Null“ kommt angesichts der weitgehend ungeklärten Rechtsfragen im Hinblick auf Sammlungsuntersagungen nach § 62 KrWG wegen vermeintlich unvollständiger Anzeigen,
156vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, Beschlussabdruck Seite 8,
157erkennbar nicht in Betracht.
158II.
159Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.
160Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
161Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist schon deshalb nicht ersichtlich, da das Urteil auf der Subsumtion eines Einzelfalles unter bereits vom Bundesverwaltungsgericht und OVG NRW geklärte Grundsätze beruht. Dies wird deutlich in der kaum verallgemeinerungsfähigen außergewöhnlichen Situation, dass ein Landkreis auf den nachdrücklichen Hinweis eines Fachdienstleiters, ohne im einzelnen bestimmte organisatorische und personelle Maßnahmen keine neutrale Aufgabenwahrnehmung der UUB sicherstellen zu können, nicht vollumfänglich bzw. nachvollziehbar reagiert hat.
162Eine Abweichung von einer Entscheidung der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte liegt nicht vor. Die Beschlüsse des OVG NRW vom 11. Dezember 2013 ‑ 20 B 355/13 ‑ und 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – sind aufgrund der darin vorgenommenen bloß summarischen Prüfung der Zuständigkeit des Beklagten diesbezüglich schon keine Entscheidungen im Sinne der Norm,
163vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 124, Rn. 12.
164Zudem lagen diesen Angaben des Beklagten in den beiden einstweiligen Rechtsschutzverfahren zu einer personellen und organisatorischen Trennung zugrunde, die auf Basis der zwischenzeitlichen Erkenntnisse unzutreffend bzw. unvollständig waren.
165Beschluss:
166Der Streitwert wird auf 35.000,00 Euro festgesetzt.
167Gründe:
168Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt.
169Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint grundsätzlich eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 als interessengerecht,
170vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris, Rn. 10.
171Der danach entscheidende Jahresgewinn der Klägerin aus dem Kreisgebiet des Beklagten ist anhand der von ihr im Verwaltungsverfahren angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge von 175 t, einem Erlös pro Tonne von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % zu bestimmen.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Inhaber im Sinne dieser Verordnung ist diejenige natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung, die den Entsorgungsfachbetrieb betreibt. Sofern es sich bei dem Inhaber um eine juristische Person oder Personenvereinigung handelt, kommt es für die Erfüllung der personenbezogenen Anforderungen dieser Verordnung an den Inhaber auf die nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zur Vertretung oder Geschäftsführung des Betriebes berechtigten Personen an.
(2) Für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Personen im Sinne dieser Verordnung sind diejenigen natürlichen Personen, die vom Inhaber mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der vom Betrieb durchgeführten abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten, insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen, beauftragt worden sind. Die Beauftragung setzt die Übertragung der für die in Satz 1 beschriebenen Aufgaben erforderlichen Entscheidungs- und Mitwirkungsbefugnisse voraus.
(3) Sonstiges Personal im Sinne dieser Verordnung sind diejenigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und anderen im Betrieb beschäftigten Personen, die bei der Ausführung der abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten mitwirken.
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 25.200,00 € festgesetzt.
1
Gründe
2Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,
3die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Arnsberg 8 K 3503/12) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22. November 2012 wiederherzustellen und hinsichtlich der Androhung von Zwangsmitteln anzuordnen,
4weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.
5Das mit Schriftsatz vom 3. Mai 2013 angebrachte fristgemäße Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt eine Änderung des angegriffenen Beschlusses nicht.
6Dies gilt hinsichtlich des auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung gerichteten Begehrens schon deshalb, weil die Antragstellerin insoweit keine eigenständigen Beschwerdegründe geltend gemacht hat.
7Hinsichtlich der im Weiteren von der Antragsgegnerin verfügten Sammlungsuntersagung hat das Verwaltungsgericht die Ablehnung des vorläufigen Rechtsschutzantrags der Antragstellerin im Wesentlichen damit begründet, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die angefochtene Ordnungsverfügung vom 22. November 2012 auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aufgrund vorliegender Unzuverlässigkeit der Antragstellerin (offensichtlich) rechtmäßig sei. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.
8Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.
9Vom Grundsatz her war der Antragsgegner nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit auch für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung, weil die in Rede stehende Aufgabe nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Die aus dem Umstand, dass der Antragsgegner nach § 5 Abs. 1 LAbfG zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist, von der Antragstellerin hergeleiteten Zuständigkeitsbedenken dürften nicht stichhaltig sein. Weder ergibt sich aus den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, noch dürfte sich aus den von der Antragstellerin geltend gemachten rechtsstaatlichen Bedenken ein Zwang ergeben, unterschiedliche Rechtsträger mit den beiden Aufgabenbereichen zu betrauen. Vielmehr dürfte es möglich sein, diesen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung zu tragen.
10Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.
11Eine solche Trennung dürfte hier nach dem Vorbringen des Antragsgegners im Beschwerdeverfahren anzunehmen sein, zumal im Hinblick auf das Einsammeln und Befördern von Abfällen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG NRW die kreisangehörigen Kommunen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind und nicht der Antragsgegner. Gegenteiliges hat die Antragstellerin jedenfalls nicht geltend gemacht. Darüber hinaus ergibt sich aus ihrem Vorbringen nicht, dass der Antragsgegner im Bereich der Entsorgung von Alttextilien überhaupt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist oder dies beabsichtigt, was jedoch Voraussetzung dafür ist, um überhaupt von einem rechtsstaatliche Grundsätze berührenden Interessenkonflikt beim Antragsgegner auszugehen.
12Das Vorbringen der Antragstellerin zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG verhilft ihrem Begehren ebenfalls nicht zum Erfolg. Den vom Verwaltungsgericht für die Annahme ihrer Unzuverlässigkeit angeführten Aspekten tritt sie in der Sache nicht entgegen. Mit ihrer Auffassung, der Unzuverlässigkeitsbegriff in der zuvor genannten Vorschrift dürfe nicht in Anlehnung an das Gewerberecht ausgelegt werden, sondern es komme lediglich auf umwelt- bzw. abfallrechtliche Aspekte an, dringt sie nicht durch. Zum einen lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber (irgend)eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG im Blick hatte. Im Allgemeinen ist unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Da es hier zunächst einmal um die Tätigkeit des (Ein-)Sammelns von Abfällen geht, sind sämtliche als nicht ordnungsgemäß zu qualifizierende Begebenheiten und Geschehnisse für die Zuverlässigkeitsbeurteilung von Relevanz, die einen Zusammenhang mit dem Sammlungsgeschehen aufweisen. Dies trifft ohne Weiteres auf die vom Verwaltungsgericht angeführten "Unregelmäßigkeiten" bei der Aufstellung von Sammelbehältern zu, gilt aber auch hinsichtlich des vom Verwaltungsgericht erhobenen Vorwurfs, die Antragstellerin verschleiere gegenüber Behörden Verantwortlichkeiten bei Sammlungen. Zum anderen handelt es sich insoweit jedenfalls in einem weiteren Sinn auch um abfallrechtliche Aspekte, weil das Abfälle betreffende Kreislaufwirtschaftsgesetz (vgl. dessen § 1, § 2 Abs. 1) Festlegungen und Regelungen auch zu Sammlungen sowie zu deren Trägern (Verantwortlichen) enthält (vgl. u. a. § 3 Abs. 10, 15 bis 18, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4, § 18, §§ 53 bis 55 KrWG). Im Übrigen kann aus der Stellung des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht abgeleitet werden, dass die dort geregelte Sammlungsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit etwa nur dann in Betracht kommen soll, wenn "Unregelmäßigkeiten" im Hinblick auf eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der Abfälle (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG) in Rede stehen. Zudem bedürfte es in einem solchen Fall keines Rückgriffs auf den unbestimmten Rechtsbegriff der Unzuverlässigkeit, weil unmittelbar der Untersagungstatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG zum Tragen kommen dürfte.
13Selbst wenn man über das Beschwerdevorbringen hinaus berücksichtigt, dass, anders als es der Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nahe legt, beliebige (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen, weil eine Untersagung einer gewerblichen Sammlung regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte,
14vgl. in diesem Sinne auch Bay. VGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 -, juris,
15sondern ein massives und systematisches Fehlverhalten annähernd feststehen muss,
16vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 122/13 -, juris,
17begegnet die Einschätzung des Verwaltungsgerichts keinen Bedenken. Zum einen steht hier massives und systematische Fehlverhalten in Rede, weil die Erkenntnisse, die sich aus den zahlreichen bei dem beschließenden Gericht anhängigen Beschwerdeverfahren der Antragstellerin ergeben, in denen es jeweils um die Untersagung einer Alttextiliensammlung in einer anderen Kommune geht, nur den Schluss zulassen, dass es quasi zum Geschäftsmodell der Antragstellerin gehört, ihre Sammelcontainer fortwährend weitestgehend nach eigenem Belieben aufzustellen, ohne sich um eine Nutzungs- oder Verfügungsbefugnis hinsichtlich der dafür in Anspruch genommenen Flächen zu kümmern. Insoweit muss sich die Antragstellerin das Verhalten ihrer Geschäftsführer zurechnen lassen. Ergänzend wird auf den Beschluss des Senats vom heutigen Tag in dem (parallelen) Beschwerdeverfahren der Antragstellerin 20 B 627/13 Bezug genommen.
18Ebenso in Bezug auf die Antragstellerin Bay. VGH, Beschluss vom 8. April 2013 - 20 CS 13.377 -, juris.
19Zum anderen teilt das beschließende Gericht mit Blick auf die Beschwerdeverfahren 20 B 205/13, 20 B 319/13, 20 B 598/13, 20 B 813/13 und 20 B 869/13, an denen die Antragstellerin formal als Vertreterin der dortigen Antragstellerin ("AG Textilverbund") beteiligt gewesen ist, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es die Antragstellerin darauf anlegt, den Umfang ihrer Sammeltätigkeit dadurch zu verschleiern, dass sie auch unter einem anderen Namen, eben dem der AG Textilverbund, handelt, insbesondere Sammlungen anzeigt. Entsprechendes gilt, soweit die Antragstellerin jüngst auch als AG Textilverbund GmbH und Co KG auftritt.
20Daran anschließend führt auch eine von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin und damit von der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung nicht zu einem Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin. Im Fall der Vollziehung der Sammlungsuntersagung ergibt sich zwar, wie bereits dargelegt, ein Eingriff in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, was vom Grundsatz her dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin ein hohes, im Verhältnis zu dem wie auch immer im Einzelnen begründeten öffentlichen Vollziehungsinteresse möglicherweise sogar überwiegendes Gewicht verleihen würde. Das Gewicht der auf der Seite der Antragstellerin in die Abwägung einzustellenden zuvor genannten Rechte ist hier jedoch deutlich dadurch gemindert, dass sich die Antragstellerin nach den vorstehenden Ausführungen im Rahmen ihrer Sammlungstätigkeit nicht korrekt verhält. Dies spricht (auch) im Rahmen einer von den Erfolgsaussichten losgelösten Interessenabwägung dafür, ihr Aussetzungsinteresse zurücktreten zu lassen, d. h. als nachrangig anzusehen.
21Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
22Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der von der Antragstellerin selbst in der Sammlungsanzeige angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge (21 t monatlich x 12 Monate = 252 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,
23siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,
24und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn von 50.400,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.6.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 25.200,00 € festgesetzt.
1
Gründe
2Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,
3die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Arnsberg 8 K 3503/12) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22. November 2012 wiederherzustellen und hinsichtlich der Androhung von Zwangsmitteln anzuordnen,
4weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.
5Das mit Schriftsatz vom 3. Mai 2013 angebrachte fristgemäße Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt eine Änderung des angegriffenen Beschlusses nicht.
6Dies gilt hinsichtlich des auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung gerichteten Begehrens schon deshalb, weil die Antragstellerin insoweit keine eigenständigen Beschwerdegründe geltend gemacht hat.
7Hinsichtlich der im Weiteren von der Antragsgegnerin verfügten Sammlungsuntersagung hat das Verwaltungsgericht die Ablehnung des vorläufigen Rechtsschutzantrags der Antragstellerin im Wesentlichen damit begründet, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die angefochtene Ordnungsverfügung vom 22. November 2012 auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aufgrund vorliegender Unzuverlässigkeit der Antragstellerin (offensichtlich) rechtmäßig sei. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.
8Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.
9Vom Grundsatz her war der Antragsgegner nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit auch für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung, weil die in Rede stehende Aufgabe nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Die aus dem Umstand, dass der Antragsgegner nach § 5 Abs. 1 LAbfG zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist, von der Antragstellerin hergeleiteten Zuständigkeitsbedenken dürften nicht stichhaltig sein. Weder ergibt sich aus den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, noch dürfte sich aus den von der Antragstellerin geltend gemachten rechtsstaatlichen Bedenken ein Zwang ergeben, unterschiedliche Rechtsträger mit den beiden Aufgabenbereichen zu betrauen. Vielmehr dürfte es möglich sein, diesen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung zu tragen.
10Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.
11Eine solche Trennung dürfte hier nach dem Vorbringen des Antragsgegners im Beschwerdeverfahren anzunehmen sein, zumal im Hinblick auf das Einsammeln und Befördern von Abfällen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG NRW die kreisangehörigen Kommunen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind und nicht der Antragsgegner. Gegenteiliges hat die Antragstellerin jedenfalls nicht geltend gemacht. Darüber hinaus ergibt sich aus ihrem Vorbringen nicht, dass der Antragsgegner im Bereich der Entsorgung von Alttextilien überhaupt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist oder dies beabsichtigt, was jedoch Voraussetzung dafür ist, um überhaupt von einem rechtsstaatliche Grundsätze berührenden Interessenkonflikt beim Antragsgegner auszugehen.
12Das Vorbringen der Antragstellerin zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG verhilft ihrem Begehren ebenfalls nicht zum Erfolg. Den vom Verwaltungsgericht für die Annahme ihrer Unzuverlässigkeit angeführten Aspekten tritt sie in der Sache nicht entgegen. Mit ihrer Auffassung, der Unzuverlässigkeitsbegriff in der zuvor genannten Vorschrift dürfe nicht in Anlehnung an das Gewerberecht ausgelegt werden, sondern es komme lediglich auf umwelt- bzw. abfallrechtliche Aspekte an, dringt sie nicht durch. Zum einen lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber (irgend)eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG im Blick hatte. Im Allgemeinen ist unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Da es hier zunächst einmal um die Tätigkeit des (Ein-)Sammelns von Abfällen geht, sind sämtliche als nicht ordnungsgemäß zu qualifizierende Begebenheiten und Geschehnisse für die Zuverlässigkeitsbeurteilung von Relevanz, die einen Zusammenhang mit dem Sammlungsgeschehen aufweisen. Dies trifft ohne Weiteres auf die vom Verwaltungsgericht angeführten "Unregelmäßigkeiten" bei der Aufstellung von Sammelbehältern zu, gilt aber auch hinsichtlich des vom Verwaltungsgericht erhobenen Vorwurfs, die Antragstellerin verschleiere gegenüber Behörden Verantwortlichkeiten bei Sammlungen. Zum anderen handelt es sich insoweit jedenfalls in einem weiteren Sinn auch um abfallrechtliche Aspekte, weil das Abfälle betreffende Kreislaufwirtschaftsgesetz (vgl. dessen § 1, § 2 Abs. 1) Festlegungen und Regelungen auch zu Sammlungen sowie zu deren Trägern (Verantwortlichen) enthält (vgl. u. a. § 3 Abs. 10, 15 bis 18, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4, § 18, §§ 53 bis 55 KrWG). Im Übrigen kann aus der Stellung des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht abgeleitet werden, dass die dort geregelte Sammlungsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit etwa nur dann in Betracht kommen soll, wenn "Unregelmäßigkeiten" im Hinblick auf eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der Abfälle (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG) in Rede stehen. Zudem bedürfte es in einem solchen Fall keines Rückgriffs auf den unbestimmten Rechtsbegriff der Unzuverlässigkeit, weil unmittelbar der Untersagungstatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG zum Tragen kommen dürfte.
13Selbst wenn man über das Beschwerdevorbringen hinaus berücksichtigt, dass, anders als es der Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nahe legt, beliebige (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen, weil eine Untersagung einer gewerblichen Sammlung regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte,
14vgl. in diesem Sinne auch Bay. VGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 -, juris,
15sondern ein massives und systematisches Fehlverhalten annähernd feststehen muss,
16vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 122/13 -, juris,
17begegnet die Einschätzung des Verwaltungsgerichts keinen Bedenken. Zum einen steht hier massives und systematische Fehlverhalten in Rede, weil die Erkenntnisse, die sich aus den zahlreichen bei dem beschließenden Gericht anhängigen Beschwerdeverfahren der Antragstellerin ergeben, in denen es jeweils um die Untersagung einer Alttextiliensammlung in einer anderen Kommune geht, nur den Schluss zulassen, dass es quasi zum Geschäftsmodell der Antragstellerin gehört, ihre Sammelcontainer fortwährend weitestgehend nach eigenem Belieben aufzustellen, ohne sich um eine Nutzungs- oder Verfügungsbefugnis hinsichtlich der dafür in Anspruch genommenen Flächen zu kümmern. Insoweit muss sich die Antragstellerin das Verhalten ihrer Geschäftsführer zurechnen lassen. Ergänzend wird auf den Beschluss des Senats vom heutigen Tag in dem (parallelen) Beschwerdeverfahren der Antragstellerin 20 B 627/13 Bezug genommen.
18Ebenso in Bezug auf die Antragstellerin Bay. VGH, Beschluss vom 8. April 2013 - 20 CS 13.377 -, juris.
19Zum anderen teilt das beschließende Gericht mit Blick auf die Beschwerdeverfahren 20 B 205/13, 20 B 319/13, 20 B 598/13, 20 B 813/13 und 20 B 869/13, an denen die Antragstellerin formal als Vertreterin der dortigen Antragstellerin ("AG Textilverbund") beteiligt gewesen ist, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es die Antragstellerin darauf anlegt, den Umfang ihrer Sammeltätigkeit dadurch zu verschleiern, dass sie auch unter einem anderen Namen, eben dem der AG Textilverbund, handelt, insbesondere Sammlungen anzeigt. Entsprechendes gilt, soweit die Antragstellerin jüngst auch als AG Textilverbund GmbH und Co KG auftritt.
20Daran anschließend führt auch eine von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin und damit von der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung nicht zu einem Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin. Im Fall der Vollziehung der Sammlungsuntersagung ergibt sich zwar, wie bereits dargelegt, ein Eingriff in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, was vom Grundsatz her dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin ein hohes, im Verhältnis zu dem wie auch immer im Einzelnen begründeten öffentlichen Vollziehungsinteresse möglicherweise sogar überwiegendes Gewicht verleihen würde. Das Gewicht der auf der Seite der Antragstellerin in die Abwägung einzustellenden zuvor genannten Rechte ist hier jedoch deutlich dadurch gemindert, dass sich die Antragstellerin nach den vorstehenden Ausführungen im Rahmen ihrer Sammlungstätigkeit nicht korrekt verhält. Dies spricht (auch) im Rahmen einer von den Erfolgsaussichten losgelösten Interessenabwägung dafür, ihr Aussetzungsinteresse zurücktreten zu lassen, d. h. als nachrangig anzusehen.
21Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
22Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der von der Antragstellerin selbst in der Sammlungsanzeige angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge (21 t monatlich x 12 Monate = 252 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,
23siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,
24und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn von 50.400,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.6.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.
(1) Der Inhaber und die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen müssen zuverlässig sein. Die erforderliche Zuverlässigkeit ist gegeben, wenn die betroffene Person auf Grund ihrer persönlichen Eigenschaften, ihres Verhaltens und ihrer Fähigkeiten zur ordnungsgemäßen Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben geeignet ist.
(2) Die erforderliche Zuverlässigkeit ist in der Regel nicht gegeben, wenn die betroffene Person
- 1.
wegen Verletzung der Vorschriften - a)
des Strafrechts über gemeingefährliche Delikte oder Delikte gegen die Umwelt, - b)
des Immissionsschutz-, Abfall-, Wasser-, Natur- und Landschaftsschutz-, Chemikalien-, Gentechnik- oder Atom- und Strahlenschutzrechts, - c)
des Lebensmittel-, Arzneimittel-, Pflanzenschutz- oder Infektionsschutzrechts, - d)
des Gewerbe-, Arbeitsschutz-, Transport- oder Gefahrgutrechts oder - e)
des Betäubungsmittel-, Waffen- oder Sprengstoffrechts
- 2.
wiederholt oder grob pflichtwidrig gegen die in Nummer 1 genannten Vorschriften verstoßen hat.
(3) Zum Nachweis der Zuverlässigkeit der in Absatz 1 Satz 1 genannten Personen sind der technischen Überwachungsorganisation oder der Entsorgergemeinschaft folgende Unterlagen vorzulegen:
- 1.
bei der erstmaligen und im Übrigen bei jeder dritten jährlichen Überprüfung nach § 56 Absatz 3 Satz 5 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes sowie bei einem Wechsel der in Absatz 1 Satz 1 genannten Personen - a)
ein Führungszeugnis, Belegart N, - b)
eine personenbezogene Auskunft aus dem Gewerbezentralregister, Belegart 1, und - c)
eine firmenbezogene Auskunft aus dem Gewerbezentralregister, Belegart 1, sowie
- 2.
bei den nicht in Nummer 1 genannten jährlichen Überprüfungen nach § 56 Absatz 3 Satz 5 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine schriftliche Zuverlässigkeitserklärung.
(4) Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum über die Erfüllung der Anforderungen nach den Absätzen 1 bis 3 stehen inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass die betreffenden Anforderungen oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt sind. Unterlagen nach Satz 1 sind auf Verlangen im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen haben die Tätigkeit ihres Betriebes vor Aufnahme der Tätigkeit der zuständigen Behörde anzuzeigen, es sei denn, der Betrieb verfügt über eine Erlaubnis nach § 54 Absatz 1. Die zuständige Behörde bestätigt dem Anzeigenden unverzüglich schriftlich den Eingang der Anzeige. Zuständig ist die Behörde des Landes, in dem der Anzeigende seinen Hauptsitz hat.
(2) Der Inhaber eines Betriebes im Sinne des Absatzes 1 sowie die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen müssen zuverlässig sein. Der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal müssen über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(3) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Tätigkeit von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Sie kann Unterlagen über den Nachweis der Zuverlässigkeit und der Fach- und Sachkunde vom Anzeigenden verlangen. Sie hat die angezeigte Tätigkeit zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, oder wenn die erforderliche Fach- oder Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 nicht nachgewiesen wurde.
(4) Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum über die Erfüllung der Anforderungen nach Absatz 2 stehen inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass die betreffenden Anforderungen oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt sind. Gleichwertige Nachweise nach Satz 1 sind auf Verlangen der zuständigen Behörde im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 eines Anzeigenden aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Anzeige und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen, für Sammler und Beförderer von Abfällen insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder der jeweiligen Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erstattung der Anzeige, über Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die Fach- und Sachkunde und deren Nachweis, - 2.
anzuordnen, dass das Verfahren zur Erstattung der Anzeige elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Anzeigepflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Anzeige aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Anzeigepflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Der Inhaber und die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen müssen zuverlässig sein. Die erforderliche Zuverlässigkeit ist gegeben, wenn die betroffene Person auf Grund ihrer persönlichen Eigenschaften, ihres Verhaltens und ihrer Fähigkeiten zur ordnungsgemäßen Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben geeignet ist.
(2) Die erforderliche Zuverlässigkeit ist in der Regel nicht gegeben, wenn die betroffene Person
- 1.
wegen Verletzung der Vorschriften - a)
des Strafrechts über gemeingefährliche Delikte oder Delikte gegen die Umwelt, - b)
des Immissionsschutz-, Abfall-, Wasser-, Natur- und Landschaftsschutz-, Chemikalien-, Gentechnik- oder Atom- und Strahlenschutzrechts, - c)
des Lebensmittel-, Arzneimittel-, Pflanzenschutz- oder Infektionsschutzrechts, - d)
des Gewerbe-, Arbeitsschutz-, Transport- oder Gefahrgutrechts oder - e)
des Betäubungsmittel-, Waffen- oder Sprengstoffrechts
- 2.
wiederholt oder grob pflichtwidrig gegen die in Nummer 1 genannten Vorschriften verstoßen hat.
(3) Zum Nachweis der Zuverlässigkeit der in Absatz 1 Satz 1 genannten Personen sind der technischen Überwachungsorganisation oder der Entsorgergemeinschaft folgende Unterlagen vorzulegen:
- 1.
bei der erstmaligen und im Übrigen bei jeder dritten jährlichen Überprüfung nach § 56 Absatz 3 Satz 5 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes sowie bei einem Wechsel der in Absatz 1 Satz 1 genannten Personen - a)
ein Führungszeugnis, Belegart N, - b)
eine personenbezogene Auskunft aus dem Gewerbezentralregister, Belegart 1, und - c)
eine firmenbezogene Auskunft aus dem Gewerbezentralregister, Belegart 1, sowie
- 2.
bei den nicht in Nummer 1 genannten jährlichen Überprüfungen nach § 56 Absatz 3 Satz 5 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine schriftliche Zuverlässigkeitserklärung.
(4) Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum über die Erfüllung der Anforderungen nach den Absätzen 1 bis 3 stehen inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass die betreffenden Anforderungen oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt sind. Unterlagen nach Satz 1 sind auf Verlangen im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.
(2) Eine Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
(3) Der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen,
- 1.
die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder - 2.
deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt.
(4) Der Besitzer muss sich Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
(5) Gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind die Abfälle, die durch Rechtsverordnung nach § 48 Satz 2 oder auf Grund einer solchen Rechtsverordnung bestimmt worden sind. Nicht gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind alle übrigen Abfälle.
(5a) Siedlungsabfälle im Sinne von § 14 Absatz 1, § 15 Absatz 4, § 30 Absatz 6 Nummer 9 Buchstabe b sind gemischt und getrennt gesammelte Abfälle
- 1.
aus privaten Haushaltungen, insbesondere Papier und Pappe, Glas, Metall, Kunststoff, Bioabfälle, Holz, Textilien, Verpackungen, Elektro- und Elektronik-Altgeräte, Altbatterien und Altakkumulatoren sowie Sperrmüll, einschließlich Matratzen und Möbel, und - 2.
aus anderen Herkunftsbereichen, wenn diese Abfälle auf Grund ihrer Beschaffenheit und Zusammensetzung mit Abfällen aus privaten Haushaltungen vergleichbar sind.
- a)
Abfälle aus Produktion, - b)
Abfälle aus Landwirtschaft, - c)
Abfälle aus Forstwirtschaft, - d)
Abfälle aus Fischerei, - e)
Abfälle aus Abwasseranlagen, - f)
Bau- und Abbruchabfälle und - g)
Altfahrzeuge.
(6) Inertabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind mineralische Abfälle,
- 1.
die keinen wesentlichen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen unterliegen, - 2.
die sich nicht auflösen, nicht brennen und nicht in anderer Weise physikalisch oder chemisch reagieren, - 3.
die sich nicht biologisch abbauen und - 4.
die andere Materialien, mit denen sie in Kontakt kommen, nicht in einer Weise beeinträchtigen, die zu nachteiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führen könnte.
(6a) Bau- und Abbruchabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind Abfälle, die durch Bau- und Abbruchtätigkeiten entstehen.
(7) Bioabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende
- 1.
Garten- und Parkabfälle, - 2.
Landschaftspflegeabfälle, - 3.
Nahrungsmittel- und Küchenabfälle aus privaten Haushaltungen, aus dem Gaststätten-, Kantinen- und Cateringgewerbe, aus Büros und aus dem Groß- und Einzelhandel sowie mit den genannten Abfällen vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben und - 4.
Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den in den Nummern 1 bis 3 genannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind.
(7a) Lebensmittelabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Lebensmittel gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/228 (ABl. L 35 vom 10.2.2017, S. 10) geändert worden ist, die zu Abfall geworden sind.
(7b) Rezyklate im Sinne dieses Gesetzes sind sekundäre Rohstoffe, die durch die Verwertung von Abfällen gewonnen worden sind oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind.
(8) Erzeuger von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person,
- 1.
durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger) oder - 2.
die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vornimmt, die eine Veränderung der Beschaffenheit oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger).
(9) Besitzer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat.
(10) Sammler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt.
(11) Beförderer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Beförderung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle befördert.
(12) Händler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Handeln mit Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen in eigener Verantwortung Abfälle erwirbt und weiterveräußert; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(13) Makler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Makeln von Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen für die Bewirtschaftung von Abfällen für Dritte sorgt; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(14) Abfallbewirtschaftung im Sinne dieses Gesetzes ist die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Beförderung sowie die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen; die beiden letztgenannten Verfahren schließen die Sortierung der Abfälle ein. Zur Abfallbewirtschaftung zählen auch die Überwachung der Tätigkeiten und Verfahren im Sinne des Satzes 1, die Nachsorge von Beseitigungsanlagen und die Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern durchgeführt werden.
(15) Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage.
(16) Getrennte Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen.
(17) Eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die durch eine nach § 5 Absatz 1 Nummer 9 des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22. Juni 2011 (BGBl. I S. 1126) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung steuerbefreite Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse getragen wird und der Beschaffung von Mitteln zur Verwirklichung ihrer gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecke im Sinne der §§ 52 bis 54 der Abgabenordnung dient. Um eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen handelt es sich auch dann, wenn die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse nach Satz 1 einen gewerblichen Sammler mit der Sammlung beauftragt und dieser den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse auskehrt.
(18) Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen.
(19) Kreislaufwirtschaft im Sinne dieses Gesetzes sind die Vermeidung und Verwertung von Abfällen.
(20) Vermeidung im Sinne dieses Gesetzes ist jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern. Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
(21) Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile, die keine Abfälle sind, wieder für denselben Zweck verwendet werden, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(22) Abfallentsorgung im Sinne dieses Gesetzes sind Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung.
(23) Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Anlage 2 enthält eine nicht abschließende Liste von Verwertungsverfahren.
(23a) Stoffliche Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren mit Ausnahme der energetischen Verwertung und der Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung bestimmt sind. Zur stofflichen Verwertung zählen insbesondere die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die Verfüllung.
(24) Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wieder für denselben Zweck verwendet werden können, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(25) Recycling im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, durch das Abfälle zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufbereitet werden; es schließt die Aufbereitung organischer Materialien ein, nicht aber die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind.
(25a) Verfüllung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, bei dem geeignete nicht gefährliche Abfälle zur Rekultivierung von Abgrabungen oder zu bautechnischen Zwecken bei der Landschaftsgestaltung verwendet werden. Abfälle im Sinne des Satzes 1 sind solche, die Materialien ersetzen, die keine Abfälle sind, die für die vorstehend genannten Zwecke geeignet sind und auf die für die Erfüllung dieser Zwecke unbedingt erforderlichen Mengen beschränkt werden.
(26) Beseitigung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, das keine Verwertung ist, auch wenn das Verfahren zur Nebenfolge hat, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden. Anlage 1 enthält eine nicht abschließende Liste von Beseitigungsverfahren.
(27) Deponien im Sinne dieses Gesetzes sind Beseitigungsanlagen zur Ablagerung von Abfällen oberhalb der Erdoberfläche (oberirdische Deponien) oder unterhalb der Erdoberfläche (Untertagedeponien). Zu den Deponien zählen auch betriebsinterne Abfallbeseitigungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen, in denen ein Erzeuger von Abfällen die Abfallbeseitigung am Erzeugungsort vornimmt.
(28) Stand der Technik im Sinne dieses Gesetzes ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere die in Anlage 3 aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein Unternehmen, das sich mit dem Sammeln von Altkleidern befasst. Am 30. August 2012 zeigte sie dem S. -Kreis O. die gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Schuhen an. Sie gab an, sie werde durch die C. GmbH vertreten und die Sammlung flächendeckend durch Container durchführen.
3Am 10. September 2012 fertigte die Beklagte ein Lichtbild eines beige-gelb-farbigen Containers für Kleider und Schuhe an, der auf dem im Eigentum von Privatpersonen stehenden Grundstück Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 496, in einem geringen Abstand zum Gehweg des I. Wegs in Höhe von dessen Einmündung in die L.------straße aufgestellt war. Am 11. September 2012 fertigte sie ein weiteres Lichtbild eines ähnlichen Altkleidercontainers in ähnlichem Farbton an, der sich auf dem im Eigentum der GWG H. GmbH stehenden Grundstück L.------straße 67, Gemarkung O1. , Flur 9, Flurstück 225, in einem nicht genau erkennbaren Abstand zum Gehweg der L.------straße befand. Am gleichen Tag nahm sie ein Lichtbild von einem grauen Altkleidercontainer, der auf dem in ihrem Eigentum stehenden Grundstück Gemarkung F. , Flur 7, Flurstück 3205, in einem Abstand von etwa einem Meter zum Gehweg der S1. -X. -Straße im Straßenbegleitgrün am Fuße der begrünten Böschung der diese Straße überquerenden Eisenbahnbrücke stand. Sie entfernte diese Container am 10. bzw. 11. September 2012 von diesen Standorten und verbrachte sie zu ihrem Bauhof.
4Mit drei Kostenbescheiden vom 14. September 2012 verlangte die Beklagte von der Klägerin jeweils 160 Euro und führte aus: Der Klägerin würden gemäß den §§ 56 Abs. 1, 55, 59 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in Verbindung mit § 20 Abs. 2 Nr. 7 und § 15 Abs. 1 Nr. 7 der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes Kosten für die Beseitigung der Altkleidercontainer wie folgt auferlegt: für die „Sicherstellung am 10.09.2012“ bzw. „Sicherstellung am 11.09.2012“ jeweils 100 Euro und eine „Verwaltungsgebühr gem. § 15 Abs. 1 Nr. 13 und 14 AusführungsVO VwVG“ von jeweils 60 Euro. Es sei festgestellt worden, dass auf dem I. Weg/Ecke L.------straße , der L.------straße (in Höhe der Haus-Nr. 66) und der S1. -X. -Straße (in Höhe der Bahnböschung) jeweils im Straßenbegleitgrün Altkleidercontainer abgestellt worden seien. Die aufgestellten Altkleidercontainer stellten eine unerlaubte Sondernutzung dar. Die Beseitigung einer solchen Sondernutzung richte sich nach § 22 StrWG NRW. An den Altkleidercontainern sei kein Hinweis auf den Aufsteller vorhanden gewesen, deshalb hätten keine anderen Mittel (Ordnungsverfügung) eingeleitet werden können.
5Am 28. September 2012 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ausgeführt: Es habe keine Veranlassung bestanden, sofort und unmittelbar Sicherstellungen zu veranlassen, vielmehr habe die Beklagte ein gestrecktes Verwaltungsverfahren durchführen müssen. Die Sicherstellungen seien am 10. und 11. September 2012 erfolgt. Drei Tage später, nämlich am 14. September 2012, habe die Beklagte bereits drei Kostenbescheide erstellen und adressieren können. Unabhängig von der Frage, ob es sich tatsächlich um ihre Container gehandelt habe, gehe von den Altkleidercontainern keine akute Gefahr aus, so dass im Falle einer unberechtigten Sondernutzung nicht sofort vollendete Tatsachen geschaffen werden dürften. Es sei sicherlich keine Veränderung der Sachlage eingetreten, wenn statt des Kostenbescheids am 14. September 2012 einen Ordnungsverfügung erlassen worden sei.
6Die Klägerin hat beantragt,
7die Kostenbescheide vom 14. September 2012 aufzuheben.
8Die Beklagte hat beantragt,
9die Klage abzuweisen.
10Die Beklagte hat ausgeführt: Am 5. September 2012 sei sie durch einen Anwohner über den im Bereich des I. Wegs/Ecke L.------straße abgestellten Altkleidercontainer informiert worden. Am 6. September 2012 habe sie den Altkleidercontainer sowie auch die beiden anderen an der L.------straße und S1. -X. -Straße abgestellten Container vorgefunden. Auf keinem der Container hätten sich Hinweise, Telefonnummern oder Genehmigungen für die Stellplätze befunden. Die Container seien deshalb am 10. und 11. September 2012 sichergestellt worden. Am 12. September 2012 habe ein Mitarbeiter der Klägerin, Herr G. , telefonisch bei der Beklagten nachgefragt, ob diese Altkleidersammelcontainer eingesammelt habe. Dies sei dem Mitarbeiter bestätigt worden. Außerdem sei ihm der Erlass von Kostenbescheiden angekündigt worden. Er habe sich am nächsten Tag nochmals telefonisch melden wollen, dies jedoch nicht getan.
11Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 20. November 2012 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Bescheide seien rechtmäßig. Sie hätten auf § 22 StrWG NRW gestützt werden können. Dass es sich um eine unerlaubte Sondernutzung gehandelt habe, ergebe sich aus den Feststellungen der Beklagten und den von ihr angefertigten Lichtbildern. Der Vertreter der Klägerin, Herr G. , habe die Angaben der Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung nicht substantiiert bestritten, sondern bestätigt, dass es sich in den drei streitigen Fällen um eigene Standorte gehandelt habe. Die Spekulationen, die Container seien von Dritten auf öffentliches Straßenland bewegt worden, seien ebenso wenig nachvollziehbar, wie die weitere Behauptung der Klägerin, die Container seien nur auf Privatgrundstücken aufgestellt worden. Wenn das tatsächlich der Fall gewesen wäre, hätte die Klägerin in der Lage sein müssen, konkretere Angaben zu den Aufstellungsorten zu machen.
12Die vom Senat zugelassene Berufung begründet die Klägerin wie folgt: Die Beklagte habe ihre Bescheide auf das Verwaltungsvollstreckungsgesetz gestützt. Gleichwohl habe das Verwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit der Bescheide unter Heranziehung des § 22 StrWG NRW angenommen. Ob es überhaupt zu Sondernutzungen gekommen sei, habe das Verwaltungsgericht nicht hinreichend festgestellt. Ihre Sammelcontainer seien im Übrigen mit Aufklebern ausgestattet gewesen, auf denen Telefonnummern angegeben gewesen seien. Es sei der Beklagten zuzumuten gewesen, auf diesem Weg Kontakt mit dem Aufsteller der Container aufzunehmen.
13Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,
14das angefochtene Urteil zu ändern und die Kostenbescheide der Beklagten vom 14. September 2012 aufzuheben.
15Die Beklagte beantragt,
16die Berufung zurückzuweisen.
17Zur Begründung führt die Beklagte aus: Sie habe die Kostenbescheide auf § 22 StrWG NRW stützen können. Die Behauptung der Klägerin, die streitgegenständlichen Container seien mit Aufklebern versehen gewesen, auf denen eine Telefonnummer angegeben gewesen sei, werde zurückgewiesen. Die Container seien nach wie vor bei ihr deponiert und trügen keinerlei Telefonnummern oder sonstige Hinweise.
18Die Beklagte hat den Kostenbescheid vom 14. September 2012 betreffend den Container am ehemaligen Standort L.------straße in Höhe Hausnummer 66 im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufgehoben.
19Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
20Entscheidugsgründe:
21A. Der Senat konnte trotz Ausbleibens der Klägerin in der mündlichen Verhandlung entscheiden. Die Ladung zum Termin zur mündlichen Verhandlung ist mit einem Hinweis nach § 102 Abs. 2 VwGO versehen und der Prozessbevollmächtigten der Klägerin ordnungsgemäß zugestellt worden.
22B. Die Berufung hat keinen Erfolg.
23Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die Klage gegen den Kostenbescheid vom 14. September 2012 betreffend den auf der L.------straße („Höhe Haus-Nr. 66“) abgestellten Altkleidercontainer ist unzulässig geworden. Die Klage im Übrigen ist unbegründet. Die weiteren Kostenbescheide vom 14. September 2012 betreffend die beiden anderen Altkleidercontainer sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
24I. Der gegen den Kostenbescheid vom 14. September 2012 betreffend den auf der L.------straße („Höhe Haus-Nr. 66“) abgestellten Altkleidercontainer gerichteten Anfechtungsklage fehlt das Rechtsschutzbedürfnis. Die Klägerin ist durch den Kostenbescheid nicht mehr beschwert. Die Beklagte hat diesen Bescheid im Termin zur mündlichen Verhandlung aufgehoben. Die Klägerin, die im Termin zur mündlichen Verhandlung nicht vertreten gewesen ist, hat die erhobene Anfechtungsklage weder auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt noch eine verfahrensbeendende Erklärung abgegeben.
25II. Der Kostenbescheid betreffend die Sicherstellung des auf dem „I. Weg Ecke L.------straße “ abgestellten Altkleidercontainers ist rechtmäßig.
261. Rechtsgrundlage für den Erlass des Kostenbescheids wegen der Auslagen und Verwaltungsgebühren für die Sicherstellung des Altkleidercontainers sind § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW, §§ 20 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 8, 15 Abs. 1 Nrn. 13 und 14 VO VwVG NRW i. V. m. § 24 Nr. 13 OBG NRW und § 43 PolG NRW.
27Die nicht korrekte Benennung der Ermächtigungsgrundlage bzw. die irrtümlich in Bezug genommenen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Vorschriften „in Verbindung mit § 20 Abs. 2 Nr. 7 und § 15 Abs. 1 Nr. 7“ VO VwVG NRW im angefochtenen Kostenbescheid berühren seine Rechtmäßigkeit nicht. Die benannten Vorschriften regeln den Kostenersatz im Falle einer Ersatzvornahme und die Veranlagung zu einer Gebühr im Falle des Abschleppens eines zugelassenen Kraftfahrzeugs. Die durchgeführten Maßnahmen, für die die Beklagte nunmehr Kostenerstattung und Gebühren verlangt, betrafen aber weder eine Ersatzvornahme noch das Abschleppen eines Kraftfahrzeugs. Allein diese fehlerhafte Bezeichnung führt aber nicht zur Rechtswidrigkeit und Aufhebung des Kostenbescheids. In der Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach das Verwaltungsgericht den Verwaltungsakt aufhebt, soweit er rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, kommt die Verpflichtung des Gerichts zum Ausdruck zu prüfen, ob der angefochtene Verwaltungsakt mit dem objektiven Recht in Einklang steht und, falls nicht, ob er auch den Kläger in seinen Rechten verletzt. Bei dieser Prüfung hat das Verwaltungsgericht alle einschlägigen Rechtsvorschriften und - nach Maßgabe der Sachaufklärungspflicht gemäß § 86 Abs. 1 VwGO - alle rechtserheblichen Tatsachen zu berücksichtigen, gleichgültig, ob die Normen und Tatsachen von der erlassenden Behörde zur Begründung des Verwaltungsaktes angeführt worden sind oder nicht.
28Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 21. November 1989 - 9 C 28.89 -, NVwZ 1990, 673 = juris, Rn. 12, m. w. N.
29Der Kostenbescheid steht unabhängig von den von der Beklagten darin für die Erhebung der Kosten für die Auslagen der Sicherstellung und der Gebühren benannten Vorschriften in Einklang mit objektivem Recht.
302. Der Kostenbescheid ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist die nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erforderliche Anhörung der Klägerin erfolgt. Nach den insofern unwidersprochenen Angaben der Beklagten ist dem Mitarbeiter der Klägerin, Herrn G. , am 12. September 2012 telefonisch mitgeteilt worden, dass Kostenbescheide wegen der von der Beklagten sichergestellten Container erlassen würden.
313. Der Kostenbescheid, mit dem die Beklagte die Erstattung von Auslagen für die Sicherstellung in Höhe von 100 Euro und Verwaltungsgebühren in Höhe von 60 Euro geltend macht, ist auch materiell rechtmäßig.
32a. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 20 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 8 VO VwVG NRW für den Kostenerstattungsanspruch in Höhe von 100 Euro lagen vor. Danach sind die Auslagen für eine Sicherstellung vom Pflichtigen zu erstatten.
33aa. Die Sicherstellung und Verwahrung des Altkleidercontainers ist rechtmäßig erfolgt. Ermächtigungsgrundlage für die Sicherstellung ist § 24 Nr. 13 OBG NRW i. V. m. § 43 Nr. 1 PolG NRW. Danach kann die Ordnungsbehörde eine Sache sicherstellen, um eine gegenwärtige Gefahr abzuwehren.
34(1) Es lag eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor. Durch das Aufstellen des Altkleidercontainers am I. Weg/Ecke L.------straße war eine Störung der objektiven Rechtsordnung eingetreten. Denn das Abstellen dieses Altkleidercontainers geschah unter Verstoß gegen § 18 StrWG NRW. Das Abstellen von Altkleidercontainern im öffentlichen Straßenraum ohne die dafür erforderliche Erlaubnis stellt grundsätzlich unerlaubte Sondernutzung dar. Dies gilt auch für Container, die zwar nicht auf öffentlichem Straßengrund, aber so auf dem angrenzenden Privatgelände aufgestellt sind, dass die Benutzer während des Befüllens auf der öffentlichen Verkehrsfläche verweilen müssen.
35Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Juli 1999 ‑ 23 B 334/99 -, NWVBl. 2000, 216 (217) = juris, Rn. 11.
36Das war hinsichtlich des am I. Weg abgestellten Altkleidercontainers der Fall. Dieser war zwar auf dem im Privateigentum stehenden angrenzenden Grundstück abgestellt. Er war aber nur von der öffentlichen Verkehrsfläche aus zu befüllen. Dies belegt das von der Beklagten am 10. September 2012 gefertigte Lichtbild. Dass die Klägerin diesen Altkleidercontainer mit Erlaubnis des Grundstückseigentümers so auf dem Grundstück abgestellt hatte, dass der Altkleidercontainer - anders als auf dem Lichtbild abgebildet - nur auf dem Grundstück selbst zu bedienen gewesen ist, hat die Klägerin nicht nachgewiesen. Ansonsten hätte sie wohl ohne Weiteres den Grundstückseigentümer des betroffenen Grundstücks benennen und eine entsprechende Erlaubnis vorlegen können.
37(2) Die Klägerin war auch Verantwortliche. Sie war Verhaltensstörerin, jedenfalls aber Zustandsstörerin. Von ihrem Altkleidercontainer ging - wie oben dargelegt - die Gefahr für die öffentliche Sicherheit aus.
38(3) Die Sicherstellung ist auch verhältnismäßig gewesen (§ 15 OBG NRW). Denn auf dem Altkleidercontainer war und ist nach den nicht substantiiert bestrittenen Angaben der Beklagten kein Hinweis auf die Klägerin enthalten. Insofern standen der Beklagten weder andere geeignete noch mildere Mittel (wie etwa der Erlass einer Ordnungsverfügung gegen die Klägerin) zur Verfügung, um den Verstoß gegen die Rechtsordnung zu beseitigen.
39bb. Die Sicherstellung ist im Übrigen auch auf der Grundlage des § 43 Nr. 2 PolG NRW gerechtfertigt gewesen. Danach kann die Ordnungsbehörde eine Sache sicherstellen, um diese vor Verlust oder Beschädigung zu schützen. Die Beklagte, die den Altkleidercontainer wegen der unerlaubten Sondernutzung auch auf der Grundlage des § 22 Satz 2 StrWG NRW entfernen konnte, musste diesen nach der Entfernung von seinem unerlaubten Standort vor Verlust und Beschädigung schützen.
40Vgl. hierzu und zu der sich aus § 43 PolG NRW und § 22 Satz 2 StrWG NRW ergebenden Befugnis, die Container fortzuschaffen und in öffentliche Verwahrung zu nehmen: OVG NRW, Beschluss vom 15. Juli 1999 ‑ 23 B 334/99 -, NWVBl. 2000, 216 (218) = juris, Rn. 21 ff.
41cc. Gegen die Höhe der Auslagen bestehen weder Bedenken (vgl. § 77 Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW i. V. m. § 10 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW) noch sind solche von der Klägerin vorgetragen.
42b. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 1 Nr. 13 und 14 VO VwVG NRW für die geltend gemachten Verwaltungsgebühren sind ebenfalls erfüllt. Danach können Verwaltungsgebühren für die Sicherstellung und die Verwahrung einer sichergestellten Sache in Höhe von 25 bis 250 Euro (Nr. 13) und in Höhe von 25 bis 150 Euro (Nr. 14) erhoben werden. Die Gebührenerhebung ist rechtmäßig. Es lag - wie oben dargelegt - eine rechtmäßige Sicherstellung vor. Gegen die mit 60 Euro im unteren Bereich des Gebührenrahmens angesiedelten Gebühren ist auch der Höhe nach nichts zu bedenken.
43III. Der Kostenbescheid vom 14. September 2012 betreffend die Sicherstellung des an der S1. -X. -Straße abgestellten Altkleidercontainers ist rechtmäßig.
441. Hinsichtlich der Rechtsgrundlage und deren nicht korrekter Benennung im angefochtenen Bescheid gelten die unter II.1. und hinsichtlich der Frage der formellen Rechtmäßigkeit dieses Kostenbescheids die unter II.2. gemachten Ausführungen gleichermaßen.
452. Der Kostenbescheid ist auch materiell rechtmäßig.
46a. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 20 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 8 VO VwVG NRW für den Kostenerstattungsanspruch in Höhe von 100 Euro lagen vor.
47aa. Die Sicherstellung ist rechtmäßig erfolgt.
48(1) Es lag allerdings keine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 43 Nr. 1 PolG NRW wegen einer unerlaubten Sondernutzung vor. Denn ausgehend von dem von der Beklagten gefertigten Lichtbild war dieser Altkleidercontainer mit einem deutlichen Abstand zur öffentlichen Verkehrsfläche aufgestellt, sodass eine Befüllung ausschließlich auf dem Grundstück der Beklagten und nicht unter Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs stattfinden konnte.
49(2) Eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit in diesem Sinne hat aber deswegen vorgelegen, weil das Grundstückseigentum der Beklagten durch das Abstellen des Altkleidercontainers im Straßenbegleitgrün, ohne dass die Klägerin zuvor bei der Beklagten eine Erlaubnis oder sonstige Gestattung für dessen Aufstellung und die Benutzung des Grundstücks der Beklagten für die Sammlung der Altkleider eingeholt hätte, beeinträchtigt gewesen ist.
50(a) Zur öffentlichen Sicherheit gehören auch Eigentumsrechte. Denn Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit sind alle Individualrechtsgüter und damit auch das Eigentum.
51(b) Die Gefahr war auch gegenwärtig. Eine Störung des Eigentumsrechts der Beklagten war bereits durch das unerlaubte Abstellen des Altkleidercontainers und die widerrechtliche Benutzung des Grundstücks der Beklagten zum Einsammeln von Altkleidern mit Hilfe des Containers eingetreten.
52(c) Die Beklagte durfte auch wegen des Vorliegens einer gegenwärtigen Gefahr für ihr Eigentum (ausnahmsweise) als (Sonder-)Ordnungsbehörde einschreiten.
53Private Rechte und Rechtsgüter wie das Eigentum werden allerdings vorrangig durch die Zivilgerichte geschützt.
54Vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, Allgemeines Polizeirecht (Ordnungsrecht) des Bundes und der Länder, 9. Aufl., S. 401, m. w. N.; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 7. Aufl. 2012, Rn. 42 ff., m. w. N.; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2007, § 14 Rn. 135; Denniger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, E. Polizeiaufgaben, Rn. 28 ff.
55Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Vertiefung, ob die in § 1 Abs. 2 PolG NRW genannten privaten Rechte als Erweiterung der Aufgaben der Polizei gegenüber den Ordnungsbehörden verstanden werden müssen.
56So Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2007, § 14 Rn. 135.
57Denn jedenfalls hat die Subsidiaritätsklausel des § 1 Abs. 2 PolG NRW entsprechend auch für die Tätigkeit der Ordnungsbehörden zu gelten. Diese haben nicht mehr Veranlassung und Rechtfertigung, den Gerichten vorzugreifen, als die Polizei.
58Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 7. Aufl. 2012, § 5 Rn. 42.
59Die Aufgabe der Gefahrenabwehr der Polizei- und Ordnungsbehörden erstreckt sich in Abgrenzung zu den Zuständigkeiten der ordentlichen Gerichte auf rein private Rechte nur ausnahmsweise dann, wenn gerichtlicher Schutz durch die Zivilgerichte nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne Hilfe der Polizei- und Ordnungsbehörden die Verwirklichung des in Frage stehenden Rechts Gefahr liefe, vereitelt oder wesentlich erschwert zu werden.
60Vgl. hierzu die Subsidiaritätsklausel des § 1 Abs. 2 PolG NRW; ferner Denninger, in: Lisken/ Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, E. Polizeiaufgaben, Rn. 28 ff.; Pieroth/ Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 7. Aufl. 2012, Rn. 43 ff.
61Dieses Tatbestandsmerkmal ist typischerweise dadurch erfüllt, dass eine Klage mangels Kenntnis der Person oder der Anschrift des Schuldners nicht erhoben oder zugestellt werden kann. Erforderlich ist weiter, dass der Inhaber des betroffenen privaten Rechts ein Einschreiten der Behörde (oder der Polizei) beantragt.
62Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 7. Aufl. 2012, Rn. 47.
63Ausgehend hiervon war ein Einschreiten der Beklagten durch (Entfernung und) Sicherstellung des Altkleidercontainers zulässig. Auf dem Altkleidercontainer befand sich kein Hinweis auf die Klägerin. Deswegen war es der Beklagten nicht möglich, durch Anrufung der Zivilgerichte gegen die fortdauernde Beeinträchtigung ihres Grundeigentums vorzugehen. Die Beklagte ist Inhaberin des betroffenen Eigentumsrechts, insoweit ist auch kein Antrag ihrerseits auf ein Einschreiten erforderlich gewesen.
64(3) Die Sicherstellung ist im Übrigen auch auf der Grundlage des § 43 Nr. 2 PolG NRW gerechtfertigt gewesen. Die Beklagte konnte den Altkleidercontainer auch im Wege des ihr zustehenden Selbsthilferechts nach § 229 BGB von seinem Standort entfernen, weil sie - wie oben ausgeführt - mangels Kenntnis der Eigentümerin des ihr Grundstückseigentum störenden Altkleidercontainers keinen Zivilrechtsschutz hätte erreichen können. Nach der Entfernung des Altkleidercontainers vom unberechtigten Standort konnte die Beklagte diesen nur durch Sicherstellung vor Verlust und Beschädigung schützen.
65bb. Gegen die Höhe der geltend gemachten Auslagen bestehen keine Bedenken.
66b. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 1 Nr. 13 und 14 VO VwVG NRW für die geltend gemachten Verwaltungsgebühren sind ebenfalls dem Grunde und der Höhe nach erfüllt.
67C. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
68D. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
(1) Die Ausübung eines Gewerbes ist von der zuständigen Behörde ganz oder teilweise zu untersagen, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden oder einer mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragten Person in bezug auf dieses Gewerbe dartun, sofern die Untersagung zum Schutze der Allgemeinheit oder der im Betrieb Beschäftigten erforderlich ist. Die Untersagung kann auch auf die Tätigkeit als Vertretungsberechtigter eines Gewerbetreibenden oder als mit der Leitung eines Gewerbebetriebes beauftragte Person sowie auf einzelne andere oder auf alle Gewerbe erstreckt werden, soweit die festgestellten Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß der Gewerbetreibende auch für diese Tätigkeiten oder Gewerbe unzuverlässig ist. Das Untersagungsverfahren kann fortgesetzt werden, auch wenn der Betrieb des Gewerbes während des Verfahrens aufgegeben wird.
(2) Dem Gewerbetreibenden kann auf seinen Antrag von der zuständigen Behörde gestattet werden, den Gewerbebetrieb durch einen Stellvertreter (§ 45) fortzuführen, der die Gewähr für eine ordnungsgemäße Führung des Gewerbebetriebes bietet.
(3) Will die Verwaltungsbehörde in dem Untersagungsverfahren einen Sachverhalt berücksichtigen, der Gegenstand der Urteilsfindung in einem Strafverfahren gegen einen Gewerbetreibenden gewesen ist, so kann sie zu dessen Nachteil von dem Inhalt des Urteils insoweit nicht abweichen, als es sich bezieht auf
- 1.
die Feststellung des Sachverhalts, - 2.
die Beurteilung der Schuldfrage oder - 3.
die Beurteilung der Frage, ob er bei weiterer Ausübung des Gewerbes erhebliche rechtswidrige Taten im Sinne des § 70 des Strafgesetzbuches begehen wird und ob zur Abwehr dieser Gefahren die Untersagung des Gewerbes angebracht ist.
(3a) (weggefallen)
(4) Vor der Untersagung sollen, soweit besondere staatliche Aufsichtsbehörden bestehen, die Aufsichtsbehörden, ferner die zuständige Industrie- und Handelskammer oder Handwerkskammer und, soweit es sich um eine Genossenschaft handelt, auch der Prüfungsverband gehört werden, dem die Genossenschaft angehört. Ihnen sind die gegen den Gewerbetreibenden erhobenen Vorwürfe mitzuteilen und die zur Abgabe der Stellungnahme erforderlichen Unterlagen zu übersenden. Die Anhörung der vorgenannten Stellen kann unterbleiben, wenn Gefahr im Verzuge ist; in diesem Falle sind diese Stellen zu unterrichten.
(5) (weggefallen)
(6) Dem Gewerbetreibenden ist von der zuständigen Behörde auf Grund eines an die Behörde zu richtenden schriftlichen oder elektronischen Antrages die persönliche Ausübung des Gewerbes wieder zu gestatten, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß eine Unzuverlässigkeit im Sinne des Absatzes 1 nicht mehr vorliegt. Vor Ablauf eines Jahres nach Durchführung der Untersagungsverfügung kann die Wiederaufnahme nur gestattet werden, wenn hierfür besondere Gründe vorliegen.
(7) Zuständig ist die Behörde, in deren Bezirk der Gewerbetreibende eine gewerbliche Niederlassung unterhält oder in den Fällen des Absatzes 2 oder 6 unterhalten will. Bei Fehlen einer gewerblichen Niederlassung sind die Behörden zuständig, in deren Bezirk das Gewerbe ausgeübt wird oder ausgeübt werden soll. Für die Vollstreckung der Gewerbeuntersagung sind auch die Behörden zuständig, in deren Bezirk das Gewerbe ausgeübt wird oder ausgeübt werden soll.
(7a) Die Untersagung kann auch gegen Vertretungsberechtigte oder mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragte Personen ausgesprochen werden. Das Untersagungsverfahren gegen diese Personen kann unabhängig von dem Verlauf des Untersagungsverfahrens gegen den Gewerbetreibenden fortgesetzt werden. Die Absätze 1 und 3 bis 7 sind entsprechend anzuwenden.
(8) Soweit für einzelne Gewerbe besondere Untersagungs- oder Betriebsschließungsvorschriften bestehen, die auf die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden abstellen, oder eine für das Gewerbe erteilte Zulassung wegen Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden zurückgenommen oder widerrufen werden kann, sind die Absätze 1 bis 7a nicht anzuwenden. Dies gilt nicht für die Tätigkeit als vertretungsberechtigte Person eines Gewerbetreibenden oder als mit der Leitung des Betriebes oder einer Zweigniederlassung beauftragte Person sowie für Vorschriften, die Gewerbeuntersagungen oder Betriebsschließungen durch strafgerichtliches Urteil vorsehen.
(9) Die Absätze 1 bis 8 sind auf Genossenschaften entsprechend anzuwenden, auch wenn sich ihr Geschäftsbetrieb auf den Kreis der Mitglieder beschränkt; sie finden ferner Anwendung auf den Handel mit Arzneimitteln, mit Losen von Lotterien und Ausspielungen sowie mit Bezugs- und Anteilscheinen auf solche Lose und auf den Betrieb von Wettannahmestellen aller Art.
Tenor
Das angegriffene Urteil wird teilweise geändert.
Die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 wird mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand
2Die Beteiligten streiten - soweit im gegenwärtigen Verfahrensstadium noch von Interesse - um die vom Beklagten gegenüber der Klägerin verfügte Untersagung der Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der kreisangehörigen Gemeinde K. - Altpapier hier und im Folgenden verstanden als aus privaten Haushaltungen einzusammelnde(s) Papier, Pappe und Kartonagen (PPK), auch soweit es sich um Verkaufsverpackungen handelt.
3Der Beklagte ist unter anderem der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für den S. -Kreis O. , dem acht Kommunen angehören. Diese haben ebenfalls als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den vom Beklagten oder in dessen Auftrag betriebenen Entsorgungsanlagen oder Umschlagstationen zu befördern. Jedenfalls seit 1997 bedient sich der Beklagte zur Erfüllung seiner Aufgaben als Entsorgungsträger eines in privatrechtlicher Form organisierten Unternehmens, derzeit der Entsorgungsgesellschaft O1. GmbH (im Folgenden: F. ), eines Tochterunternehmens der T. Stadtwerke L. AG, mit der ein bis Ende 2016 laufender Entsorgungsvertrag besteht. Der Vertrag, der zunächst auch die Altpapierentsorgung (Verwertung) aus den kreisangehörigen Kommunen E. , H. , K. und S1. umfasste, sieht einen vom Beklagten zu zahlenden jährlichen pauschalen Preis pro Tonne von der F. entsorgten Abfalls vor, d. h. eine Differenzierung nach Abfallarten findet nicht statt. Der allgemeine Entsorgungspreis stieg von knapp unter 100 € im Jahr 1997 auf über 130 € ab dem Jahr 2007. Soweit kreisangehörige Kommunen dem Beklagten getrennt gesammeltes Altpapier zur Entsorgung (Verwertung) überließen, erhob der Beklagte hierfür aufgrund von "Quersubventionierungen" etwa in den Jahren 2008 und 2009 eine Gebühr von 25,66 € pro Tonne von den Kommunen.
4Der Entsorgungsvertrag zwischen dem Beklagten und der F. wurde in der Vergangenheit mehrfach geändert. Ein Änderungsgrund war etwa, dass weitere kreisangehörige Kommunen (N. und O. ) im Zeitraum vor 2008 dazu übergegangen waren, ihr getrennt gesammeltes Altpapier dem Beklagten zu überlassen, was für die F. größere Entsorgungsmengen bedeutete, nachdem die Kommunen es zunächst - vom Beklagten geduldet - selbst verwertet hatten. Als im Jahr 2008 und danach vier kreisangehörige Kommunen (K. , O. , S1. und - teilweise - N. ) aufgrund des stark gestiegenen Preises für Altpapier dieses im Ergebnis nicht mehr dem Beklagten überließen und diese Mengen dementsprechend auch nicht mehr der F. zur Verfügung standen, forderte diese vom Beklagten eine weitere Anpassung des Entsorgungsvertrags in Gestalt einer Erhöhung des pauschalen Entsorgungspreises. Der sich daraus ergebende Streit wurde Anfang 2010 dahingehend beigelegt, dass entgegen der Forderung der F. der Entsorgungspreis ab 1. Januar 2009 nicht erhöht wird, der Beklagte jedoch in den Jahren 2011 bis 2016 Ausgleichszahlungen erbringt. Zugleich wurde vereinbart, dass Altpapier aus den Kommunen K. , O. und S1. nicht mehr Gegenstand des Entsorgungsvertrags ist. Damit bezog sich der Entsorgungsvertrag, was Altpapier anbelangt, nur noch auf die Mengen aus den Kommunen H. , E. und N. . Mit einer weiteren Anpassung des Entsorgungsvertrags wurde die Verwertung von Altpapier ab dem 1. Januar 2012 vollständig aus dem Vertrag ausgeklammert. Auch dafür hat der Beklagte Ausgleichszahlungen an die F. zu leisten.
5Bereits im September 2010 hatte der Beklagte die Verwertung von Altpapier aus den Kommunen K. , L1. , L2. , O. und S1. europaweit ausgeschrieben. Die Ausschreibung gab die Möglichkeit, die Angebote nach Mengenklassen zu staffeln, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass ungewiss war, ob aus einigen der Kommunen überhaupt Altpapier zur Verwertung überlassen würde. Die eingegangenen Angebote sahen im Mittel eine Mindestvergütung für den Beklagten pro Tonne Altpapier von 70,25 € vor, der Mittelwert der angebotenen Vergütungen lag bei 113,59 €. Den Zuschlag erhielt im Dezember 2010 die X. Wertstoffkontor GmbH (im Folgenden: X. ), mit der der Beklagte einen entsprechenden Vertrag schloss. Die Verwertung des Altpapiers aus den Kommunen E. , H. und N. schrieb der Beklagte Ende 2011 aus. Den Zuschlag erhielt die F. . Jedenfalls seit dem Jahr 2012 gibt der Beklagte die Überschüsse aus der Altpapierverwertung an die Kommunen weiter, die ihm Altpapier zur Verwertung überlassen.
6Die Klägerin sammelte ursprünglich im Auftrag der Gemeinde K. Altpapier in deren Gebiet mittels auf Privatgrundstücken aufgestellten Sammelbehältern und überließ es dem Beklagten zur Verwertung. Mit Schreiben vom 8. Dezember 2008 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, ab dem 1. Januar 2009 in K. im Abstimmung mit der Gemeinde eine gewerbliche Sammlung durchführen und das gesammelte Altpapier selbst einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zuführen zu wollen. Nach dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 zeigte die Klägerin dem Beklagten mit Schreiben vom 17. August 2012 erneut an, eine gewerbliche Sammlung zu betreiben. Seit dem 1. Januar 2009 ist die Städtereinigung H1. GmbH (im Folgenden: H1. ), ein Tochterunternehmen der F. , von der Gemeinde K. mit der Sammlung von Abfällen (einschließlich Altpapier) im Gemeindegebiet beauftragt. Tatsächlich führte jedoch die Klägerin als Subunternehmen von H1. die Sammlung des Altpapiers durch. Der zwischen der Gemeinde K. und H1. bestehende Entsorgungsvertrag ist hinsichtlich der Sammlung von Altpapier "ruhend gestellt". Der Beklagte trat der zuvor geschilderten Vorgehensweise zunächst nicht entgegen.
7Im März 2010 hörte der Beklagte in seiner Funktion als untere Umweltschutzbehörde die Klägerin zu einer Untersagung der Sammlung von Altpapier in K. an, was er damit begründete, dass die Sammlung der Klägerin nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C16.08 -) keine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstelle. Etwa zeitgleich hörte er auch die (nicht kommunalen) Träger von Altpapiersammlungen in anderen Kommunen hinsichtlich einer Untersagung an, um sämtliches im Kreisgebiet gesammeltes Altpapier selbst - mittels der oder über die zuvor erwähnten Ausschreibungsverfahren - verwerten zu können. Aufgrund der Anhörung kam es zu Gesprächen, in denen der Beklagte in einem Fall anbot, von der angekündigten Untersagung Abstand zu nehmen, wenn er von der Klägerin an den Verwertungserlösen für das Altpapier beteiligt wird. Eine entsprechende Einigung kam nicht zustande.
8Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010, zugestellt am 20. Juli 2010, ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin unter anderem an, ab dem 1. Januar 2011 die eigenverantwortliche Sammlung und Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten auf dem Gebiet der Gemeinde K. zu unterlassen (Buchstabe a Nr. 1). Zur Begründung führte der Beklagten im Wesentlichen aus: Die Ordnungsverfügung diene der Durchsetzung der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Bei der von der Klägerin seit September 2008 durchgeführten Sammlung handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Auch sonst liege keine Ausnahme von der Überlassungspflicht vor.
9Am 19. August 2010 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Sammlungsuntersagung sei rechtswidrig, weil eine zulässige gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG vorliege. Die Orientierung an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verstoße gegen den Grundsatz der EU-rechtskonformen Auslegung, insbesondere mit Blick auf die Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit gemäß Art. 35, 106 Abs. 1 AEUV. Der Sammlung stünden auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Es lägen keine mehr als nur geringfügigen Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor. Weder die Aufgabenerfüllung durch den Beklagten und die Gemeinde K. noch die Entsorgungssicherheit sei gefährdet. Eine wesentliche Änderung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstrukturen sei nicht erforderlich gewesen. Auch sei nicht ersichtlich, dass Kapazitäten oder finanzielle Mittel für den Fall bereit gehalten werden müssten, dass sie ihre gewerbliche Sammlung einstelle. Der Beklagte betreibe keine Papierverwertungsanlage. Seiner Verwertungspflicht könne er gegebenenfalls jederzeit durch eine Vermarktung des ihm überlassenen Altpapiers nachkommen. Die Gemeinde K. sei nicht betroffen, was sich an dem ruhend gestellten Entsorgungsvertrag mit H1. festmachen lasse. Es sei ferner nicht ersichtlich, dass es zu unvertretbar hohen Abfallgebühren kommen könne. Rein wirtschaftliche Interessen des Beklagten begründeten keine überwiegenden öffentlichen Interessen. Eine Erschwerung einer Ausschreibung der Verwertung von dem Beklagten überlassenen Altpapiermengen finde ebenfalls nicht statt.
10Die Klägerin hat beantragt,
11die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 aufzuheben.
12Der Beklagte hat beantragt,
13die Klage abzuweisen.
14Zur Begründung seines Antrags hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Die Untersagungsverfügung stehe im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und sei rechtmäßig. Auch stehe die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht in Widerspruch zu europäischem Recht. Die diesbezügliche Kritik der Klägerin lasse die Besonderheiten des vorliegenden Falls außer Betracht, die darin bestünden, dass aufgrund des Rückzugs der Gemeinde K. keine öffentlich-rechtliche Sammlung mehr stattfinde und deshalb die Klägerin eine rechtswidrig erlangte monopolartige Stellung innehabe. Eine solche Situation habe weit mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
15Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage, soweit sie gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung gerichtet ist, im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass die Verfügung der Durchsetzung der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG diene; eine Ausnahme von der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG liege nicht vor, weil es jedenfalls nicht erkennbar sei, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche handele.
16Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Da es sich bei der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handele, sei ihre Rechtmäßigkeit anhand des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen. Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt sei die letzte mündliche Verhandlung. Danach sei die Untersagungsverfügung rechtswidrig, weil sich ihre Sammlung gar nicht auf Abfall beziehe. Sie erfasse lediglich nicht sortierbedürftiges Altpapier der Sorten 1.02 und 1.03, welches keinen Abfall darstelle. Selbst wenn man das Altpapier als Abfall ansehe, sei die Untersagung rechtswidrig, weil es sich bei ihrer Sammlung um eine gewerbliche handele, der keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstünden. Die Erkennbarkeit der Gewerblichkeit der Sammlung sei nach § 3 Abs. 18 KrWG kein Tatbestandsmerkmal. Die weiterhin maßgeblichen §§ 17, 18 KrWG seien europarechtskonform auszulegen. Hiervon ausgehend sei ihre Sammlung zulässig, weil die Tätigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen nicht im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV verhindert werde. Entsprechendes gelte im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG, weil allein die potenzielle Erschwerung der Möglichkeiten einer Quersubventionierung das Funktionieren der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung nicht als gefährdet erscheinen lasse. Im Übrigen stünden ihrer Sammlung auch sonst keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Die Aufgabenerfüllung der Dualen Systeme sei nicht gefährdet, weil sie (die Klägerin) unabhängig davon, dass es keine kommunale Sammlung mehr gebe, im Auftrag der Dualen Systeme PPK-Verkaufsverpackungen erfasse und verwerte und entsprechende Mengenmeldungen an die Systeme mache. Ferner werde die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht wesentlich beeinträchtigt. Eine hochwertige Getrennterfassung von PPK-Abfällen durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG finde nicht statt und sei auch nicht konkret geplant. Auch sei die Gebührenstabilität nicht gefährdet. Der Beklagte habe weder wesentliche Veränderungen der Abfallgebühren aufgezeigt, noch dargetan, dass er aufgrund ihrer Sammlung gezwungen gewesen sei, die Abfallgebühren vor Ablauf des Kalkulationszeitraums neu zu kalkulieren. Die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG lägen ebenfalls nicht vor, weil der Beklagte ihre Sammlung bei der Ausschreibung der Verwertungsleistungen durch eine gestaffelte Preisabfrage nach Mengenkorridoren berücksichtigt habe.
17Die Klägerin beantragt,
18das angegriffene Urteil teilweise zu ändern und die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufzuheben.
19Der Beklagte beantragt,
20die Berufung zurückzuweisen.
21Er macht im Wesentlichen geltend: Auch auf der Grundlage des Kreislaufwirtschaftsgesetzes handele es sich bei der Sammlung der Klägerin mangels Erkennbarkeit nicht um eine gewerbliche. Dass die Definition des § 3 Abs. 18 KrWG nicht auf die Erkennbarkeit der Gewerblichkeit abstelle, sei unerheblich, weil der Gesetzgeber nicht bedacht habe, dass es Fälle gebe, in denen - wie hier - eine kommunale Sammlung vollständig von einem gewerblichen Sammler übernommen werde. Nehme man dagegen eine gewerbliche Sammlung an, sei diese wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen rechtswidrig. Die entsprechenden Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes stünden mit Europarecht in Einklang. Die Erfüllung der Entsorgungspflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG werde verhindert, weil in K. gar kein Altpapier mehr öffentlich-rechtlich erfasst werde und dementsprechend im Bereich des städtischen Abfallgebührenhaushalts eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung mit dem rentablen Bereich des Altpapiers gar nicht stattfinden könne. Deshalb könne der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die ihm obliegenden Verpflichtungen nicht zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbringen. Ferner liege eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines Rücknahmesystems im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 a. E. KrWG vor, weil die diesbezüglich vorliegenden Verträge der Klägerin mit den Systembetreibern von einer Erfassung der PKK-Verkaufsverpackungen durch eine kommunale Sammlung ausgingen, eine solche jedoch nicht mehr existiere. Auch fehle es einer Abstimmung mit den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern. Den Fall, dass eine öffentlich-rechtliche Sammlung vollständig von einer gewerblichen verdrängt werde, sehe die Verpackungsverordnung nicht vor. Weiterhin liege eine wesentliche Beeinträchtigung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vor, weil er selbst eine hochwertige (gleichwertige) Verwertung des Altpapiers durchführe. Schließlich fehle ihm, dem Beklagten, nicht wegen eines Interessenkonflikts die Zuständigkeit für die Untersagungsverfügung, weil er auch in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger keine finanziellen Vorteile von seiner Entscheidung habe.
22Ein Antrag der Klägerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat Erfolg gehabt (Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 21. Dezember 2010 - 17 L 1791/10 - sowie des Senats vom 30. Mai 2011 - 20 B 1502/10 - und vom 15. Juni 2012 - 20 B 418/12 -).
23Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zu diesem und den Verfahren 20 B 1502/11, 20 A 2798/11 und 20 A 3043/11 sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und sonstigen überreichten Unterlagen Bezug genommen.
24Entscheidungsgründe
25Die Berufung hat Erfolg.
26Die gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 gerichtete Anfechtungsklage ist begründet.
27Die Untersagungsverfügung ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
28Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden, am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen.
29Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 - 4 K 1905/10 -, juris, jeweils m. w. N.
30Da sich die Untersagungsverfügung auf dieser Grundlage als rechtswidrig erweist, hat die Klage, die darauf gerichtet ist, die Aufhebung der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Zukunft zu erreichen, in vollem Umfang Erfolg. Soweit die Klägerin auch zur Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf der Grundlage des vormals geltenden Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vorgetragen hat, kommt es auf diese Ausführungen in Ansehung des gestellten Antrags nicht an, nachdem sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, dass ihr Begehren - unabhängig von einem insoweit bestehenden Rechtsschutzbedürfnis - nicht auch darauf gerichtet ist, eine Aufhebung der Untersagungsverfügung für einen zurückliegenden Zeitraum zu erreichen.
31Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510.
32Daran anknüpfend liegt hier schon vom Ansatz her kein Fall vor, in dem wegen zu beurteilender unterschiedlicher Zeiträume eine teilweise Klageabweisung in Betracht kommt, weil sich die Untersagungsverfügung - unterstellt - in einem zurückliegenden Zeitraum als rechtmäßig dargestellt hat. Im Übrigen ist die Fassung des in der Berufungsinstanz gestellten Antrags (auch) dem Umstand geschuldet, dass sich mit dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 die für die Beurteilung der Untersagungsverfügung maßgebliche Rechtslage geändert hat. Unabhängig davon, wie der erstinstanzlich gestellte Antrag zu verstehen war, kann es kostenmäßig, etwa unter dem Gesichtspunkt einer verdeckten Klagerücknahme, nicht zulasten der Klägerin gehen, dass sie ihren Antrag an die geänderte Rechtslage angepasst hat.
33In der Sache bestehen bereits Bedenken, ob die Untersagungsverfügung formell rechtmäßig ist. Dahingehende Zweifel liegen darin begründet, dass dem Beklagten, ausgehend von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage, bei Erlass der Ordnungsverfügung die sachliche Zuständigkeit gefehlt haben und auch heute fehlen könnte.
34Vom Grundsatz her war der Beklagte bei Erlass der Ordnungsverfügung nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Auch aus § 3 ZustVU folgt nichts anderes, da es hier um den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gegenüber einem Unternehmen geht, dessen Anteile nicht zu mehr als 50 % einem Kreis oder einer kreisfreien Stadt gehören, und deshalb keine Zuständigkeit der Bezirksregierung besteht.
35Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten ergeben sich jedoch daraus, dass er zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist.
36Diese Bedenken resultieren allerdings nicht daraus, dass die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung gegen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes verstößt. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten.
37Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 18. März 2009- 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171.
38Bedenken ergeben sich jedoch, wie den zuvor zitierten Entscheidungen andeutungsweise zu entnehmen ist, aus rechtsstaatlichen Grundsätzen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und des Neutralitätsgebots. Gerade unter dem zuletzt genannten Gesichtspunkt erscheint die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde nicht unproblematisch, weil dies die Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt. Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht (§ 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG), spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als untere Umweltschutzbehörde durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen. Diese Bedenken sind offensichtlich auch im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde.
39Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.
40Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen.
41Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).
42Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu gewährleisten haben.
43Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.
44Eine solche organisatorische Trennung dürfte hier zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung aber nicht bestanden haben. Zudem dürfte eine hinreichende organisatorische Trennung unabhängig davon, ob sie gegebenenfalls einen bei Erlass der Verfügung - unterstellt - vorliegenden Zuständigkeitsmangel heilen könnte, auch gegenwärtig nicht vorliegen. Zwar hat der Beklagte mit der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichten Organisationsverfügung vom 17. Juni 2013 auf den zuvor zitierten Erlass reagiert. Abgesehen von der Frage, ob die im Wesentlichen auf der Sachbearbeiterebene vorgenommene teilweise Trennung der Aufgabenbereiche als hinreichend anzusehen ist, wird die Organisationsverfügung jedenfalls nicht strikt umgesetzt, weil gerade derjenige Sachbearbeiter oder Produktverantwortliche, der nach der Verfügung "ab sofort" nicht mehr für Sammlungsuntersagungen nach § 18 KrWG zuständig ist, sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat umfänglich für den Beklagten in dessen Funktion als untere Umweltschutzbehörde geäußert hat.
45Die Zuständigkeitsfrage muss jedoch nicht abschließend entscheiden werden, weil die Untersagungsverfügung jedenfalls materiell rechtswidrig ist.
46Sie kann nicht auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der gegenüber § 62 KrWG hinsichtlich der Untersagung einer gemäß § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlung grundsätzlich als die speziellere Vorschrift anzusehen ist, als rechtmäßig angesehen werden.
47Gegenstand der Verfügung ist im Kern die Untersagung der Sammlung von Altpapier im Gebiet der Gemeinde K. . Soweit der Klägerin unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung darüber hinaus die Verwertung von Altpapier aus K. untersagt worden ist, kommt dem im Verhältnis zur Sammlungsuntersagung kein eigenständiger Regelungsgehalt zu. Mit der Untersagung auch der Verwertung hat der Beklagte ersichtlich lediglich der Tatsache Rechnung tragen wollen, dass die Klägerin bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Altpapier in K. sammelte und das gesammelte Altpapier verwertete oder verwerten ließ. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin - in welcher Konstellation auch immer - Altpapier aus K. , das sie nicht sammelt, verwerten könnte, liegen nicht vor. Dementsprechend hat die untersagte Verwertung neben der untersagten Sammlung keinen eigenständigen oder weitergehenden Regelungsgehalt, weil die Verwertung durch die Klägerin gegebenenfalls bereits dadurch ausgeschlossen ist oder wird, dass ihr die Sammlung untersagt wird und sie dementsprechend nicht in den Besitz des Altpapiers gelangt.
48Die Sammlungsuntersagung kann jedoch deshalb nicht rechtmäßigerweise auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt werden, weil die dort normierten Voraussetzungen für eine Untersagung nicht vorliegen.
49Allerdings handelt es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche auch im Sinne der §§ 17, 18 KrWG, was den Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG eröffnet, der, wie die Bezugnahme auf § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG zeigt, nur für (angezeigte) gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen gilt.
50Nach den Definitionen des § 3 Abs. 15 und 18 KrWG liegt eine gewerbliche Sammlung vor.
51Gemäß § 3 Abs. 15 KrWG ist eine Sammlung im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes das Einsammeln von Abfällen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, da die Klägerin mittels Tonnen Altpapier einsammelt.
52Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, ihre Sammlung beziehe sich gar nicht auf Abfall. Das von der Klägerin geltend gemachte Erfassen von Altpapier lediglich bestimmter Sorten hat nicht zur Folge, dass es sich bei diesem Altpapier nach den Begriffsbestimmungen des § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Alt. 3, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG nicht um Abfall handelt. Dafür, dass die danach gegebene Abfalleigenschaft des Altpapiers nach dem Einsammeln rückwirkend wegfallen kann mit der Folge, dass sich bereits die Sammlung nicht auf Abfall bezog oder bezieht, geben die Regelungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, insbesondere dessen § 5, nichts her. Dies macht auch die Klägerin nicht geltend. Soweit sie sich statt dessen auf eine Vereinbarung zwischen dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen und dem Wirtschaftsverband der Rheinisch-Westfälischen Papiererzeugenden Industrie e. V. aus Juli 2004 "über die rechtliche Behandlung des Rohstoffs Altpapier im Hinblick auf die Anwendung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes" beruft, kann diese offensichtlich keine Rechtsfolgen dahingehend erzeugen, dass die Abfalleigenschaft des zu sammelnden und gesammelten Altpapiers gleichsam rückwirkend auch ohne diesbezügliche gesetzliche Bestimmungen wegfällt. Unabhängig davon greift der diesbezügliche Vortrag der Klägerin auch deshalb nicht durch, weil die Vereinbarung bereits nicht dahingehend verstanden werden kann, dass die Abfalleigenschaft des gesammelten Altpapiers bezogen auf den Zeitpunkt des Einsammelns bei den privaten Haushaltungen fehlt. Denn die Formulierung in der Vereinbarung "Sobald nicht sortierbedürftiges Altpapier ... die oben genannten Qualitätsanforderungen erfüllt und dem Einsatz in einer Papierfabrik zugeführt wird, ist diese Altpapier gleichfalls nicht als Abfall anzusehen" kann nur dahingehend verstanden werden, dass die Abfalleigenschaft gegebenenfalls nach dem Einsammeln entfällt. Im Übrigen deutet die zuvor zitierte Formulierung darauf hin, dass die Erfüllung der Qualitätsanforderungen in irgendeiner Weise geprüft oder festgestellt werden muss, um das Altpapier nicht mehr als Abfall ansehen zu können. Dass dem allein mit einer Erklärung der Klägerin genüge getan werden könnte, das von ihr gesammelte Altpapier erfülle die nach der Vereinbarung erforderlichen Qualitätsanforderungen- nach ihrer Einschätzung Gruppe oder Sorte 1.02 und 1.03 aus der Liste der Europäischen Standardsorten -, ist nicht ersichtlich, zumal sich erst recht nicht erschließt, warum das von der Klägerin gesammelte Altpapier nicht der Sorte 5.01 entsprechen sollte, welche den in der Vereinbarung genannten Qualitätsanforderungen nicht genügt.
53Nach § 3 Abs. 18 Satz 1 KrWG ist eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Auch diese Voraussetzung liegt vor. Da die Klägerin das eingesammelte Altpapier nachfolgend eigenverantwortlich verwertet oder verwerten lässt, indem sie für die Überlassung zur Verwertung Geld erhält, ist eine Einnahmeerzielung bezweckt.
54Weitere Voraussetzungen für die Annahme einer gewerblichen Sammlung normiert das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht ausdrücklich und lassen sich ihm auch sonst nicht entnehmen.
55Der zum Sammlungsbegriff unter Geltung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vertretenen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, eine gewerbliche Sammlung müsse sich von dauerhaften und festen Entsorgungsstrukturen eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten unterscheiden,
56vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154,
57ist durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Mit Blick darauf steht der Annahme einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen, dass die Sammlung der Klägerin sich nicht von derjenigen unterscheidet, als sie noch im Auftrag der Gemeinde K. tätig war, also im Ergebnis eine öffentlich-rechtliche Sammlung stattfand.
58Entgegen der Auffassung des Beklagten hängt die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Regelungszusammenhang der §§ 17, 18 KrWG ferner nicht von der ungeschriebenen Voraussetzung ab, dass für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen die Gewerblichkeit der Sammlung erkennbar sein muss. Ein solches einschränkendes Verständnis der nach ihrem Wortlaut klaren Definitionen kann auch mit Blick auf die Systematik (das Zusammenwirken) der zuvor genannten Vorschriften und deren Sinn und Zweck nicht angenommen werden.
59Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf die § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG Bezug nimmt, dient dazu, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Hinblick auf die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG umfassend normierte Überlassungspflicht Rechnung zu tragen.
60Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 f. (linke Spalte ab unten).
61Denn die Überlassungspflicht gilt grundsätzlich auch für getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen, was im Gesetzgebungsverfahren - vor allem wohl mit Blick auf die Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit gemäß Art. 35, Art. 106 Abs. 1 AEUV - zu Recht als "EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig" angesehen worden ist.
62Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (linke Spalte oben).
63Die Ausnahmeregelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - das Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen unterstellt - suspendiert dabei ebenso wie die Nr. 3 die Überlassungspflicht in zweifacher Hinsicht. Zum einen wird die Überlassungspflicht der privaten Haushaltungen selbst suspendiert, die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG ihre Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen haben, was an sich die Überlassung an einen gewerblichen Sammler ausschließt. Zum anderen wird jedoch auch die Überlassungspflicht der gewerblichen Sammler suspendiert, die nach dem Einsammeln von Abfällen aus privaten Haushaltungen ohne die Ausnahmeregelungen als Besitzer eben solcher Abfälle ebenfalls gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet wären.
64Den zuvor behandelten Vorschriften liegt offensichtlich das Verständnis eines (regelungsbedürftigen) Konkurrenzverhältnisses zwischen den mittels der Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geschützten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einerseits und gewerblichen (und gemeinnützigen) Sammlern (Sammlungen) andererseits zugrunde. So wird in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien § 17 Abs. 3 KrWG, mit dem die öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG konkretisiert werden, als "Kollisionsklausel" bezeichnet; im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist von "relevanten Konkurrenzsituationen" die Rede.
65Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, vorletzter Absatz, und rechte Spalte, ebenfalls vorletzter Absatz).
66Mit Blick darauf sind die Ausnahmeregelungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG dahingehend zu verstehen, dass es auf jeden Fall eine vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unabhängige, d. h. eigenständig und eigenverantwortlich tätige Person sein muss, die sich mittels einer (gemeinnützigen oder gewerblichen) Sammlung in den Besitz der Abfälle bringt. Dies kommt im Übrigen auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck. Diese Regelungskonzeption erscheint zwar nicht zwingend, weil die eigentliche Konkurrenzsituation erst bei der Verwertung zum Tragen kommt und die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht davon abhängt, dass der (überlassungspflichtige) Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen sich gerade durch eine Sammlung in den Besitz der Abfälle gebracht hat. Andererseits erscheint es nicht verfehlt oder willkürlich, als Voraussetzung für eine Ausnahme von der Überlassungspflicht ein bestimmtes Tätigwerden, nämlich das Einsammeln von Abfällen (vgl. § 3 Abs. 15 KrWG), zu fordern.
67Hiernach kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Begriff der gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG unter der (ungeschriebenen) einschränkenden Voraussetzung steht, dass die Gewerblichkeit für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen erkennbar ist. Denn aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her als eine Schutzvorschrift nicht zuletzt für Gewerbetreibende ausgestaltet ist, die mit - werthaltigen - Abfällen im weiteren Sinne Handel treiben und dabei in ein Konkurrenzverhältnis zu den - durch die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG "geschützten" - öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern getreten sind oder treten wollen. Angesichts dessen liefe die Voraussetzung der Erkennbarkeit der Gewerblichkeit für Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen auf einen anderen, von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht bezweckten Schutz hinaus. Stellte man auf die Erkennbarkeit der Gewerblichkeit ab, würden zwar die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in die Lage versetzt beurteilen zu können, ob sie gegebenenfalls an den "Richtigen" überlassen, d. h. entweder im Einklang mit § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (gegebenenfalls in Gestalt eines von diesem beauftragten Dritten, § 22 Satz 1 KrWG) oder an einen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG tätigen gewerblichen Sammler. Einen solchen Schutz bezweckt § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nach den vorstehenden Ausführungen jedoch nicht.
68Dem Vorliegen einer gewerblichen Sammlung der Klägerin im Sinne der §§ 17, 18 KrWG kann auch nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, sie erfolge im Auftrag (§ 22 Satz 1 KrWG) eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
69Insoweit ist zum einen festzustellen, dass § 22 Satz 1 KrWG auch eine Beauftragung hinsichtlich des (Ein-)Sammelns von Abfällen umfasst, auch wenn der Wortlaut nur auf Verwertung und Beseitigung abstellt. Damit gemeint und eingeschlossen sind auch sämtliche Vorbereitungshandlungen wie etwa das Einsammeln.
70Vgl. Frenz in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, § 22 KrWG Rn. 6, m. w. N.
71Zum anderen ist festzuhalten, dass "beauftragen" im Sinne der zuvor genannten Vorschrift nicht formalrechtlich als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag (§§ 662 ff. BGB) zu verstehen, sondern ein wie auch immer ausgestaltetes (vertragliches) Abstimmungsverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem "Drittbeauftragten" gemeint ist, das die Erfüllung wenigstens einer der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegenden Pflichten durch den "Drittbeauftragten" zum Gegenstand haben muss.
72Im Weiteren ist davon auszugehen, dass ein bestehendes Auftragsverhältnis im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG hinsichtlich des Sammelns die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG ausschließt.
73Dies ergibt sich allerdings nicht schon aus der Definition der gewerblichen Sammlung in § 3 Abs. 18 KrWG, weil der dort genannte Zweck der Einnahmeerzielung auch im Fall eines Auftrags im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG vorliegen kann. Da diese Vorschrift, wie bereits erwähnt, nicht als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag verstanden werden kann, dürfte es sich in der Regel bei den Aufträgen im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG um entgeltliche Geschäftsbesorgungsverträge handeln, welche von im Bereich der Abfallwirtschaft gewerblich tätigen Unternehmen im Wortsinne "zur Einnahmeerzielung" abgeschlossen werden. Soweit die Dritten auch mit der Verwertung "beauftragt" sind, kommt auch diesbezüglich eine Einnahmeerzielungsabsicht in Betracht, und zwar bereits bei der Sammlung.
74Dass die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG bei Bestehen eines das Sammeln betreffenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG ausgeschlossen ist, ergibt sich jedoch wiederum daraus, dass der Gesetzgeber, wie bereits erwähnt, mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1, § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ein (mögliches) Konkurrenzverhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und gewerblichen Sammlungen (Sammlern) regeln wollte. Dabei hat er, was sich insbesondere an § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG festmachen lässt, die Drittbeauftragten auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gesehen. Wer jedoch auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger steht, kann nicht zugleich im Sinne einer gewerblichen Sammlung eigenständig und eigenverantwortlich tätig sein. In einem solchen Fall fehlt es gewissermaßen an dem vom Gesetzgeber angenommenen oder vorausgesetzten Konkurrenzverhältnis. Denn aufgrund des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers besteht eine Verpflichtung zum Tätigwerden diesem gegenüber und stimmen die beiderseitigen Interessen überein.
75Dies vorausgeschickt lässt sich hier jedoch nicht feststellen, dass die Klägerin im Auftrag der Gemeinde K. tätig ist - die Annahme eines (wirksamen) Auftragsverhältnisses mit dem Beklagten scheidet schon deshalb aus, weil dieser mit Blick auf § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG hinsichtlich des Einsammelns von Abfällen in den kreisangehörigen Kommunen nicht als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist. An die Annahme eines solchen Verhältnisses sind grundsätzlich strenge Anforderungen zu stellen. Mit Blick auf den im öffentlichen Interesse liegenden Grundsatz der Entsorgungssicherheit muss insbesondere klar erkennbar sein, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einen Dritten mit der Erfüllung bestimmter Pflichten beauftragt hat. Daran fehlt es hier. Soweit die Klägerin vormals - bis zum Jahr 2008 - im Auftrag der Gemeinde K. gesammelt hat, ist dieses Auftragsverhältnis offensichtlich erloschen. Das nachfolgend von der Gemeinde K. begründete Auftragsverhältnis hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier ist unabhängig davon, dass es ohnehin nicht mit der Klägerin begründet wurde, nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten ruhend gestellt (was auch immer darunter in rechtlicher Hinsicht genau zu verstehen ist) und verpflichtet den Dritten (H1. ) jedenfalls gegenwärtig nicht zum Einsammeln. Ein Auftragsverhältnis zwischen der Klägerin und der Gemeinde K. im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG ergibt sich schließlich nicht aus der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichten schriftlichen Vereinbarung vom 23. Juli 2013. Unabhängig davon, ob die nach der Vereinbarung von der Klägerin an die Gemeinde K. zu leistenden monatlichen Zahlungen tatsächlich als Abgeltung eventuell anfallender Sondernutzungsgebühren angesehen werden können, hat die Vereinbarung jedenfalls nicht die Verpflichtung der Klägerin zum Gegenstand, das Altpapier in K. für die Gemeinde einzusammeln.
76Der Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG steht ferner nicht entgegen, dass sich die Klägerin so behandeln lassen muss, als sammle sie im Auftrag der Gemeinde K. - was nach den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung ausschlösse.
77Zwar ist dem Beklagten zuzugestehen, dass die Sammlung der Klägerin auf eine Art und Weise entstanden ist, die der Gesetzgeber (wohl) bei der Schaffung weder des § 3 Abs. 18 KrWG noch der §§ 17, 18 KrWG als typischen Fall vor Augen hatte. Den Gesetzesmaterialien lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass Fallkonstellationen wie die vorliegende, in der eine vormals öffentlich-rechtliche, durch einen Drittbeauftragten durchgeführte Sammlung im Einvernehmen zwischen dem für das Einsammeln zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Drittbeauftragten vollständig durch eine gewerbliche Sammlung des (vormals) Drittbeauftragten ersetzt wird, im Gesetzgebungsverfahren eine Rolle gespielt haben. Diese Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung führt jedoch nicht dazu, dass sich die Klägerin als beauftragte Dritte im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG behandeln lassen muss und deshalb die Gewerblichkeit ihrer Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen ist. Eine solche Verfahrensweise stünde wiederum nicht damit in Einklang, dass es sich bei § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her um eine Schutzvorschrift zugunsten gewerblicher Sammlungen handelt, um diese von der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG auszunehmen. Damit vertragen sich Einschränkungen bei dem Begriff der gewerblichen Sammlung nicht, die über § 22 KrWG hinaus aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich herrühren. So liegt die Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung hier nicht in oder an der Sammlung selbst oder ihrer Gewerblichkeit im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG, sondern darin, dass die Gemeinde K. ihre öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit, was getrennt gehaltenes Altpapier anbelangt, eingestellt hat, indem sie den dem 1. Januar 2010 geltenden Entsorgungsvertrag mit H1. hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier ruhend gestellt hat. Dies kann wertungsmäßig jedoch nicht dazu führen, dass die Klägerin als Drittbeauftragte behandelt oder angesehen und damit die Gewerblichkeit ihrer Sammlung verneint wird. Berührt das Verhalten der Gemeinde K. öffentliche (Entsorgungs-)Interessen, ist diesen gegebenenfalls im Rahmen von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG Rechnung zu tragen. Steht das Verhalten der Gemeinde K. mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften, etwa mit § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG oder § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG, nicht in Einklang, müssen erforderlichenfalls Maßnahmen gegenüber der Gemeinde K. ergriffen werden. Beides rechtfertigt indes nicht, eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG dadurch auszuschließen, dass zulasten der Klägerin ein Auftragsverhältnis angenommen wird.
78Die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG und damit die Anwendung des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG scheitert schließlich auch nicht daran, dass der Sammlung der Klägerin die Schutzwürdigkeit fehlt, weil sie entgegen der zuvor geschilderten Grundannahme des Gesetzgebers weder in einem Konkurrenzverhältnis zu einer Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gestanden hat noch steht, sondern in gewisser Weise sogar von der Überlassungspflicht profitiert hat. Denn bis Ende 2008 haben die Erzeuger und Besitzer von Altpapier aus privaten Haushaltungen dieses - in Übereinstimmung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, dem der heutige § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG entspricht, und mit § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG - der im Auftrag der Gemeinde K. sammelnden Klägerin zur Verfügung gestellt, was im Ergebnis deren Sammlung "etabliert" und dazu beigetragen hat, dass die Klägerin ab dem 1. Januar 2009 praktisch konkurrenzlos "gewerblich" (weiter-)sammeln konnte, nachdem die Gemeinde K. zeitgleich den Entsorgungsvertrag mit H1. ruhend gestellt hatte. Gleichwohl kommt es nicht in Betracht, deswegen das Vorliegen einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen. Es fehlt rechtssystematisch an einer planwidrigen Regelungslücke, die gerade durch eine solchermaßen einschränkende Auslegung des Begriffs der gewerblichen Sammlung zu schließen ist.
79Der zuvor dargestellten Regelungskonzeption des Kreislaufwirtschaftsgesetzes liegt vom Grundsatz her die Annahme zugrunde, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Entsorgungspflichten gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG wahrnehmen und diesen nachkommen, was einschließt, dass sie - vorbehaltlich des Eingreifens einer Ausnahmeregelung - die ihnen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zu überlassenden - und nachfolgend von ihnen zu entsorgenden (verwertenden) - Abfälle auch in Besitz nehmen. Diese Annahme ist erst recht im Hinblick auf (in aller Regel werthaltige) getrennt gehaltene und zu sammelnde Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen berechtigt. Insoweit haben und verfolgen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger über die Erfüllung der Pflichten hinaus, die ihnen im öffentlichen Interesse zur Gewährleistung von Entsorgungssicherheit übertragen worden sind, auch im weiteren Sinne wirtschaftliche Interessen, weil mit den genannten Abfällen bei der Verwertung Erlöse zu erzielen sind. Diese Grundannahmen schließen das Vorliegen eines Konkurrenzverhältnisses zu gewerblichen Sammlungen ein, die typischerweise ebenfalls auf getrennt gehaltene und zu sammelnde (werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen zugreifen oder zugreifen wollen.
80Es kann aber auch Konstellationen - wie die hier vorliegende - geben, in denen innerhalb einer Gebietskörperschaft zwei öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger neben- oder besser hintereinander tätig sind, deren Interessen jedenfalls hinsichtlich der Entsorgung von bestimmten (werthaltigen) Abfällen aus privaten Haushaltungen durchaus differieren können mit der Folge, dass nicht immer für beide ein Konkurrenzverhältnis zu einer gewerblichen Sammlung besteht. So obliegt in Nordrhein-Westfalen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG den kreisangehörigen Kommunen das Einsammeln der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle, weiterhin die Beförderung zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen, soweit diese vom Kreis oder in dessen Auftrag betrieben werden. Erst daran anschließend tritt die Zuständigkeit des Kreises als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 und 2 LAbfG ein, der insbesondere für die Verwertung zuständig ist. Diese Konstellation beinhaltet die Gefahr von - im weiteren Sinne wirtschaftlichen oder finanziellen - Interessenkonflikten zwischen den beiden öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern, weil die kreisangehörigen Kommunen die Einsammlungs- und Transportkosten des Altpapiers zu tragen haben, jedoch nicht unmittelbar von etwaigen Erlösen aus der Verwertung der Abfälle profitieren. Dieser Interessenkonflikt hat vorliegend dazu geführt, dass im Gebiet des Beklagten einzelne kreisangehörige Kommunen Altpapier als "werthaltigen" Abfall aus privaten Haushaltungen nicht mehr einsammeln und dementsprechend auch eine Beförderung zu den im Auftrag des Beklagten betriebenen Anlagen entfällt, jedenfalls aber eine Überlassung an den Beklagten nicht mehr stattfindet. Dieser Interessenkonflikt ist weiterhin dafür verantwortlich, dass sich die Sammlung der Klägerin - wie oben aufgezeigt - konkurrenzlos durchsetzen konnte, weil die Gemeinde K. ihre Entsorgungstätigkeiten - mit Blick auf die (beabsichtigte) gewerbliche Sammlung der Klägerin - eingestellt hat.
81Der Umstand, dass danach die Grundannahmen des Gesetzgebers nicht in allen Fällen zutreffen, rechtfertigt jedoch selbst dann, wenn man einen daraus folgenden Regelungsbedarf annimmt, nicht, gerade den Begriff der gewerblichen Sammlung einschränkend auszulegen. Da Konstellationen wie die zuvor dargelegte und hier vorliegende aus einem Interessenkonflikt zwischen mehreren öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern untereinander resultiert, besteht keine Veranlassung, daraus Einschränkungen des Begriffs der gewerblichen Sammlung abzuleiten, mit dem eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet wird oder werden soll. Vielmehr ist davon auszugehen, dass etwaigen Regelungsdefiziten im Rahmen der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der überwiegenden öffentlichen Interessen in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG hinreichend Rechnung getragen werden kann.
82Ist danach von einer gewerblichen Sammlung sowohl im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG als auch der §§ 17, 18 KrWG auszugehen, kann deren Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG allerdings nicht damit begründet werden, dass es an einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG mangelt.
83Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung des von der Klägerin eingesammelten Altpapiers die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt.
84Soweit § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG eine Vereinbarkeit der Verwertung mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes fordert, kann hier nicht damit argumentiert werden, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht aus § 17 Abs. 1 KrWG vorliegt. Dies liefe auf einen unzulässigen Zirkelschluss hinaus. Da § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - wie ausgeführt - gerade eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet, wenn die dort genannten Voraussetzungen vorliegen, kann nicht im Rahmen der Prüfung einer dieser Voraussetzungen, nämlich der ordnungsgemäßen Verwertung, auf die entgegenstehende Überlassungspflicht abgestellt werden.
85Es ist ferner nicht ersichtlich, dass die Verwertung mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Einklang steht. Insoweit ist § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht dahingehend zu verstehen, dass sämtliche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei und im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung (§ 3 Abs. 14 KrWG) auftreten können, die Verwertung "ordnungswidrig" machen.
86In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz wird hinsichtlich § 7 Abs. 3 KrWG ausgeführt, dass die Forderung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Sicherstellung der zentralen Anforderungen an den Gesundheits- und Umweltschutz diene.
87Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 79.
88§ 7 Abs. 3 KrWG entspricht der Vorgängerregelung des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die Vorstellung geäußert worden, die geforderte Übereinstimmung der Verwertung mit anderen Rechtsvorschriften solle gewährleisten, dass der Einsatz von Rückständen im Wirtschaftskreislauf gegenüber dem Einsatz von Primärrohstoffen oder -erzeugnissen weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfe.
89Vgl. BT-Drucks. 12/5672, S. 42.
90Beiden zuvor wiedergegebenen Begründungen kann nicht entnommen werden, dass jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, soweit ein Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung besteht, zur "Ordnungswidrigkeit" der Verwertung führt. Vielmehr ist zunächst einmal davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, mit denen die Verwertung im Einklang stehen muss, einen verwertungspezifischen Bezug aufweisen müssen in dem Sinne, dass sie für den eigentlichen Verwertungsvorgang von Relevanz sein können.
91So auch Frenz, a. a. O., § 7 KrWG Rn. 84, m. w. N.
92Zudem ist mit Blick auf die Begründung zum Entwurf des § 7 Abs. 3 KrWG, die den Zusammenhang mit dem Gesundheits- und Umweltschutz betont, davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch einen diesbezüglichen Bezug oder Zusammenhang aufweisen müssen.
93Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass die vom Beklagten geltend gemachten, aus dem Verhältnis zwischen der Klägerin und dem grundsätzlich zur Sammlung verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Gemeinde K. ) resultierenden etwaigen vergabe-, wettbewerbs-, kommunalabgaben- und steuerrechtlichen Verstöße, sämtlich als gegeben unterstellt, nicht dazu führen, dass die Verwertung als nicht ordnungsgemäß anzusehen ist. Die (unterstellten) Verstöße haben weder einen hinreichenden Bezug zum Verwertungsvorgang noch ist ein Zusammenhang mit Gesundheits- und Umweltschutzaspekten erkennbar. Im Übrigen erschließt sich weder, dass es sich bei den vom Beklagten ausgemachten Verstößen um solche der Klägerin handelt oder handeln soll, noch ist ersichtlich, dass sich die Klägerin im hier in Rede stehenden Kontext entsprechende Verstöße der Gemeinde K. zurechnen lassen müsste.
94Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen ferner keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegen, die auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die Untersagung rechtfertigen.
95Was den Maßstab bei der Prüfung (überwiegender) öffentlicher Interessen anbelangt, ist eine eher strenge Beurteilung geboten.
96Ausgangspunkt für die Bestimmung (überwiegender) öffentlicher Interessen ist nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG der Begriff der Gefährdung der Funktionsfähigkeit, und zwar des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, eines von diesem beauftragten Dritten oder eines Rücknahmesystems. Das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit wird hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und eines von diesem beauftragten Dritten durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG weiter dahingehend definiert oder konkretisiert, dass eine solche Gefährdung gegeben ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird (erste Alternative) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (zweite Alternative). Die zweite Alternative wird sodann allein im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten (Regel-)Beispiele weiter konkretisiert. Angesichts dieser Regelungssystematik leitet sich der Beurteilungsmaßstab vor allem aus der Wortwahl in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG ab, die auf eine Gefährdung (der Funktionsfähigkeit), eine Verhinderung (der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen) und eine wesentliche Beeinträchtigung (der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) abstellt. Zudem korrespondiert diese Einschätzung damit, dass nach der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz Beeinträchtigungen, welche die Funktionsfähigkeit nicht in Frage stellen, hinzunehmen sind.
97Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87.
98Die zuvor geäußerte Einschätzung oder Wertung gilt auch in Ansehung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG. Diese gehen auf einen im Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
99Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419).
100Aus der Begründung für diesen Änderungsantrag ergibt sich nicht, dass die Regelbeispiele den Ausgangspunkt des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, die (überwiegenden) öffentlichen Interessen unter anderem über die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu bestimmen, oder aber den durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG vorgegebenen Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in Frage stellen sollten. Vielmehr haben die Regelbeispiele auch nach der Begründung des Änderungsantrags die Funktion, das Merkmal der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu konkretisieren. Zwar erschließt sich nicht ohne weiteres, ob bei der mit den Regelbeispielen vorgenommenen Konkretisierung dem übergeordneten Merkmal der Wesentlichkeit der Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG jeweils hinreichend Rechnung getragen wurde. Dies bedarf an dieser Stelle jedoch keiner Vertiefung, weil dadurch nicht in Frage gestellt wird, dass nach den vorstehenden Ausführungen bei der Prüfung überwiegender öffentlicher Interessen ein eher strenger Maßstab anzulegen ist.
101Diese Einschätzung erweist sich auch in Ansehung der übrigen Begründung in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien als zutreffend. So ergibt sich aus der Begründung des ursprünglichen Gesetzentwurfs, dass die "kommunalen Überlassungspflichten" als EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig angesehen worden sind und als Rechtfertigungsgrund unter anderem auf Art. 106 Abs. 2 AEUV abgestellt worden ist. Diese Vorschrift stellt als Maßstab auf die rechtliche oder tatsächliche Verhinderung der Erfüllung von übertragenen besonderen Aufgaben ab. Dieser Maßstab stimmt im Wesentlichen sowohl mit der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG genannten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers überein, wenn man darunter, was der Wortlaut nahelegt, auch die Gefahr einer Existenzvernichtung versteht, als auch mit der in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG genannten Verhinderung der Erfüllung von Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Ferner dient nach der Begründung des Änderungsantrags gerade das Merkmal oder der Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG dazu, sich "innerhalb der EU-rechtlichen Grenzen" zu bewegen.
102Das Erfordernis eines eher strengen Maßstabs ergibt sich schließlich auch aus nationalen Verhältnismäßigkeitserwägungen. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei der Sammel- und Verwertungstätigkeit der Klägerin vom Grundsatz her um eine zulässige, vom Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 12 GG umfasste (gewerbliche) Tätigkeit handelt. Sieht man den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst an,
103vgl. in diesem Sinne Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 - und - 20 AS13.771 -, jeweils juris,
104ist auch dieses Grundrecht tangiert, weil sich die angefochtene Untersagungsverfügung zugleich als partielle (räumlich beschränkte) Gewerbeuntersagung darstellt.
105Dass die Betätigung der Klägerin grundrechtlichen Schutz genießt, heißt nicht, dass eine Beschränkung ausgeschlossen ist. Jedenfalls im Hinblick auf Art. 12 GG reichen vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls aus, um eine Einschränkung zu rechtfertigen, weil lediglich eine Berufsausübungsregelung in Rede steht.
106Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.
107Als eine vom Grundsatz her zulässige Beschränkung stellt sich die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geregelte Überlassungspflicht dar, da sie nicht um ihrer selbst Willen angeordnet oder geschützt ist, sondern weil mit ihr vom Grundsatz her legitime öffentliche Interessen verfolgt werden.
108Die Überlassungspflicht rührt bereits aus Zeiten her, als die Abfallentsorgung als grundsätzlich öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge und des Gesundheits- und Umweltschutzes angesehen wurde.
109Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143.
110Sie wurde erstmals in § 3 Abs. 1 des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl. I S. 873) gesetzlich normiert und diente dazu, die Abfallbeseitigungspflicht der Gemeinden (und anderen Gebietskörperschaften) dadurch abzusichern, dass auch den Abfallbesitzern eine Verpflichtung auferlegt wurde, eben die der Überlassung (an den Beseitigungspflichtigen).
111Vgl. BT-Drucks. 6/3154, S. 2 f.
112Das tradierte Verständnis der öffentlich-rechtlichen Entsorgung jedenfalls von Haushaltsabfällen lag auch dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zugrunde. Mit der damit im Zusammenhang stehenden Überlassungspflicht wollte der Gesetzgeber eine ordnungsgemäße, schadlose und damit umweltverträgliche Abfallentsorgung sichergestellt sehen.
113Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, a. a. O.
114Dieses Grundverständnis der Überlassungspflicht liegt auch dem Kreislaufwirtschaftsgesetz zugrunde, was sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs ergibt. Dieser verweist auf das Prinzip der Daseinsvorsorge, um die Überlassungspflicht zu begründen, welche eine Ausnahme vom Verursacherprinzip darstellt, von dem das Kreislaufwirtschaftsgesetz als Grundkonzeption ausgeht; ferner ist im Hinblick auf die Entsorgungsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers davon die Rede, dass eine wirtschaftlich tragfähige Erfüllung dieser Aufgabe nur durch eine kongruente Überlassungspflicht abgesichert werden könne.
115Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
116Allerdings ist der Gesetzgeber (des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) selbst davon ausgegangen, dass die Überlassungspflicht, insbesondere im Hinblick auf getrennt gesammelte oder erfasste (in der Regel werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen, nicht in jedem Fall erforderlich ist, was die dezidierten Regelungen in § 17 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG zeigen. Dies ist insoweit bemerkenswert, als nach der Begründung des Gesetzentwurfs befürchtet worden ist, dass ohne "kongruente" Überlassungspflicht die Abfallmengen und vorzuhaltenden Entsorgungskapazitäten für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht mehr berechenbar sind und dieser in seiner Planungs- und Funktionsfähigkeit im Kern gefährdet ist.
117Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
118Jedenfalls rechtfertigen die in § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG normierten Ausnahmen den Schluss, dass nicht in allen Bereichen der Abfallentsorgung aus Gründen der Daseinsvorsorge eine öffentlich-rechtliche Entsorgung stattfinden muss und sich dementsprechend auch die Überlassungspflicht nicht in jeden Fall "durchsetzen" muss. Von daher reicht die Feststellung allein, dass die Überlassungspflicht grundsätzlich von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen wird, nicht (mehr) aus, um zugleich eine verhältnismäßige Berufsausübungsregelung anzunehmen. Angesichts der vom Gesetzgeber normierten Ausnahmen, die, was sich im Umkehrschluss aus § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG ergibt, gerade den hier in Rede stehenden Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen betreffen, ist vielmehr davon auszugehen, dass die Überlassungspflicht in jedem Einzelfall rechtfertigungsbedürftig ist. Dies beurteilt sich entsprechend § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG danach, ob überwiegende öffentliche Interessen die (Durchsetzung der) Überlassungspflicht erfordern, was aus den vorstehenden Gründen anhand eines strengen Maßstabs zu beurteilen ist. Etwas anderes erschiene zudem wertungswidersprüchlich, weil im Hinblick auf die vom Gesetzgeber mit Blick auf EU-rechtliche Vorgaben angenommene Rechtfertigungsbedürftigkeit der Überlassungspflicht kein anderer Maßstab gelten kann als für die Rechtfertigung eines Eingriffs in eine grundrechtlich geschützte Betätigung.
119Hiervon ausgehend kann nicht festgestellt werden, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegenstehen.
120Die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt für das Vorliegen entgegenstehender (überwiegender) öffentlicher Interessen auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ab.
121Im Hinblick auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ist die Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung als eine Konstellation angesehen worden, in der überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der Vorschrift bestehen,
122vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C9.05 -, BVerwGE 125, 337,
123ohne dass jedoch näher bestimmt worden ist, was im Einzelnen unter Gefährdung der Funktionsfähigkeit zu verstehen ist. Mit Sicherheit wird dieses Merkmal erfüllt sein, wenn die Existenz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems im Sinne der errichteten Infrastruktur (vollständig) in Frage steht.
124Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 ("Planungs- und Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kern gefährdet").
125Darauf beschränkt sich der Begriff jedoch nicht. Vielmehr sind in der zuletzt zitierten Entscheidung weitere Fallgestaltungen angesprochen, die nunmehr ihren Niederschlag in § 17 Abs. 3 KrWG gefunden haben. Deshalb ist davon ausgehen, dass sich der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an der zuvor zitierten Rechtsprechung (zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG) orientiert hat. Dementsprechend handelt es sich bei der Begrifflichkeit "Gefährdung der Funktionsfähigkeit" in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG im Wesentlichen lediglich um einen Oberbegriff, mit dem die Fallkonstellationen angesprochen oder erfasst werden sollen, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen.
126Hiervon ausgehend kann zunächst nicht festgestellt werden, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen deshalb entgegenstehen, weil eines der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bezeichneten Rücknahmesysteme in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet wird.
127Zunächst erscheint es schlüssig, überwiegende öffentliche Interessen an der Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Rücknahmesystems festzumachen, weil ein solches System von seiner Funktion her durchaus als einem öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungssystem vergleichbar angesehen werden kann. Von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Systems ist auszugehen, wenn durch die gewerbliche Sammlung eine Erfüllung der dem System vorgegebenen Erfassungs- und Verwertungsquoten unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert wird.
128Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, dritter Absatz); siehe auch BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 9.05 -, a. a. O., und OVG Hbg., Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -, NVwZ 2008, 1133.
129Für solche Auswirkungen der Sammlung ist hier nichts ersichtlich.
130Der Beklagte geht selbst davon aus, dass vertragliche Vereinbarungen der Klägerin mit den Systembetreibern hinsichtlich der Sammlung von der PPK-Fraktion zuzurechnenden Verkaufsverpackungen im Gebiet der Gemeinde K. bestehen. Dass die Klägerin diesbezüglich nichts in ihrer Anzeige gemäß § 18 KrWG mitgeteilt hat, ist unerheblich, weil solche Angaben nach § 18 Abs. 2 KrWG nicht zum notwendigen Inhalt einer Anzeige gehören. Weiterhin geht der Beklagte davon aus, dass die Klägerin den Systembetreibern Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen erteilt oder erteilen kann, welche die Systembetreiber für ihre Nachweispflichten nach der Verpackungsverordnung benötigen. Hiervon ausgehend spricht nichts dafür, dass die von den Systembetreibern zu erfüllenden Erfassungs- und Verwertungsquoten in Frage stehen und deshalb das System gefährdet ist.
131Der Umstand, dass die bestehenden Verträge der Klägerin mit den Systembetreibern noch von einer kommunalen Sammlung ausgehen, im Rahmen derer die Klägerin als Drittbeauftragte tätig ist, gibt nichts dafür her, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht erfüllt werden (können). Da die Sammlung lediglich auf eine andere rechtliche Grundlage gestellt wurde, sich der Vorgang des Einsammelns des Altpapiers mittels Tonnen selbst jedoch nicht geändert hat, spricht nichts für eine Beeinflussung der Erfassungs- und Verwertungsquoten. Anhaltspunkte dafür, dass diese Quoten in der Zeit der kommunalen Sammlung nicht eingehalten wurden, liegen nicht vor. Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass die von der Klägerin auszustellenden Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen zweifelhaft erscheinen.
132Zwar mag davon auszugehen sein, dass die rechtliche Neukonstruktion der Sammlung die Geschäftsgrundlage der Verträge der Klägerin mit den Systembetreibern berührt. Dies führt jedoch mit Blick auf § 313 BGB nicht zu einer Ungültigkeit oder Unwirksamkeit der Verträge, sondern begründet (lediglich) einen Anpassungsbedarf. Entsprechendes gilt, wenn man mit dem Beklagten einen Anpassungsbedarf auch deshalb bejaht, weil die vertraglichen Vereinbarungen eine Zahlungsverpflichtung der Systembetreiber gegenüber der Klägerin für die Erfassung und Entsorgung der Verkaufsverpackungen vorsehen, was mit Blick auf die derzeit bei der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse nicht mehr interessengerecht erscheinen mag. Dafür, dass eine Anpassung hier nicht möglich ist, spricht nichts, zumal der Beklagte selbst darauf hinweist, dass die Klägerin und die Systembetreiber (irgendwie) weiter auf der Grundlage der bestehenden Verträge verfahren. Jedenfalls führt der Anpassungsbedarf nicht dazu, dass das Rücknahmesystem als solches, wie es in § 6 Abs. 3 VerpackV beschrieben ist, in der Weise in Frage steht, dass vorgeschriebene Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht mehr erreicht werden.
133Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass hier ein auf PPK-Verpackungen bezogener Widerruf der Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV, der möglicherweise ebenfalls als ein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG zu qualifizieren ist, im Raum steht. Ein solcher Widerruf droht hier auch nicht deshalb, weil es an einer Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV fehlt. Nach § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV kommt ein Widerruf lediglich bei Nichteinhaltung der in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen in Betracht, nicht jedoch auch dann, wenn die Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 VerpackV auf der Grundlage der gemeinsamen Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen und sonstigem Altpapier über eine öffentlich-rechtliche Sammlung erfolgt ist, was die Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV einschließt, und sich dieses System nachträglich dadurch ändert, dass - wie hier - die Erfassung nicht mehr über eine öffentlich-rechtliche Sammlung vorgenommen wird. Unabhängig davon fehlt es hier bezogen auf Altpapier an einem vorhandenen Sammelsystem eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV, weil die Gemeinde K. als für das Einsammeln zuständiger Entsorgungsträger ihre Tätigkeit betreffend Altpapier eingestellt hat.
134Das Vorliegen einer Systemgefährdung kann schließlich nicht damit begründet werden, dass die Verpackungsverordnung den Fall der Erfassung von Verkaufsverpackungen ausschließlich durch eine nicht-öffentlich-rechtliche (gewerbliche) Sammlung nicht vorsieht. Das (Rücknahme- oder Erfassungs-)System wird wesentlich über die in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen definiert. Diese Vorschrift gibt nichts dafür her, was ein ausschließlich nicht-öffentlich-rechtliches Erfassen und Sammeln ausschließt. Entsprechendes gilt für § 6 Abs. 4 VerpackV. Zwar liegt der Vorschrift offensichtlich die Vorstellung oder der Wunsch zugrunde, es möge auf jeden Fall zu einem quasi gemeinsamen (abgestimmten) System von öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und Systembetreibern kommen. Zwingende Voraussetzung für die Annahme eines Systems im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV ist dies jedoch nicht. Funktioniert - wie hier - ein "alternatives" System in dem Sinne, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten eingehalten oder erreicht werden, kann daraus kein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG konstruiert werden.
135Überwiegende öffentliche Interessen stehen der gewerblichen Sammlung der Klägerin ferner nicht deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten gefährdet ist.
136Insoweit ist vorab darauf hinzuweisen, dass § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG auch (eigenständig) auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines beauftragten Dritten abstellt. Dies beruht offensichtlich auf der Überlegung, dass in den Fällen der Drittbeauftragung die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten zugleich eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers darstellt oder bewirkt. Dies ist schlüssig, weil die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung, wenn sie mittels einer Drittbeauftragung organisiert und sichergestellt ist, in Frage steht, wenn die Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten gefährdet wird. Dementsprechend kann vorliegend dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten im Rahmen der Prüfung einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung getragen werden, wenn und soweit dieser sich für eine Drittbeauftragung entschieden hat. Entsprechendes gilt im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG, der ebenfalls eigenständig auch auf den beauftragten Dritten abstellt.
137Wann eine Funktionsgefährdung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, bestimmt sich nach den beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen. Insoweit handelt es sich um jeweils zu prüfende eigenständige "Schutzobjekte".
138Vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 43.
139Damit wird jedoch nicht in Frage gestellt, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit jedenfalls dann vorliegt, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in seiner Existenz gefährdet wird. Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob ein solcher Fall unter eine der beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen gefasst werden kann oder ob er - vorgelagert ("vor der Klammer") - bereits unter § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG fällt. Denn Anhaltspunkte für eine Existenzgefährdung eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen nicht vor.
140Dabei ist nach den vorstehenden Ausführungen zugrundezulegen, dass der Gesetzgeber bei sämtlichen die Funktionsfähigkeit betreffenden Regelungen oder Konkretisierungen in § 17 Abs. 3 KrWG davon ausgegangen ist, Fallkonstellationen zu regeln, in denen sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in Funktion befindet in dem Sinne, dass eine öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stattfindet und sich eine gewerbliche (oder gemeinnützige) Sammlung daneben etabliert hat oder etablieren will. Dies lässt sich insbesondere auch daran festmachen, dass in den Gesetzesmaterialien - wie oben ausgeführt - auf Konkurrenzsituationen abgestellt wird. Dementsprechend soll § 17 Abs. 3 KrWG insbesondere eine funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung schützen.
141Dies vorausgeschickt hat der Beklagte nichts dafür vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung insgesamt oder zumindest bezogen auf die Abfallart Altpapier in ihrer Existenz gefährdet ist.
142Dies gilt zunächst für die Entsorgung der in § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG genannten Abfälle. Diesbezüglich ist die öffentlich-rechtliche Entsorgung im gesamten Kreisgebiet offensichtlich reibungslos "in Funktion", d. h. es findet keine Beeinträchtigung durch die Sammlung der Klägerin statt. Entsprechendes gilt hinsichtlich des Altpapiers in und aus denjenigen kreisangehörigen Kommunen, die Altpapier (öffentlich-rechtlich) über Drittbeauftragte erfassen (sammeln lassen) und es dem Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, dem nach § 5 Abs. 1 LAbfG die Verwertung obliegt, überlassen. Insoweit funktioniert die Verwertung, bei der sich der Beklagte der F. und der X. als Drittbeauftragte bedient, ebenfalls offensichtlich reibungslos. Es ist auch weder vom Beklagten geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Tätigkeit der X. als Drittbeauftragte deshalb in Frage gestellt ist und zukünftig in Frage steht, weil aufgrund der Sammlung der Klägerin die X. kein Altpapier aus K. verwerten kann. Entsprechendes gilt hinsichtlich der anderen kreisangehörigen Kommunen, die ihr Altpapier nicht über den Beklagten und die von diesem drittbeauftragte X. verwerten (lassen). Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die X. gerade in Ansehung dessen ein Auftragsverhältnis gemäß § 22 Satz 1 KrWG mit dem oder zum Beklagten begründet hat, dass dieser die Verwertung von Altpapier aus Kommunen ausgeschrieben hatte, die ihm überhaupt kein Altpapier überließen, und es angesichts der Rechtsunsicherheit hinsichtlich der vom Beklagten verfügten Sammlungsuntersagungen auch nicht absehbar war, dass sich daran zukünftig etwas ändert.
143Was Altpapier aus K. anbelangt, ist die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung dagegen außer Funktion. Die Gemeinde K. als nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG für das Einsammeln und Befördern zuständiger öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hat ihre Tätigkeit hinsichtlich Altpapier zum 1. Januar 2009 eingestellt, indem sie den Entsorgungsvertrag mit H1. ruhend gestellt hat und auch nicht selbst entsprechend tätig (geworden) ist. Damit hat sie auch die öffentlich-rechtliche Verwertung des Altpapiers aus K. außer Funktion gesetzt, weil bereits mangels öffentlich-rechtlicher Erfassung (Sammlung) des Altpapiers der Gemeinde K. kein solches mehr zur Verfügung stand und steht, um es dem Beklagten zur Verwertung zu überlassen.
144Die zuvor beschriebene Konstellation rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, es liege ein Fall der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne einer Existenzgefährdung oder sogar Existenzvernichtung vor, dem mittels Durchsetzung der Überlassungspflicht gegenüber einer gewerblichen Sammlung Rechnung zu tragen ist. Dies käme möglicherweise in Betracht, wenn gerade eine gewerbliche Sammlung zur Existenzvernichtung der öffentlich-rechtlichen Entsorgung geführt hätte, indem die gewerbliche Sammlung mit der öffentlich-rechtlichen Erfassung (Sammlung) konkurriert und letztere vollständig verdrängt hätte. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, weil die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit jedenfalls auf der maßgeblichen Ebene des Erfassens (Sammelns) seitens der Gemeinde K. freiwillig eingestellt wurde. Daran anschließend erschiene es wertungswidersprüchlich, wenn im Fall der freiwilligen Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit einer gewerblichen Sammlung, welche die Entsorgung anderweitig sicherstellt, überwiegende öffentliche Interessen entgegengehalten werden könnten mit der Begründung, die öffentlich-rechtliche Entsorgung sei in ihrer Funktion, d. h. in ihrer Existenz gefährdet. Denn die freiwillige Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit und die fehlende Bereitschaft zur (Wieder-)Aufnahme indizieren, dass aus Gründen der Daseinsvorsorge die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit insoweit nicht erforderlich ist, was zugleich der Überlassungspflicht die Rechtfertigung nimmt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Entsorgungssicherheit in Frage stellende Lücken nicht auftreten, weil die gewerbliche Sammlung die Entsorgung - wie hier - flächendeckend sicherstellt. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Gemeinde K. nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 5 Abs. 2 1. Spiegelstrich, Abs. 6 Satz 1 LAbfG zum Einsammeln und Befördern des Altpapiers verpflichtet war und ist. Die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG geht offensichtlich nicht dahin, einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger faktisch zur Wiederaufnahme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit zu bewegen.
145Ähnliches gilt im Hinblick auf den Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Zwar hat sich dieser, was die Verwertung von Altpapier aus K. anbelangt, nicht freiwillig außer Funktion gesetzt, sondern die Funktionslosigkeit beruht unmittelbar auf der Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit durch die Gemeinde K. . Abgesehen davon, dass nach der Gesetzeskonzeption - wie zuvor ausgeführt - im hier in Rede stehenden Regelungszusammenhang des Verhältnisses von Überlassungspflicht und gewerblichen Sammlungen die Ebene des (Ein-)Sammelns maßgeblich ist oder sein soll, geht die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG auch nicht dahin, hier offen zutage getretene Interessenkonflikte zwischen verschiedenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu lösen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die Entsorgung des Altpapiers flächendeckend durch die gewerbliche Sammlung sichergestellt ist. Dafür, dass dies gegenwärtig oder prognostisch in absehbarer Zukunft nicht der Fall ist, hat der Beklagte nichts dargetan und ist auch sonst nichts ersichtlich. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Beklagte es hinsichtlich einzelner Kommunen (etwa der Stadt L1. ) langjährig jedenfalls bis März 2010 geduldet oder hingenommen hat, dass ihm kein Altpapier zur Verwertung überlassen wird, was ebenfalls indiziert, dass eine unter den Gesichtspunkten der Daseinsvorsorge und der Entsorgungssicherheit notwendige Entsorgung (Verwertung) gerade durch den an sich zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht besteht.
146Es kann weiterhin nicht festgestellt werden, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unter den in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten beiden Gesichtspunkten vorliegt.
147Für eine Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) ist nichts ersichtlich.
148Die Bestimmung des Bedeutungsgehalts der Begrifflichkeit "wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen" erweist sich in dem hier gegebenen Kontext der Rechtfertigung der Pflicht zur Überlassung von Abfällen an einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund eines (überwiegenden) öffentlichen Interesses als schwierig. Wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Rahmen der aus Gründen der Daseinsvorsorge gebotenen Aufgabe der Abfallentsorgung tätig, handelt er in erster Linie zur Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht. Darin liegt der Hauptzweck seines Tätigwerdens, was wirtschaftliche Erwägungen bei der Aufgabenerfüllung zwar nicht ausschließt (vgl. etwa § 7 Abs. 4 KrWG), jedoch der Annahme entgegensteht, die Wirtschaftlichkeit sei bestimmend für die Aufgabenerfüllung. Dies lässt sich unter anderem daran festmachen, dass die Abfallentsorgung insgesamt für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund der vorgegebenen Entsorgungsstandards ein "Zuschussgeschäft" ist, also eine wirtschaftliche Ausgewogenheit im Sinne eines wenigstens kostendeckenden Tätigwerdens von vornherein ausscheidet. Eine solche Ausgewogenheit ließe sich im Übrigen selbst dann nicht erreichen, wenn sämtliche getrennt gehaltenen und gesammelten "werthaltigen" Abfälle, aus deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) erzielt werden können, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen würden. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch nicht gezwungen, die Kosten der Abfallentsorgung irgendwie im Wirtschaftsverkehr, d. h. durch anderweitige wirtschaftliche Tätigkeiten zu refinanzieren, sondern die Aufgabenerfüllung ist über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Gebühren abgesichert. Vor diesem Hintergrund erschließt sich nicht, was genau mit "wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen" im Hinblick auf die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden (öffentlich-rechtlichen) Entsorgungspflichten gemeint ist.
149Den Gesetzesmaterialien lassen sich insoweit keine weitergehenden Anhaltspunkte oder Hinweise entnehmen. Zwar wird betont, dass mit den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen die Belastungsschwelle des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers präzisiert werde und Maßstab für die Funktionsfähigkeit die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht aller Haushaltsabfälle sei.
150Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, letzter Absatz).
151Dies hilft jedoch nicht weiter, weil sich die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht an den materiellen Anforderungen an die Abfallentsorgung auszurichten hat und nach den vorstehenden Ausführungen nicht wirtschaftlich ausgewogen im Sinne von wenigstens kostendeckend betrieben werden kann. Von daher erschließt sich nicht, welche "Belastungsschwelle" gemeint sein könnte, die über das Merkmal der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen vollzugsfähig präzisiert werden könnte.
152Es hilft ferner nicht weiter, dass sich der Gesetzgeber jedenfalls nach den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien an europarechtlichen Vorgaben, insbesondere der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag) orientieren wollte. Die diesbezüglich in den Materialien zitierten beiden Entscheidungen
153- EuGH, Urteile vom 15. November 2007- C-162/06 -, Slg. 2007, I-9911, und vom 17. Mai 2001 - C-340/99 -, Slg. 2001, I-4109 -
154konkretisieren ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs hinreichend, was im Einzelnen unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen zu verstehen ist. Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, dass zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen gehört, führt das hier nicht weiter. Dies bezieht sich nämlich auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf.
155Vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 - C-320/91 -, Slg. 1993, I-2563.
156Gerade der Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen trifft auf einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jedoch nur bedingt zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist. Insoweit unterscheidet sich die hier vorliegende Konstellation auch von derjenigen in der zuletzt zitierten Entscheidung, in welcher dem dortigen Unternehmen vorgegeben war, bestimmte Leistungen zu einheitlichen (teilweise nicht kostendeckenden) Gebühren zu erbringen. Aber auch wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger- unter Ausblendung der vollständigen Refinanzierungsmöglichkeit über Gebühren - wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansieht, kann aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach den vorstehenden Ausführungen nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genießen würde. Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung der Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Kostendeckung erreicht würde.
157Dies vorausgeschickt kann sich der Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, dass ihm oder der Gemeinde K. angesichts des ausbleibenden Altpapiers aus K. die Möglichkeit der Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung genommen wird. Rein wirtschaftlich gesehen, d. h. unter Ausblendung von Gebührenaspekten, bringt die Verwertung von Altpapier dem Beklagten als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger keinen (wirtschaftlichen) Vorteil, weil er die Erlöse aus der Verwertung - kostenbereinigt - an die kreisangehörigen Kommunen weiterreicht, d. h. auf Kreisebene findet eine "Quersubventionierung" im Sinne eines Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen ohnehin nicht statt. Im Übrigen erschließt sich nicht, was auf dieser Ebene wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen sein sollten, wenn die theoretisch erzielbaren Einnahmen aus der Verwertung sämtlichen im Kreisgebiet anfallenden Altpapiers auch nicht ansatzweise ausreichen, um die Kosten der Abfallentsorgung im Übrigen zu decken. Was die Gemeinde K. anbelangt, kann ohnehin nicht mit wirtschaftlichen Aspekten argumentiert werden, weil dieser lediglich unrentable Tätigkeitsbereiche obliegen (Einsammeln und Befördern des Altpapiers sowie des übrigen Abfalls). Der Umstand, dass die Gemeinde K. diesen Tätigkeitsbereich praktisch aufgegeben hat und damit Kosten einspart, indiziert im Übrigen, dass sie diesen Weg auch in Ansehung der Praxis des Beklagten, Erlöse aus Verwertung von Altpapier an die Kommunen weiterzureichen, anscheinend für wirtschaftlich(er) hält. Dies gilt hier auf jeden Fall deshalb, weil die Gemeinde K. aufgrund der erwähnten Vereinbarung vom 23. Juli 2013 zusätzliche Einnahmen erzielt, die letztlich aus der Verwertung des Altpapiers durch die Klägerin resultieren. Es ist schließlich weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass das ausbleibende Altpapier aus K. (und weiteren kreisangehörigen Kommunen) (mit-)ursächlich dazu geführt hat oder führt, dass es nicht mehr möglich ist, Entsorgungsleistungen für andere Abfälle zu wirtschaftlich akzeptablen Konditionen von Drittbeauftragten erfüllen zu lassen.
158Weiterhin kann unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden. Dementsprechend ist dem Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG eine Berufung darauf verwehrt, dass er die ihm obliegenden Verpflichtungen nicht zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbringen könne - was der Sache nach wieder auf den Aspekt der Quersubventionierung hinausliefe.
159A. A. VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012- 4 K 1905/10 -, a. a. O., Rn. 85 ff.
160Bereits aus der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG ist abzuleiten, dass gebührenrechtliche Aspekte bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen - keine Rolle spielen (sollen). Abgesehen davon, dass den Gesetzesmaterialien nicht entnommen werden kann, dass bei der Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG gerade oder auch gebührenrechtliche Aspekte eine Rolle gespielt haben, hat der Gesetzgeber, was § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeigt, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
161Im Weiteren ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass mit wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auf jeden Fall etwas anderes gemeint ist oder sein muss als die Möglichkeit, die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflichten über (öffentlich-rechtliche) Gebühren zu refinanzieren. Von daher kommt es bereits vom Ansatz her nicht in Betracht, wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen über die Gebührenhöhe zu bestimmen oder davon abhängig zu machen.
162Was die zweite Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - einschließlich der insoweit (allein) im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch Satz 3 erfolgten Konkretisierungen anbelangt, rechtfertigt sie ebenfalls nicht die Annahme, dass die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen (überwiegender) öffentlicher Interessen gerechtfertigt ist.
163Die Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG geht ebenso wie die nachfolgenden Konkretisierungen des Satzes 3 auf den bereits oben erwähnten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
164Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419 vom 25. Oktober 2011, S. 1).
165Soweit dort der Änderungsvorschlag damit begründet worden ist, dass mit der Änderung im Verhältnis zu der im Gesetzentwurf der Bundesregierung vorgesehenen Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem eigenständigen Schutzobjekt aufgewertet würden, entspricht das zwar der zuvor vorgenommenen Auslegung des Begriffs der Gefährdung der Funktionsfähigkeit dahingehend, dass es sich im Wesentlichen um einen Oberbegriff handelt, mit dem zusammengefasst diejenigen Konstellation angesprochen werden, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen. Dementsprechend stellt das "eigenständige Schutzobjekt" Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Fall einer diesbezüglichen wesentlichen Beeinträchtigung eben eine Konstellation dar, in der überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen. Allerdings lassen sich der Begründung des Änderungsvorschlags keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, was im Einzelnen mit Planungssicherheit und Organisationsverantwortung gemeint ist.
166Solche Anhaltspunkte ergeben sich jedoch aus dem ursprünglichen Regierungsentwurf zu § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 KrWG, der eine Berücksichtigung der Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Planungssicherheit und die Organisationsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorsah und diesbezüglich zur Begründung ausführte, dass es von Bedeutung sein könne, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen wäre oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen unterlaufen würde.
167Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88
168Diese Begründung deckt sich mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG,
169vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.,
170in der es heißt:
171"Auf der Grundlage des tradierten öffentlichen Entsorgungssystems für Hausmüll ist mit hohem Aufwand und mit Blick auf die Verpflichtung zur flächendeckenden und umfassenden Entsorgung eine entsprechende Infrastruktur auch mit öffentlichen Mitteln errichtet worden. Angesichts dessen können überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung schon dann entgegenstehen, wenn die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich zieht. Ob diese Schwelle überschritten ist, lässt sich nicht allgemein, sondern nur anhand der jeweiligen Einzelfallumstände feststellen. Dabei kann von Bedeutung sein, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur - zum Beispiel durch Vorhaltung von Personal für den Fall, dass der gewerbliche Sammler infolge veränderter Marktbedingungen seine Tätigkeit einstellen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger deshalb möglicherweise unvermittelt zur Übernahme der Entsorgungstätigkeit genötigt sein sollte - gezwungen würde oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen erschwert bzw. Ausschreibungsverfahren unterlaufen würden."
172Davon ausgehend liegt ein Fall des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG hier nicht vor. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung der durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG erfolgten Konkretisierungen.
173Die Voraussetzungen des in der Nr. 1 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiels für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen offensichtlich nicht vor. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Daran fehlt es aber, weil es bereits an einer Erfassung durch den insoweit zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die Gemeinde K. , fehlt und deshalb de facto auch keine öffentlich-rechtliche Verwertung stattfindet.
174Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich weiterhin nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 2 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Stabilität der Gebühren gefährdet wird.
175Dieses Regelbeispiel bedarf der Auslegung. Der Begriff der Gebührenstabilität ist aus sich heraus nicht recht verständlich, weil die Gebühren per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend sind, sondern jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden Kosten der Abfallentsorgung neu kalkuliert werden müssen. Dies ist deshalb erforderlich, weil auch die Kosten der Abfallentsorgung nicht stabil (gleichbleibend) sind, was sich schon an dem stetig gestiegenen pauschalen Entsorgungspreis festmachen lässt, den der Beklagte an die F. zu entrichten hat. Soweit Erlöse aus der Altpapierverwertung die Kosten der Abfallentsorgung insgesamt reduzieren und auf diese Weise Einfluss auf die Gebührenhöhe haben, handelt es sich ebenfalls nicht um einen stabilen (gleichbleibenden) Vorgang, weil die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse grundsätzlich vom (schwankenden) Marktpreis des Altpapiers abhängig sind. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass es einen wie auch immer gearteten gebührenrechtlichen "Stabilitätsgrundsatz" gibt, der zur Auslegung herangezogen werden könnte. Zwar erscheint es durchaus möglich, hinsichtlich der Gebührenerhebung oder der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit aus abfallrechtlicher Sicht Maßgaben zu formulieren. Praktische Bedeutung haben solche Maßgaben jedoch nur dann, wenn sie sich auch umsetzen lassen, was voraussetzt, dass sie mit den allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätzen vereinbar sind. Daran fehlt es hier, weil eine aus abfallrechtlicher Hinsicht gebotene oder wünschenswerte Stabilität der Abfallgebühren im Sinne einer weitgehend gleichbleibenden Gebührenhöhe nicht damit zu vereinbaren ist, dass die Gebührenhöhe von den Entsorgungskosten abhängt, die ihrerseits eben nicht stabil (gleichbleibend) sind. Dies gilt, wie ausgeführt, auch für die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse.
176Auch die Entstehungsgeschichte des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG gibt für eine Konkretisierung des Begriffs der Gebührenstabilität nichts her. In der Begründung des Änderungsantrags des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, auf den die Vorschrift zurückgeht, findet sich lediglich der Hinweis, dass mit der zuvor genannten Vorschrift "Gefährdungen der Stabilität der Gebühren des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abgewehrt werden" können.
177Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (= Ausschussdrucksache 17(16)419, S. 3).
178Sollte der Gesetzgeber dabei den (idealtypischen) Fall vor Augen gehabt haben, dass ein gewerblicher Sammler im Gebiet eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers neu auftritt und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei dessen Gebührenkalkulation bereits eingeplante Einnahmen aus der Sammlung und Verwertung von (werthaltigen) Abfällen "wegnimmt" mit der Folge, dass eine Unterdeckung auftritt und eine mit einer Gebührenerhöhung verbundene Neukalkulation der Gebühren während des laufenden Kalkulationszeitraums erforderlich ist,
179vgl. VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013- AN 11 K 12.01588 -, juris, Rn. 87,
180liegt nach den vorstehenden Ausführungen auf der Hand, dass ein solcher Fall hier nicht gegeben ist, weil jedenfalls seit dem Jahr 2009 die Abfallgebühren ohne Berücksichtigung des Altpapiers aus K. kalkuliert wurden.
181Der Bedeutungsgehalt des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG erschließt sich erst recht nicht aus der Systematik des gesamten Absatzes 3, insbesondere nicht im Hinblick auf dessen Satz 4. Danach gilt unter anderem Satz 3 Nr. 2 nicht, wenn- verkürzt dargestellt - die gewerbliche Sammlung leistungsfähiger ist als die öffentlich-rechtliche. Zwar mag es noch schlüssig erscheinen, die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (Satz 2 Alt. 2) als prägende Merkmale der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Satz 1) mittels eines wie auch immer genau zu verstehenden Gebühren(stabilitäts)aspekts (Satz 3 Nr. 2) zu konkretisieren. Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum oder unter welchem Gesichtspunkt die größere Leistungsfähigkeit einer gewerblichen Sammlung ausschlaggebend dafür sein soll, dass es auf die aufgrund eines Gebührenaspekts bestehende Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht ankommt.
182Einen "plausiblen" Ansatz, dem Gebührenaspekt im Rahmen der hier zur Entscheidung stehenden Frage Rechnung zu tragen, ob die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen überwiegender öffentlicher Interessen - definiert über die (Gefährdung der) Funktionsfähigkeit des öffentlichen Entsorgungsträgers, diese wiederum definiert über (die wesentliche Beeinträchtigung) dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - erforderlich ist, bietet die Überlegung, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger über die Erfüllung der Entsorgungspflichten hinaus verpflichtet ist, dafür Sorge zu tragen, dass sich die Gebühren für die Entsorgung des gesamten Hausmülls in einem noch vertretbaren und akzeptierten Rahmen halten. Darauf hat das erkennende Gericht - im Hinblick auf überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG - bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren abgestellt
183- vgl. Beschluss vom 30. Mai 2011 - 20 B 1502/10 -
184und diesbezüglich ausgeführt:
185"Der nach Abzug der Kosten u. a. für das Einsammeln des Altpapiers verbleibende Überschuss aus der Vermarktung des Altpapiers beläuft sich nach der Ordnungsverfügung auf bis zu ca. 47,00 Euro/t. Legt man die mit der Beschwerde auf ca. 15.000 t/Jahr veranschlagte Altpapiermenge aller für die zusätzliche Einbeziehung in die öffentlich-rechtliche Entsorgung des Antragsgegners in Rede stehenden Gemeinden des Kreisgebiets zugrunde, ergibt sich für den Gebührenhaushalt des Antragsgegners eine zusätzliche Einnahme von bis zu ca. 700.000,00 Euro/Jahr. Der Beschwerde ist nicht zu entnehmen, dass ein Betrag in dieser Höhe die von den privaten Haushalten aufzubringenden Abfallgebühren in ihrer Größenordnung wesentlich bestimmt oder finanziell substantiell für die kurz- oder langfristige Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung ist. Gegen eine derartige Annahme spricht bereits, dass die fragliche Einnahme in der Vergangenheit nicht erzielt worden ist, ohne dass geltend gemacht würde, die öffentlich-rechtliche Entsorgung einschließlich ihrer Finanzierung durch Gebühren sei übermäßig belastet gewesen. Gewerbliche Sammlungen beschränken sich typischerweise auf werthaltige Abfälle und stellen damit potentiell immer einen Faktor dafür dar, durch ihre behördliche Unterbindung die durch Abfallgebühren zu deckenden Gesamtkosten der Hausmüllentsorgung zu senken. Das besagt aber nicht aus sich heraus, dass einer solchen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen."
186Daran ist auch im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG festzuhalten, der ebenso wie die anderen Regelungen des Absatzes 3 überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG definiert, so dass der gleiche Regelungszusammenhang und die gleiche Interessenlage wie bei § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gegeben ist. Der Beklagte hat zudem im Anschluss an den zuvor zitierten Beschluss nichts dargetan, was eine andere Einschätzung rechtfertigt. Insbesondere hat er nicht aufgezeigt, dass bei ihm ausbleibende Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers relevante Gebührenauswirkungen im Sinne der zuvor zitierten Ausführungen haben. Vielmehr zeigen die von ihm vorgelegten Gebührenkalkulationen für das Jahr 2012 mit und ohne Berücksichtigung der Altpapiermengen aus K. , L1. und O. , dass allenfalls von marginalen, nicht ins Gewicht fallenden Gebührenauswirkungen gesprochen werden kann. Nach diesen Kalkulationen bewirken die ausbleibenden Papiermengen aus den Kommunen K. , L1. und O. , dass 1.086.409 € weniger an Vergütungen (aus den Erlösen aus der Verwertung des Altpapiers) an die Kommunen ausgeschüttet werden können. Unter Berücksichtigung dessen, dass für die Kosten der Abfallentsorgung des Beklagten im Übrigen über 25,5 Mio. € kalkuliert werden, machen die (ausbleibenden) Erlöse für die Papiermengen aus den zuvor genannten Kommunen lediglich gut vier Prozent des erforderlichen Gebührenaufkommens aus. Bezogen auf die Gesamtkosten der Abfallentsorgung, die über Gebühren von den Bürgern der kreisangehörigen Kommunen "refinanziert" werden müssen, ist der zuvor bezeichnete Erlösanteil aus der Altpapierverwertung noch geringer, weil in den Kalkulationen des Beklagten die in oder bei den Kommunen gegebenenfalls anfallenden Sammlungs- und Beförderungskosten für das Altpapier nicht enthalten sind.
187Daran anschließend greift auch das Argument des Beklagten nicht durch, die Gemeinde K. könne mangels öffentlich-rechtlicher Erlöse aus der Altpapierverwertung überhaupt keine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren- eben durch Quersubventionierung durch Erlöse aus der Altpapierverwertung -, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass nach den zuvor genannten Zahlen eine relevante Gebührensenkung im Raum stünde, wenn denn die Gemeinde K. vom Beklagten Vergütungen aus der Altpapierverwertung erhielte. Unabhängig davon, dass die Vergütungen im Verhältnis zu den übrigen Entsorgungskosten ohnehin nicht wesentlich ins Gewicht fielen, müssten der Gemeinde K. entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten in Abzug gebracht werden, die relevante Gebührenauswirkungen (Senkungen) unwahrscheinlich machten.
188Sollte der Beklagte den Begriff der (Gefährdung der) Gebührenstabilität dahingehend interpretieren, es seien jeweils die niedrigst möglichen Gebühren zu erheben kann, wäre dieser Ansatz verfehlt, weil er überwiegende öffentliche Interessen in einer Weise konkretisierte, die mit dem nach den vorstehenden Ausführungen insoweit anzulegenden strengen Maßstab nicht zu vereinbaren wäre. Dieser Ansatz führte nämlich dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die - arg ex § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG - gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um "werthaltige" Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung "entzogen" werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigst möglichen Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis zu höheren Gebühren führt.
189Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
190Was den Schutzzweck oder die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst klarzustellen, dass es nicht - jedenfalls nicht in erster Linie - um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies auf den ersten Blick nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend kann es nur darum gehen, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen "unterlaufen" wird. Solche Konstellationen lassen sich vorliegend nicht feststellen.
191Was die Gemeinde K. anbelangt, hat diese gerade in Ansehung der (beabsichtigten) gewerblichen Sammlung der Klägerin mit H1. einen Dritten (wohl) aufgrund eines Vergabeverfahrens gefunden und beauftragt. Vergaberechtliche Schwierigkeiten werden auch nicht dadurch indiziert, dass der mit H1. geschlossene Entsorgungsvertrag hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier zeitgleich oder nachfolgend ruhend gestellt wurde. Da diese Vertragsänderung offensichtlich einvernehmlich vorgenommen wurde, kann zudem keine Rede davon sein, die Klägerin habe das von der Gemeinde K. durchgeführte Vergabeverfahren unterlaufen. Der Umstand, dass die Klägerin möglicherweise in wettbewerbswidriger Weise im Gebiet der Gemeinde K. hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier faktisch eine Monopolstellung erlangt hat, ist nach den vorstehenden Ausführungen keine Konstellation, die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erfasst wird.
192Schwierigkeiten des Beklagten, im Wege eines Vergabeverfahrens einen zu beauftragenden Dritten zu finden, der die Altpapierentsorgung (Verwertung) - potenziell auch hinsichtlich des Altpapiers aus K. - übernimmt, können ausgeschlossen werden, weil der Beklagte mit der X. einen solchen Dritten gefunden hat. Soweit es bei der Ausschreibung Schwierigkeiten gegeben hat, beruhten diese nicht darauf, dass die Klägerin vor und zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits in K. sammelte. Diesem Umstand hätte im Rahmen der Ausschreibung schlicht dadurch Rechnung getragen werden können, dass die Altpapiermengen aus K. außer Ansatz geblieben wären. Denn eine (zwingende) Notwendigkeit, die Ausschreibung auch auf den Fall zu erstrecken, dass die Klägerin ihre Sammlung einstellt, in K. wieder öffentlich-rechtlich gesammelt und das Altpapier dem Beklagten überlassen wird, hat nicht bestanden. Im Übrigen ist dieser Konstellation im Rahmen der Ausschreibung durch eine entsprechende mengenmäßige Staffelung Rechnung getragen worden. Die Ungewissheit, ob dieser Fall zum Tragen kommt, beruhte nicht auf der Sammlung der Klägerin, sondern darauf, dass der Beklagte die Sammlung der Klägerin zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits untersagt hatte und Ungewissheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Untersagung bestand.
193Weiterhin ist nicht ersichtlich, dass der Bestand der Drittbeauftragung aufgrund eines "Unterlaufens" der Vergabe in Frage steht oder gefährdet ist. Der Annahme einer Gefährdung steht bereits entgegen, dass die X. in Kenntnis der (ständig durchgeführten) Sammlung der Klägerin ein Auftragsverhältnis mit dem Beklagten eingegangen ist. Im Übrigen ist weder von diesem geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten durch die Drittbeauftragte in Frage steht. Zwar mag es als ein Unterlaufen des Vergabeverfahrens angesehen werden, dass sich die Klägerin an dem Vergabeverfahren beteiligt hat, in diesem nicht zum Zuge gekommen ist (sondern die X. ) und gleichwohl nach wie vor in K. Altpapier sammelt. Da es jedoch - wie eingangs aufgezeigt - nicht um den Schutz des Vergabeverfahrens oder von Wettbewerbern geht, kommt es darauf im vorliegenden Zusammenhang nicht an, solange dadurch die Erfüllung der Entsorgungspflichten im Wege der Drittbeauftragung nicht in Frage gestellt wird.
194Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen könnte.
195Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der- insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommen-de - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungs- oder Infrastruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigen, sind nicht ersichtlich.
196Im Anschluss an die Ausführungen zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne einer Existenzgefährdung gilt hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung im Bereich der Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG, dass diese reibungslos funktioniert, insbesondere durch die klägerische Sammlung keine "Strukturen" (wesentlich) beeinträchtigt werden. Demgegenüber gibt es im Bereich der Entsorgung von Altpapier aus K. keine (zu schützenden) öffentlich-rechtlichen Strukturen (mehr), da die Gemeinde K. nicht selbst tätig ist und auch keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der beauftragte H1. ungeachtet des insoweit ruhend gestellten Vertrages hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier irgendwelche "Strukturen" realisiert hat. Dass die Verwertungsstrukturen des Beklagten für das übrige Altpapier wesentlich beeinträchtigt werden, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte überwiegend keine eigenen Entsorgungsstrukturen geschaffen hat und er dementsprechend zur Erfüllung seiner Entsorgungspflichten keine eigenen personellen und sächlichen Mittel einsetzt, sondern sich (beauftragter) Dritter bedient hat und bedient, derzeit der X. und der F. . Auf die solchermaßen organisierte öffentlich-rechtliche Altpapierverwertung hat die Sammlung der Klägerin bei ihrem Beginn allenfalls insoweit Einfluss gehabt, als sie eine Änderung des - seinerzeit allein bestehenden - Entsorgungsvertrags zwischen dem Beklagten und der F. zur Folge hatte. Es ist schon fraglich, ob das Ausbleiben von Altpapier aus K. aufgrund der Sammlung der Klägerin für die F. überhaupt einen zureichenden Grund dargestellt hat, um vom Beklagten eine Anpassung des Entsorgungsvertrags zu verlangen. Jedenfalls ist auch nicht ansatzweise ersichtlich, dass diese Vertragsänderung als wesentliche Beeinträchtigung der öffentlich-rechtlichen Verwertungsstrukturen hinsichtlich Altpapier zu qualifizieren sein könnte. Soweit der Beklagte (als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) danach weitere Änderungen der Strukturen der öffentlich-rechtlichen Altpapierverwertung vorgenommen hat, indem er nach entsprechender Ausschreibung die X. auch mit der Verwertung von Altpapier aus K. beauftragt hat, ist das bereits keine Änderung gewesen, die wesentlich durch die Sammlung der Klägerin bedingt oder dieser zuzurechnen war. Denn solange keine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers aus K. erfolgte, bestand keine Notwendigkeit, einen Dritten mit der Verwertung von Altpapier aus K. zu beauftragen. Die Untersagung der Sammlung der Klägerin durch den Beklagten ändert daran nichts, weil unabhängig von der (seinerzeit) bestehenden Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Sammlungsuntersagung diese nicht unmittelbar bewirkt hätte, dass wieder eine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers stattfindet. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig eine Änderung der Altpapierverwertungsstrukturen des Beklagten veranlasst wäre, die als wesentliche Beeinträchtigung der Strukturen zu qualifizieren und unmittelbar durch die Sammlung der Klägerin veranlasst wäre.
197Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Altpapier aus K. für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt.
198Dies gilt zunächst für das öffentlich-rechtliche Einsammeln und Befördern des Altpapiers. Da die Klägerin bei ihren bisherigen Aktivitäten in weitgehender Abstimmung mit der Gemeinde K. agiert hat, kann als sehr wahrscheinlich davon ausgegangen werden, dass die Funktionsfähigkeit des für das Einsammeln und Befördern zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Gemeinde K. ) schnellstmöglich dadurch wiederhergestellt werden könnte und würde, dass entweder der Entsorgungsvertrag mit H1. , soweit er hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier ruhend gestellt ist, wieder aktiviert oder aber die Klägerin entsprechend beauftragt würde. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass weitere (der Form nach) private Unternehmen zur Verfügung stehen, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln und Befördern des Altpapiers im Auftrag der Gemeinde K. übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden, zumal die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit nicht zwingend das Sammeln im Holsystem mittels auf sämtlichen privaten Grundstücken aufgestellter Tonnen voraussetzt, sondern auch mittels Altpapiercontainern bewerkstelligt werden kann.
199Weiterhin ist auch im Hinblick auf die dem Beklagten obliegenden Entsorgungspflichten (Verwertung) nicht ersichtlich, dass deren Erfüllung im Fall der Einstellung der klägerischen Sammlung nicht gewährleistet und sichergestellt ist. Auch der Beklagte erfüllt die ihm obliegenden Entsorgungspflichten - wie ausgeführt - überwiegend nicht selbst, sondern bedient sich gegenwärtig gemäß § 22 Satz 1 KrWG auch für die Altpapierverwertung Dritter, nämlich der X. und der F. . Speziell der mit der X. geschlossene Entsorgungsvertrag beinhaltet auch die Verwertung von Altpapier aus K. , so dass dessen Verwertung auch dann sichergestellt ist, wenn die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellen und das Altpapier aus K. dem Beklagten zur Verwertung überlassen würde. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die in der Vergangenheit vorgenommenen Anpassungen des bis Ende 2016 laufenden Entsorgungsvertrags mit der F. , die gerade im Hinblick auf wechselnde von den kreisangehörigen Kommunen angelieferte und überlassene Altpapiermengen sowie veränderte Marktpreise für Altpapier vorgenommen wurden, zeigen, dass veränderten Verhältnissen im Ergebnis eben mittels Vertragsänderungen Rechnung getragen werden konnte und wurde. Insoweit ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass diese Vertragsänderungen auf der Seite der drittbeauftragten F. wesentliche Änderungen der Entsorgungsstrukturen erforderten oder nach sich zogen - der Beklagte verfügt, wie ausgeführt, nicht über eigene Entsorgungsstrukturen. Entsprechendes gilt für die X. , deren mit dem Beklagten geschlossener Entsorgungsvertrag von vornherein unterschiedliche Fallkonstellationen hinsichtlich der Verwertung von Altpapier aus unterschiedlichen Kommunen abdeckt.
200Der Umstand allein, dass ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gegebenenfalls aufgrund einer gewerblichen (Altpapier-)Sammlung gezwungen ist, einen bestehenden Entsorgungsvertrag mit einem Drittbeauftragten anzupassen, reicht nicht aus, um eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen. Soll die gesetzlich vorgesehene Ausnahme von der Überlassungspflicht für gewerbliche Sammlungen im Bereich der nicht unter § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG fallenden Abfälle nicht leerlaufen, muss (auch) der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, der die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung mittels oder über Drittbeauftragungen "organisiert" und seine Planungen auf die insoweit abgeschlossenen Entsorgungsverträge ausgerichtet hat, gewisse (unwesentliche) Beeinträchtigungen hinnehmen. Wo in diesem Bereich die Grenze zwischen wesentlicher und unwesentlicher Beeinträchtigung zu ziehen ist, lässt sich nicht allgemein beantworten. Hier kann jedenfalls nicht von einer wesentlichen Beeinträchtigung ausgegangen werden, weil die - unterstellt - durch die Sammlung der Klägerin veranlasste oder erforderlich gewordene Vertragsänderung nicht über die Änderungen hinausgeht, die - unabhängig von einer gewerblichen Sammlung - bereits zuvor wegen veränderter Verhältnisse und Preise im Altpapierbereich vorgenommen worden sind. Zudem war und ist der Beklagte nicht gezwungen, von dem (auch) im Altpapierbereich gewählten "Organisationsmodell" der Drittbeauftragung vollständig Abstand zu nehmen. Sollten Drittbeauftragte durch eine gewerbliche Sammlung erforderlich gewordene oder werdende Vertragsänderungen zum Anlass nehmen, von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger "Ausgleichszahlungen" zu verlangen, handelte es sich nicht um einen Gesichtspunkt, der von dem Begriffsmerkmal "Planungssicherheit und Organisationsverantwortung" erfasst würde. Zu denken wäre eher an § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Diesbezüglich ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Beklagte für Änderungen des Entsorgungsvertrags mit der F. , die nicht (unmittelbar) durch gewerbliche Sammlungen veranlasst waren, Ausgleichszahlungen zu leisten hat, ohne dass er geltend gemacht hätte oder sonst davon die Rede gewesen wäre, es lägen keine wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen mehr vor. Angesichts dessen erschließt sich nicht, dass eine andere Beurteilung nur deshalb geboten sein sollte, weil (unterstellt) eine mit einer "Ausgleichszahlung" einher gehende Vertragsänderung durch eine gewerbliche Sammlung ausgelöst wurde.
201Abschließend ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass sich die Untersagungsverfügung auch dann nicht als rechtmäßig erwiese, wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG verneinte und dementsprechend § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht unmittelbar anwendbar wäre. Das liegt auf der Hand, wenn man in diesem Fall § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für entsprechend anwendbar hält. Etwas anderes ergibt sich jedoch auch dann nicht, wenn man § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG vollständig außer Betracht lässt und auf § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage abstellt.
202Eine erforderliche Anordnung zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift kommt zwar auch zur Durchsetzung der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in Betracht, etwa in Gestalt der Untersagung einer gegen die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG verstoßenden Sammlung. Ein solcher Fall läge hier vom Ansatz her vor, wenn man die Gewerblichkeit der Sammlung der Klägerin verneinte, weil die Klägerin dann das von ihr gesammelte Altpapier aus privaten Haushaltungen entgegen § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überließe und insoweit die Ausnahme des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bereits mangels einer gewerblichen Sammlung nicht griffe.
203Gleichwohl trüge § 62 KrWG die Untersagungsverfügung nicht, weil diese sich als unverhältnismäßig darstellte und es sich dementsprechend nicht um eine erforderliche Anordnung im Sinne der Vorschrift handelte. Insoweit käme ebenfalls das zuvor Ausgeführte zum Tragen, dass nämlich die Überlassungspflicht nicht um ihrer selbst willen geschützt ist und sie sich angesichts der normierten Ausnahmen nicht stets durchsetzen (und durchgesetzt werden) muss, sondern im Einzelfall festzustellen ist, dass ihre Durchsetzung wegen überwiegender öffentlicher Interessen geboten ist, solche Interessen hier jedoch nicht bestehen. Diese im Hinblick auf § 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG getroffenen Feststellungen würden in gleicher Weise Geltung beanspruchen, wenn man § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage der Sammlungsuntersagung ansähe, weil die Sammlung der Klägerin als grundrechtlich geschützte Betätigung nicht weniger schutzwürdig ist als eine gewerbliche Sammlung im Sinne der Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Mangels Verhältnismäßigkeit käme es im Übrigen auf etwaige vom Beklagten angesichts der geänderten Rechtslage zulässigerweise nachgeschobene Ermessenserwägungen nicht an.
204Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
205Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 85 %, die Beklagte zu 15 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das auch im Stadtgebiet der Beklagten – nach eigenen Angaben seit November 2011 – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Die Technischen Betriebe S. (U. ) (bis zum 31. Dezember 2013: S1. Entsorgungsbetriebe (S2. )) nehmen laut § 1 Abs. 1 ihrer Betriebssatzung vom 20. April 2005 in der durch Satzung vom 16. Dezember 2013 geänderten Fassung als eine organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung wie ein Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Beklagte wahr. Sie führen im Stadtgebiet seit November 2012 eine eigene Erfassung und Verwertung von Alttextilien mittels Containern durch.
4Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den auch für das Gebiet der Beklagten zuständigen Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die Anzeige wurde von einer Sachbearbeiterin der unteren Umweltschutzbehörde – Frau K. – bearbeitet. Die untere Umweltschutzbehörde ist als „Fachdienst Umwelt“ (Fachdezernat 1.31) organisiert, dessen Fachdienstleiter Herr Q. ist.
5In der Anzeige gab die Klägerin an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben sowie im Jahr 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. verwertet werden.
6Geschäftsführer der Klägerin war zu diesem Zeitpunkt Herr N. E. .
7Unter dem 8. August 2012 forderte die Beklagte (Fachdezernat 1.31) die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf. Unter anderem wies sie darauf hin, für eine ordnungsgemäße Sammlung sei erforderlich, eine Sondernutzungserlaubnis für öffentliche Flächen zu beantragen. Selbstverständlich bliebe es der Klägerin freigestellt, Verträge für die Nutzung privater Stellflächen zu schließen und diese vorzulegen.
8Mit Schreiben vom 19. September 2012 beantragte die Klägerin für das Aufstellen von 19 Containern im Stadtgebiet der Beklagten bei dieser (Fachdezernat 1.32 – Bürger, Sicherheit und Ordnung) Sondernutzungserlaubnisse.
9Einen Tag später teilte die Klägerin der Beklagten (Fachdezernat 1.31) ihre Auffassung mit, § 18 Abs. 2 KrWG biete nicht die Grundlage für die mit Schreiben vom 8. August 2012 angeforderten Unterlagen. Es seien keine Tatsachen hinsichtlich der Unzuverlässigkeit bekannt, weshalb auch die Vorlage von erforderlichen Sondernutzungserlaubnissen nicht gerechtfertigt sei.
10Nachdem die S2. von der Beklagten hierzu aufgefordert worden waren, nahmen sie am 18. Januar 2013 konkret zur Anzeige der Klägerin Stellung und sprachen sich für eine Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aus: Die Sammlung beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der S2. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, der selbst über ein bestehendes, hochwertiges Erfassungs- und Verwertungssystem für Altkleider und Altschuhe im Stadtgebiet der Beklagten verfüge. Außerdem seien Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergäben. Die Klägerin habe nämlich über Jahre hinweg im Stadtgebiet der Beklagten Sammelbehälter auf öffentlichen Straßen ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Der Fachdienst 1.32 habe ein Verfahren gegen sie eingeleitet.
11Unter dem 6. Februar 2013 hörte die Beklagte die Klägerin zur Untersagung der Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen und Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit insbesondere auch wegen systematischen Aufstellens von Containern ohne Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum an.
12Danach erlangte die Beklagte Kenntnis von sieben Eintragungen im Gewerbezentralregister betreffend den damaligen Geschäftsführer der Klägerin N. E. wegen Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. . Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
13Mit Bescheid vom 3. April 2013 untersagte die Beklagte die angezeigte Sammlung von Bekleidung und Alttextilien der Klägerin auf ihrem Stadtgebiet ab dem 1. Juni 2013. Bis zu diesem Zeitpunkt seien sämtliche aufgestellte Sammelbehälter zu entfernen. Für den Fall, dass die Klägerin dieser Verfügung nicht oder nicht vollständig nachkomme, drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 3.500,00 Euro an. Die Beklagte setzte außerdem eine Gebühr für die Bearbeitung der Anzeige in Höhe von 290,00 Euro fest.
14Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG. Da die Klägerin im Stadtgebiet und auch in anderen Kommunen – etwa in M. , O1. und E1. – Sammelcontainer ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt habe und Eintragungen im Gewerbezentralregister in Bezug auf Herrn N. E. als Geschäftsführer vorlägen, seien Tatsachen bekannt, aus denen sich ihre Unzuverlässigkeit bzw. die der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Person ergäbe. Durch die Sammlung werde zudem die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet, was im Einzelnen näher begründet wurde.
15Dagegen hat die Klägerin am 3. Mai 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie neben der formellen Rechtswidrigkeit des Bescheides aufgrund Unzuständigkeit der Beklagten im Wesentlichen vor: Der Sammlung stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 KrWG entgegen. Die Unzuverlässigkeit für die abfallwirtschaftliche Tätigkeit nach §§ 17, 18 KrWG auf Verstöße gegen andere öffentlich-rechtlichen Vorschriften, hier das Straßenrecht oder sozialrechtliche Normen zu stützen, sei nicht zulässig. Soweit die Beklagte sich auf Vorgänge im Gebiet der Stadt M. stütze, seien dortige Fehler auf die Führung ihrer örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt, unter anderem durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung. Es seien zwischenzeitlich Maßnahmen ergriffen worden, um die Zahl von Fehlern möglichst zu minimieren. Sie habe eine Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle, Qualitäts- und Umweltgutachter (ZER QMS) durchgeführt. Außerdem sei begonnen worden, die Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer nach und nach sämtlich zu Lehrgängen des Bildungswerks der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft zu schicken, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben. Außerdem sei mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht worden. Herr N. E. sei nicht mehr Geschäftsführer. Neuer alleiniger Geschäftsführer sei Herr W1. L. . Herrn N. E. sei Einzelprokura erteilt worden. Die Änderungen wurden am 5. September 2013 in das Handelsregister eingetragen. Jedenfalls müsse ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin bei der Entscheidung der Beklagten berücksichtigt werden, da sie die Sammlungstätigkeit bereits vor Inkrafttreten des KrWG im Stadtgebiet durchgeführt habe. Ein milderes Mittel als die Untersagung sei nicht geprüft worden.
16Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung im angefochtenen Bescheid aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
17den Bescheid der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 aufzuheben.
18Die Beklagte beantragt,
19die Klage abzuweisen.
20Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass des angefochtenen Bescheides und verweist im Übrigen im Wesentlichen auf dessen Inhalt.
21Mit Verfügung vom 23. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt habe. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte E2. , L1. und X1. ) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13. Sie teilten u.a. Folgendes mit:
22In der Stadt S. habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, der Behälter sei der Klägerin entwendet worden. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schien der Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, mit anderen verschraubt zu sein. Auch sei er erheblich beschädigt.
23Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
24In der Stadt L2. sei auf dem Grundstück der Stadt L3. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L3. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete bzw. im städtischen Eigentum stehende Fläche handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
25In der Stadt W2. habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden; er sei später von der Stadt entfernt worden.
26Ebenfalls in der Stadt W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in der Stadt W2. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
27Im April 2014 seien in der Stadt I1. , auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
28In der Stadt E2. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung nicht einverstanden gewesen. Zwischen dem 27. März und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet – ohne eine entsprechende Vereinbarung vorzulegen – das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
29Auf Nachfrage des Gerichts machte die Klägerin Ausführungen zu den Aufgaben des Geschäftsführers W1. L. . Insoweit wird auf ihren Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen.
30Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Neben der Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb obliege ihm u.a. im Vertretungsfalle die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers. Vor seiner Bestellung als Prokurist habe er in seiner Funktion als Geschäftsführer all jene Aufgaben wahrgenommen, die heute aufgeteilt seien auf den Geschäftsführer und den Prokuristen. Nur noch im Vertretungsfalle sei Herr E. mit Fragen der Aufstellung von Sammelcontainern befasst; sein Tätigkeitsschwerpunkt liege in Vertrieb und Verwertung. Mit dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X. als für den Betrieb verantwortliche Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten und den der Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
34Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
35Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
36I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen). Die Aufforderung, die aufgestellten Container zu entfernen, ist dabei als Annex zur Untersagungsverfügung zu verstehen, der von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG umfasst ist,
37vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 6.
38II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
39Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
40Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
42Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
43vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 ‑ 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
44Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Fachdienst Umwelt (Fachdezernat 1.31) wahrgenommen. Fachdienstleiter ist Herr Q. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Frau K. und Herrn X2. vorgenommen. Die Einrichtung „Abfallentsorgung“ wird hingegen ausweislich des § 1 Abs. 1 und 2 der Betriebssatzung für die S1. Entsorgungsbetriebe vom 20. April 2005 in der zur Zeit des Bescheiderlasses geltenden Fassung von diesen als ein selbstständiger Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit in Form einer organisatorisch und wirtschaftlich eigenständigen Einrichtung betrieben. Betriebsleiter ist Herr A. . Für die Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 KrWG war bzw. ist Herr D. aus dem Bereich S2. 2 zuständig.
45III. Die Untersagungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
46Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
471. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
48vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
49Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung - insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen - bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
50vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
51Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
522. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
53vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
54Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
55vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
56weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
57vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
58Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
60Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
61vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
62Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch Verstöße gegen straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürften und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten,
63vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
64Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
65Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
66vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
67Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
68vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
69Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
70vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
71Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
72vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
73Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
74Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
75vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 ‑ 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
763. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben.
77a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 25. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O3. X. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus das ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
78Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
79vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
80Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
81Die Klägerin hat im Stadtgebiet der Beklagten in der Vergangenheit an den Standorten C2. Str. 2, F1. . 1, N1. ./S3. -N2. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L5. , C3. . 4, S4. . 54, D1. -N3. ./Q2. -X3. ., B. F2. . 1, M1. . 6, X4. . 68, S5. . 6, I2. . 31, S6. Ring 44 und T. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Beklagten im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Beklagten an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S5. . 6 (Foto Nr. 3), S6. Ring 44 (Foto Nr. 5), T. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D1. -N4. Str./Q2. X5. Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sei, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich sei,
82vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
83stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X4. . 68, N5. ./S3. -N6. Str. und S4. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
84vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW ‑ 11 B 14/13, ‑ n.V., BA Seite 3 (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet der Beklagten).
85Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C4. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N7. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung 11 A 588/14).
86Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
87vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt N8. die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
88Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße, z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können.
89Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 (u.a. auf der X6. Q4. Str. Ecke P2. -B1. -Str. und der I3. -C5. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W1. L. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Leipzig in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich die Kammer insoweit zu eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M. , Bl. 19 der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im hiesigen Verfahren Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der hiesigen mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
90b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
91im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
92Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit.
93Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen auch durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L. (cc.).
94aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
95vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16.
96Dies gilt aus mehreren Gründen.
97Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er ebenso eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
98vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
99schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
100Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
101bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , N8. , E1. , O1. , L1. und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften (KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen) im Zusammenhang mit der Abfallentstehung und Entsorgung, Aufklärung. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegele sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten würden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet seien, solle Herr O. X. darüber informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA) in -wie dargelegt- zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen.
102cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich (auch) aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E3. (M. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie die Klägerin konsistent im hiesigen Verfahren etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E3. (M. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
103Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L2. , I1. , W2. und E2. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
104In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E2. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Der Hinweis der Klägerin darauf, dass nicht nur der Eigentümer ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben könne, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zu erbringen, den sie indes schuldig geblieben ist. Die Beteiligten sind gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin – zuzurechnen sind,
105vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
106Gleiches gilt für das Grundstück L3. Weg 90-92 in der Stadt L2. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur – was unstreitig ist – um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
107Bei dem (einfachen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. So stellte sie auch im Jahr 2013 ‑ zuletzt im November – in der Stadt L1. einen Container auf das im Eigentum der Stadtwerke L1. AG stehende Grundstück X7.-------straße 8 ohne deren Einverständnis, verwies aber auf einen angeblichen Vertrag mit einer ihrer Auffassung nach verfügungsbefugten Person, ohne diesen trotz entsprechender Aufforderung vorzulegen.
108Die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zugestanden. Ihr Vortrag, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, der daraufhin abgemahnt worden sei, betrifft nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
109Dem Vortrag der Beklagten, im April 2014 seien in der Stadt I1. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht entgegen getreten.
110Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße im Stadtgebiet der Beklagten hat die Klägerin die von der Beklagten dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein sollte. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 in dem dortigen Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte – „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
111Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Ausgehend von der gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
112vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG Leipzig, Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1134. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
114vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
115verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
116vgl. hierzu VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
117IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
118V. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühren ist rechtmäßig.
119Ob Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Verwaltungsgebühren die §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 und 2 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in Verbindung mit der seit dem 29. Mai 2013 geltenden Tarifstelle 28.2.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs - AGT - zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 3. Juli 2001 - AVwGebO NRW -, (GV. NRW. vom 24. Juni 2013, Seite 290) für die Bearbeitung von Anzeigen für gewerbliche Sammlungen (§ 18 Abs. 1, 5 und 6 KrWG) ist oder aber die zur Zeit des Erlasses des angefochtenen Bescheides geltende Tarifstelle 30.5 für Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist und die nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden besonderen öffentlichen Interesse dienen, kann dahinstehen. Denn unter Zugrundelegung beider Gebührenrahmen (Tarifstelle 28.2.1.3 in der seit dem 29. Mai 2013 Fassung: 50,00 bis 1.000,00 Euro; Tarifstelle 30.5: 0,00 bis 500,00 Euro) begegnet die Festsetzung der Gebühr in Höhe von 290,00 Euro keinen rechtlichen Bedenken.
120§ 9 GebG NRW räumt der Behörde bei der Festsetzung der Gebühr innerhalb des Rahmens im Einzelfall Ermessen ein, das hier – unter Zugrundelegung beider Tarifstellen – fehlerfrei ausgeübt wurde. Eine Ermessensüberschreitung liegt nicht vor, da die Beklagte sich bei der Festsetzung der Gebühr in dem vom Verordnungsgeber gesetzten Rahmen gehalten hat. Auch ein Fehlgebrauch ist nicht erkennbar, da die Beklagte die nach § 9 Abs. 1 GebG NRW maßgeblichen Gesichtspunkte hat einfließen lassen: Bei der Festsetzung der Gebühr muss zum einen der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand und zum anderen die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtigt werden (Äquivalenzprinzip). Diese Regelung wird vorliegend ergänzt durch den der Tarifstelle 28.2.1 nachgestellten Hinweis, dass die Gebührenfestsetzung auf den Verwaltungsaufwand begrenzt ist. Wie sich schon aus der Wahl des Wortes „begrenzt“ ergibt, bildet der Verwaltungsaufwand innerhalb des Gebührenrahmens die Obergrenze der Gebührenfestsetzung. Hier ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte auch unter Berücksichtigung des materiellen Prüfumfangs den ungefähren Zeitaufwand ermittelt und sodann anhand vorgegebener Stundensätze (vgl. den Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales über die Richtwerte für die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes bei der Festlegung der nach dem GebG NRW zu erhebenden Verwaltungsgebühren) die Gebühr in Höhe von 290,00 Euro errechnet hat.
121B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Zwangsgeldandrohung aufgehoben und damit dem Klagebegehren insoweit nachgekommen ist.
122Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
123Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein Unternehmen, das sich mit dem Sammeln von Altkleidern befasst. Am 30. August 2012 zeigte sie dem S. -Kreis O. die gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Schuhen an. Sie gab an, sie werde durch die C. GmbH vertreten und die Sammlung flächendeckend durch Container durchführen.
3Am 10. September 2012 fertigte die Beklagte ein Lichtbild eines beige-gelb-farbigen Containers für Kleider und Schuhe an, der auf dem im Eigentum von Privatpersonen stehenden Grundstück Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 496, in einem geringen Abstand zum Gehweg des I. Wegs in Höhe von dessen Einmündung in die L.------straße aufgestellt war. Am 11. September 2012 fertigte sie ein weiteres Lichtbild eines ähnlichen Altkleidercontainers in ähnlichem Farbton an, der sich auf dem im Eigentum der GWG H. GmbH stehenden Grundstück L.------straße 67, Gemarkung O1. , Flur 9, Flurstück 225, in einem nicht genau erkennbaren Abstand zum Gehweg der L.------straße befand. Am gleichen Tag nahm sie ein Lichtbild von einem grauen Altkleidercontainer, der auf dem in ihrem Eigentum stehenden Grundstück Gemarkung F. , Flur 7, Flurstück 3205, in einem Abstand von etwa einem Meter zum Gehweg der S1. -X. -Straße im Straßenbegleitgrün am Fuße der begrünten Böschung der diese Straße überquerenden Eisenbahnbrücke stand. Sie entfernte diese Container am 10. bzw. 11. September 2012 von diesen Standorten und verbrachte sie zu ihrem Bauhof.
4Mit drei Kostenbescheiden vom 14. September 2012 verlangte die Beklagte von der Klägerin jeweils 160 Euro und führte aus: Der Klägerin würden gemäß den §§ 56 Abs. 1, 55, 59 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in Verbindung mit § 20 Abs. 2 Nr. 7 und § 15 Abs. 1 Nr. 7 der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes Kosten für die Beseitigung der Altkleidercontainer wie folgt auferlegt: für die „Sicherstellung am 10.09.2012“ bzw. „Sicherstellung am 11.09.2012“ jeweils 100 Euro und eine „Verwaltungsgebühr gem. § 15 Abs. 1 Nr. 13 und 14 AusführungsVO VwVG“ von jeweils 60 Euro. Es sei festgestellt worden, dass auf dem I. Weg/Ecke L.------straße , der L.------straße (in Höhe der Haus-Nr. 66) und der S1. -X. -Straße (in Höhe der Bahnböschung) jeweils im Straßenbegleitgrün Altkleidercontainer abgestellt worden seien. Die aufgestellten Altkleidercontainer stellten eine unerlaubte Sondernutzung dar. Die Beseitigung einer solchen Sondernutzung richte sich nach § 22 StrWG NRW. An den Altkleidercontainern sei kein Hinweis auf den Aufsteller vorhanden gewesen, deshalb hätten keine anderen Mittel (Ordnungsverfügung) eingeleitet werden können.
5Am 28. September 2012 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ausgeführt: Es habe keine Veranlassung bestanden, sofort und unmittelbar Sicherstellungen zu veranlassen, vielmehr habe die Beklagte ein gestrecktes Verwaltungsverfahren durchführen müssen. Die Sicherstellungen seien am 10. und 11. September 2012 erfolgt. Drei Tage später, nämlich am 14. September 2012, habe die Beklagte bereits drei Kostenbescheide erstellen und adressieren können. Unabhängig von der Frage, ob es sich tatsächlich um ihre Container gehandelt habe, gehe von den Altkleidercontainern keine akute Gefahr aus, so dass im Falle einer unberechtigten Sondernutzung nicht sofort vollendete Tatsachen geschaffen werden dürften. Es sei sicherlich keine Veränderung der Sachlage eingetreten, wenn statt des Kostenbescheids am 14. September 2012 einen Ordnungsverfügung erlassen worden sei.
6Die Klägerin hat beantragt,
7die Kostenbescheide vom 14. September 2012 aufzuheben.
8Die Beklagte hat beantragt,
9die Klage abzuweisen.
10Die Beklagte hat ausgeführt: Am 5. September 2012 sei sie durch einen Anwohner über den im Bereich des I. Wegs/Ecke L.------straße abgestellten Altkleidercontainer informiert worden. Am 6. September 2012 habe sie den Altkleidercontainer sowie auch die beiden anderen an der L.------straße und S1. -X. -Straße abgestellten Container vorgefunden. Auf keinem der Container hätten sich Hinweise, Telefonnummern oder Genehmigungen für die Stellplätze befunden. Die Container seien deshalb am 10. und 11. September 2012 sichergestellt worden. Am 12. September 2012 habe ein Mitarbeiter der Klägerin, Herr G. , telefonisch bei der Beklagten nachgefragt, ob diese Altkleidersammelcontainer eingesammelt habe. Dies sei dem Mitarbeiter bestätigt worden. Außerdem sei ihm der Erlass von Kostenbescheiden angekündigt worden. Er habe sich am nächsten Tag nochmals telefonisch melden wollen, dies jedoch nicht getan.
11Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 20. November 2012 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Bescheide seien rechtmäßig. Sie hätten auf § 22 StrWG NRW gestützt werden können. Dass es sich um eine unerlaubte Sondernutzung gehandelt habe, ergebe sich aus den Feststellungen der Beklagten und den von ihr angefertigten Lichtbildern. Der Vertreter der Klägerin, Herr G. , habe die Angaben der Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung nicht substantiiert bestritten, sondern bestätigt, dass es sich in den drei streitigen Fällen um eigene Standorte gehandelt habe. Die Spekulationen, die Container seien von Dritten auf öffentliches Straßenland bewegt worden, seien ebenso wenig nachvollziehbar, wie die weitere Behauptung der Klägerin, die Container seien nur auf Privatgrundstücken aufgestellt worden. Wenn das tatsächlich der Fall gewesen wäre, hätte die Klägerin in der Lage sein müssen, konkretere Angaben zu den Aufstellungsorten zu machen.
12Die vom Senat zugelassene Berufung begründet die Klägerin wie folgt: Die Beklagte habe ihre Bescheide auf das Verwaltungsvollstreckungsgesetz gestützt. Gleichwohl habe das Verwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit der Bescheide unter Heranziehung des § 22 StrWG NRW angenommen. Ob es überhaupt zu Sondernutzungen gekommen sei, habe das Verwaltungsgericht nicht hinreichend festgestellt. Ihre Sammelcontainer seien im Übrigen mit Aufklebern ausgestattet gewesen, auf denen Telefonnummern angegeben gewesen seien. Es sei der Beklagten zuzumuten gewesen, auf diesem Weg Kontakt mit dem Aufsteller der Container aufzunehmen.
13Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,
14das angefochtene Urteil zu ändern und die Kostenbescheide der Beklagten vom 14. September 2012 aufzuheben.
15Die Beklagte beantragt,
16die Berufung zurückzuweisen.
17Zur Begründung führt die Beklagte aus: Sie habe die Kostenbescheide auf § 22 StrWG NRW stützen können. Die Behauptung der Klägerin, die streitgegenständlichen Container seien mit Aufklebern versehen gewesen, auf denen eine Telefonnummer angegeben gewesen sei, werde zurückgewiesen. Die Container seien nach wie vor bei ihr deponiert und trügen keinerlei Telefonnummern oder sonstige Hinweise.
18Die Beklagte hat den Kostenbescheid vom 14. September 2012 betreffend den Container am ehemaligen Standort L.------straße in Höhe Hausnummer 66 im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufgehoben.
19Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
20Entscheidugsgründe:
21A. Der Senat konnte trotz Ausbleibens der Klägerin in der mündlichen Verhandlung entscheiden. Die Ladung zum Termin zur mündlichen Verhandlung ist mit einem Hinweis nach § 102 Abs. 2 VwGO versehen und der Prozessbevollmächtigten der Klägerin ordnungsgemäß zugestellt worden.
22B. Die Berufung hat keinen Erfolg.
23Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die Klage gegen den Kostenbescheid vom 14. September 2012 betreffend den auf der L.------straße („Höhe Haus-Nr. 66“) abgestellten Altkleidercontainer ist unzulässig geworden. Die Klage im Übrigen ist unbegründet. Die weiteren Kostenbescheide vom 14. September 2012 betreffend die beiden anderen Altkleidercontainer sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
24I. Der gegen den Kostenbescheid vom 14. September 2012 betreffend den auf der L.------straße („Höhe Haus-Nr. 66“) abgestellten Altkleidercontainer gerichteten Anfechtungsklage fehlt das Rechtsschutzbedürfnis. Die Klägerin ist durch den Kostenbescheid nicht mehr beschwert. Die Beklagte hat diesen Bescheid im Termin zur mündlichen Verhandlung aufgehoben. Die Klägerin, die im Termin zur mündlichen Verhandlung nicht vertreten gewesen ist, hat die erhobene Anfechtungsklage weder auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt noch eine verfahrensbeendende Erklärung abgegeben.
25II. Der Kostenbescheid betreffend die Sicherstellung des auf dem „I. Weg Ecke L.------straße “ abgestellten Altkleidercontainers ist rechtmäßig.
261. Rechtsgrundlage für den Erlass des Kostenbescheids wegen der Auslagen und Verwaltungsgebühren für die Sicherstellung des Altkleidercontainers sind § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW, §§ 20 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 8, 15 Abs. 1 Nrn. 13 und 14 VO VwVG NRW i. V. m. § 24 Nr. 13 OBG NRW und § 43 PolG NRW.
27Die nicht korrekte Benennung der Ermächtigungsgrundlage bzw. die irrtümlich in Bezug genommenen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Vorschriften „in Verbindung mit § 20 Abs. 2 Nr. 7 und § 15 Abs. 1 Nr. 7“ VO VwVG NRW im angefochtenen Kostenbescheid berühren seine Rechtmäßigkeit nicht. Die benannten Vorschriften regeln den Kostenersatz im Falle einer Ersatzvornahme und die Veranlagung zu einer Gebühr im Falle des Abschleppens eines zugelassenen Kraftfahrzeugs. Die durchgeführten Maßnahmen, für die die Beklagte nunmehr Kostenerstattung und Gebühren verlangt, betrafen aber weder eine Ersatzvornahme noch das Abschleppen eines Kraftfahrzeugs. Allein diese fehlerhafte Bezeichnung führt aber nicht zur Rechtswidrigkeit und Aufhebung des Kostenbescheids. In der Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach das Verwaltungsgericht den Verwaltungsakt aufhebt, soweit er rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, kommt die Verpflichtung des Gerichts zum Ausdruck zu prüfen, ob der angefochtene Verwaltungsakt mit dem objektiven Recht in Einklang steht und, falls nicht, ob er auch den Kläger in seinen Rechten verletzt. Bei dieser Prüfung hat das Verwaltungsgericht alle einschlägigen Rechtsvorschriften und - nach Maßgabe der Sachaufklärungspflicht gemäß § 86 Abs. 1 VwGO - alle rechtserheblichen Tatsachen zu berücksichtigen, gleichgültig, ob die Normen und Tatsachen von der erlassenden Behörde zur Begründung des Verwaltungsaktes angeführt worden sind oder nicht.
28Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 21. November 1989 - 9 C 28.89 -, NVwZ 1990, 673 = juris, Rn. 12, m. w. N.
29Der Kostenbescheid steht unabhängig von den von der Beklagten darin für die Erhebung der Kosten für die Auslagen der Sicherstellung und der Gebühren benannten Vorschriften in Einklang mit objektivem Recht.
302. Der Kostenbescheid ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist die nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erforderliche Anhörung der Klägerin erfolgt. Nach den insofern unwidersprochenen Angaben der Beklagten ist dem Mitarbeiter der Klägerin, Herrn G. , am 12. September 2012 telefonisch mitgeteilt worden, dass Kostenbescheide wegen der von der Beklagten sichergestellten Container erlassen würden.
313. Der Kostenbescheid, mit dem die Beklagte die Erstattung von Auslagen für die Sicherstellung in Höhe von 100 Euro und Verwaltungsgebühren in Höhe von 60 Euro geltend macht, ist auch materiell rechtmäßig.
32a. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 20 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 8 VO VwVG NRW für den Kostenerstattungsanspruch in Höhe von 100 Euro lagen vor. Danach sind die Auslagen für eine Sicherstellung vom Pflichtigen zu erstatten.
33aa. Die Sicherstellung und Verwahrung des Altkleidercontainers ist rechtmäßig erfolgt. Ermächtigungsgrundlage für die Sicherstellung ist § 24 Nr. 13 OBG NRW i. V. m. § 43 Nr. 1 PolG NRW. Danach kann die Ordnungsbehörde eine Sache sicherstellen, um eine gegenwärtige Gefahr abzuwehren.
34(1) Es lag eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor. Durch das Aufstellen des Altkleidercontainers am I. Weg/Ecke L.------straße war eine Störung der objektiven Rechtsordnung eingetreten. Denn das Abstellen dieses Altkleidercontainers geschah unter Verstoß gegen § 18 StrWG NRW. Das Abstellen von Altkleidercontainern im öffentlichen Straßenraum ohne die dafür erforderliche Erlaubnis stellt grundsätzlich unerlaubte Sondernutzung dar. Dies gilt auch für Container, die zwar nicht auf öffentlichem Straßengrund, aber so auf dem angrenzenden Privatgelände aufgestellt sind, dass die Benutzer während des Befüllens auf der öffentlichen Verkehrsfläche verweilen müssen.
35Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Juli 1999 ‑ 23 B 334/99 -, NWVBl. 2000, 216 (217) = juris, Rn. 11.
36Das war hinsichtlich des am I. Weg abgestellten Altkleidercontainers der Fall. Dieser war zwar auf dem im Privateigentum stehenden angrenzenden Grundstück abgestellt. Er war aber nur von der öffentlichen Verkehrsfläche aus zu befüllen. Dies belegt das von der Beklagten am 10. September 2012 gefertigte Lichtbild. Dass die Klägerin diesen Altkleidercontainer mit Erlaubnis des Grundstückseigentümers so auf dem Grundstück abgestellt hatte, dass der Altkleidercontainer - anders als auf dem Lichtbild abgebildet - nur auf dem Grundstück selbst zu bedienen gewesen ist, hat die Klägerin nicht nachgewiesen. Ansonsten hätte sie wohl ohne Weiteres den Grundstückseigentümer des betroffenen Grundstücks benennen und eine entsprechende Erlaubnis vorlegen können.
37(2) Die Klägerin war auch Verantwortliche. Sie war Verhaltensstörerin, jedenfalls aber Zustandsstörerin. Von ihrem Altkleidercontainer ging - wie oben dargelegt - die Gefahr für die öffentliche Sicherheit aus.
38(3) Die Sicherstellung ist auch verhältnismäßig gewesen (§ 15 OBG NRW). Denn auf dem Altkleidercontainer war und ist nach den nicht substantiiert bestrittenen Angaben der Beklagten kein Hinweis auf die Klägerin enthalten. Insofern standen der Beklagten weder andere geeignete noch mildere Mittel (wie etwa der Erlass einer Ordnungsverfügung gegen die Klägerin) zur Verfügung, um den Verstoß gegen die Rechtsordnung zu beseitigen.
39bb. Die Sicherstellung ist im Übrigen auch auf der Grundlage des § 43 Nr. 2 PolG NRW gerechtfertigt gewesen. Danach kann die Ordnungsbehörde eine Sache sicherstellen, um diese vor Verlust oder Beschädigung zu schützen. Die Beklagte, die den Altkleidercontainer wegen der unerlaubten Sondernutzung auch auf der Grundlage des § 22 Satz 2 StrWG NRW entfernen konnte, musste diesen nach der Entfernung von seinem unerlaubten Standort vor Verlust und Beschädigung schützen.
40Vgl. hierzu und zu der sich aus § 43 PolG NRW und § 22 Satz 2 StrWG NRW ergebenden Befugnis, die Container fortzuschaffen und in öffentliche Verwahrung zu nehmen: OVG NRW, Beschluss vom 15. Juli 1999 ‑ 23 B 334/99 -, NWVBl. 2000, 216 (218) = juris, Rn. 21 ff.
41cc. Gegen die Höhe der Auslagen bestehen weder Bedenken (vgl. § 77 Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW i. V. m. § 10 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW) noch sind solche von der Klägerin vorgetragen.
42b. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 1 Nr. 13 und 14 VO VwVG NRW für die geltend gemachten Verwaltungsgebühren sind ebenfalls erfüllt. Danach können Verwaltungsgebühren für die Sicherstellung und die Verwahrung einer sichergestellten Sache in Höhe von 25 bis 250 Euro (Nr. 13) und in Höhe von 25 bis 150 Euro (Nr. 14) erhoben werden. Die Gebührenerhebung ist rechtmäßig. Es lag - wie oben dargelegt - eine rechtmäßige Sicherstellung vor. Gegen die mit 60 Euro im unteren Bereich des Gebührenrahmens angesiedelten Gebühren ist auch der Höhe nach nichts zu bedenken.
43III. Der Kostenbescheid vom 14. September 2012 betreffend die Sicherstellung des an der S1. -X. -Straße abgestellten Altkleidercontainers ist rechtmäßig.
441. Hinsichtlich der Rechtsgrundlage und deren nicht korrekter Benennung im angefochtenen Bescheid gelten die unter II.1. und hinsichtlich der Frage der formellen Rechtmäßigkeit dieses Kostenbescheids die unter II.2. gemachten Ausführungen gleichermaßen.
452. Der Kostenbescheid ist auch materiell rechtmäßig.
46a. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 20 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 8 VO VwVG NRW für den Kostenerstattungsanspruch in Höhe von 100 Euro lagen vor.
47aa. Die Sicherstellung ist rechtmäßig erfolgt.
48(1) Es lag allerdings keine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 43 Nr. 1 PolG NRW wegen einer unerlaubten Sondernutzung vor. Denn ausgehend von dem von der Beklagten gefertigten Lichtbild war dieser Altkleidercontainer mit einem deutlichen Abstand zur öffentlichen Verkehrsfläche aufgestellt, sodass eine Befüllung ausschließlich auf dem Grundstück der Beklagten und nicht unter Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs stattfinden konnte.
49(2) Eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit in diesem Sinne hat aber deswegen vorgelegen, weil das Grundstückseigentum der Beklagten durch das Abstellen des Altkleidercontainers im Straßenbegleitgrün, ohne dass die Klägerin zuvor bei der Beklagten eine Erlaubnis oder sonstige Gestattung für dessen Aufstellung und die Benutzung des Grundstücks der Beklagten für die Sammlung der Altkleider eingeholt hätte, beeinträchtigt gewesen ist.
50(a) Zur öffentlichen Sicherheit gehören auch Eigentumsrechte. Denn Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit sind alle Individualrechtsgüter und damit auch das Eigentum.
51(b) Die Gefahr war auch gegenwärtig. Eine Störung des Eigentumsrechts der Beklagten war bereits durch das unerlaubte Abstellen des Altkleidercontainers und die widerrechtliche Benutzung des Grundstücks der Beklagten zum Einsammeln von Altkleidern mit Hilfe des Containers eingetreten.
52(c) Die Beklagte durfte auch wegen des Vorliegens einer gegenwärtigen Gefahr für ihr Eigentum (ausnahmsweise) als (Sonder-)Ordnungsbehörde einschreiten.
53Private Rechte und Rechtsgüter wie das Eigentum werden allerdings vorrangig durch die Zivilgerichte geschützt.
54Vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, Allgemeines Polizeirecht (Ordnungsrecht) des Bundes und der Länder, 9. Aufl., S. 401, m. w. N.; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 7. Aufl. 2012, Rn. 42 ff., m. w. N.; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2007, § 14 Rn. 135; Denniger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, E. Polizeiaufgaben, Rn. 28 ff.
55Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Vertiefung, ob die in § 1 Abs. 2 PolG NRW genannten privaten Rechte als Erweiterung der Aufgaben der Polizei gegenüber den Ordnungsbehörden verstanden werden müssen.
56So Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2007, § 14 Rn. 135.
57Denn jedenfalls hat die Subsidiaritätsklausel des § 1 Abs. 2 PolG NRW entsprechend auch für die Tätigkeit der Ordnungsbehörden zu gelten. Diese haben nicht mehr Veranlassung und Rechtfertigung, den Gerichten vorzugreifen, als die Polizei.
58Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 7. Aufl. 2012, § 5 Rn. 42.
59Die Aufgabe der Gefahrenabwehr der Polizei- und Ordnungsbehörden erstreckt sich in Abgrenzung zu den Zuständigkeiten der ordentlichen Gerichte auf rein private Rechte nur ausnahmsweise dann, wenn gerichtlicher Schutz durch die Zivilgerichte nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne Hilfe der Polizei- und Ordnungsbehörden die Verwirklichung des in Frage stehenden Rechts Gefahr liefe, vereitelt oder wesentlich erschwert zu werden.
60Vgl. hierzu die Subsidiaritätsklausel des § 1 Abs. 2 PolG NRW; ferner Denninger, in: Lisken/ Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, E. Polizeiaufgaben, Rn. 28 ff.; Pieroth/ Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 7. Aufl. 2012, Rn. 43 ff.
61Dieses Tatbestandsmerkmal ist typischerweise dadurch erfüllt, dass eine Klage mangels Kenntnis der Person oder der Anschrift des Schuldners nicht erhoben oder zugestellt werden kann. Erforderlich ist weiter, dass der Inhaber des betroffenen privaten Rechts ein Einschreiten der Behörde (oder der Polizei) beantragt.
62Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 7. Aufl. 2012, Rn. 47.
63Ausgehend hiervon war ein Einschreiten der Beklagten durch (Entfernung und) Sicherstellung des Altkleidercontainers zulässig. Auf dem Altkleidercontainer befand sich kein Hinweis auf die Klägerin. Deswegen war es der Beklagten nicht möglich, durch Anrufung der Zivilgerichte gegen die fortdauernde Beeinträchtigung ihres Grundeigentums vorzugehen. Die Beklagte ist Inhaberin des betroffenen Eigentumsrechts, insoweit ist auch kein Antrag ihrerseits auf ein Einschreiten erforderlich gewesen.
64(3) Die Sicherstellung ist im Übrigen auch auf der Grundlage des § 43 Nr. 2 PolG NRW gerechtfertigt gewesen. Die Beklagte konnte den Altkleidercontainer auch im Wege des ihr zustehenden Selbsthilferechts nach § 229 BGB von seinem Standort entfernen, weil sie - wie oben ausgeführt - mangels Kenntnis der Eigentümerin des ihr Grundstückseigentum störenden Altkleidercontainers keinen Zivilrechtsschutz hätte erreichen können. Nach der Entfernung des Altkleidercontainers vom unberechtigten Standort konnte die Beklagte diesen nur durch Sicherstellung vor Verlust und Beschädigung schützen.
65bb. Gegen die Höhe der geltend gemachten Auslagen bestehen keine Bedenken.
66b. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 1 Nr. 13 und 14 VO VwVG NRW für die geltend gemachten Verwaltungsgebühren sind ebenfalls dem Grunde und der Höhe nach erfüllt.
67C. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
68D. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Tenor
Die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 28. Juni 2013 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
1
Tatbestand:
2Bei der Klägerin handelt es sich um ein Unternehmen, das bundesweit gewerblich Alttextilien einsammelt und zu diesem Zweck Sammelcontainer auf öffentlichen und privaten Plätzen aufstellt.
3Mit Schreiben vom 25. Juli 2012 zeigte sie gegenüber dem Beklagten an, dass sie auch im Gebiet des Kreises Q. beabsichtige, auf öffentlichen und privaten Flächen Alttextiliensammelcontainer aufzustellen. Die Sammlung werde ständig und flächendeckend durchgeführt, es werde mit einer Abfallmenge von ca. 150 t im Jahr gerechnet. Beigefügt waren dem Antrag ein Entsorgungsfachbetriebsnachweis für die Klägerin vom 21. März 2012 und eine Bestätigung der Anzeige nach § 53 KrWG seitens der Stadt C. vom 16. Juli 2012. Nach der Anzeige sollen die ein-gesammelten Abfälle zunächst bei der Klägerin zwischengelagert und dann von der Firma Vive Textile in Kielce (Polen) zur Weiterverwendung aufbereitet werden. Ein zwischen der Klägerin und dieser Firma geschlossener Vertrag war der Anzeige ebenfalls beigefügt.
4Mit Schreiben vom 13. Dezember 2012 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass die Anzeige unvollständig sei und noch Angaben hinsichtlich der Darlegung der schadlosen und ordnungsgemäßen Verwertung benötigt würden. Ferner sei zu belegen und nachzuweisen, ob die Klägerin bereits im Kreisgebiet vor Inkrafttreten des KrWG Sammlungen durchgeführt habe. Sollte dies so sein, seien Nachweise über die bereits durchgeführten Sammlungen, die Containerstandorte und die Sammlungsmenge vorzulegen und darzulegen, ob in der Vergangenheit eine schadlose und ordnungsgemäße Verwertung für die vor dem 1. Juni 2012 durchgeführten Sammlungen nachgewiesen wurde. Sofern noch keine Sammlung erfolgt sei, sei darzulegen, ob bereits Containerstandorte vorhanden seien und diese zu benennen. Ferner sei festzulegen, in welchen der 10 Städte und Gemeinden des Kreises Q. eine Sammlung erfolgen solle. Die bestehenden bzw. geplanten Containerstandorte seien entsprechend zuzuordnen. Für die Vorlage dieser zusätzlichen Nachweise setzte der Beklagte der Klägerin eine Frist bis zum 10. Januar 2013.
5In einer Stellungnahme vom 08. Januar 2013 erklärte die Klägerin, dass sie den entsprechenden Vorschriften des KrWG keine Rechtspflicht entnehmen könne, derartige Angaben zu machen oder Nachweise vorzulegen.
6Nachdem der Beklagte mit Schreiben vom 17 .Januar 2013 auf die Vorlage entsprechender Nachweise und Angaben beharrte und der Klägerin die Untersagung für den Fall androhte, dass sie diese nicht bis zum 31. März 2013 einreiche, erklärte die Klägerin mit Schreiben vom 31. Januar 2013, dass die in Q. gesammelten Alttextilien in C. gewogen und in Gitterboxen in einer Lagerhalle bis zum Abtransport zur Sortieranlage zwischengelagert würden. Eine Vorsortierung finde vor Ort statt. Textilien und Störstoffe würden getrennt in Sammelcontainern befördert. Die Entsorgung erfolge durch die Fima W. Textile, eine Beschreibung des Verarbeitungsprozesses sei beigefügt. Die Abfrage der Standorte der Sammelcontainer sei vom KrWG nicht gedeckt. Die Sammelcontainer seien im gesamten Kreis Q. verteilt aufgestellt. Sie habe bereits vor dem 1.Juni 2012 Alttextilien im Kreis I. gesammelt. Das könnten ihre Fahrer bestätigen.
7Im Rahmen der Anhörung zu einer beabsichtigten Untersagung der Sammlung mit Schreiben vom 25. Februar 2013 spezifizierte der Beklagte seine Forderungen und führte aus, dass die Klägerin zu Vermeidung einer Untersagungsverfügung bis zum 18. März 2013 mindestens zu folgenden Bereichen Angaben machen und ergänzende Anzeigenunterlagen vorlegen müsse:
81. Angaben und Nachweise über bereits durchgeführte Sammlungen von Alttextilien im Kreisgebiet Q. in 2012 und 2013, aus denen Sammlungsdatum, Containerstandort und Sammlungsmenge hervorgehen.
92. Angaben und Nachweise zum Entsorgungsweg der Störstoffe, die aus den gesammelten Alttextilien des Kreises Q. aussortiert werden mit allen Zwischenstationen und Behandlungsschritten. Alle Zwischenlager und Entsorgungsanlagen sind mit dem Namen des Betreibers und der Adresse der Anlage zu benennen. Über die Entsorgung sind Belege für die Jahre 2012 und 2013 beizufügen.
10Nachdem die geforderten ergänzenden Angaben durch die Klägerin nicht erfolgten, untersagte der Beklagte mit Bescheid vom 28. Juni 2013 die Sammlung und führte zur Begründung aus: Er sei als zuständige Abfallbehörde berechtigt, Angaben zu den einzelnen Standorten der Altkleidercontainer zu verlangen. Der Aufforderung, diese Standorte zu benennen, sei die Klägerin nicht nachgekommen. Die Untersagung der Sammlung sei deshalb gerechtfertigt und genüge auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil ohne die Angaben zu den Standorten und zu den Sammlungsorten die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht in der Lage seien, zu prüfen, ob überwiegende öffentliche Interessen einer Sammlung entgegenstehen.
11Die Klägerin hat daraufhin am 16. Juli 2013 Klage erhoben und zugleich um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ersucht. Auf den Antrag der Klägerin hat das Gericht mit Beschluss vom 07. August 2013 die aufschiebende Wirkung der Klage wiederhergestellt (Az. 11 L 425/13).
12In der mündlichen Verhandlung vom 19. Februar 2014 haben die Beteiligten einen Vergleich geschlossen, den der Beklagte innerhalb der Widerrufsfrist widerrufen hat.
13Die Klägerin ist der Auffassung, dass eine Rechtsgrundlage für die geforderten ergänzenden Angaben und Nachweise im KrWG nicht vorhanden sei und sie der Anzeigepflicht vollständig nachgekommen sei. Nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG habe sie lediglich Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, zu machen. Angaben über einzelne Standplätze seien nicht erforderlich. Eine Untersagung hätte lediglich bei Bedenken gegen die betriebsbezogene Zuverlässigkeit der Klägerin oder bei der Störung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers erfolgen dürfen. Weder liege aber eine Unzuverlässigkeit der Klägerin vor, noch eine Störung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
14Die Klägerin beantragt,
15die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 28. Juni 2013 aufzuheben.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er nimmt Bezug auf die Begründung des angefochtenen Bescheides und führt ergänzend aus: Er berufe sich nunmehr darauf, dass die Sammlung auch wegen Unzuverlässigkeit der Klägerin zu untersagen sei. Aus anderen Prozessen – u.a. vor dem VG Leipzig und dem VG München – sei ihm bekannt geworden, dass die Klägerin bundesweit in erheblichem Umfang illegal Sammelcontainer, d.h. ohne die erforderlichen Sondernutzungserlaubnisse und privaten Gestattungen, aufgestellt habe. Im Gewerbezentralregister befänden sich zahlreiche Eintragungen betreffend den Geschäftsführer der Klägerin. Unter diesen Umständen sei sie auch berechtigt, Angaben zur Anzahl der Container und den Standorten zu verlangen. Da die Klägerin Angaben hierzu verweigert habe, sei die Untersagung auch aus diesem Grund gerechtfertigt.
19Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.
20E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:
21Über die Klage konnte das Gericht ohne Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung entscheiden, nachdem die Beteiligten in der Sitzung am 19. Februar 2014 für den Fall des Widerrufes des Vergleiches hierauf verzichtet haben (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO).
22Die Klage ist zulässig und begründet. Die angefochtene Untersagungsverfügung vom 28. Juni 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
23Sie findet eine ausreichende Rechtsgrundlage weder in § 18 Abs. 5 KrWG noch in § 62 KrWG. Zwecks Vermeidung von Wiederholungen wird auf den Beschluss des Gerichts vom 7. August 2013 Bezug genommen.
24Ergänzend wird lediglich auf folgendes hingewiesen:
251. Die Untersagungsverfügung vom 28.06.2013 kann der Beklagte nicht auf eine mangelnde Zuverlässigkeit (vgl. § 18 Abs. 5 Satz 2 1.Alt. KrWG) der Klägerin stützen.
26Dem steht zwar nicht entgegen, dass der Beklagte sich erst im gerichtlichen Verfahren auf eine Unzuverlässigkeit der Klägerin berufen hat, weil bis zum Erlass der gerichtlichen Entscheidung das Nachschieben von Gründen möglich ist. Selbst wenn der Beklagte sich hierauf nicht berufen hätte, hätte das Gericht von Amts wegen prüfen müssen, ob die Untersagungsverfügung auf eine mangelnde Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt werden kann, wenn andere Eingriffsgrundlagen nicht zum Tragen kommen.
27Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 643/13 –
28Es bedarf keiner Entscheidung dazu, ob es für die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ankommt,
29so wohl OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3043/11 –, juris Rn. 28; BayVGH, Beschluss vom 11. März 2014 – 20 ZB 13.2510 –, juris Rn. 9; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.10.2013 – 10 S 1202/13 –, juris Rn., OVG Lüneburg, Urteil vom 21.März 2013 – 7 LB 56/11 –, juris Rn. 22,
30oder – mit Blick auf die gewerberechtliche, obergerichtliche Rechtsprechung zu § 35 Abs. 1 und 6 GewO – auf den Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung abzustellen ist, soweit diese mit einer Unzuverlässigkeit des Anzeigenden begründet wird.
31Vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 10. März 2014 – 8 K 3503/12 –, unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BVerwG zum maßgeblichen Zeitpunkt der Sach- und Rechtslage bei der gewerberechtlichen Unzuverlässigkeit.
32Denn weder zum Zeitpunkt der behördlichen noch zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung lagen bzw. liegen ausreichende Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit der Klägerin vor.
33Die Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG bedarf von vornherein in gewisser Weise einer einschränkenden Auslegung. Da eine Untersagung auf der zuvor genannten Grundlage bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend ist, d. h. kein Ermessen der Behörde besteht, und eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangiert, reichen beliebige Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung aus. Vielmehr müssen die Bedenken ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigen.
34OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 – juris Rn. 21.
35Durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind erst dann anzunehmen sein, wenn feststeht, dass systematisch und massiv Sammelbehälter im öffentlichen Verkehrsraum ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis aufgestellt wurden und wenn bei prognostischer Betrachtung die Gefahr besteht, dass es im Fall der Durchführung der Sammlung ebenfalls zu gewichtigen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften, also zu unerlaubten Sondernutzungen, kommen wird. Letzteres dürfte allerdings bei systematischen und massiven Verstößen in der Vergangenheit in der Regel angenommen werden können
36OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 – juris Rn. 27.
37Von dieser Regelvermutung eines (auch) zukünftig unzuverlässigen Verhaltens der Klägerin kann allerdings dann nicht ausgegangen werden, wenn diese sich ernsthaft und nachhaltig um eine Beseitigung der geltend gemachten Missstände bemüht hat und ihr Verhalten seit längerer Zeit keinen Anlass zu Beanstandungen mehr gibt.
38Speziell zum Betrieb der Klägerin hat das OVG NRW in dem o.g. Beschluss ausgeführt, dass es zwar eine Vielzahl von Hinweisen auf unerlaubte Sondernutzungen gab, die durchaus die Annahme eines systematischen Fehlverhaltens nahelegen. Allerdings sei bekannt, dass die Klägerin sich in zahlreichen Kommunen um die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Sammelcontainern bemüht habe, was möglicherweise indiziere, dass sie das Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum jedenfalls nicht (mehr) systematisch außer Acht lässt. In diesem Zusammenhang sei auch zu berücksichtigen, dass die Klägerin während des Beschwerdeverfahrens ihren Geschäftsführer abberufen habe, so dass dessen (unterstelltes) Fehlverhalten in Gestalt unerlaubter Sondernutzungen jedenfalls zukünftig nicht mehr ohne weiteres der Antragstellerin zugerechnet und entgegengehalten werden könne.
39Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 – juris Rn. 32.
40Nach Auffassung des Gerichts lagen des deshalb schon zum Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung keine ausreichenden Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit der Klägerin mehr vor. Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten wäre hiervon auch nicht auszugehen, wenn man auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abstellen müsste.
41Aus den vom Beklagten zitierten, die Klägerin betreffenden Entscheidungen,
42vgl. VG München, Urteil vom 24.Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, juris Rn 47 ff und VG Leipzig, Urteil vom 21. Januar 2013 –1 L 542/12 – juris Rn.
43ergibt sich, dass es sich bei den dort genannten Vorfällen illegaler Aufstellung von Altkleidersammelcontainer um solche handelt, die unter der Regie des ehemaligen, im Jahre 2012 abberufenen Geschäftsführers der Klägerin, N. E. , stattgefunden haben und die zu Eintragungen des Herrn E. im Gewerbezentralregister wegen unerlaubter Sondernutzung geführt haben.
44Die letzten diesbezüglichen Eintragungen resultieren aber – wie das VG München in der o.g. Entscheidung festgestellt hat -,
45vgl. VG München, Urteil vom 24.10.2013 – M 17 K 13.2189 –, juris Rn. 47 ff,
46und sich auch aus dem im Verfahren vorgelegten Gewerbezentralregisterauszug ergibt – aus dem Jahr 2008, nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße – z.B. die Eintragungen das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch – und wiesen keinen unmittelbaren Bezug zur Sammlungstätigkeit auf.
47Der dem Urteil des VG Leipzig zugrunde liegende Sachverhalt,
48vgl. VG Leipzig, Urteil vom 21. Januar 2013 – 1 L 542/12 – juris Rn. 30,
49betraf massive Verstöße gegen das Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis in den Städten Leipzig, Dessau-Roßlau und Gera (insgesamt ca. 760 illegale Container), die sämtlich bis 2012 festgestellt wurden. Für das Jahr 2013 wird in der o.g. Entscheidung nur noch ein Fall illegaler Sondernutzung erwähnt.
50Ebenso wenig ergeben sich aus den vom Beklagten im Schriftsatz vom 26. März 2014 zitierten zwei Presseberichten ausreichende Anhaltspunkte, die die Prognose der Unzuverlässigkeit rechtfertigen. Der Bericht der Freien Presse vom 22. Februar 2014 nimmt offensichtlich auf die o.g. Entscheidung des VG Leipzig Bezug und damit ebenfalls auf Vorfälle aus dem Jahre 2012, der Bericht in der Thüringer Allgemeinen vom 11. September 2013 erwähnt (nur) einen Container in Neuhausen. Verglichen mit der im Jahre 2012 noch festgestellten Anzahl illegaler Container allein in Sachsen (s.o.) reicht dies für die Annahme eines (fortdauernden) massiven Fehlverhaltens nicht aus.
51Anhaltspunkte für ein illegales Aufstellen von Containern hat der Beklagte auch in seinem eigenen Zuständigkeitsbereich nicht benennen können.
522. Die Untersagungsverfügung findet auch keine ausreichende Grundlage in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG. Wie das Gericht bereits im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des OVG NRW ausgeführt hat,
53vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 – juris Rn. 5; ebenso VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Januar 2014 – 10 S 2273/13 –, juris Rn. 8
54ist diese Vorschrift im Falle einer unvollständigen Anzeige nicht einschlägig, weil eine Untersagung auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG die (positive) Feststellung durch die zuständige Behörde voraussetzt, dass ohne die Untersagung die Erfüllung oder Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen nicht gewährleistet ist, also bei Durchführung der Sammlung entweder keine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung erfolgt (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Hs. 1 KrWG) oder überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung entgegenstehen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Hs. 2 KrWG). Kann eine solche Feststellung mangels unvollständiger Anzeige nicht getroffen werden, kommt eine (zwingende) Untersagung nicht in Betracht, weil die Nichtprüfbarkeit des Vorliegens der genannten Voraussetzungen nicht mit dem Nichtvorliegen der Voraussetzungen gleichgesetzt werden kann. Von einer derartigen Sachlage geht aber selbst der Beklagte aus. Denn zur Begründung der Ordnungsverfügung vom 28. Juni 2013 hat er ausgeführt (Seite 3), dass ohne die geforderten zusätzlichen Angaben, die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht in der Lage seien, zu prüfen, ob überwiegende öffentliche Interessen i.S.d. § 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG der Sammlung entgegenstehen. Damit kommt eine Untersagungsverfügung auf der Grundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht in Betracht.
553. Eine Untersagungsverfügung wegen unvollständiger Angaben und Unterlagen findet hier auch keine ausreichende Rechtsgrundlage in § 62 KrWG.
56§ 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung kommt allenfalls dann in Betracht, wenn das Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG seinen Zweck gerade aufgrund unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann. Denn eine Sammlungsuntersagung als möglicher Inhalt einer Anordnung gemäß § 62 KrWG scheidet unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten von vornherein aus, wenn eine Anzeige zwar (formal) nicht den Anforderungen des § 18 Abs. 2 KrWG genügt, die Mängel (Unvollständigkeiten) den Zweck des Anzeigeverfahrens aber nicht tangieren. Sinn und Zweck des Anzeigeverfahrens nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, der insoweit zuständigen unteren Umweltschutzbehörde die Prüfung zu ermöglichen, ob eine gewerbliche Sammlung im Einklang mit geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht, insbesondere, wie zuvor bereits erläutert, ob die Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden und ob der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Die zuletzt genannten öffentlichen Interessen (im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Hs. 2 KrWG) werden durch den nachfolgenden § 17 Abs. 3 KrWG näher konkretisiert. Den dortigen Regelungen kann zusammengefasst entnommen werden, dass mit den entgegenstehenden (überwiegenden) öffentlichen Interessen der Schutz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten bezweckt ist. Dementsprechend muss die Behörde anhand der Angaben des Anzeigenden – gegebenenfalls unter Einbeziehung der gemäß § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG abgegebenen Stellungnahme des öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträgers, die jedoch, was § 18 Abs. 4 Satz 2 KrWG zeigt, nicht zwingend ist – prüfen können, ob eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung erfolgt und ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten gefährdet ist.
57vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 – juris Rn. 9.
58Gemessen an diesen Voraussetzungen erweist sich die Untersagungsverfügung als rechtswidrig, weil die im Schreiben vom 25. Februar 2013 geforderten Angaben und Nachweise – auf die die Ordnungsverfügung vom 28. Juni 2013 Bezug nimmt – nach dem Sinn und Zweck des Anzeigeverfahrens nicht erforderlich sind.
59a.) Dies gilt zum einen schon, soweit der Beklagte insoweit „Nachweise“ fordert. Das Gesetz geht davon aus, dass im Anzeigeverfahren zu den in § 18 Abs. 2 Nr. 2 bis 5 KrWG genannten Voraussetzungen „Angaben“ zu machen bzw. „Darlegungen“ erfolgen müssen. Darlegung erfordert insoweit einen in sich schlüssigen, widerspruchsfreien und vollständigen Vortrag, aber nicht die Vorlage von Belegen zum Beweis des behaupteten Vortrages. Hätte der Gesetzgeber im Anzeigeverfahren „Nachweise“ verlangt, hätte er dies auch für das Anzeigeverfahren – wie an anderen Stellen des Gesetzes (§§ 10, 12, 25, 26, 50, 51, 52, 53, 54, 57, 69 KrWG) geschehen – gefordert.
60Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 15. August 2013 – 7 Me 62/13 –, juris Rn. 6; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014, – 20 B 331/13 –, juris Rn. 44.
61b) Ebenso wenig kann eine Untersagung auf der Grundlage des § 62 KrWG damit begründet werden, dass die Klägerin sich weigert, Angaben zu einer bereits vor dem 1. Juni 2012 durchgeführten Sammlung zu machen. Die Klägerin hat im Schriftsatz vom 14.März 2014 (Bl. 70 GA) erklärt, dass sie sich auf einen Vertrauensschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG nicht mehr berufen will und deshalb diesbezügliche Angaben unterlässt. Unterlassene Angaben gehen zu Lasten der Klägerin, mit der Folge, dass ein Vertrauensschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG nicht mehr zu prüfen ist.
62Vgl. OVG NW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 – 20 B 869/13 –, juris Rn.14.
63Kann und will die Klägerin sich nicht (mehr) auf einen Vertrauensschutz berufen, ist nicht ersichtlich, dass diesbezügliche Angaben nach Sinn und Zweck des Anzeigeverfahrens benötigt werden, weil ohne diese Angaben die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 17 Abs. 3 KrWG nicht geprüft werden können. Die Frage, ob überwiegende öffentliche Interessen einer Sammlung entgegenstehen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG), ist systematisch vorrangig vor der Frage eines etwaigen Bestandsschutzes zu klären, weil ein Bestandschutz ohnehin nur dazu dient, entgegenstehende öffentliche Interessen zu überwinden.
64Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014
65– 20 B 577/13 –.
66Demzufolge beziehen sich die in § 18 Abs. 2 KrWG geforderten Abgaben und Darlegungen, insbesondere zu Art und Umfang der Sammlung, auf die angezeigte, m.a.W. zukünftig beabsichtigte Sammlung, und nicht für eine vor dem 1. Juni 2012 durchgeführte Sammlung. Denn deren Zulässigkeit ist nicht mehr im Streit und wäre allenfalls für einen hier nicht mehr in Betracht zu ziehenden (s.o.) Bestandsschutz von Bedeutung.
67c.) Schließlich kann eine Untersagung auf der Grundlage des § 62 KrWG auch nicht damit begründet werden (vgl. Schriftsätze des Beklagten vom 26. März 2014 und 16.April 2014) die Klägerin habe notwendige Angaben zu Art und Umfang der Sammlung (§ 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG) unterlassen.
68Es ist zwar zutreffend, dass zu den erforderlichen Angaben hinsichtlich Art und Umfang i.S.d. § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG auch Angaben dazu gehören, wieviel Container im Zuständigkeitsbereich der hier betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgestellt, in welchen Zeitabständen diese geleert werden sollen und welche Entsorgungsmengen prognostiziert werden.
69Vgl. VG Minden, Urteil vom 02. April 2014 – 11 K 1671/13 – unter Bezugnahme auf OVG NRW, Beschlüsse vom 11.Dezember 2013 – 20 B 643/13 – und vom 09.12.2013 – 20 B 869/13 –.
70Eine Untersagungsverfügung wegen fehlender Unterlagen kann der Beklagte aber allenfalls auf das Fehlen solcher Unterlagen stützten, die er zuvor von der Klägerin vergeblich eingefordert hat. Mit Schreiben vom 25. Februar 2013 (BA Bl. 46 ff.), auf das die angefochtene Ordnungsverfügung maßgeblich abstellt (Seite 2 der Verfügung), sind von der Klägerin Angaben lediglich zu den „bereits durchgeführten Sammlungen“ (Ziffer 1) und zum Entsorgungsweg der Störstoffe (Ziffer 2) verlangt worden, jedoch keine Angaben dazu, in welchen Städten und Kreisen zukünftig Altkleidercontainer aufgestellt und geleert werden sollen. Insofern fehlt es schon an einer hinreichenden Konkretisierung der für die anzeigte Sammlung erforderlichen Angaben, sodass dies nicht den Erlass einer Untersagungsverfügung rechtfertigt.
71d.) Ebenso wenig kann sich der Beklagte darauf berufen, die Klägerin haben notwendige Darlegungen zum Verwertungsweg (§ 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG) und zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung (§ 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG) unterlassen. Hierzu hat die Klägerin bereits im Schreiben vom 31.Januar 2013 Angaben gemacht und diese durch weitere Angaben im Schriftsatz vom 14.März 2014 (Bl. 70 ff. GA) ergänzt. Nach den Angaben der Klägerin werden die Störstoffe vor Ort aussortiert, im Sammelfahrzeug getrennt aufbewahrt und am Servicestandort der Klägerin in C. in einen bereit stehenden Container der Fa. E1. Recyclingcentrum verladen. Die Entsorgung der aussortierten Störstoffe erfolgt dann – wie von der Klägerin bereits im Schreiben vom 31.Januar 2013 dargelegt – durch die USB, der Umweltservice C. Gesellschaft mit beschränkter Haftung (USB GmbH), die in C. die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wahrnimmt. Durch diese Angaben ist der Verbleib der Störstoffe und der Verwertungsweg (§ 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG) ausreichend dargelegt. Für das Gericht ist auch nicht ersichtlich, dass weitere Angaben zur Darlegung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung (§ 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG) benötigt werden, wenn dies durch einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erfolgt. Der Beklagte hat auch insoweit nicht dargelegt, warum überhaupt und welche zusätzlichen Angaben aus seiner Sicht jetzt noch erforderlich sind. Mit Schriftsatz vom 26.März 2014 hat er im Übrigen erklärt, dass er die diesbezüglichen Angaben der Klägerin im Schriftsatz vom 14.März 2014 nunmehr als ausreichend ansehe.
72e.) Ungeachtet dessen wäre die Untersagungsverfügung auf der Grundlage des § 62 KrWG auch dann rechtswidrig, wenn die streitigen Angaben und Nachweise zu Recht von der Klägerin verlangt werden könnten. Der Erlass einer Untersagungsverfügung nach § 62 KrWG steht im Ermessen des Beklagten. insoweit kommt die Untersagungsverfügung aber nur als ultima ratio in Betracht. Bevor die Behörde von der Unzuverlässigkeit des Betroffenen wegen Nichterfüllung seiner Anzeigepflichten ausgehen darf, hat sie mildere Mittel zu ergreifen, um auf die Erfüllung der Anzeigepflichten hinzuwirken. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kommt deshalb der behördlichen Durchsetzung der Anzeigepflicht durch Erlass einer hierauf gerichteten Ordnungsverfügung, gegebenenfalls unter Androhung von Zwangsmitteln in Betracht.
73VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.Oktober 2013
74– 10 S 1202/13 –, juris Rn. 35; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 9.
75Notwendige Angaben zu Art und Umfang der Sammlung (s.o.) kann der Beklagte deshalb durch Auflagen zur Anzeige oder eine hierauf gerichtete Ordnungsverfügung durchsetzen.
76Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
77Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 i.V.m. 711 ZPO.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 85 %, die Beklagte zu 15 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das auch im Stadtgebiet der Beklagten – nach eigenen Angaben seit November 2011 – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Die Technischen Betriebe S. (U. ) (bis zum 31. Dezember 2013: S1. Entsorgungsbetriebe (S2. )) nehmen laut § 1 Abs. 1 ihrer Betriebssatzung vom 20. April 2005 in der durch Satzung vom 16. Dezember 2013 geänderten Fassung als eine organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung wie ein Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Beklagte wahr. Sie führen im Stadtgebiet seit November 2012 eine eigene Erfassung und Verwertung von Alttextilien mittels Containern durch.
4Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den auch für das Gebiet der Beklagten zuständigen Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die Anzeige wurde von einer Sachbearbeiterin der unteren Umweltschutzbehörde – Frau K. – bearbeitet. Die untere Umweltschutzbehörde ist als „Fachdienst Umwelt“ (Fachdezernat 1.31) organisiert, dessen Fachdienstleiter Herr Q. ist.
5In der Anzeige gab die Klägerin an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben sowie im Jahr 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. verwertet werden.
6Geschäftsführer der Klägerin war zu diesem Zeitpunkt Herr N. E. .
7Unter dem 8. August 2012 forderte die Beklagte (Fachdezernat 1.31) die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf. Unter anderem wies sie darauf hin, für eine ordnungsgemäße Sammlung sei erforderlich, eine Sondernutzungserlaubnis für öffentliche Flächen zu beantragen. Selbstverständlich bliebe es der Klägerin freigestellt, Verträge für die Nutzung privater Stellflächen zu schließen und diese vorzulegen.
8Mit Schreiben vom 19. September 2012 beantragte die Klägerin für das Aufstellen von 19 Containern im Stadtgebiet der Beklagten bei dieser (Fachdezernat 1.32 – Bürger, Sicherheit und Ordnung) Sondernutzungserlaubnisse.
9Einen Tag später teilte die Klägerin der Beklagten (Fachdezernat 1.31) ihre Auffassung mit, § 18 Abs. 2 KrWG biete nicht die Grundlage für die mit Schreiben vom 8. August 2012 angeforderten Unterlagen. Es seien keine Tatsachen hinsichtlich der Unzuverlässigkeit bekannt, weshalb auch die Vorlage von erforderlichen Sondernutzungserlaubnissen nicht gerechtfertigt sei.
10Nachdem die S2. von der Beklagten hierzu aufgefordert worden waren, nahmen sie am 18. Januar 2013 konkret zur Anzeige der Klägerin Stellung und sprachen sich für eine Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aus: Die Sammlung beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der S2. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, der selbst über ein bestehendes, hochwertiges Erfassungs- und Verwertungssystem für Altkleider und Altschuhe im Stadtgebiet der Beklagten verfüge. Außerdem seien Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergäben. Die Klägerin habe nämlich über Jahre hinweg im Stadtgebiet der Beklagten Sammelbehälter auf öffentlichen Straßen ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Der Fachdienst 1.32 habe ein Verfahren gegen sie eingeleitet.
11Unter dem 6. Februar 2013 hörte die Beklagte die Klägerin zur Untersagung der Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen und Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit insbesondere auch wegen systematischen Aufstellens von Containern ohne Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum an.
12Danach erlangte die Beklagte Kenntnis von sieben Eintragungen im Gewerbezentralregister betreffend den damaligen Geschäftsführer der Klägerin N. E. wegen Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. . Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
13Mit Bescheid vom 3. April 2013 untersagte die Beklagte die angezeigte Sammlung von Bekleidung und Alttextilien der Klägerin auf ihrem Stadtgebiet ab dem 1. Juni 2013. Bis zu diesem Zeitpunkt seien sämtliche aufgestellte Sammelbehälter zu entfernen. Für den Fall, dass die Klägerin dieser Verfügung nicht oder nicht vollständig nachkomme, drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 3.500,00 Euro an. Die Beklagte setzte außerdem eine Gebühr für die Bearbeitung der Anzeige in Höhe von 290,00 Euro fest.
14Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG. Da die Klägerin im Stadtgebiet und auch in anderen Kommunen – etwa in M. , O1. und E1. – Sammelcontainer ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt habe und Eintragungen im Gewerbezentralregister in Bezug auf Herrn N. E. als Geschäftsführer vorlägen, seien Tatsachen bekannt, aus denen sich ihre Unzuverlässigkeit bzw. die der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Person ergäbe. Durch die Sammlung werde zudem die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet, was im Einzelnen näher begründet wurde.
15Dagegen hat die Klägerin am 3. Mai 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie neben der formellen Rechtswidrigkeit des Bescheides aufgrund Unzuständigkeit der Beklagten im Wesentlichen vor: Der Sammlung stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 KrWG entgegen. Die Unzuverlässigkeit für die abfallwirtschaftliche Tätigkeit nach §§ 17, 18 KrWG auf Verstöße gegen andere öffentlich-rechtlichen Vorschriften, hier das Straßenrecht oder sozialrechtliche Normen zu stützen, sei nicht zulässig. Soweit die Beklagte sich auf Vorgänge im Gebiet der Stadt M. stütze, seien dortige Fehler auf die Führung ihrer örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt, unter anderem durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung. Es seien zwischenzeitlich Maßnahmen ergriffen worden, um die Zahl von Fehlern möglichst zu minimieren. Sie habe eine Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle, Qualitäts- und Umweltgutachter (ZER QMS) durchgeführt. Außerdem sei begonnen worden, die Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer nach und nach sämtlich zu Lehrgängen des Bildungswerks der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft zu schicken, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben. Außerdem sei mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht worden. Herr N. E. sei nicht mehr Geschäftsführer. Neuer alleiniger Geschäftsführer sei Herr W1. L. . Herrn N. E. sei Einzelprokura erteilt worden. Die Änderungen wurden am 5. September 2013 in das Handelsregister eingetragen. Jedenfalls müsse ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin bei der Entscheidung der Beklagten berücksichtigt werden, da sie die Sammlungstätigkeit bereits vor Inkrafttreten des KrWG im Stadtgebiet durchgeführt habe. Ein milderes Mittel als die Untersagung sei nicht geprüft worden.
16Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung im angefochtenen Bescheid aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
17den Bescheid der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 aufzuheben.
18Die Beklagte beantragt,
19die Klage abzuweisen.
20Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass des angefochtenen Bescheides und verweist im Übrigen im Wesentlichen auf dessen Inhalt.
21Mit Verfügung vom 23. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt habe. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte E2. , L1. und X1. ) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13. Sie teilten u.a. Folgendes mit:
22In der Stadt S. habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, der Behälter sei der Klägerin entwendet worden. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schien der Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, mit anderen verschraubt zu sein. Auch sei er erheblich beschädigt.
23Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
24In der Stadt L2. sei auf dem Grundstück der Stadt L3. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L3. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete bzw. im städtischen Eigentum stehende Fläche handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
25In der Stadt W2. habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden; er sei später von der Stadt entfernt worden.
26Ebenfalls in der Stadt W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in der Stadt W2. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
27Im April 2014 seien in der Stadt I1. , auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
28In der Stadt E2. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung nicht einverstanden gewesen. Zwischen dem 27. März und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet – ohne eine entsprechende Vereinbarung vorzulegen – das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
29Auf Nachfrage des Gerichts machte die Klägerin Ausführungen zu den Aufgaben des Geschäftsführers W1. L. . Insoweit wird auf ihren Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen.
30Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Neben der Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb obliege ihm u.a. im Vertretungsfalle die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers. Vor seiner Bestellung als Prokurist habe er in seiner Funktion als Geschäftsführer all jene Aufgaben wahrgenommen, die heute aufgeteilt seien auf den Geschäftsführer und den Prokuristen. Nur noch im Vertretungsfalle sei Herr E. mit Fragen der Aufstellung von Sammelcontainern befasst; sein Tätigkeitsschwerpunkt liege in Vertrieb und Verwertung. Mit dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X. als für den Betrieb verantwortliche Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten und den der Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
34Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
35Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
36I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen). Die Aufforderung, die aufgestellten Container zu entfernen, ist dabei als Annex zur Untersagungsverfügung zu verstehen, der von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG umfasst ist,
37vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 6.
38II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
39Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
40Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
42Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
43vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 ‑ 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
44Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Fachdienst Umwelt (Fachdezernat 1.31) wahrgenommen. Fachdienstleiter ist Herr Q. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Frau K. und Herrn X2. vorgenommen. Die Einrichtung „Abfallentsorgung“ wird hingegen ausweislich des § 1 Abs. 1 und 2 der Betriebssatzung für die S1. Entsorgungsbetriebe vom 20. April 2005 in der zur Zeit des Bescheiderlasses geltenden Fassung von diesen als ein selbstständiger Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit in Form einer organisatorisch und wirtschaftlich eigenständigen Einrichtung betrieben. Betriebsleiter ist Herr A. . Für die Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 KrWG war bzw. ist Herr D. aus dem Bereich S2. 2 zuständig.
45III. Die Untersagungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
46Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
471. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
48vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
49Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung - insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen - bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
50vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
51Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
522. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
53vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
54Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
55vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
56weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
57vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
58Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
60Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
61vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
62Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch Verstöße gegen straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürften und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten,
63vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
64Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
65Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
66vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
67Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
68vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
69Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
70vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
71Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
72vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
73Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
74Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
75vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 ‑ 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
763. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben.
77a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 25. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O3. X. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus das ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
78Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
79vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
80Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
81Die Klägerin hat im Stadtgebiet der Beklagten in der Vergangenheit an den Standorten C2. Str. 2, F1. . 1, N1. ./S3. -N2. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L5. , C3. . 4, S4. . 54, D1. -N3. ./Q2. -X3. ., B. F2. . 1, M1. . 6, X4. . 68, S5. . 6, I2. . 31, S6. Ring 44 und T. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Beklagten im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Beklagten an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S5. . 6 (Foto Nr. 3), S6. Ring 44 (Foto Nr. 5), T. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D1. -N4. Str./Q2. X5. Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sei, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich sei,
82vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
83stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X4. . 68, N5. ./S3. -N6. Str. und S4. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
84vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW ‑ 11 B 14/13, ‑ n.V., BA Seite 3 (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet der Beklagten).
85Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C4. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N7. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung 11 A 588/14).
86Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
87vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt N8. die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
88Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße, z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können.
89Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 (u.a. auf der X6. Q4. Str. Ecke P2. -B1. -Str. und der I3. -C5. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W1. L. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Leipzig in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich die Kammer insoweit zu eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M. , Bl. 19 der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im hiesigen Verfahren Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der hiesigen mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
90b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
91im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
92Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit.
93Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen auch durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L. (cc.).
94aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
95vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16.
96Dies gilt aus mehreren Gründen.
97Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er ebenso eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
98vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
99schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
100Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
101bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , N8. , E1. , O1. , L1. und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften (KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen) im Zusammenhang mit der Abfallentstehung und Entsorgung, Aufklärung. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegele sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten würden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet seien, solle Herr O. X. darüber informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA) in -wie dargelegt- zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen.
102cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich (auch) aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E3. (M. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie die Klägerin konsistent im hiesigen Verfahren etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E3. (M. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
103Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L2. , I1. , W2. und E2. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
104In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E2. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Der Hinweis der Klägerin darauf, dass nicht nur der Eigentümer ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben könne, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zu erbringen, den sie indes schuldig geblieben ist. Die Beteiligten sind gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin – zuzurechnen sind,
105vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
106Gleiches gilt für das Grundstück L3. Weg 90-92 in der Stadt L2. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur – was unstreitig ist – um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
107Bei dem (einfachen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. So stellte sie auch im Jahr 2013 ‑ zuletzt im November – in der Stadt L1. einen Container auf das im Eigentum der Stadtwerke L1. AG stehende Grundstück X7.-------straße 8 ohne deren Einverständnis, verwies aber auf einen angeblichen Vertrag mit einer ihrer Auffassung nach verfügungsbefugten Person, ohne diesen trotz entsprechender Aufforderung vorzulegen.
108Die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zugestanden. Ihr Vortrag, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, der daraufhin abgemahnt worden sei, betrifft nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
109Dem Vortrag der Beklagten, im April 2014 seien in der Stadt I1. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht entgegen getreten.
110Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße im Stadtgebiet der Beklagten hat die Klägerin die von der Beklagten dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein sollte. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 in dem dortigen Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte – „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
111Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Ausgehend von der gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
112vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG Leipzig, Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1134. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
114vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
115verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
116vgl. hierzu VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
117IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
118V. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühren ist rechtmäßig.
119Ob Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Verwaltungsgebühren die §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 und 2 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in Verbindung mit der seit dem 29. Mai 2013 geltenden Tarifstelle 28.2.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs - AGT - zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 3. Juli 2001 - AVwGebO NRW -, (GV. NRW. vom 24. Juni 2013, Seite 290) für die Bearbeitung von Anzeigen für gewerbliche Sammlungen (§ 18 Abs. 1, 5 und 6 KrWG) ist oder aber die zur Zeit des Erlasses des angefochtenen Bescheides geltende Tarifstelle 30.5 für Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist und die nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden besonderen öffentlichen Interesse dienen, kann dahinstehen. Denn unter Zugrundelegung beider Gebührenrahmen (Tarifstelle 28.2.1.3 in der seit dem 29. Mai 2013 Fassung: 50,00 bis 1.000,00 Euro; Tarifstelle 30.5: 0,00 bis 500,00 Euro) begegnet die Festsetzung der Gebühr in Höhe von 290,00 Euro keinen rechtlichen Bedenken.
120§ 9 GebG NRW räumt der Behörde bei der Festsetzung der Gebühr innerhalb des Rahmens im Einzelfall Ermessen ein, das hier – unter Zugrundelegung beider Tarifstellen – fehlerfrei ausgeübt wurde. Eine Ermessensüberschreitung liegt nicht vor, da die Beklagte sich bei der Festsetzung der Gebühr in dem vom Verordnungsgeber gesetzten Rahmen gehalten hat. Auch ein Fehlgebrauch ist nicht erkennbar, da die Beklagte die nach § 9 Abs. 1 GebG NRW maßgeblichen Gesichtspunkte hat einfließen lassen: Bei der Festsetzung der Gebühr muss zum einen der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand und zum anderen die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtigt werden (Äquivalenzprinzip). Diese Regelung wird vorliegend ergänzt durch den der Tarifstelle 28.2.1 nachgestellten Hinweis, dass die Gebührenfestsetzung auf den Verwaltungsaufwand begrenzt ist. Wie sich schon aus der Wahl des Wortes „begrenzt“ ergibt, bildet der Verwaltungsaufwand innerhalb des Gebührenrahmens die Obergrenze der Gebührenfestsetzung. Hier ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte auch unter Berücksichtigung des materiellen Prüfumfangs den ungefähren Zeitaufwand ermittelt und sodann anhand vorgegebener Stundensätze (vgl. den Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales über die Richtwerte für die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes bei der Festlegung der nach dem GebG NRW zu erhebenden Verwaltungsgebühren) die Gebühr in Höhe von 290,00 Euro errechnet hat.
121B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Zwangsgeldandrohung aufgehoben und damit dem Klagebegehren insoweit nachgekommen ist.
122Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
123Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
(1) Die Prokura ermächtigt zu allen Arten von gerichtlichen und außergerichtlichen Geschäften und Rechtshandlungen, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt.
(2) Zur Veräußerung und Belastung von Grundstücken ist der Prokurist nur ermächtigt, wenn ihm diese Befugnis besonders erteilt ist.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 85 %, die Beklagte zu 15 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das auch im Stadtgebiet der Beklagten – nach eigenen Angaben seit November 2011 – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Die Technischen Betriebe S. (U. ) (bis zum 31. Dezember 2013: S1. Entsorgungsbetriebe (S2. )) nehmen laut § 1 Abs. 1 ihrer Betriebssatzung vom 20. April 2005 in der durch Satzung vom 16. Dezember 2013 geänderten Fassung als eine organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung wie ein Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Beklagte wahr. Sie führen im Stadtgebiet seit November 2012 eine eigene Erfassung und Verwertung von Alttextilien mittels Containern durch.
4Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den auch für das Gebiet der Beklagten zuständigen Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die Anzeige wurde von einer Sachbearbeiterin der unteren Umweltschutzbehörde – Frau K. – bearbeitet. Die untere Umweltschutzbehörde ist als „Fachdienst Umwelt“ (Fachdezernat 1.31) organisiert, dessen Fachdienstleiter Herr Q. ist.
5In der Anzeige gab die Klägerin an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben sowie im Jahr 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. verwertet werden.
6Geschäftsführer der Klägerin war zu diesem Zeitpunkt Herr N. E. .
7Unter dem 8. August 2012 forderte die Beklagte (Fachdezernat 1.31) die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf. Unter anderem wies sie darauf hin, für eine ordnungsgemäße Sammlung sei erforderlich, eine Sondernutzungserlaubnis für öffentliche Flächen zu beantragen. Selbstverständlich bliebe es der Klägerin freigestellt, Verträge für die Nutzung privater Stellflächen zu schließen und diese vorzulegen.
8Mit Schreiben vom 19. September 2012 beantragte die Klägerin für das Aufstellen von 19 Containern im Stadtgebiet der Beklagten bei dieser (Fachdezernat 1.32 – Bürger, Sicherheit und Ordnung) Sondernutzungserlaubnisse.
9Einen Tag später teilte die Klägerin der Beklagten (Fachdezernat 1.31) ihre Auffassung mit, § 18 Abs. 2 KrWG biete nicht die Grundlage für die mit Schreiben vom 8. August 2012 angeforderten Unterlagen. Es seien keine Tatsachen hinsichtlich der Unzuverlässigkeit bekannt, weshalb auch die Vorlage von erforderlichen Sondernutzungserlaubnissen nicht gerechtfertigt sei.
10Nachdem die S2. von der Beklagten hierzu aufgefordert worden waren, nahmen sie am 18. Januar 2013 konkret zur Anzeige der Klägerin Stellung und sprachen sich für eine Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aus: Die Sammlung beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der S2. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, der selbst über ein bestehendes, hochwertiges Erfassungs- und Verwertungssystem für Altkleider und Altschuhe im Stadtgebiet der Beklagten verfüge. Außerdem seien Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergäben. Die Klägerin habe nämlich über Jahre hinweg im Stadtgebiet der Beklagten Sammelbehälter auf öffentlichen Straßen ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Der Fachdienst 1.32 habe ein Verfahren gegen sie eingeleitet.
11Unter dem 6. Februar 2013 hörte die Beklagte die Klägerin zur Untersagung der Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen und Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit insbesondere auch wegen systematischen Aufstellens von Containern ohne Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum an.
12Danach erlangte die Beklagte Kenntnis von sieben Eintragungen im Gewerbezentralregister betreffend den damaligen Geschäftsführer der Klägerin N. E. wegen Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. . Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
13Mit Bescheid vom 3. April 2013 untersagte die Beklagte die angezeigte Sammlung von Bekleidung und Alttextilien der Klägerin auf ihrem Stadtgebiet ab dem 1. Juni 2013. Bis zu diesem Zeitpunkt seien sämtliche aufgestellte Sammelbehälter zu entfernen. Für den Fall, dass die Klägerin dieser Verfügung nicht oder nicht vollständig nachkomme, drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 3.500,00 Euro an. Die Beklagte setzte außerdem eine Gebühr für die Bearbeitung der Anzeige in Höhe von 290,00 Euro fest.
14Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG. Da die Klägerin im Stadtgebiet und auch in anderen Kommunen – etwa in M. , O1. und E1. – Sammelcontainer ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt habe und Eintragungen im Gewerbezentralregister in Bezug auf Herrn N. E. als Geschäftsführer vorlägen, seien Tatsachen bekannt, aus denen sich ihre Unzuverlässigkeit bzw. die der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Person ergäbe. Durch die Sammlung werde zudem die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet, was im Einzelnen näher begründet wurde.
15Dagegen hat die Klägerin am 3. Mai 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie neben der formellen Rechtswidrigkeit des Bescheides aufgrund Unzuständigkeit der Beklagten im Wesentlichen vor: Der Sammlung stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 KrWG entgegen. Die Unzuverlässigkeit für die abfallwirtschaftliche Tätigkeit nach §§ 17, 18 KrWG auf Verstöße gegen andere öffentlich-rechtlichen Vorschriften, hier das Straßenrecht oder sozialrechtliche Normen zu stützen, sei nicht zulässig. Soweit die Beklagte sich auf Vorgänge im Gebiet der Stadt M. stütze, seien dortige Fehler auf die Führung ihrer örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt, unter anderem durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung. Es seien zwischenzeitlich Maßnahmen ergriffen worden, um die Zahl von Fehlern möglichst zu minimieren. Sie habe eine Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle, Qualitäts- und Umweltgutachter (ZER QMS) durchgeführt. Außerdem sei begonnen worden, die Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer nach und nach sämtlich zu Lehrgängen des Bildungswerks der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft zu schicken, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben. Außerdem sei mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht worden. Herr N. E. sei nicht mehr Geschäftsführer. Neuer alleiniger Geschäftsführer sei Herr W1. L. . Herrn N. E. sei Einzelprokura erteilt worden. Die Änderungen wurden am 5. September 2013 in das Handelsregister eingetragen. Jedenfalls müsse ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin bei der Entscheidung der Beklagten berücksichtigt werden, da sie die Sammlungstätigkeit bereits vor Inkrafttreten des KrWG im Stadtgebiet durchgeführt habe. Ein milderes Mittel als die Untersagung sei nicht geprüft worden.
16Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung im angefochtenen Bescheid aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
17den Bescheid der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 aufzuheben.
18Die Beklagte beantragt,
19die Klage abzuweisen.
20Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass des angefochtenen Bescheides und verweist im Übrigen im Wesentlichen auf dessen Inhalt.
21Mit Verfügung vom 23. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt habe. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte E2. , L1. und X1. ) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13. Sie teilten u.a. Folgendes mit:
22In der Stadt S. habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, der Behälter sei der Klägerin entwendet worden. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schien der Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, mit anderen verschraubt zu sein. Auch sei er erheblich beschädigt.
23Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
24In der Stadt L2. sei auf dem Grundstück der Stadt L3. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L3. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete bzw. im städtischen Eigentum stehende Fläche handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
25In der Stadt W2. habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden; er sei später von der Stadt entfernt worden.
26Ebenfalls in der Stadt W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in der Stadt W2. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
27Im April 2014 seien in der Stadt I1. , auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
28In der Stadt E2. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung nicht einverstanden gewesen. Zwischen dem 27. März und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet – ohne eine entsprechende Vereinbarung vorzulegen – das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
29Auf Nachfrage des Gerichts machte die Klägerin Ausführungen zu den Aufgaben des Geschäftsführers W1. L. . Insoweit wird auf ihren Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen.
30Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Neben der Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb obliege ihm u.a. im Vertretungsfalle die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers. Vor seiner Bestellung als Prokurist habe er in seiner Funktion als Geschäftsführer all jene Aufgaben wahrgenommen, die heute aufgeteilt seien auf den Geschäftsführer und den Prokuristen. Nur noch im Vertretungsfalle sei Herr E. mit Fragen der Aufstellung von Sammelcontainern befasst; sein Tätigkeitsschwerpunkt liege in Vertrieb und Verwertung. Mit dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X. als für den Betrieb verantwortliche Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten und den der Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
34Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
35Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
36I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen). Die Aufforderung, die aufgestellten Container zu entfernen, ist dabei als Annex zur Untersagungsverfügung zu verstehen, der von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG umfasst ist,
37vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 6.
38II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
39Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
40Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
42Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
43vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 ‑ 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
44Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Fachdienst Umwelt (Fachdezernat 1.31) wahrgenommen. Fachdienstleiter ist Herr Q. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Frau K. und Herrn X2. vorgenommen. Die Einrichtung „Abfallentsorgung“ wird hingegen ausweislich des § 1 Abs. 1 und 2 der Betriebssatzung für die S1. Entsorgungsbetriebe vom 20. April 2005 in der zur Zeit des Bescheiderlasses geltenden Fassung von diesen als ein selbstständiger Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit in Form einer organisatorisch und wirtschaftlich eigenständigen Einrichtung betrieben. Betriebsleiter ist Herr A. . Für die Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 KrWG war bzw. ist Herr D. aus dem Bereich S2. 2 zuständig.
45III. Die Untersagungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
46Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
471. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
48vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
49Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung - insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen - bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
50vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
51Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
522. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
53vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
54Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
55vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
56weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
57vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
58Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
60Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
61vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
62Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch Verstöße gegen straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürften und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten,
63vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
64Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
65Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
66vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
67Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
68vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
69Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
70vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
71Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
72vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
73Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
74Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
75vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 ‑ 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
763. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben.
77a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 25. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O3. X. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus das ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
78Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
79vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
80Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
81Die Klägerin hat im Stadtgebiet der Beklagten in der Vergangenheit an den Standorten C2. Str. 2, F1. . 1, N1. ./S3. -N2. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L5. , C3. . 4, S4. . 54, D1. -N3. ./Q2. -X3. ., B. F2. . 1, M1. . 6, X4. . 68, S5. . 6, I2. . 31, S6. Ring 44 und T. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Beklagten im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Beklagten an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S5. . 6 (Foto Nr. 3), S6. Ring 44 (Foto Nr. 5), T. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D1. -N4. Str./Q2. X5. Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sei, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich sei,
82vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
83stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X4. . 68, N5. ./S3. -N6. Str. und S4. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
84vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW ‑ 11 B 14/13, ‑ n.V., BA Seite 3 (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet der Beklagten).
85Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C4. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N7. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung 11 A 588/14).
86Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
87vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt N8. die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
88Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße, z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können.
89Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 (u.a. auf der X6. Q4. Str. Ecke P2. -B1. -Str. und der I3. -C5. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W1. L. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Leipzig in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich die Kammer insoweit zu eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M. , Bl. 19 der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im hiesigen Verfahren Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der hiesigen mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
90b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
91im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
92Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit.
93Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen auch durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L. (cc.).
94aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
95vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16.
96Dies gilt aus mehreren Gründen.
97Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er ebenso eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
98vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
99schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
100Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
101bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , N8. , E1. , O1. , L1. und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften (KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen) im Zusammenhang mit der Abfallentstehung und Entsorgung, Aufklärung. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegele sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten würden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet seien, solle Herr O. X. darüber informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA) in -wie dargelegt- zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen.
102cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich (auch) aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E3. (M. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie die Klägerin konsistent im hiesigen Verfahren etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E3. (M. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
103Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L2. , I1. , W2. und E2. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
104In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E2. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Der Hinweis der Klägerin darauf, dass nicht nur der Eigentümer ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben könne, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zu erbringen, den sie indes schuldig geblieben ist. Die Beteiligten sind gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin – zuzurechnen sind,
105vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
106Gleiches gilt für das Grundstück L3. Weg 90-92 in der Stadt L2. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur – was unstreitig ist – um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
107Bei dem (einfachen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. So stellte sie auch im Jahr 2013 ‑ zuletzt im November – in der Stadt L1. einen Container auf das im Eigentum der Stadtwerke L1. AG stehende Grundstück X7.-------straße 8 ohne deren Einverständnis, verwies aber auf einen angeblichen Vertrag mit einer ihrer Auffassung nach verfügungsbefugten Person, ohne diesen trotz entsprechender Aufforderung vorzulegen.
108Die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zugestanden. Ihr Vortrag, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, der daraufhin abgemahnt worden sei, betrifft nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
109Dem Vortrag der Beklagten, im April 2014 seien in der Stadt I1. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht entgegen getreten.
110Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße im Stadtgebiet der Beklagten hat die Klägerin die von der Beklagten dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein sollte. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 in dem dortigen Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte – „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
111Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Ausgehend von der gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
112vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG Leipzig, Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1134. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
114vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
115verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
116vgl. hierzu VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
117IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
118V. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühren ist rechtmäßig.
119Ob Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Verwaltungsgebühren die §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 und 2 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in Verbindung mit der seit dem 29. Mai 2013 geltenden Tarifstelle 28.2.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs - AGT - zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 3. Juli 2001 - AVwGebO NRW -, (GV. NRW. vom 24. Juni 2013, Seite 290) für die Bearbeitung von Anzeigen für gewerbliche Sammlungen (§ 18 Abs. 1, 5 und 6 KrWG) ist oder aber die zur Zeit des Erlasses des angefochtenen Bescheides geltende Tarifstelle 30.5 für Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist und die nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden besonderen öffentlichen Interesse dienen, kann dahinstehen. Denn unter Zugrundelegung beider Gebührenrahmen (Tarifstelle 28.2.1.3 in der seit dem 29. Mai 2013 Fassung: 50,00 bis 1.000,00 Euro; Tarifstelle 30.5: 0,00 bis 500,00 Euro) begegnet die Festsetzung der Gebühr in Höhe von 290,00 Euro keinen rechtlichen Bedenken.
120§ 9 GebG NRW räumt der Behörde bei der Festsetzung der Gebühr innerhalb des Rahmens im Einzelfall Ermessen ein, das hier – unter Zugrundelegung beider Tarifstellen – fehlerfrei ausgeübt wurde. Eine Ermessensüberschreitung liegt nicht vor, da die Beklagte sich bei der Festsetzung der Gebühr in dem vom Verordnungsgeber gesetzten Rahmen gehalten hat. Auch ein Fehlgebrauch ist nicht erkennbar, da die Beklagte die nach § 9 Abs. 1 GebG NRW maßgeblichen Gesichtspunkte hat einfließen lassen: Bei der Festsetzung der Gebühr muss zum einen der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand und zum anderen die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtigt werden (Äquivalenzprinzip). Diese Regelung wird vorliegend ergänzt durch den der Tarifstelle 28.2.1 nachgestellten Hinweis, dass die Gebührenfestsetzung auf den Verwaltungsaufwand begrenzt ist. Wie sich schon aus der Wahl des Wortes „begrenzt“ ergibt, bildet der Verwaltungsaufwand innerhalb des Gebührenrahmens die Obergrenze der Gebührenfestsetzung. Hier ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte auch unter Berücksichtigung des materiellen Prüfumfangs den ungefähren Zeitaufwand ermittelt und sodann anhand vorgegebener Stundensätze (vgl. den Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales über die Richtwerte für die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes bei der Festlegung der nach dem GebG NRW zu erhebenden Verwaltungsgebühren) die Gebühr in Höhe von 290,00 Euro errechnet hat.
121B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Zwangsgeldandrohung aufgehoben und damit dem Klagebegehren insoweit nachgekommen ist.
122Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
123Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 85 %, die Beklagte zu 15 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das auch im Stadtgebiet der Beklagten – nach eigenen Angaben seit November 2011 – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Die Technischen Betriebe S. (U. ) (bis zum 31. Dezember 2013: S1. Entsorgungsbetriebe (S2. )) nehmen laut § 1 Abs. 1 ihrer Betriebssatzung vom 20. April 2005 in der durch Satzung vom 16. Dezember 2013 geänderten Fassung als eine organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung wie ein Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Beklagte wahr. Sie führen im Stadtgebiet seit November 2012 eine eigene Erfassung und Verwertung von Alttextilien mittels Containern durch.
4Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den auch für das Gebiet der Beklagten zuständigen Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die Anzeige wurde von einer Sachbearbeiterin der unteren Umweltschutzbehörde – Frau K. – bearbeitet. Die untere Umweltschutzbehörde ist als „Fachdienst Umwelt“ (Fachdezernat 1.31) organisiert, dessen Fachdienstleiter Herr Q. ist.
5In der Anzeige gab die Klägerin an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben sowie im Jahr 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. verwertet werden.
6Geschäftsführer der Klägerin war zu diesem Zeitpunkt Herr N. E. .
7Unter dem 8. August 2012 forderte die Beklagte (Fachdezernat 1.31) die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf. Unter anderem wies sie darauf hin, für eine ordnungsgemäße Sammlung sei erforderlich, eine Sondernutzungserlaubnis für öffentliche Flächen zu beantragen. Selbstverständlich bliebe es der Klägerin freigestellt, Verträge für die Nutzung privater Stellflächen zu schließen und diese vorzulegen.
8Mit Schreiben vom 19. September 2012 beantragte die Klägerin für das Aufstellen von 19 Containern im Stadtgebiet der Beklagten bei dieser (Fachdezernat 1.32 – Bürger, Sicherheit und Ordnung) Sondernutzungserlaubnisse.
9Einen Tag später teilte die Klägerin der Beklagten (Fachdezernat 1.31) ihre Auffassung mit, § 18 Abs. 2 KrWG biete nicht die Grundlage für die mit Schreiben vom 8. August 2012 angeforderten Unterlagen. Es seien keine Tatsachen hinsichtlich der Unzuverlässigkeit bekannt, weshalb auch die Vorlage von erforderlichen Sondernutzungserlaubnissen nicht gerechtfertigt sei.
10Nachdem die S2. von der Beklagten hierzu aufgefordert worden waren, nahmen sie am 18. Januar 2013 konkret zur Anzeige der Klägerin Stellung und sprachen sich für eine Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aus: Die Sammlung beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der S2. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, der selbst über ein bestehendes, hochwertiges Erfassungs- und Verwertungssystem für Altkleider und Altschuhe im Stadtgebiet der Beklagten verfüge. Außerdem seien Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergäben. Die Klägerin habe nämlich über Jahre hinweg im Stadtgebiet der Beklagten Sammelbehälter auf öffentlichen Straßen ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Der Fachdienst 1.32 habe ein Verfahren gegen sie eingeleitet.
11Unter dem 6. Februar 2013 hörte die Beklagte die Klägerin zur Untersagung der Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen und Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit insbesondere auch wegen systematischen Aufstellens von Containern ohne Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum an.
12Danach erlangte die Beklagte Kenntnis von sieben Eintragungen im Gewerbezentralregister betreffend den damaligen Geschäftsführer der Klägerin N. E. wegen Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. . Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
13Mit Bescheid vom 3. April 2013 untersagte die Beklagte die angezeigte Sammlung von Bekleidung und Alttextilien der Klägerin auf ihrem Stadtgebiet ab dem 1. Juni 2013. Bis zu diesem Zeitpunkt seien sämtliche aufgestellte Sammelbehälter zu entfernen. Für den Fall, dass die Klägerin dieser Verfügung nicht oder nicht vollständig nachkomme, drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 3.500,00 Euro an. Die Beklagte setzte außerdem eine Gebühr für die Bearbeitung der Anzeige in Höhe von 290,00 Euro fest.
14Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG. Da die Klägerin im Stadtgebiet und auch in anderen Kommunen – etwa in M. , O1. und E1. – Sammelcontainer ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt habe und Eintragungen im Gewerbezentralregister in Bezug auf Herrn N. E. als Geschäftsführer vorlägen, seien Tatsachen bekannt, aus denen sich ihre Unzuverlässigkeit bzw. die der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Person ergäbe. Durch die Sammlung werde zudem die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet, was im Einzelnen näher begründet wurde.
15Dagegen hat die Klägerin am 3. Mai 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie neben der formellen Rechtswidrigkeit des Bescheides aufgrund Unzuständigkeit der Beklagten im Wesentlichen vor: Der Sammlung stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 KrWG entgegen. Die Unzuverlässigkeit für die abfallwirtschaftliche Tätigkeit nach §§ 17, 18 KrWG auf Verstöße gegen andere öffentlich-rechtlichen Vorschriften, hier das Straßenrecht oder sozialrechtliche Normen zu stützen, sei nicht zulässig. Soweit die Beklagte sich auf Vorgänge im Gebiet der Stadt M. stütze, seien dortige Fehler auf die Führung ihrer örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt, unter anderem durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung. Es seien zwischenzeitlich Maßnahmen ergriffen worden, um die Zahl von Fehlern möglichst zu minimieren. Sie habe eine Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle, Qualitäts- und Umweltgutachter (ZER QMS) durchgeführt. Außerdem sei begonnen worden, die Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer nach und nach sämtlich zu Lehrgängen des Bildungswerks der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft zu schicken, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben. Außerdem sei mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht worden. Herr N. E. sei nicht mehr Geschäftsführer. Neuer alleiniger Geschäftsführer sei Herr W1. L. . Herrn N. E. sei Einzelprokura erteilt worden. Die Änderungen wurden am 5. September 2013 in das Handelsregister eingetragen. Jedenfalls müsse ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin bei der Entscheidung der Beklagten berücksichtigt werden, da sie die Sammlungstätigkeit bereits vor Inkrafttreten des KrWG im Stadtgebiet durchgeführt habe. Ein milderes Mittel als die Untersagung sei nicht geprüft worden.
16Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung im angefochtenen Bescheid aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
17den Bescheid der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 aufzuheben.
18Die Beklagte beantragt,
19die Klage abzuweisen.
20Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass des angefochtenen Bescheides und verweist im Übrigen im Wesentlichen auf dessen Inhalt.
21Mit Verfügung vom 23. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt habe. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte E2. , L1. und X1. ) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13. Sie teilten u.a. Folgendes mit:
22In der Stadt S. habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, der Behälter sei der Klägerin entwendet worden. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schien der Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, mit anderen verschraubt zu sein. Auch sei er erheblich beschädigt.
23Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
24In der Stadt L2. sei auf dem Grundstück der Stadt L3. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L3. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete bzw. im städtischen Eigentum stehende Fläche handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
25In der Stadt W2. habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden; er sei später von der Stadt entfernt worden.
26Ebenfalls in der Stadt W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in der Stadt W2. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
27Im April 2014 seien in der Stadt I1. , auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
28In der Stadt E2. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung nicht einverstanden gewesen. Zwischen dem 27. März und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet – ohne eine entsprechende Vereinbarung vorzulegen – das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
29Auf Nachfrage des Gerichts machte die Klägerin Ausführungen zu den Aufgaben des Geschäftsführers W1. L. . Insoweit wird auf ihren Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen.
30Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Neben der Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb obliege ihm u.a. im Vertretungsfalle die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers. Vor seiner Bestellung als Prokurist habe er in seiner Funktion als Geschäftsführer all jene Aufgaben wahrgenommen, die heute aufgeteilt seien auf den Geschäftsführer und den Prokuristen. Nur noch im Vertretungsfalle sei Herr E. mit Fragen der Aufstellung von Sammelcontainern befasst; sein Tätigkeitsschwerpunkt liege in Vertrieb und Verwertung. Mit dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X. als für den Betrieb verantwortliche Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten und den der Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
34Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
35Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
36I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen). Die Aufforderung, die aufgestellten Container zu entfernen, ist dabei als Annex zur Untersagungsverfügung zu verstehen, der von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG umfasst ist,
37vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 6.
38II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
39Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
40Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
42Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
43vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 ‑ 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
44Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Fachdienst Umwelt (Fachdezernat 1.31) wahrgenommen. Fachdienstleiter ist Herr Q. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Frau K. und Herrn X2. vorgenommen. Die Einrichtung „Abfallentsorgung“ wird hingegen ausweislich des § 1 Abs. 1 und 2 der Betriebssatzung für die S1. Entsorgungsbetriebe vom 20. April 2005 in der zur Zeit des Bescheiderlasses geltenden Fassung von diesen als ein selbstständiger Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit in Form einer organisatorisch und wirtschaftlich eigenständigen Einrichtung betrieben. Betriebsleiter ist Herr A. . Für die Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 KrWG war bzw. ist Herr D. aus dem Bereich S2. 2 zuständig.
45III. Die Untersagungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
46Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
471. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
48vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
49Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung - insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen - bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
50vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
51Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
522. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
53vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
54Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
55vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
56weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
57vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
58Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
60Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
61vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
62Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch Verstöße gegen straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürften und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten,
63vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
64Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
65Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
66vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
67Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
68vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
69Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
70vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
71Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
72vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
73Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
74Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
75vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 ‑ 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
763. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben.
77a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 25. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O3. X. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus das ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
78Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
79vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
80Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
81Die Klägerin hat im Stadtgebiet der Beklagten in der Vergangenheit an den Standorten C2. Str. 2, F1. . 1, N1. ./S3. -N2. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L5. , C3. . 4, S4. . 54, D1. -N3. ./Q2. -X3. ., B. F2. . 1, M1. . 6, X4. . 68, S5. . 6, I2. . 31, S6. Ring 44 und T. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Beklagten im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Beklagten an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S5. . 6 (Foto Nr. 3), S6. Ring 44 (Foto Nr. 5), T. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D1. -N4. Str./Q2. X5. Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sei, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich sei,
82vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
83stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X4. . 68, N5. ./S3. -N6. Str. und S4. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
84vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW ‑ 11 B 14/13, ‑ n.V., BA Seite 3 (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet der Beklagten).
85Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C4. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N7. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung 11 A 588/14).
86Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
87vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt N8. die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
88Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße, z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können.
89Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 (u.a. auf der X6. Q4. Str. Ecke P2. -B1. -Str. und der I3. -C5. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W1. L. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Leipzig in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich die Kammer insoweit zu eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M. , Bl. 19 der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im hiesigen Verfahren Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der hiesigen mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
90b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
91im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
92Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit.
93Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen auch durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L. (cc.).
94aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
95vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16.
96Dies gilt aus mehreren Gründen.
97Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er ebenso eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
98vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
99schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
100Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
101bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , N8. , E1. , O1. , L1. und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften (KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen) im Zusammenhang mit der Abfallentstehung und Entsorgung, Aufklärung. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegele sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten würden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet seien, solle Herr O. X. darüber informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA) in -wie dargelegt- zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen.
102cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich (auch) aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E3. (M. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie die Klägerin konsistent im hiesigen Verfahren etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E3. (M. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
103Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L2. , I1. , W2. und E2. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
104In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E2. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Der Hinweis der Klägerin darauf, dass nicht nur der Eigentümer ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben könne, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zu erbringen, den sie indes schuldig geblieben ist. Die Beteiligten sind gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin – zuzurechnen sind,
105vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
106Gleiches gilt für das Grundstück L3. Weg 90-92 in der Stadt L2. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur – was unstreitig ist – um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
107Bei dem (einfachen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. So stellte sie auch im Jahr 2013 ‑ zuletzt im November – in der Stadt L1. einen Container auf das im Eigentum der Stadtwerke L1. AG stehende Grundstück X7.-------straße 8 ohne deren Einverständnis, verwies aber auf einen angeblichen Vertrag mit einer ihrer Auffassung nach verfügungsbefugten Person, ohne diesen trotz entsprechender Aufforderung vorzulegen.
108Die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zugestanden. Ihr Vortrag, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, der daraufhin abgemahnt worden sei, betrifft nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
109Dem Vortrag der Beklagten, im April 2014 seien in der Stadt I1. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht entgegen getreten.
110Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße im Stadtgebiet der Beklagten hat die Klägerin die von der Beklagten dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein sollte. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 in dem dortigen Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte – „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
111Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Ausgehend von der gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
112vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG Leipzig, Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1134. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
114vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
115verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
116vgl. hierzu VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
117IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
118V. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühren ist rechtmäßig.
119Ob Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Verwaltungsgebühren die §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 und 2 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in Verbindung mit der seit dem 29. Mai 2013 geltenden Tarifstelle 28.2.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs - AGT - zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 3. Juli 2001 - AVwGebO NRW -, (GV. NRW. vom 24. Juni 2013, Seite 290) für die Bearbeitung von Anzeigen für gewerbliche Sammlungen (§ 18 Abs. 1, 5 und 6 KrWG) ist oder aber die zur Zeit des Erlasses des angefochtenen Bescheides geltende Tarifstelle 30.5 für Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist und die nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden besonderen öffentlichen Interesse dienen, kann dahinstehen. Denn unter Zugrundelegung beider Gebührenrahmen (Tarifstelle 28.2.1.3 in der seit dem 29. Mai 2013 Fassung: 50,00 bis 1.000,00 Euro; Tarifstelle 30.5: 0,00 bis 500,00 Euro) begegnet die Festsetzung der Gebühr in Höhe von 290,00 Euro keinen rechtlichen Bedenken.
120§ 9 GebG NRW räumt der Behörde bei der Festsetzung der Gebühr innerhalb des Rahmens im Einzelfall Ermessen ein, das hier – unter Zugrundelegung beider Tarifstellen – fehlerfrei ausgeübt wurde. Eine Ermessensüberschreitung liegt nicht vor, da die Beklagte sich bei der Festsetzung der Gebühr in dem vom Verordnungsgeber gesetzten Rahmen gehalten hat. Auch ein Fehlgebrauch ist nicht erkennbar, da die Beklagte die nach § 9 Abs. 1 GebG NRW maßgeblichen Gesichtspunkte hat einfließen lassen: Bei der Festsetzung der Gebühr muss zum einen der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand und zum anderen die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtigt werden (Äquivalenzprinzip). Diese Regelung wird vorliegend ergänzt durch den der Tarifstelle 28.2.1 nachgestellten Hinweis, dass die Gebührenfestsetzung auf den Verwaltungsaufwand begrenzt ist. Wie sich schon aus der Wahl des Wortes „begrenzt“ ergibt, bildet der Verwaltungsaufwand innerhalb des Gebührenrahmens die Obergrenze der Gebührenfestsetzung. Hier ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte auch unter Berücksichtigung des materiellen Prüfumfangs den ungefähren Zeitaufwand ermittelt und sodann anhand vorgegebener Stundensätze (vgl. den Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales über die Richtwerte für die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes bei der Festlegung der nach dem GebG NRW zu erhebenden Verwaltungsgebühren) die Gebühr in Höhe von 290,00 Euro errechnet hat.
121B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Zwangsgeldandrohung aufgehoben und damit dem Klagebegehren insoweit nachgekommen ist.
122Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
123Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das – nach eigenen Angaben u.a. auch im Stadtgebiet der Beklagten – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Am 30. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an.
4In der Anzeige gab die Klägerin an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben und im Jahr ca. 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. Textile Recycling Sp. z o.o. verwertet werden.
5Geschäftsführer der Klägerin zu diesem Zeitpunkt war Herr N. E. .
6Unter dem 31. Juli 2012 und dem 4. September 2012 forderte die Beklagte die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf, u.a. zur Angabe, wo sich die aufgestellten Container befinden. Die Klägerin teilte mit, die Anzeige entspreche den Vorgaben des § 18 Abs. 2 KrWG und sei vollständig gewesen, legte aber, nachdem sie zur Untersagung der Sammlung wegen fehlender Unterlagen angehört worden war, u.a. für den damaligen Geschäftsführer N. E. einen Auszug aus dem Gewerbezentralregister vor, der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. enthielt. Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
7Nach vorheriger Anhörung untersagte die Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 20. November 2012 die am 30. Juli 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung der Klägerin von Bekleidung, Textilien und Verpackungen aus Textilien aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mit Sammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.1). Die sofortige Beseitigung aller von der Klägerin im Stadtgebiet L. aufgestellten Sammelcontainer bis spätestens zum 30. November 2012 wurde angeordnet (Ziffer I.2) Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. 1 der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. 2 der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr für jeden Fall der Zuwiderhandlung die Ersatzvornahme an (Ziffer III.).
8Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden. Eine Prüfung der Anzeige in Bezug auf die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG habe aufgrund der fehlenden Unterlagen nicht erfolgen können. Außerdem bestünden wegen der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht im Gewerbezentralregister erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn N. E. als Geschäftsführer der Klägerin. Des Weiteren seien an den Standorten E2.-----straße auf dem Grundstück der Hausnummer 10-12 und der I. Straße / Ecke X1.-------straße Container ohne die Genehmigung der jeweiligen Grundstückseigentümer und am Standort I1. Straße im öffentlichen Straßenland ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt worden. Wegen der Verstöße gegen das Straßenrecht erfolge die Verwertung der gesammelten Abfälle auch nicht ordnungsgemäß.
9Die Klägerin erhob gegen diese Ordnungsverfügung am 21. Dezember 2012 Klage. Unter dem 16. Januar 2013 hob die Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung auf, der Rechtsstreit wurde übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
10Nach erneuter Anhörung untersagte die Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 20. Februar 2013 die am 30. Juli 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung der Klägerin von Bekleidung, Textilien und Verpackungen aus Textilien aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mit Sammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.).
11Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden, insbesondere fehle die Mitteilung, an welchen Stellen sich die von der Klägerin für die Sammlung genutzten Container befänden (Containerstandliste). Es sei bekannt, dass in einigen Fällen Sammelbehälter auf öffentlichen Flächen oder auf Privatgrundstücken aufgestellt worden seien, ohne im Besitz der erforderlichen Sondernutzungserlaubnis zu sein oder das Einverständnis des Grundstückseigentümers erbeten zu haben. Eine Prüfung der Anzeige in Bezug auf die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG habe aufgrund der fehlenden Unterlagen nicht erfolgen können. Außerdem bestünden wegen der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht im Gewerbezentralregister erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn N. E. als Geschäftsführer der Klägerin. Auch negative Berichterstattung in den Medien über illegal aufgestellte Sammelcontainer erhärteten Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin. Die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Leipzig habe mit Beschluss vom 21. Januar 2013 – 1 L 542/12 – eine Ordnungsverfügung der Stadt Leipzig bestätigt, in der die Klägerin verpflichtet werde, 760 Container aufgrund von Verstößen gegen das Straßenrecht zu entfernen. Wegen der Verstöße gegen das Straßenrecht erfolge die Verwertung der gesammelten Abfälle auch nicht ordnungsgemäß.
12Die Klägerin hat am 6. März 2013 Klage erhoben.
13Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Ordnungsverfügung sei formell rechtswidrig. Die Beklagte könne als untere Umweltschutzbehörde, da sie gleichzeitig auch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei, aufgrund dieser Interessenkollision nicht die zuständige Behörde im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sein, sofern eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der internen Bearbeitungen nicht vorgelegen habe. Des Weiteren fehle es an der erforderlichen Anhörung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gemäß § 18 Abs. 4 KrWG. Die Beklagte habe insoweit mitgeteilt, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger von vornherein nicht zu einer Stellungnahme aufgefordert worden sei. Dies führe zu einem Verfahrensfehler. Die Ordnungsverfügung sei auch materiell rechtswidrig. Die Anzeige sei vollständig erfolgt. Die Benennung konkreter Sammelstellen könne nicht aufgrund von § 18 Abs. 2 KrWG verlangt werden. Die Verwertung der von ihr erfassten Abfälle erfolge ordnungsgemäß. Die behaupteten Verstöße gegen Straßenrecht außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Beklagten seien von der ordnungsgemäßen Verwertung im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht erfasst. Es bestünden keine Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit. Eine Unzuverlässigkeit folge insbesondere nicht aus einer unvollständigen Anzeige, denn entgegen der Auffassung der Beklagten sei die von ihr – der Klägerin – vorgelegte Anzeige gemäß § 18 Abs. 2 KrWG vollständig gewesen. Eine Unzuverlässigkeit folge auch nicht aus etwaigen Verstößen gegen Straßenrecht. Der Zuverlässigkeitsbegriff des § 18 Abs. 5 KrWG werde abschließend durch § 8 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) bzw. § 3 der Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV) konkretisiert und vorgegeben. Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht seien in diesen Vorschriften nicht aufgeführt. Selbst wenn Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht berücksichtigt würden, könnten jedenfalls etwaige Verstöße gegen das Zivilrecht, d.h. gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse, keine Berücksichtigung finden, da zivilrechtliche Vorschriften nicht in Bezug genommen würden. Zweifel an der Zulässigkeit könnten des Weiteren nicht aus einer Gesamtschau weiterer, sie – die Klägerin – betreffender Verfahren abgeleitet werden. Zudem müssten die bei ihr vorgenommenen personellen Veränderungen mit in die Zuverlässigkeitsprognose einfließen. Insoweit sei mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht worden. Anstelle des bisherigen Geschäftsführers Herrn N. E. sei nunmehr Herr W1. L1. alleiniger Geschäftsführer. Herr N. E. habe Einzelprokura. Vorgänge, die vor dem Zeitpunkt der Bestellung des neuen Geschäftsführers gelegen hätten, dürften nicht mit in die Prognoseentscheidung einfließen. Einträge des Herrn N. E. im Gewerbezentralregister betreffend straßenrechtliche Verstöße in der Stadt O1. könnten daher nicht für die Begründung einer Unzuverlässigkeit herangezogen werden. Im Übrigen habe Herr N. E. sich gegen eine Entscheidung der Stadt O1. erfolgreich gerichtlich zur Wehr gesetzt. Die übrigen Verstöße beruhten auf vergleichbaren Sachverhalten. Die Auseinandersetzung mit der Stadt O1. sei im Übrigen jetzt beendet. Die Behauptung der Unzuverlässigkeit unter Bezugnahme auf Vorfälle in Leipzig sei unsubstantiiert. Soweit sich auf, noch unter der Amtszeit des vormaligen Geschäftsführers datierende, Vorgänge im Gebiet der Stadt M. bezogen werde, seien etwaige dortige Fehler auf die Führung der örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt. Der jetzige Geschäftsführer W1. L1. sei dort als freiberuflicher Mitarbeiter eingesetzt gewesen, um seinerzeit gerade dort aufgetretene Missstände zu beseitigen. Er sei in M. weder Niederlassungsleiter noch Angestellter gewesen. Schließlich seien nach Umstrukturierung der Geschäftsführung Maßnahmen ergriffen worden, um die Betriebsabläufe und die Betriebspraxis zu verbessern. Es erfolge eine Überprüfung bestehender Containerstandorte auf die Einhaltung des Straßenrechts. Zudem gebe es Arbeits- und Handlungsanweisungen für die Mitarbeiter im Außendienst mit betriebsinterner Kontrolle. Konkrete Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bzw. privatrechtliche Verfügungsbefugnisse im Stadtgebiet der Beklagten habe diese nicht hinreichend dargelegt. Aktuell habe sie – die Klägerin – im Stadtgebiet der Beklagten an drei Standorten Container aufgestellt (Zur Alten T. 210, H.--------straße EKZ-Center / Am X2. , E2.-----straße 10-14). Für diese Standorte lägen ordnungsgemäße Mietverträge vor. Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bestünden aktuell ebenfalls nicht. Auf der Von-L2. -Straße sei kein Container aufgestellt worden. Der Container auf der I1. Straße sei nicht mehr vorhanden gewesen als sie diesen habe entfernen wollen. Mit den aufgestellten Containern auf der E2.-----straße 10-14 werde nicht gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse verstoßen. Es liege ein Mietvertrag mit der Firma Tropical Getränkehandel UG vor. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Firma U. Getränkehandel UG nicht der Grundstückseigentümer sei. Es sei grundsätzlich möglich, dass der Grundstückseigentümer die Verfügungsbefugnis an den Mieter oder Pächter verloren habe. Es könne im Übrigen nicht ausgeschlossen werden, dass der Verfügungsberechtigte sein ursprüngliches Einverständnis mit der Containeraufstellung später gegenüber der Beklagten verschwiegen oder widerrufen habe, insbesondere wenn seitens der Beklagten der Eindruck erweckt worden sein sollte, die auf dem jeweiligen Grundstück aufgestellten Container seien „illegal“. Auch für den Standort X1.-------straße 8 / I2.-----straße habe die Beklagte einen Verstoß gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse nicht belegt. Es fehle an einer Darlegung, dass der Grundstückseigentümer die Verfügungsbefugnis über den Aufstellungsort überhaupt noch innehabe. Der Mietvertrag mit dem Vermieter Herrn X3. spreche für einen Verlust der Verfügungsbefugnis der Grundstückseigentümerin. Im Übrigen habe die Grundstückseigentümerin, die T1. Energie GmbH, mit Schreiben vom 11. Dezember 2013 erklärt, dass eine Verwechslung vorgelegen habe und die Forderung auf Räumung des Grundstücks als gegenstandslos zu betrachten sei. Bezüglich des auf der Straße Zur Alten T. 210 aufgestellten Containers sei kein Verstoß gegen Straßen- und Wegerecht dargelegt, weil sich der Container auf einem Privatgelände befinde. Sie verfüge insoweit über einen Mietvertrag. Aus dem Vortrag der Beklagten ließen sich auch keine Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bzw. privatrechtliche Verfügungsbefugnisse außerhalb des Stadtgebietes der Beklagten ableiten. Selbst wenn es in der Vergangenheit vereinzelt zu Verstößen gekommen sein sollte, was bestritten werde, biete die geänderte Betriebspraxis eine ausreichende Gewähr dafür, dass die Sammlungstätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausgeübt werde. Schließlich sei die Untersagung unverhältnismäßig und berücksichtige nicht in hinreichendem Maße ihre grundrechtlich geschützten Positionen. Die Zwangsgeldandrohung sei ebenfalls rechtswidrig.
14Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung (Ziffer III.) in der angefochtenen Ordnungsverfügung aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
15die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20. Februar 2013 in der Fassung vom 7. Oktober 2014 aufzuheben.
16Die Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass der angefochtenen Ordnungsverfügung und verweist im Übrigen im Wesentlichen auf dessen Inhalt. Ergänzend führt sie an, auch in ihrem Zuständigkeitsbereich seien ohne Genehmigung des Grundstückseigentümers bzw. ohne Sondernutzungserlaubnis Container durch die Klägerin aufgestellt worden.
19Mit Verfügung vom 26. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 – dem Zeitpunkt der Auswechslung des Geschäftsführers – Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt hat. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte Düsseldorf, Remscheid und Wuppertal) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 4202/13 und 17 K 3552/13. Die Beklagten teilten u.a. folgendes mit:
20In der Stadt L. habe die Klägerin seit dem 18. Oktober 2013 wiederholt auf der E2.-----straße 10-14 Container ohne Zustimmung des Grundstückseigentümers aufgestellt. Diese Container wurden seitens des Grundstückseigentümers teilweise entfernt, jedoch von der Klägerin erneut aufgestellt. Weitere Ermittlungen hätten ergeben, dass ein von der Klägerin vorgelegter Pachtvertrag von der Firma U. Getränkehandel UG, einem im Objekt E2.-----straße 10-14 ansässigen Getränkehandel, unterzeichnet war, nicht jedoch von dem Grundstückseigentümer, Herrn X4. , selbst. Die Container der Klägerin seien nach Auskunft des Grundstückseigentümers stets ohne sein Wissen und Einverständnis aufgestellt worden. Seit August 2013 habe die Klägerin zudem auf der X1.-------straße 8 zum wiederholten Male Container ohne Zustimmung des dortigen Grundstückseigentümers, den Stadtwerken L. AG (T1. Energie GmbH), aufgestellt. Die Klägerin bestreitet, die Container ohne Zustimmung des zivilrechtlich Verfügungsberechtigten aufgestellt zu haben.
21In der Stadt Remscheid habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, dass die Behälter der Klägerin entwendet worden seien. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schienen die Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, miteinander verschraubt zu sein. Stattdessen seien die Behälter erheblich beschädigt.
22Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
23In der Stadt L3. sei auf dem Grundstück der Stadt L4. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Klägerin sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L4. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche handele bzw. es sich um eine Fläche im städtischen Eigentum handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
24In der Stadt Viersen habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I3. L5.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden, der später von der Stadt W2. entfernt worden sei.
25Ebenfalls in der Stadt W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 754 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in W2. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was gegenüber diesem Mitarbeiter arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
26Im April 2014 seien in der Stadt I4. , auf der O2. Straße 1a, Container von der Stadt I4. entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
27In der Stadt E3. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H1. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung der Container nicht einverstanden gewesen, was durch Vorlage des entsprechenden E-Mail Verkehrs belegt wurde. Zwischen dem 27. März 2014 und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
28In dem beigezogenen Verfahren 17 K 4202/13 (Q. ./. Stadt S. , klageabweisendes Kammerurteil vom 2. September 2014) hat die Klägerin auf Aufklärungsverfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 Ausführungen zu den Aufgaben des aktuellen Geschäftsführers W1. L1. gemacht. Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Insoweit wird auf ihren dortigen Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen. Ferner hat sie mitgeteilt, unter dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X. als einer für den Betrieb verantwortlichen Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
29Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 4202/13 und 17 K 3552/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
30Entscheidungsgründe:
31A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
32Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
33Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20. Februar 2013 in der Fassung vom 7. Oktober 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
34I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen).
35II. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig.
361. Von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU), ist auszugehen.
37Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
38Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
39vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24.
40Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf , Urteil vom 8. April 2014 ‑ 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
42Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall,
43vgl. VG Düsseldorf , Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
44Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 361-2 (Untere Abfallwirtschaftsbehörde / Abfallberatung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr I5. . Das Team 361-2 ist für die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und den Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG zuständig. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers werden von dem Team 361-1 (Abfallwirtschaft / Straßenreinigung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr G. . Die Abteilungsleitung 361 (Frau C2. ) hat im Hinblick auf Anordnungen nach § 18 KrWG ausschließlich Vorgesetzten- und Weisungsfunktion gegenüber dem Team 361-1, nicht aber gegenüber dem Team 361-2. In diesen Fällen wird die Vorgesetzten- und Weisungsfunktion unmittelbar durch die Fachbereichsleitung Umwelt (Herr E4. ) wahrgenommen.
45Soweit in der Literatur vertreten wird, dass es vor dem Hintergrund von Art. 102 und 106 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) – ehemals Art. 82 und 86 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – und deren Auslegung in der sogenannten MOTOE-Entscheidung,
46EuGH, Urteil vom 1. Juli 2008 – C-49/07 –, juris,
47auch europarechtlich problematisch sei, wenn der Rechtsträger des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers über die Sammlungen von dessen Wettbewerbern entscheide,
48vgl. Diekmann/Ingerowski, AbfallR 2013, 12, 16; Dippel, in: Schink/Versteyl, KrWG, § 18, Rn. 8 f.; Weidemann, AbfallR 2013, 96, 100; Hurst, AbfallR 2013, 176, 177; ähnlich Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 18, Rn. 11; a.A. Wenzel, AbfallR 2013, 231, 233,
49begründet dies keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit der Beklagten.
50Zum Einen spricht angesichts der dezentralen Betrauung der Landkreise und kreisfreien Städte mit den Aufgaben der Abfallbewirtschaftung schon einiges gegen eine marktbeherrschende Stellung i.S.v. Art. 102 AEUV,
51so wohl auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16.08 –, juris Rn. 39.
52Zum Anderen handelt es sich bei der Abfallbewirtschaftung als Aufgabe der Daseinsvorsorge – anders als bei der Veranstaltung von Motorrennen im Fall N1. – um eine unter die Ausnahmevorschrift des Art. 106 Abs. 2 AEUV fallende Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse,
53vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16.08 –, juris Rn. 40.
54Zudem unterliegen – anders als beim Fall N1. , in dem der im Wettbewerb stehende Veranstalter unkontrolliert über die Zulassung von anderen Wettbewerbern bestimmen konnte und das griechische Berufungsgericht selbst angegeben hatte, keinen effektiven innerstaatlichen Rechtsschutz gewähren zu können – hier sowohl der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger als auch die erst nach eigener unabhängiger Prüfung entscheidende und allein vom Rechtsträger her, nicht aber personell und organisatorisch mit ihm identische untere Umweltschutzbehörde bei der Ausübung ihrer Befugnisse Beschränkungen, Bindungen und einer effektiven beim ersteren rechtsaufsichtlichen, bei letzterer sonderaufsichtlichen sowie nicht zuletzt auch verwaltungsgerichtlichen Kontrolle,
55vgl. VG Düsseldorf , Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
562. Auch im Übrigen sind keine durchgreifenden formellen Mängel ersichtlich. Soweit die Klägerin rügt, dass die Beklagte den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung nicht gemäß § 18 Abs. 4 KrwG zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert hat, so führt dies nicht zur formellen Rechtswidrigkeit der Untersagung. Insoweit kann offenbleiben, ob die Rechtmäßigkeit einer – wie hier – auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Untersagungsverfügung zwingend eine auf § 18 Abs. 4 KrWG basierende, vorherige Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers voraussetzt. Selbst wenn zugunsten der Klägerin unterstellt wird, dass es einer derartigen Beteiligung gemäß § 18 Abs. 4 KrWG stets bedürfte und die Vorschrift des § 18 Abs. 4 KrWG zumindest auch dem Schutz der Belange des gewerblichen Sammlers diente,
57vgl. hierzu OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4. Juli 2013 – 8 B 10533/13 –, juris Rn. 7, wonach § 18 Abs. 4 KrWG ausschließlich dem Schutz der Belange des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dient,
58wäre ein insoweit unterstellter Mangel jedenfalls nach § 46 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) unbeachtlich. Denn nach § 46 VwVfG NRW kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. So liegt der Fall hier. Die Vorschrift des § 18 Abs. 4 KrWG über die Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist als Verfahrensvorschrift zu qualifizieren. Überdies handelt es sich bei der auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Untersagung der von der Klägerin beabsichtigten gewerblichen Sammlung um eine gebundene Entscheidung und es ist offensichtlich, dass die unterlassene Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn in Anbetracht der Tatsache, dass die Beklagte die streitgegenständliche Untersagungsverfügung maßgeblich auf Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt hat ist nicht ersichtlich, wie eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers diesbezüglich Auswirkungen auf die Zuverlässigkeitsprognose hätte haben können. Eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hätte allenfalls im Hinblick auf etwaige der Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen von Relevanz sein können,
59vgl. VG Düsseldorf , Urteil vom 22. September 2014 – 17 K 2730/13 –.
60III. Die Ordnungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
61Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
621. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
63vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
64Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung – insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen – bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
65vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
66Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
672. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
68vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
69Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
70vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
71weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
72vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 11; BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
73Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
74vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
75Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
76vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
77Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürfen und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben haben,
78vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
79Entsprechendes gilt für die Zuverlässigkeitsregelung in § 3 Abs. 2 der am 1. Juni 2014 in Kraft getretenen Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV), die abgesehen von kleineren Abweichungen im Wesentlichen inhaltsgleich zu § 8 Abs. 2 EfbV Regelbeispiele für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Betriebsinhabers enthält. Weder dem Wortlaut noch den Gesetzesmaterialien zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann entnommen werden, dass für die Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG lediglich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV genannten Kriterien Berücksichtigung finden dürfen und straßenrechtliche Aspekte außer Betracht bleiben müssen. Hierfür spricht nicht zuletzt die Systematik des § 3 AbfAEV. Denn § 3 Abs. 1 AbfAEV rekurriert nach seinem ausdrücklichen Wortlaut allein auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 53 Abs. 2 Satz 1 und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG, nimmt indes keinen Bezug auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Vor dem Hintergrund dieses durch § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift, können sich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV enthaltenen Konkretisierungen in Form spezieller Regelbeispiele unter gesetzessystematischen Gesichtspunkten nicht auf Vorschriften beziehen, die von dem in § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen Regelungsrahmen nicht erfasst sind.
80Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
81Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
82vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
83Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
84vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 18; ebenso angedeutet OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
85Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
86vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
87Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
88vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
89Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
90Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
91vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf , Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 ‑ 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
923. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben,
93vgl. zur abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin bereits grundlegend VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –; zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin vgl. zuletzt VG Leipzig , Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
94a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 30. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O3. X. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
95Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
96vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
97Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
98Die Klägerin hat im Stadtgebiet S. in der Vergangenheit an den Standorten C3. Str. 2, F1. . 1, N2. ./S1. -N3. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L6. , C4. . 4, S2. . 54, D. -N4. ./Q2. -X5. ., B. F2. . 1, M1. . 6, X6. . 68, S3. . 6, I6. . 31, S4. Ring 44 und T2. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW (StrWG NRW) erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Stadt S. im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Stadt S. an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S3. . 6 (Foto Nr. 3), S4. Ring 44 (Foto Nr. 5), T2. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D. -Meyer Str./Q2. Windgasen Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich ist, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich ist,
99vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
100stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X6. . 68, N5. ./S1. -N6. Str. und S2. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
101vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW ‑ 11 B 14/13 ‑, n.V., (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet S. ).
102Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C5. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N7. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung, OVG NRW: Az. 11 A 588/14).
103Schließlich hat auch die Stadt Düsseldorf im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 angeführt, die Klägerin habe im Februar 2012 zwei Container auf dem öffentlichen Parkplatz zur Bezirkssportanlage G1. -S5.--------weg ohne Genehmigung aufgestellt. Die Behauptung der Klägerin im Verfahren 17 K 2730/13 (Schriftsatz vom 23. Oktober 2013), sie habe zu keinem Zeitpunkt dort Container aufgestellt, kann angesichts der von der Stadt E3. vorgelegten Lichtbilddokumentation und der daraus ersichtlichen Aufkleber mit Firmenname und einschlägiger Telefonnummer der Klägerin auf den Containern, nicht im Ansatz nachvollzogen werden. Aus dem Vermerk der Stadt E3. im Verfahren 17 K 2730/13 vom 13. März 2012 ergibt sich auch, dass die Stadt E3. selbst die Aufstellung auf ihrem Grund zu keinem Zeitpunkt genehmigt hatte.
104Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
105vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt Mönchengladbach die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
106Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können. Soweit die Klägerin diesbezüglich vorträgt, Herr N. E. habe sich in einem die Stadt O1. betreffenden Verfahren wegen des Vorwurfes eines straßenrechtlichen Verstoßes erfolgreich vor dem Oberlandesgericht E3. und nachfolgend dem Amtsgericht O1. gerichtlich zur Wehr gesetzt, ändert dies nichts an dem Umstand, dass jedenfalls die im Gewerbezentralregister aufgeführten rechtskräftig festgestellten straßenrechtlichen Verstöße für die Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin herangezogen werden können.
107Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte 9 (u.a. auf der X7. Q4. Str. Ecke P2. -B1. -Str. und der I7. -C6. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W1. L1. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L1. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Leipzig in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich das Gericht insoweit zu Eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M. , Bl. 19 der Beiakte 9 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im Verfahren 17 K 4202/13, Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
108b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
109im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
110Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit,
111vgl. VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
112Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L1. (cc.).
113aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
114vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16 sowie in Bezug auf die Klägerin VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
115Dies gilt aus mehreren Gründen.
116Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
117vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
118schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
119Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
120bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , Mönchengladbach, E1. , O1. , L. und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts in dem Verfahren 17 K 4202/13 (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung nach wie vor u.a. die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften des KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegelt sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten werden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet sind, soll Herr O. X. informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13) in – wie dargelegt – zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung im hiesigen Verfahren vortragen hat, Herr O. X. sei zu keinem Zeitpunkt für die Auswahl und die Kontrolle der Containerstandorte zuständig gewesen, diese Aufgabe habe vielmehr dem jeweiligen Geschäftsführer oblegen, so steht dieses Vorbringen in ersichtlichem Widerspruch zu ihrem diesbezüglichen Vortrag im beigezogenen Verfahren 17 K 4202/13. Diesen insoweit wechselnden Vortrag erachtet das Gericht als verfahrensangepasst und unglaubhaft.
121cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L1. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich aus den im hiesigen Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E5. (M. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie der seinerzeitige Prozessbevollmächtigte der Klägerin stets konsistent im Verfahren 17 K 4202/13 etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung am 2. September 2014 nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E5. (M. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet und nunmehr von den aktuellen Prozessbevollmächtigten mit Schriftsatz vom 25. September 2014 im hiesigen Verfahren vorgetragen – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger, wie ein „Feuerwehrmann“ agierend, die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L1. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
122Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L3. , I4. , W2. und E3. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
123In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H1. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E3. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Ihr Hinweis darauf, nicht nur der Eigentümer könne ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Ungeachtet dessen hat auch die Klägerin selbst ein Einverständnis des Mieters/Pächters des Grundstücks bis dato nicht vorgelegt; ganz im Gegenteil hat die Stadt E3. im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 mit Schriftsatz vom 15. August 2014 einschlägigen Mail-Verkehr zwischen der Marktbetreiberin und der Grundstückseigentümerin bzw. ihrer Verwaltungsgesellschaft vorgelegt, woraus sich gerade kein Einverständnis mit der Aufstellung der Container ergibt. Ungeachtet dessen sind die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin, als vermeintlicher Inhaberin einer privaten Erlaubnis / eines Vertrages, den Container auf privatem Grund aufzustellen – zuzurechnen sind,
124vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N.
125Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat daher – entgegen ihrer Ansicht – die Klägerin zu erbringen; diesen ist sie indes nach wie vor schuldig geblieben. Es ist in diesem Zusammenhang eine durch nichts gerechtfertigte Schutzbehauptung und damit auch sinnbildend für das Geschäftsgebaren der Klägerin keine belastbaren und greifbaren konkreten Unterlagen vorzulegen, wenn sie vorträgt, es sei „weiterhin nicht auszuschließen, dass ein befugter Baumarktmitarbeiter wirksam sein Einverständnis erklärt hat, dieses aber nunmehr verschweigt“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13). Es wäre an der Klägerin gewesen, zumindest hier überhaupt einmal einen solchen Mitarbeiter – ungeachtet der nach obigen Darlegungen fehlenden Entscheidungserheblichkeit – zu benennen um ihren Vortrag zu personalisieren und glaubhaft zu machen. Auch ist der Vortrag, ein Mieter / Pächter sei grundsätzlich zur Untervermietung berechtigt oder es sei nicht auszuschließen, dass die Verwaltervollmacht für das o.g. Grundstück nicht auf Dritte übertragbar gewesen wäre (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 – die Verwaltervollmacht vom 23. Oktober 2008 legt allerdings fest: „Die Vollmacht ist nicht auf Dritte übertragbar“) ein wiederkehrendes Begründungsmuster von Vermutungen ins Blaue hinein. Nicht nur, dass solche Untervermietberechtigungen und Einverständniserklärungen dann – wie auch hier – letztlich nicht vorgelegt werden, muss es der Klägerin als bundesweit langjährig tätiges Unternehmen bekannt sein, dass bei Aufstellung eines Containers auf privatem Grund die Berechtigung des avisierten Vertragspartners – jedenfalls wenn er kein Eigentümer ist – nicht fraglos hingenommen und sehenden Auges „grundsätzlich davon [ausgegangen] werden darf, dass ihr erteilte Einverständnisse rechtmäßig erfolg[t]en“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13). Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die vorgelegte „Arbeitsanweisung zur Überprüfung und Aufstellung von Sammelcontainern vom 7. August 2013, die jeweils undatierte „Praxis-Anleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern“, die „Arbeitsanweisung Außendienstmitarbeiter über Bestimmung der Aufstellorte von Altkleiderwerkstoffboxen“ und die „Arbeitsanweisung für Aufsteller von Altkleiderwerkstoffboxen“ zur Berechtigung der Aufstellung von Containern auf privaten Grundstücken keinerlei Vorgaben oder Prüfschritte enthalten.
126Auch gibt es für zwei der von der Klägerin im Stadtgebiet E3. aufgestellten Container (jeweils Parkplatz S6. , V.----straße 299) nach wie vor kein belegtes Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Von der Klägerin wurde mit Schriftsatz vom 17. Mai 2013 im, dem Verfahren 17 K 2730/13 vorangegangenen Eilverfahren 17 L 419/13 vorgetragen, die Container stünden mit Einwilligung des Hausmeisters – von einer Einwilligung des Eigentümers oder sonst Berechtigten war nicht die Rede – dort, sie „bemüh[e] sich darum, auch für diesen Standort einen schriftlichen Vertrag abzuschließen“. Angesichts des eigenen Vortrags, die beiden Container stünden bereits seit dem Jahre 2004 dort (vgl. dortiger Schriftsatz vom 23. Oktober 2013) mutet es merkwürdig an, dass die – behaupteten – Bemühungen sich über 10 Jahre erfolglos hingezogen haben sollen, während für die übrigen zwei Containerstandorte im Gebiet der Stadt E3. ohne Weiteres schriftliche Verträge vorgelegt werden konnten (vgl. Bl. 172 f. d. GA im Verfahren 17 L 419/13).
127Gleiches wie für die zuvor genannten Standorte gilt für das Grundstück L4. Weg 90-92 in der Stadt L3. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte, ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt L3. mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
128Bei dem (bloßen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. Auch im Stadtgebiet der Beklagten am Standort E2.-----straße 10-14 ist ein ähnliches Geschäftsgebaren zu beobachten. So verfügt die Klägerin zwar über einen Mietvertrag mit der Firma U. Getränkehandel UG – einem Mieter des dortigen Grundstücks – vom 29. April 2013 über die Aufstellung von zwei Containern. Allerdings hat die Beklagte eine umfangreiche Email-Korrespondenz mit dem Grundstückseigentümer, dem G2. E3. – Burkhard X4. , vorgelegt. Dieser Korrespondenz ist – zuletzt der Email des Grundstückseigentümers vom 25. Juni 2014 – eindeutig zu entnehmen, dass der Grundstückseigentümer zu keinem Zeitpunkt die Aufstellung der Container auf dem Grundstück E2.-----straße 10-14 genehmigt hat. Ganz im Gegenteil führt der Grundstückseigentümer aus, dass er der immer wiederkehrenden Aufstellung von Containern der Klägerin auf seinem Grundstück hilflos gegenüberstehe. Vor dem Hintergrund des nicht bestehenden Einverständnisses des Grundstückseigentümers mit der Containeraufstellung hat die Klägerin nicht ansatzweise substantiiert dargelegt, dass ihr Vertragspartner, die Firma U. Getränkehandel UG ohne Erlaubnis des Grundstückseigentümers zur Untervermietung bzw. -verpachtung berechtigt ist. Vielmehr erschöpft sich der Vortrag der Klägerin lediglich darin pauschal mitzuteilen, es sei nicht auszuschließen, dass der jeweilige Verfügungsberechtigte sein gegebenes Einverständnis gegenüber der Beklagten verschwiegen bzw. widerrufen habe.
129Für die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I3. L5.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) fehlt eine ggf. erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Selbst wenn der Vortrag der Klägerin im Verfahren 17 K 4202/13 (Schriftsatz vom 31. Juli 2014), hier zu ihren Gunsten eingeführt, zuträfe, ihre Mitarbeiter seien angewiesen worden, diese Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, beträfe das nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
130Dem Vortrag, im April 2014 seien in der Stadt I4. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht durchgreifend entgegen getreten; Einverständniserklärungen wurden nicht vorgelegt. Es verbleibt im Übrigen eine bloße Behauptung, durch Anmietung der Grundstücksfläche vom Vermieter sei der Ladenbesitzer, der die Aufstellung des Containers vermeintlich gebilligt haben soll, auch zur Nutzung der gesamten Fläche einschließlich Untervermietung berechtigt. Auch diesbezüglich wurden trotz Darlegungslast bei der Klägerin keine Verträge oder valide sonstige Unterlagen zum Beweis der Behauptung vorgelegt.
131Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße in S. hat die Klägerin die von der Stadt S. dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin im Verfahren 17 K 4202/13, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein soll. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch im hiesigen Verfahren mit Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
132Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Auch reicht ein bloßes „Bemühen“, wie die Klägerin etwa im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2013, S. 24 im Zusammenhang mit der Nutzung privater Stellplätze vortrug („Zudem bemüht sich die Antragstellerin auch bei privaten Stellplätzen darum, Gestattungen durch schriftliche Vereinbarungen abzusichern“), insbesondere angesichts der von einer – dargelegten – abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit geprägten Historie des Unternehmens, nicht für eine glaubwürdige Änderung der Unternehmenspraxis aus. Angesichts der bereits in dem „kleinen Rahmen“ der vorgenannten Kommunen auch nach dem Geschäftsführerwechsel noch aufgekommenen massiven und systematischen Verstöße, spricht im Übrigen vieles dafür, dass die Klägerin es auch bundesweit nach wie vor „nicht so genau“ mit der rechtmäßigen Containeraufstellung nimmt. Darauf kam es aber nicht mehr an. Ausgehend von der nach obigen Ausführungen gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung bereits aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
133vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG M. , Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1344. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
135vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf , Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
136verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
137vgl. hierzu VG Düsseldorf , Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
138IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
139B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 3, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten ebenfalls der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beklagte hinsichtlich der in der mündlichen Verhandlung aufgehobenen Zwangsgeldandrohung im Verhältnis zum gesamten Streitgegenstand nur zu einem geringen Teil unterlegen wäre.
140Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
141Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
142Beschluss:
143Der Streitwert wird auf 20.000,00 Euro festgesetzt.
144Gründe:
145Die Festsetzung des Streitwertes beruht hinsichtlich der Untersagungsverfügung auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin selbst im Verwaltungsverfahren angegebenen und in Aussicht genommenen Jahresgesamtsammelmenge (100 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 20.000,00 Euro,
146vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris.
147Der Zwangsgeldandrohung kommt wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung keine eigenständige Bedeutung zu (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs).
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 85 %, die Beklagte zu 15 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das auch im Stadtgebiet der Beklagten – nach eigenen Angaben seit November 2011 – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Die Technischen Betriebe S. (U. ) (bis zum 31. Dezember 2013: S1. Entsorgungsbetriebe (S2. )) nehmen laut § 1 Abs. 1 ihrer Betriebssatzung vom 20. April 2005 in der durch Satzung vom 16. Dezember 2013 geänderten Fassung als eine organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung wie ein Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Beklagte wahr. Sie führen im Stadtgebiet seit November 2012 eine eigene Erfassung und Verwertung von Alttextilien mittels Containern durch.
4Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den auch für das Gebiet der Beklagten zuständigen Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die Anzeige wurde von einer Sachbearbeiterin der unteren Umweltschutzbehörde – Frau K. – bearbeitet. Die untere Umweltschutzbehörde ist als „Fachdienst Umwelt“ (Fachdezernat 1.31) organisiert, dessen Fachdienstleiter Herr Q. ist.
5In der Anzeige gab die Klägerin an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben sowie im Jahr 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. verwertet werden.
6Geschäftsführer der Klägerin war zu diesem Zeitpunkt Herr N. E. .
7Unter dem 8. August 2012 forderte die Beklagte (Fachdezernat 1.31) die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf. Unter anderem wies sie darauf hin, für eine ordnungsgemäße Sammlung sei erforderlich, eine Sondernutzungserlaubnis für öffentliche Flächen zu beantragen. Selbstverständlich bliebe es der Klägerin freigestellt, Verträge für die Nutzung privater Stellflächen zu schließen und diese vorzulegen.
8Mit Schreiben vom 19. September 2012 beantragte die Klägerin für das Aufstellen von 19 Containern im Stadtgebiet der Beklagten bei dieser (Fachdezernat 1.32 – Bürger, Sicherheit und Ordnung) Sondernutzungserlaubnisse.
9Einen Tag später teilte die Klägerin der Beklagten (Fachdezernat 1.31) ihre Auffassung mit, § 18 Abs. 2 KrWG biete nicht die Grundlage für die mit Schreiben vom 8. August 2012 angeforderten Unterlagen. Es seien keine Tatsachen hinsichtlich der Unzuverlässigkeit bekannt, weshalb auch die Vorlage von erforderlichen Sondernutzungserlaubnissen nicht gerechtfertigt sei.
10Nachdem die S2. von der Beklagten hierzu aufgefordert worden waren, nahmen sie am 18. Januar 2013 konkret zur Anzeige der Klägerin Stellung und sprachen sich für eine Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aus: Die Sammlung beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der S2. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, der selbst über ein bestehendes, hochwertiges Erfassungs- und Verwertungssystem für Altkleider und Altschuhe im Stadtgebiet der Beklagten verfüge. Außerdem seien Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergäben. Die Klägerin habe nämlich über Jahre hinweg im Stadtgebiet der Beklagten Sammelbehälter auf öffentlichen Straßen ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Der Fachdienst 1.32 habe ein Verfahren gegen sie eingeleitet.
11Unter dem 6. Februar 2013 hörte die Beklagte die Klägerin zur Untersagung der Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen und Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit insbesondere auch wegen systematischen Aufstellens von Containern ohne Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum an.
12Danach erlangte die Beklagte Kenntnis von sieben Eintragungen im Gewerbezentralregister betreffend den damaligen Geschäftsführer der Klägerin N. E. wegen Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. . Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
13Mit Bescheid vom 3. April 2013 untersagte die Beklagte die angezeigte Sammlung von Bekleidung und Alttextilien der Klägerin auf ihrem Stadtgebiet ab dem 1. Juni 2013. Bis zu diesem Zeitpunkt seien sämtliche aufgestellte Sammelbehälter zu entfernen. Für den Fall, dass die Klägerin dieser Verfügung nicht oder nicht vollständig nachkomme, drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 3.500,00 Euro an. Die Beklagte setzte außerdem eine Gebühr für die Bearbeitung der Anzeige in Höhe von 290,00 Euro fest.
14Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG. Da die Klägerin im Stadtgebiet und auch in anderen Kommunen – etwa in M. , O1. und E1. – Sammelcontainer ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt habe und Eintragungen im Gewerbezentralregister in Bezug auf Herrn N. E. als Geschäftsführer vorlägen, seien Tatsachen bekannt, aus denen sich ihre Unzuverlässigkeit bzw. die der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Person ergäbe. Durch die Sammlung werde zudem die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet, was im Einzelnen näher begründet wurde.
15Dagegen hat die Klägerin am 3. Mai 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie neben der formellen Rechtswidrigkeit des Bescheides aufgrund Unzuständigkeit der Beklagten im Wesentlichen vor: Der Sammlung stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 KrWG entgegen. Die Unzuverlässigkeit für die abfallwirtschaftliche Tätigkeit nach §§ 17, 18 KrWG auf Verstöße gegen andere öffentlich-rechtlichen Vorschriften, hier das Straßenrecht oder sozialrechtliche Normen zu stützen, sei nicht zulässig. Soweit die Beklagte sich auf Vorgänge im Gebiet der Stadt M. stütze, seien dortige Fehler auf die Führung ihrer örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt, unter anderem durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung. Es seien zwischenzeitlich Maßnahmen ergriffen worden, um die Zahl von Fehlern möglichst zu minimieren. Sie habe eine Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle, Qualitäts- und Umweltgutachter (ZER QMS) durchgeführt. Außerdem sei begonnen worden, die Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer nach und nach sämtlich zu Lehrgängen des Bildungswerks der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft zu schicken, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben. Außerdem sei mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht worden. Herr N. E. sei nicht mehr Geschäftsführer. Neuer alleiniger Geschäftsführer sei Herr W1. L. . Herrn N. E. sei Einzelprokura erteilt worden. Die Änderungen wurden am 5. September 2013 in das Handelsregister eingetragen. Jedenfalls müsse ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin bei der Entscheidung der Beklagten berücksichtigt werden, da sie die Sammlungstätigkeit bereits vor Inkrafttreten des KrWG im Stadtgebiet durchgeführt habe. Ein milderes Mittel als die Untersagung sei nicht geprüft worden.
16Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung im angefochtenen Bescheid aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
17den Bescheid der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 aufzuheben.
18Die Beklagte beantragt,
19die Klage abzuweisen.
20Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass des angefochtenen Bescheides und verweist im Übrigen im Wesentlichen auf dessen Inhalt.
21Mit Verfügung vom 23. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt habe. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte E2. , L1. und X1. ) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13. Sie teilten u.a. Folgendes mit:
22In der Stadt S. habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, der Behälter sei der Klägerin entwendet worden. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schien der Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, mit anderen verschraubt zu sein. Auch sei er erheblich beschädigt.
23Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
24In der Stadt L2. sei auf dem Grundstück der Stadt L3. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L3. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete bzw. im städtischen Eigentum stehende Fläche handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
25In der Stadt W2. habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden; er sei später von der Stadt entfernt worden.
26Ebenfalls in der Stadt W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in der Stadt W2. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
27Im April 2014 seien in der Stadt I1. , auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
28In der Stadt E2. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung nicht einverstanden gewesen. Zwischen dem 27. März und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet – ohne eine entsprechende Vereinbarung vorzulegen – das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
29Auf Nachfrage des Gerichts machte die Klägerin Ausführungen zu den Aufgaben des Geschäftsführers W1. L. . Insoweit wird auf ihren Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen.
30Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Neben der Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb obliege ihm u.a. im Vertretungsfalle die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers. Vor seiner Bestellung als Prokurist habe er in seiner Funktion als Geschäftsführer all jene Aufgaben wahrgenommen, die heute aufgeteilt seien auf den Geschäftsführer und den Prokuristen. Nur noch im Vertretungsfalle sei Herr E. mit Fragen der Aufstellung von Sammelcontainern befasst; sein Tätigkeitsschwerpunkt liege in Vertrieb und Verwertung. Mit dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X. als für den Betrieb verantwortliche Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten und den der Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
34Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
35Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 3. April 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
36I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen). Die Aufforderung, die aufgestellten Container zu entfernen, ist dabei als Annex zur Untersagungsverfügung zu verstehen, der von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG umfasst ist,
37vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 6.
38II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
39Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
40Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
42Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
43vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 ‑ 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
44Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Fachdienst Umwelt (Fachdezernat 1.31) wahrgenommen. Fachdienstleiter ist Herr Q. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Frau K. und Herrn X2. vorgenommen. Die Einrichtung „Abfallentsorgung“ wird hingegen ausweislich des § 1 Abs. 1 und 2 der Betriebssatzung für die S1. Entsorgungsbetriebe vom 20. April 2005 in der zur Zeit des Bescheiderlasses geltenden Fassung von diesen als ein selbstständiger Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit in Form einer organisatorisch und wirtschaftlich eigenständigen Einrichtung betrieben. Betriebsleiter ist Herr A. . Für die Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 KrWG war bzw. ist Herr D. aus dem Bereich S2. 2 zuständig.
45III. Die Untersagungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
46Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
471. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
48vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
49Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung - insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen - bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
50vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
51Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
522. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
53vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
54Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
55vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
56weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
57vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
58Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
60Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
61vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
62Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch Verstöße gegen straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürften und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten,
63vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
64Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
65Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
66vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
67Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
68vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
69Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
70vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
71Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
72vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
73Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
74Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
75vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 ‑ 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
763. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben.
77a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 25. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O3. X. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus das ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
78Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
79vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
80Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
81Die Klägerin hat im Stadtgebiet der Beklagten in der Vergangenheit an den Standorten C2. Str. 2, F1. . 1, N1. ./S3. -N2. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L5. , C3. . 4, S4. . 54, D1. -N3. ./Q2. -X3. ., B. F2. . 1, M1. . 6, X4. . 68, S5. . 6, I2. . 31, S6. Ring 44 und T. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Beklagten im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Beklagten an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S5. . 6 (Foto Nr. 3), S6. Ring 44 (Foto Nr. 5), T. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D1. -N4. Str./Q2. X5. Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sei, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich sei,
82vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
83stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X4. . 68, N5. ./S3. -N6. Str. und S4. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
84vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW ‑ 11 B 14/13, ‑ n.V., BA Seite 3 (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet der Beklagten).
85Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C4. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N7. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung 11 A 588/14).
86Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
87vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt N8. die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
88Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße, z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können.
89Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 (u.a. auf der X6. Q4. Str. Ecke P2. -B1. -Str. und der I3. -C5. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W1. L. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Leipzig in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich die Kammer insoweit zu eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M. , Bl. 19 der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im hiesigen Verfahren Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der hiesigen mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
90b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
91im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
92Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit.
93Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen auch durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L. (cc.).
94aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
95vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16.
96Dies gilt aus mehreren Gründen.
97Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er ebenso eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
98vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
99schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
100Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
101bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , N8. , E1. , O1. , L1. und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften (KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen) im Zusammenhang mit der Abfallentstehung und Entsorgung, Aufklärung. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegele sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten würden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet seien, solle Herr O. X. darüber informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA) in -wie dargelegt- zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen.
102cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich (auch) aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E3. (M. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie die Klägerin konsistent im hiesigen Verfahren etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E3. (M. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
103Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L2. , I1. , W2. und E2. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
104In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E2. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Der Hinweis der Klägerin darauf, dass nicht nur der Eigentümer ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben könne, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zu erbringen, den sie indes schuldig geblieben ist. Die Beteiligten sind gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin – zuzurechnen sind,
105vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
106Gleiches gilt für das Grundstück L3. Weg 90-92 in der Stadt L2. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur – was unstreitig ist – um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
107Bei dem (einfachen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. So stellte sie auch im Jahr 2013 ‑ zuletzt im November – in der Stadt L1. einen Container auf das im Eigentum der Stadtwerke L1. AG stehende Grundstück X7.-------straße 8 ohne deren Einverständnis, verwies aber auf einen angeblichen Vertrag mit einer ihrer Auffassung nach verfügungsbefugten Person, ohne diesen trotz entsprechender Aufforderung vorzulegen.
108Die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L4.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zugestanden. Ihr Vortrag, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, der daraufhin abgemahnt worden sei, betrifft nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
109Dem Vortrag der Beklagten, im April 2014 seien in der Stadt I1. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht entgegen getreten.
110Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße im Stadtgebiet der Beklagten hat die Klägerin die von der Beklagten dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein sollte. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 in dem dortigen Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte – „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
111Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Ausgehend von der gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
112vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG Leipzig, Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1134. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
114vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
115verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
116vgl. hierzu VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
117IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
118V. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühren ist rechtmäßig.
119Ob Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Verwaltungsgebühren die §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 und 2 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in Verbindung mit der seit dem 29. Mai 2013 geltenden Tarifstelle 28.2.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs - AGT - zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 3. Juli 2001 - AVwGebO NRW -, (GV. NRW. vom 24. Juni 2013, Seite 290) für die Bearbeitung von Anzeigen für gewerbliche Sammlungen (§ 18 Abs. 1, 5 und 6 KrWG) ist oder aber die zur Zeit des Erlasses des angefochtenen Bescheides geltende Tarifstelle 30.5 für Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist und die nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden besonderen öffentlichen Interesse dienen, kann dahinstehen. Denn unter Zugrundelegung beider Gebührenrahmen (Tarifstelle 28.2.1.3 in der seit dem 29. Mai 2013 Fassung: 50,00 bis 1.000,00 Euro; Tarifstelle 30.5: 0,00 bis 500,00 Euro) begegnet die Festsetzung der Gebühr in Höhe von 290,00 Euro keinen rechtlichen Bedenken.
120§ 9 GebG NRW räumt der Behörde bei der Festsetzung der Gebühr innerhalb des Rahmens im Einzelfall Ermessen ein, das hier – unter Zugrundelegung beider Tarifstellen – fehlerfrei ausgeübt wurde. Eine Ermessensüberschreitung liegt nicht vor, da die Beklagte sich bei der Festsetzung der Gebühr in dem vom Verordnungsgeber gesetzten Rahmen gehalten hat. Auch ein Fehlgebrauch ist nicht erkennbar, da die Beklagte die nach § 9 Abs. 1 GebG NRW maßgeblichen Gesichtspunkte hat einfließen lassen: Bei der Festsetzung der Gebühr muss zum einen der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand und zum anderen die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtigt werden (Äquivalenzprinzip). Diese Regelung wird vorliegend ergänzt durch den der Tarifstelle 28.2.1 nachgestellten Hinweis, dass die Gebührenfestsetzung auf den Verwaltungsaufwand begrenzt ist. Wie sich schon aus der Wahl des Wortes „begrenzt“ ergibt, bildet der Verwaltungsaufwand innerhalb des Gebührenrahmens die Obergrenze der Gebührenfestsetzung. Hier ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte auch unter Berücksichtigung des materiellen Prüfumfangs den ungefähren Zeitaufwand ermittelt und sodann anhand vorgegebener Stundensätze (vgl. den Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales über die Richtwerte für die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes bei der Festlegung der nach dem GebG NRW zu erhebenden Verwaltungsgebühren) die Gebühr in Höhe von 290,00 Euro errechnet hat.
121B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Zwangsgeldandrohung aufgehoben und damit dem Klagebegehren insoweit nachgekommen ist.
122Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
123Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
(1) Der Mieter ist ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt, den Gebrauch der Mietsache einem Dritten zu überlassen, insbesondere sie weiter zu vermieten. Verweigert der Vermieter die Erlaubnis, so kann der Mieter das Mietverhältnis außerordentlich mit der gesetzlichen Frist kündigen, sofern nicht in der Person des Dritten ein wichtiger Grund vorliegt.
(2) Überlässt der Mieter den Gebrauch einem Dritten, so hat er ein dem Dritten bei dem Gebrauch zur Last fallendes Verschulden zu vertreten, auch wenn der Vermieter die Erlaubnis zur Überlassung erteilt hat.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das – nach eigenen Angaben u.a. auch im Stadtgebiet der Beklagten – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Am 30. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an.
4In der Anzeige gab die Klägerin an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben und im Jahr ca. 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. Textile Recycling Sp. z o.o. verwertet werden.
5Geschäftsführer der Klägerin zu diesem Zeitpunkt war Herr N. E. .
6Unter dem 31. Juli 2012 und dem 4. September 2012 forderte die Beklagte die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf, u.a. zur Angabe, wo sich die aufgestellten Container befinden. Die Klägerin teilte mit, die Anzeige entspreche den Vorgaben des § 18 Abs. 2 KrWG und sei vollständig gewesen, legte aber, nachdem sie zur Untersagung der Sammlung wegen fehlender Unterlagen angehört worden war, u.a. für den damaligen Geschäftsführer N. E. einen Auszug aus dem Gewerbezentralregister vor, der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. enthielt. Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
7Nach vorheriger Anhörung untersagte die Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 20. November 2012 die am 30. Juli 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung der Klägerin von Bekleidung, Textilien und Verpackungen aus Textilien aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mit Sammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.1). Die sofortige Beseitigung aller von der Klägerin im Stadtgebiet L. aufgestellten Sammelcontainer bis spätestens zum 30. November 2012 wurde angeordnet (Ziffer I.2) Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. 1 der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. 2 der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr für jeden Fall der Zuwiderhandlung die Ersatzvornahme an (Ziffer III.).
8Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden. Eine Prüfung der Anzeige in Bezug auf die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG habe aufgrund der fehlenden Unterlagen nicht erfolgen können. Außerdem bestünden wegen der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht im Gewerbezentralregister erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn N. E. als Geschäftsführer der Klägerin. Des Weiteren seien an den Standorten E2.-----straße auf dem Grundstück der Hausnummer 10-12 und der I. Straße / Ecke X1.-------straße Container ohne die Genehmigung der jeweiligen Grundstückseigentümer und am Standort I1. Straße im öffentlichen Straßenland ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt worden. Wegen der Verstöße gegen das Straßenrecht erfolge die Verwertung der gesammelten Abfälle auch nicht ordnungsgemäß.
9Die Klägerin erhob gegen diese Ordnungsverfügung am 21. Dezember 2012 Klage. Unter dem 16. Januar 2013 hob die Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung auf, der Rechtsstreit wurde übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
10Nach erneuter Anhörung untersagte die Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 20. Februar 2013 die am 30. Juli 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung der Klägerin von Bekleidung, Textilien und Verpackungen aus Textilien aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mit Sammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.).
11Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden, insbesondere fehle die Mitteilung, an welchen Stellen sich die von der Klägerin für die Sammlung genutzten Container befänden (Containerstandliste). Es sei bekannt, dass in einigen Fällen Sammelbehälter auf öffentlichen Flächen oder auf Privatgrundstücken aufgestellt worden seien, ohne im Besitz der erforderlichen Sondernutzungserlaubnis zu sein oder das Einverständnis des Grundstückseigentümers erbeten zu haben. Eine Prüfung der Anzeige in Bezug auf die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG habe aufgrund der fehlenden Unterlagen nicht erfolgen können. Außerdem bestünden wegen der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht im Gewerbezentralregister erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn N. E. als Geschäftsführer der Klägerin. Auch negative Berichterstattung in den Medien über illegal aufgestellte Sammelcontainer erhärteten Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin. Die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Leipzig habe mit Beschluss vom 21. Januar 2013 – 1 L 542/12 – eine Ordnungsverfügung der Stadt Leipzig bestätigt, in der die Klägerin verpflichtet werde, 760 Container aufgrund von Verstößen gegen das Straßenrecht zu entfernen. Wegen der Verstöße gegen das Straßenrecht erfolge die Verwertung der gesammelten Abfälle auch nicht ordnungsgemäß.
12Die Klägerin hat am 6. März 2013 Klage erhoben.
13Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Ordnungsverfügung sei formell rechtswidrig. Die Beklagte könne als untere Umweltschutzbehörde, da sie gleichzeitig auch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei, aufgrund dieser Interessenkollision nicht die zuständige Behörde im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sein, sofern eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der internen Bearbeitungen nicht vorgelegen habe. Des Weiteren fehle es an der erforderlichen Anhörung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gemäß § 18 Abs. 4 KrWG. Die Beklagte habe insoweit mitgeteilt, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger von vornherein nicht zu einer Stellungnahme aufgefordert worden sei. Dies führe zu einem Verfahrensfehler. Die Ordnungsverfügung sei auch materiell rechtswidrig. Die Anzeige sei vollständig erfolgt. Die Benennung konkreter Sammelstellen könne nicht aufgrund von § 18 Abs. 2 KrWG verlangt werden. Die Verwertung der von ihr erfassten Abfälle erfolge ordnungsgemäß. Die behaupteten Verstöße gegen Straßenrecht außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Beklagten seien von der ordnungsgemäßen Verwertung im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht erfasst. Es bestünden keine Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit. Eine Unzuverlässigkeit folge insbesondere nicht aus einer unvollständigen Anzeige, denn entgegen der Auffassung der Beklagten sei die von ihr – der Klägerin – vorgelegte Anzeige gemäß § 18 Abs. 2 KrWG vollständig gewesen. Eine Unzuverlässigkeit folge auch nicht aus etwaigen Verstößen gegen Straßenrecht. Der Zuverlässigkeitsbegriff des § 18 Abs. 5 KrWG werde abschließend durch § 8 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) bzw. § 3 der Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV) konkretisiert und vorgegeben. Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht seien in diesen Vorschriften nicht aufgeführt. Selbst wenn Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht berücksichtigt würden, könnten jedenfalls etwaige Verstöße gegen das Zivilrecht, d.h. gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse, keine Berücksichtigung finden, da zivilrechtliche Vorschriften nicht in Bezug genommen würden. Zweifel an der Zulässigkeit könnten des Weiteren nicht aus einer Gesamtschau weiterer, sie – die Klägerin – betreffender Verfahren abgeleitet werden. Zudem müssten die bei ihr vorgenommenen personellen Veränderungen mit in die Zuverlässigkeitsprognose einfließen. Insoweit sei mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht worden. Anstelle des bisherigen Geschäftsführers Herrn N. E. sei nunmehr Herr W1. L1. alleiniger Geschäftsführer. Herr N. E. habe Einzelprokura. Vorgänge, die vor dem Zeitpunkt der Bestellung des neuen Geschäftsführers gelegen hätten, dürften nicht mit in die Prognoseentscheidung einfließen. Einträge des Herrn N. E. im Gewerbezentralregister betreffend straßenrechtliche Verstöße in der Stadt O1. könnten daher nicht für die Begründung einer Unzuverlässigkeit herangezogen werden. Im Übrigen habe Herr N. E. sich gegen eine Entscheidung der Stadt O1. erfolgreich gerichtlich zur Wehr gesetzt. Die übrigen Verstöße beruhten auf vergleichbaren Sachverhalten. Die Auseinandersetzung mit der Stadt O1. sei im Übrigen jetzt beendet. Die Behauptung der Unzuverlässigkeit unter Bezugnahme auf Vorfälle in Leipzig sei unsubstantiiert. Soweit sich auf, noch unter der Amtszeit des vormaligen Geschäftsführers datierende, Vorgänge im Gebiet der Stadt M. bezogen werde, seien etwaige dortige Fehler auf die Führung der örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt. Der jetzige Geschäftsführer W1. L1. sei dort als freiberuflicher Mitarbeiter eingesetzt gewesen, um seinerzeit gerade dort aufgetretene Missstände zu beseitigen. Er sei in M. weder Niederlassungsleiter noch Angestellter gewesen. Schließlich seien nach Umstrukturierung der Geschäftsführung Maßnahmen ergriffen worden, um die Betriebsabläufe und die Betriebspraxis zu verbessern. Es erfolge eine Überprüfung bestehender Containerstandorte auf die Einhaltung des Straßenrechts. Zudem gebe es Arbeits- und Handlungsanweisungen für die Mitarbeiter im Außendienst mit betriebsinterner Kontrolle. Konkrete Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bzw. privatrechtliche Verfügungsbefugnisse im Stadtgebiet der Beklagten habe diese nicht hinreichend dargelegt. Aktuell habe sie – die Klägerin – im Stadtgebiet der Beklagten an drei Standorten Container aufgestellt (Zur Alten T. 210, H.--------straße EKZ-Center / Am X2. , E2.-----straße 10-14). Für diese Standorte lägen ordnungsgemäße Mietverträge vor. Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bestünden aktuell ebenfalls nicht. Auf der Von-L2. -Straße sei kein Container aufgestellt worden. Der Container auf der I1. Straße sei nicht mehr vorhanden gewesen als sie diesen habe entfernen wollen. Mit den aufgestellten Containern auf der E2.-----straße 10-14 werde nicht gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse verstoßen. Es liege ein Mietvertrag mit der Firma Tropical Getränkehandel UG vor. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Firma U. Getränkehandel UG nicht der Grundstückseigentümer sei. Es sei grundsätzlich möglich, dass der Grundstückseigentümer die Verfügungsbefugnis an den Mieter oder Pächter verloren habe. Es könne im Übrigen nicht ausgeschlossen werden, dass der Verfügungsberechtigte sein ursprüngliches Einverständnis mit der Containeraufstellung später gegenüber der Beklagten verschwiegen oder widerrufen habe, insbesondere wenn seitens der Beklagten der Eindruck erweckt worden sein sollte, die auf dem jeweiligen Grundstück aufgestellten Container seien „illegal“. Auch für den Standort X1.-------straße 8 / I2.-----straße habe die Beklagte einen Verstoß gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse nicht belegt. Es fehle an einer Darlegung, dass der Grundstückseigentümer die Verfügungsbefugnis über den Aufstellungsort überhaupt noch innehabe. Der Mietvertrag mit dem Vermieter Herrn X3. spreche für einen Verlust der Verfügungsbefugnis der Grundstückseigentümerin. Im Übrigen habe die Grundstückseigentümerin, die T1. Energie GmbH, mit Schreiben vom 11. Dezember 2013 erklärt, dass eine Verwechslung vorgelegen habe und die Forderung auf Räumung des Grundstücks als gegenstandslos zu betrachten sei. Bezüglich des auf der Straße Zur Alten T. 210 aufgestellten Containers sei kein Verstoß gegen Straßen- und Wegerecht dargelegt, weil sich der Container auf einem Privatgelände befinde. Sie verfüge insoweit über einen Mietvertrag. Aus dem Vortrag der Beklagten ließen sich auch keine Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bzw. privatrechtliche Verfügungsbefugnisse außerhalb des Stadtgebietes der Beklagten ableiten. Selbst wenn es in der Vergangenheit vereinzelt zu Verstößen gekommen sein sollte, was bestritten werde, biete die geänderte Betriebspraxis eine ausreichende Gewähr dafür, dass die Sammlungstätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausgeübt werde. Schließlich sei die Untersagung unverhältnismäßig und berücksichtige nicht in hinreichendem Maße ihre grundrechtlich geschützten Positionen. Die Zwangsgeldandrohung sei ebenfalls rechtswidrig.
14Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung (Ziffer III.) in der angefochtenen Ordnungsverfügung aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
15die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20. Februar 2013 in der Fassung vom 7. Oktober 2014 aufzuheben.
16Die Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass der angefochtenen Ordnungsverfügung und verweist im Übrigen im Wesentlichen auf dessen Inhalt. Ergänzend führt sie an, auch in ihrem Zuständigkeitsbereich seien ohne Genehmigung des Grundstückseigentümers bzw. ohne Sondernutzungserlaubnis Container durch die Klägerin aufgestellt worden.
19Mit Verfügung vom 26. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 – dem Zeitpunkt der Auswechslung des Geschäftsführers – Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt hat. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte Düsseldorf, Remscheid und Wuppertal) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 4202/13 und 17 K 3552/13. Die Beklagten teilten u.a. folgendes mit:
20In der Stadt L. habe die Klägerin seit dem 18. Oktober 2013 wiederholt auf der E2.-----straße 10-14 Container ohne Zustimmung des Grundstückseigentümers aufgestellt. Diese Container wurden seitens des Grundstückseigentümers teilweise entfernt, jedoch von der Klägerin erneut aufgestellt. Weitere Ermittlungen hätten ergeben, dass ein von der Klägerin vorgelegter Pachtvertrag von der Firma U. Getränkehandel UG, einem im Objekt E2.-----straße 10-14 ansässigen Getränkehandel, unterzeichnet war, nicht jedoch von dem Grundstückseigentümer, Herrn X4. , selbst. Die Container der Klägerin seien nach Auskunft des Grundstückseigentümers stets ohne sein Wissen und Einverständnis aufgestellt worden. Seit August 2013 habe die Klägerin zudem auf der X1.-------straße 8 zum wiederholten Male Container ohne Zustimmung des dortigen Grundstückseigentümers, den Stadtwerken L. AG (T1. Energie GmbH), aufgestellt. Die Klägerin bestreitet, die Container ohne Zustimmung des zivilrechtlich Verfügungsberechtigten aufgestellt zu haben.
21In der Stadt Remscheid habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, dass die Behälter der Klägerin entwendet worden seien. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schienen die Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, miteinander verschraubt zu sein. Stattdessen seien die Behälter erheblich beschädigt.
22Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
23In der Stadt L3. sei auf dem Grundstück der Stadt L4. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Klägerin sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L4. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche handele bzw. es sich um eine Fläche im städtischen Eigentum handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
24In der Stadt Viersen habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I3. L5.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden, der später von der Stadt W2. entfernt worden sei.
25Ebenfalls in der Stadt W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 754 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in W2. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was gegenüber diesem Mitarbeiter arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
26Im April 2014 seien in der Stadt I4. , auf der O2. Straße 1a, Container von der Stadt I4. entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
27In der Stadt E3. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H1. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung der Container nicht einverstanden gewesen, was durch Vorlage des entsprechenden E-Mail Verkehrs belegt wurde. Zwischen dem 27. März 2014 und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
28In dem beigezogenen Verfahren 17 K 4202/13 (Q. ./. Stadt S. , klageabweisendes Kammerurteil vom 2. September 2014) hat die Klägerin auf Aufklärungsverfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 Ausführungen zu den Aufgaben des aktuellen Geschäftsführers W1. L1. gemacht. Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Insoweit wird auf ihren dortigen Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen. Ferner hat sie mitgeteilt, unter dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X. als einer für den Betrieb verantwortlichen Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
29Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 4202/13 und 17 K 3552/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
30Entscheidungsgründe:
31A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
32Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
33Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20. Februar 2013 in der Fassung vom 7. Oktober 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
34I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen).
35II. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig.
361. Von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU), ist auszugehen.
37Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
38Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
39vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24.
40Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf , Urteil vom 8. April 2014 ‑ 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
42Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall,
43vgl. VG Düsseldorf , Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
44Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 361-2 (Untere Abfallwirtschaftsbehörde / Abfallberatung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr I5. . Das Team 361-2 ist für die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und den Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG zuständig. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers werden von dem Team 361-1 (Abfallwirtschaft / Straßenreinigung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr G. . Die Abteilungsleitung 361 (Frau C2. ) hat im Hinblick auf Anordnungen nach § 18 KrWG ausschließlich Vorgesetzten- und Weisungsfunktion gegenüber dem Team 361-1, nicht aber gegenüber dem Team 361-2. In diesen Fällen wird die Vorgesetzten- und Weisungsfunktion unmittelbar durch die Fachbereichsleitung Umwelt (Herr E4. ) wahrgenommen.
45Soweit in der Literatur vertreten wird, dass es vor dem Hintergrund von Art. 102 und 106 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) – ehemals Art. 82 und 86 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – und deren Auslegung in der sogenannten MOTOE-Entscheidung,
46EuGH, Urteil vom 1. Juli 2008 – C-49/07 –, juris,
47auch europarechtlich problematisch sei, wenn der Rechtsträger des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers über die Sammlungen von dessen Wettbewerbern entscheide,
48vgl. Diekmann/Ingerowski, AbfallR 2013, 12, 16; Dippel, in: Schink/Versteyl, KrWG, § 18, Rn. 8 f.; Weidemann, AbfallR 2013, 96, 100; Hurst, AbfallR 2013, 176, 177; ähnlich Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 18, Rn. 11; a.A. Wenzel, AbfallR 2013, 231, 233,
49begründet dies keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit der Beklagten.
50Zum Einen spricht angesichts der dezentralen Betrauung der Landkreise und kreisfreien Städte mit den Aufgaben der Abfallbewirtschaftung schon einiges gegen eine marktbeherrschende Stellung i.S.v. Art. 102 AEUV,
51so wohl auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16.08 –, juris Rn. 39.
52Zum Anderen handelt es sich bei der Abfallbewirtschaftung als Aufgabe der Daseinsvorsorge – anders als bei der Veranstaltung von Motorrennen im Fall N1. – um eine unter die Ausnahmevorschrift des Art. 106 Abs. 2 AEUV fallende Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse,
53vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16.08 –, juris Rn. 40.
54Zudem unterliegen – anders als beim Fall N1. , in dem der im Wettbewerb stehende Veranstalter unkontrolliert über die Zulassung von anderen Wettbewerbern bestimmen konnte und das griechische Berufungsgericht selbst angegeben hatte, keinen effektiven innerstaatlichen Rechtsschutz gewähren zu können – hier sowohl der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger als auch die erst nach eigener unabhängiger Prüfung entscheidende und allein vom Rechtsträger her, nicht aber personell und organisatorisch mit ihm identische untere Umweltschutzbehörde bei der Ausübung ihrer Befugnisse Beschränkungen, Bindungen und einer effektiven beim ersteren rechtsaufsichtlichen, bei letzterer sonderaufsichtlichen sowie nicht zuletzt auch verwaltungsgerichtlichen Kontrolle,
55vgl. VG Düsseldorf , Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
562. Auch im Übrigen sind keine durchgreifenden formellen Mängel ersichtlich. Soweit die Klägerin rügt, dass die Beklagte den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung nicht gemäß § 18 Abs. 4 KrwG zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert hat, so führt dies nicht zur formellen Rechtswidrigkeit der Untersagung. Insoweit kann offenbleiben, ob die Rechtmäßigkeit einer – wie hier – auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Untersagungsverfügung zwingend eine auf § 18 Abs. 4 KrWG basierende, vorherige Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers voraussetzt. Selbst wenn zugunsten der Klägerin unterstellt wird, dass es einer derartigen Beteiligung gemäß § 18 Abs. 4 KrWG stets bedürfte und die Vorschrift des § 18 Abs. 4 KrWG zumindest auch dem Schutz der Belange des gewerblichen Sammlers diente,
57vgl. hierzu OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4. Juli 2013 – 8 B 10533/13 –, juris Rn. 7, wonach § 18 Abs. 4 KrWG ausschließlich dem Schutz der Belange des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dient,
58wäre ein insoweit unterstellter Mangel jedenfalls nach § 46 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) unbeachtlich. Denn nach § 46 VwVfG NRW kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. So liegt der Fall hier. Die Vorschrift des § 18 Abs. 4 KrWG über die Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist als Verfahrensvorschrift zu qualifizieren. Überdies handelt es sich bei der auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Untersagung der von der Klägerin beabsichtigten gewerblichen Sammlung um eine gebundene Entscheidung und es ist offensichtlich, dass die unterlassene Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn in Anbetracht der Tatsache, dass die Beklagte die streitgegenständliche Untersagungsverfügung maßgeblich auf Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt hat ist nicht ersichtlich, wie eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers diesbezüglich Auswirkungen auf die Zuverlässigkeitsprognose hätte haben können. Eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hätte allenfalls im Hinblick auf etwaige der Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen von Relevanz sein können,
59vgl. VG Düsseldorf , Urteil vom 22. September 2014 – 17 K 2730/13 –.
60III. Die Ordnungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
61Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
621. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
63vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
64Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung – insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen – bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
65vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
66Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
672. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
68vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
69Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
70vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
71weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
72vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 11; BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
73Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
74vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
75Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
76vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
77Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürfen und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben haben,
78vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
79Entsprechendes gilt für die Zuverlässigkeitsregelung in § 3 Abs. 2 der am 1. Juni 2014 in Kraft getretenen Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV), die abgesehen von kleineren Abweichungen im Wesentlichen inhaltsgleich zu § 8 Abs. 2 EfbV Regelbeispiele für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Betriebsinhabers enthält. Weder dem Wortlaut noch den Gesetzesmaterialien zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann entnommen werden, dass für die Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG lediglich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV genannten Kriterien Berücksichtigung finden dürfen und straßenrechtliche Aspekte außer Betracht bleiben müssen. Hierfür spricht nicht zuletzt die Systematik des § 3 AbfAEV. Denn § 3 Abs. 1 AbfAEV rekurriert nach seinem ausdrücklichen Wortlaut allein auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 53 Abs. 2 Satz 1 und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG, nimmt indes keinen Bezug auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Vor dem Hintergrund dieses durch § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift, können sich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV enthaltenen Konkretisierungen in Form spezieller Regelbeispiele unter gesetzessystematischen Gesichtspunkten nicht auf Vorschriften beziehen, die von dem in § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen Regelungsrahmen nicht erfasst sind.
80Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
81Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
82vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
83Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
84vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 18; ebenso angedeutet OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
85Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
86vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
87Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
88vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
89Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
90Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
91vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf , Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 ‑ 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
923. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben,
93vgl. zur abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin bereits grundlegend VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –; zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin vgl. zuletzt VG Leipzig , Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
94a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 30. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O3. X. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
95Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
96vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
97Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
98Die Klägerin hat im Stadtgebiet S. in der Vergangenheit an den Standorten C3. Str. 2, F1. . 1, N2. ./S1. -N3. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L6. , C4. . 4, S2. . 54, D. -N4. ./Q2. -X5. ., B. F2. . 1, M1. . 6, X6. . 68, S3. . 6, I6. . 31, S4. Ring 44 und T2. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW (StrWG NRW) erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Stadt S. im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Stadt S. an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S3. . 6 (Foto Nr. 3), S4. Ring 44 (Foto Nr. 5), T2. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D. -Meyer Str./Q2. Windgasen Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich ist, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich ist,
99vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
100stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X6. . 68, N5. ./S1. -N6. Str. und S2. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
101vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW ‑ 11 B 14/13 ‑, n.V., (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet S. ).
102Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C5. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N7. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung, OVG NRW: Az. 11 A 588/14).
103Schließlich hat auch die Stadt Düsseldorf im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 angeführt, die Klägerin habe im Februar 2012 zwei Container auf dem öffentlichen Parkplatz zur Bezirkssportanlage G1. -S5.--------weg ohne Genehmigung aufgestellt. Die Behauptung der Klägerin im Verfahren 17 K 2730/13 (Schriftsatz vom 23. Oktober 2013), sie habe zu keinem Zeitpunkt dort Container aufgestellt, kann angesichts der von der Stadt E3. vorgelegten Lichtbilddokumentation und der daraus ersichtlichen Aufkleber mit Firmenname und einschlägiger Telefonnummer der Klägerin auf den Containern, nicht im Ansatz nachvollzogen werden. Aus dem Vermerk der Stadt E3. im Verfahren 17 K 2730/13 vom 13. März 2012 ergibt sich auch, dass die Stadt E3. selbst die Aufstellung auf ihrem Grund zu keinem Zeitpunkt genehmigt hatte.
104Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
105vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt Mönchengladbach die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
106Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können. Soweit die Klägerin diesbezüglich vorträgt, Herr N. E. habe sich in einem die Stadt O1. betreffenden Verfahren wegen des Vorwurfes eines straßenrechtlichen Verstoßes erfolgreich vor dem Oberlandesgericht E3. und nachfolgend dem Amtsgericht O1. gerichtlich zur Wehr gesetzt, ändert dies nichts an dem Umstand, dass jedenfalls die im Gewerbezentralregister aufgeführten rechtskräftig festgestellten straßenrechtlichen Verstöße für die Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin herangezogen werden können.
107Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte 9 (u.a. auf der X7. Q4. Str. Ecke P2. -B1. -Str. und der I7. -C6. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W1. L1. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L1. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Leipzig in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich das Gericht insoweit zu Eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M. , Bl. 19 der Beiakte 9 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im Verfahren 17 K 4202/13, Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
108b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
109im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
110Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit,
111vgl. VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
112Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L1. (cc.).
113aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
114vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16 sowie in Bezug auf die Klägerin VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
115Dies gilt aus mehreren Gründen.
116Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
117vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
118schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
119Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
120bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , Mönchengladbach, E1. , O1. , L. und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts in dem Verfahren 17 K 4202/13 (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung nach wie vor u.a. die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften des KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegelt sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten werden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet sind, soll Herr O. X. informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13) in – wie dargelegt – zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung im hiesigen Verfahren vortragen hat, Herr O. X. sei zu keinem Zeitpunkt für die Auswahl und die Kontrolle der Containerstandorte zuständig gewesen, diese Aufgabe habe vielmehr dem jeweiligen Geschäftsführer oblegen, so steht dieses Vorbringen in ersichtlichem Widerspruch zu ihrem diesbezüglichen Vortrag im beigezogenen Verfahren 17 K 4202/13. Diesen insoweit wechselnden Vortrag erachtet das Gericht als verfahrensangepasst und unglaubhaft.
121cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L1. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich aus den im hiesigen Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E5. (M. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie der seinerzeitige Prozessbevollmächtigte der Klägerin stets konsistent im Verfahren 17 K 4202/13 etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung am 2. September 2014 nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E5. (M. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet und nunmehr von den aktuellen Prozessbevollmächtigten mit Schriftsatz vom 25. September 2014 im hiesigen Verfahren vorgetragen – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger, wie ein „Feuerwehrmann“ agierend, die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L1. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
122Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L3. , I4. , W2. und E3. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
123In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H1. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E3. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Ihr Hinweis darauf, nicht nur der Eigentümer könne ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Ungeachtet dessen hat auch die Klägerin selbst ein Einverständnis des Mieters/Pächters des Grundstücks bis dato nicht vorgelegt; ganz im Gegenteil hat die Stadt E3. im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 mit Schriftsatz vom 15. August 2014 einschlägigen Mail-Verkehr zwischen der Marktbetreiberin und der Grundstückseigentümerin bzw. ihrer Verwaltungsgesellschaft vorgelegt, woraus sich gerade kein Einverständnis mit der Aufstellung der Container ergibt. Ungeachtet dessen sind die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin, als vermeintlicher Inhaberin einer privaten Erlaubnis / eines Vertrages, den Container auf privatem Grund aufzustellen – zuzurechnen sind,
124vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N.
125Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat daher – entgegen ihrer Ansicht – die Klägerin zu erbringen; diesen ist sie indes nach wie vor schuldig geblieben. Es ist in diesem Zusammenhang eine durch nichts gerechtfertigte Schutzbehauptung und damit auch sinnbildend für das Geschäftsgebaren der Klägerin keine belastbaren und greifbaren konkreten Unterlagen vorzulegen, wenn sie vorträgt, es sei „weiterhin nicht auszuschließen, dass ein befugter Baumarktmitarbeiter wirksam sein Einverständnis erklärt hat, dieses aber nunmehr verschweigt“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13). Es wäre an der Klägerin gewesen, zumindest hier überhaupt einmal einen solchen Mitarbeiter – ungeachtet der nach obigen Darlegungen fehlenden Entscheidungserheblichkeit – zu benennen um ihren Vortrag zu personalisieren und glaubhaft zu machen. Auch ist der Vortrag, ein Mieter / Pächter sei grundsätzlich zur Untervermietung berechtigt oder es sei nicht auszuschließen, dass die Verwaltervollmacht für das o.g. Grundstück nicht auf Dritte übertragbar gewesen wäre (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 – die Verwaltervollmacht vom 23. Oktober 2008 legt allerdings fest: „Die Vollmacht ist nicht auf Dritte übertragbar“) ein wiederkehrendes Begründungsmuster von Vermutungen ins Blaue hinein. Nicht nur, dass solche Untervermietberechtigungen und Einverständniserklärungen dann – wie auch hier – letztlich nicht vorgelegt werden, muss es der Klägerin als bundesweit langjährig tätiges Unternehmen bekannt sein, dass bei Aufstellung eines Containers auf privatem Grund die Berechtigung des avisierten Vertragspartners – jedenfalls wenn er kein Eigentümer ist – nicht fraglos hingenommen und sehenden Auges „grundsätzlich davon [ausgegangen] werden darf, dass ihr erteilte Einverständnisse rechtmäßig erfolg[t]en“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13). Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die vorgelegte „Arbeitsanweisung zur Überprüfung und Aufstellung von Sammelcontainern vom 7. August 2013, die jeweils undatierte „Praxis-Anleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern“, die „Arbeitsanweisung Außendienstmitarbeiter über Bestimmung der Aufstellorte von Altkleiderwerkstoffboxen“ und die „Arbeitsanweisung für Aufsteller von Altkleiderwerkstoffboxen“ zur Berechtigung der Aufstellung von Containern auf privaten Grundstücken keinerlei Vorgaben oder Prüfschritte enthalten.
126Auch gibt es für zwei der von der Klägerin im Stadtgebiet E3. aufgestellten Container (jeweils Parkplatz S6. , V.----straße 299) nach wie vor kein belegtes Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Von der Klägerin wurde mit Schriftsatz vom 17. Mai 2013 im, dem Verfahren 17 K 2730/13 vorangegangenen Eilverfahren 17 L 419/13 vorgetragen, die Container stünden mit Einwilligung des Hausmeisters – von einer Einwilligung des Eigentümers oder sonst Berechtigten war nicht die Rede – dort, sie „bemüh[e] sich darum, auch für diesen Standort einen schriftlichen Vertrag abzuschließen“. Angesichts des eigenen Vortrags, die beiden Container stünden bereits seit dem Jahre 2004 dort (vgl. dortiger Schriftsatz vom 23. Oktober 2013) mutet es merkwürdig an, dass die – behaupteten – Bemühungen sich über 10 Jahre erfolglos hingezogen haben sollen, während für die übrigen zwei Containerstandorte im Gebiet der Stadt E3. ohne Weiteres schriftliche Verträge vorgelegt werden konnten (vgl. Bl. 172 f. d. GA im Verfahren 17 L 419/13).
127Gleiches wie für die zuvor genannten Standorte gilt für das Grundstück L4. Weg 90-92 in der Stadt L3. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte, ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt L3. mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
128Bei dem (bloßen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. Auch im Stadtgebiet der Beklagten am Standort E2.-----straße 10-14 ist ein ähnliches Geschäftsgebaren zu beobachten. So verfügt die Klägerin zwar über einen Mietvertrag mit der Firma U. Getränkehandel UG – einem Mieter des dortigen Grundstücks – vom 29. April 2013 über die Aufstellung von zwei Containern. Allerdings hat die Beklagte eine umfangreiche Email-Korrespondenz mit dem Grundstückseigentümer, dem G2. E3. – Burkhard X4. , vorgelegt. Dieser Korrespondenz ist – zuletzt der Email des Grundstückseigentümers vom 25. Juni 2014 – eindeutig zu entnehmen, dass der Grundstückseigentümer zu keinem Zeitpunkt die Aufstellung der Container auf dem Grundstück E2.-----straße 10-14 genehmigt hat. Ganz im Gegenteil führt der Grundstückseigentümer aus, dass er der immer wiederkehrenden Aufstellung von Containern der Klägerin auf seinem Grundstück hilflos gegenüberstehe. Vor dem Hintergrund des nicht bestehenden Einverständnisses des Grundstückseigentümers mit der Containeraufstellung hat die Klägerin nicht ansatzweise substantiiert dargelegt, dass ihr Vertragspartner, die Firma U. Getränkehandel UG ohne Erlaubnis des Grundstückseigentümers zur Untervermietung bzw. -verpachtung berechtigt ist. Vielmehr erschöpft sich der Vortrag der Klägerin lediglich darin pauschal mitzuteilen, es sei nicht auszuschließen, dass der jeweilige Verfügungsberechtigte sein gegebenes Einverständnis gegenüber der Beklagten verschwiegen bzw. widerrufen habe.
129Für die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I3. L5.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) fehlt eine ggf. erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Selbst wenn der Vortrag der Klägerin im Verfahren 17 K 4202/13 (Schriftsatz vom 31. Juli 2014), hier zu ihren Gunsten eingeführt, zuträfe, ihre Mitarbeiter seien angewiesen worden, diese Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, beträfe das nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
130Dem Vortrag, im April 2014 seien in der Stadt I4. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht durchgreifend entgegen getreten; Einverständniserklärungen wurden nicht vorgelegt. Es verbleibt im Übrigen eine bloße Behauptung, durch Anmietung der Grundstücksfläche vom Vermieter sei der Ladenbesitzer, der die Aufstellung des Containers vermeintlich gebilligt haben soll, auch zur Nutzung der gesamten Fläche einschließlich Untervermietung berechtigt. Auch diesbezüglich wurden trotz Darlegungslast bei der Klägerin keine Verträge oder valide sonstige Unterlagen zum Beweis der Behauptung vorgelegt.
131Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße in S. hat die Klägerin die von der Stadt S. dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin im Verfahren 17 K 4202/13, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein soll. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch im hiesigen Verfahren mit Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
132Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Auch reicht ein bloßes „Bemühen“, wie die Klägerin etwa im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2013, S. 24 im Zusammenhang mit der Nutzung privater Stellplätze vortrug („Zudem bemüht sich die Antragstellerin auch bei privaten Stellplätzen darum, Gestattungen durch schriftliche Vereinbarungen abzusichern“), insbesondere angesichts der von einer – dargelegten – abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit geprägten Historie des Unternehmens, nicht für eine glaubwürdige Änderung der Unternehmenspraxis aus. Angesichts der bereits in dem „kleinen Rahmen“ der vorgenannten Kommunen auch nach dem Geschäftsführerwechsel noch aufgekommenen massiven und systematischen Verstöße, spricht im Übrigen vieles dafür, dass die Klägerin es auch bundesweit nach wie vor „nicht so genau“ mit der rechtmäßigen Containeraufstellung nimmt. Darauf kam es aber nicht mehr an. Ausgehend von der nach obigen Ausführungen gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung bereits aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
133vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG M. , Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1344. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
135vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf , Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
136verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
137vgl. hierzu VG Düsseldorf , Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
138IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
139B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 3, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten ebenfalls der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beklagte hinsichtlich der in der mündlichen Verhandlung aufgehobenen Zwangsgeldandrohung im Verhältnis zum gesamten Streitgegenstand nur zu einem geringen Teil unterlegen wäre.
140Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
141Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
142Beschluss:
143Der Streitwert wird auf 20.000,00 Euro festgesetzt.
144Gründe:
145Die Festsetzung des Streitwertes beruht hinsichtlich der Untersagungsverfügung auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin selbst im Verwaltungsverfahren angegebenen und in Aussicht genommenen Jahresgesamtsammelmenge (100 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 20.000,00 Euro,
146vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris.
147Der Zwangsgeldandrohung kommt wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung keine eigenständige Bedeutung zu (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs).
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen haben die Tätigkeit ihres Betriebes vor Aufnahme der Tätigkeit der zuständigen Behörde anzuzeigen, es sei denn, der Betrieb verfügt über eine Erlaubnis nach § 54 Absatz 1. Die zuständige Behörde bestätigt dem Anzeigenden unverzüglich schriftlich den Eingang der Anzeige. Zuständig ist die Behörde des Landes, in dem der Anzeigende seinen Hauptsitz hat.
(2) Der Inhaber eines Betriebes im Sinne des Absatzes 1 sowie die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen müssen zuverlässig sein. Der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal müssen über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(3) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Tätigkeit von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Sie kann Unterlagen über den Nachweis der Zuverlässigkeit und der Fach- und Sachkunde vom Anzeigenden verlangen. Sie hat die angezeigte Tätigkeit zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, oder wenn die erforderliche Fach- oder Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 nicht nachgewiesen wurde.
(4) Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum über die Erfüllung der Anforderungen nach Absatz 2 stehen inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass die betreffenden Anforderungen oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt sind. Gleichwertige Nachweise nach Satz 1 sind auf Verlangen der zuständigen Behörde im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 eines Anzeigenden aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Anzeige und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen, für Sammler und Beförderer von Abfällen insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder der jeweiligen Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erstattung der Anzeige, über Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die Fach- und Sachkunde und deren Nachweis, - 2.
anzuordnen, dass das Verfahren zur Erstattung der Anzeige elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Anzeigepflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Anzeige aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Anzeigepflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von gefährlichen Abfällen bedürfen der Erlaubnis. Die zuständige Behörde hat die Erlaubnis zu erteilen, wenn
- 1.
keine Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, sowie - 2.
der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(2) Die zuständige Behörde kann die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist.
(3) Von der Erlaubnispflicht nach Absatz 1 Satz 1 ausgenommen sind
- 1.
öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sowie - 2.
Entsorgungsfachbetriebe im Sinne von § 56, soweit sie für die erlaubnispflichtige Tätigkeit zertifiziert sind.
(4) Erlaubnisse aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum stehen Erlaubnissen nach Absatz 1 Satz 1 gleich, soweit sie ihnen gleichwertig sind. Bei der Prüfung des Antrags auf Erlaubnis nach Absatz 1 Satz 1 stehen Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass der Antragsteller die betreffenden Anforderungen des Absatzes 1 Satz 2 oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt. Unterlagen über die gleichwertige Erlaubnis nach Satz 1 und sonstige Nachweise nach Satz 2 sind der zuständigen Behörde vor Aufnahme der Tätigkeit im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 eines Antragstellers aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Erlaubnisverfahren nach Absatz 1 und 4 können über eine einheitliche Stelle abgewickelt werden. § 42a des Verwaltungsverfahrensgesetzes findet für das Verfahren nach den Absätzen 1 und 4 Anwendung, sofern der Antragsteller Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum ist oder als juristische Person in einem dieser Staaten seinen Sitz hat.
(7) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Erlaubnispflicht und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von gefährlichen Abfällen, für Sammler und Beförderer von gefährlichen Abfällen, insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Antragsunterlagen, die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erteilung der Erlaubnis, die Anforderungen an die Zuverlässigkeit, Fach- und Sachkunde sowie deren Nachweis, die Fristen, nach denen das Vorliegen der Voraussetzungen erneut zu überprüfen ist, - 2.
anzuordnen, dass das Erlaubnisverfahren elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Erlaubnispflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Erlaubnis aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Erlaubnispflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt, so sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen. Sind die Kosten gegeneinander aufgehoben, so fallen die Gerichtskosten jedem Teil zur Hälfte zur Last. Einem Beteiligten können die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.
(2) Wer einen Antrag, eine Klage, ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf zurücknimmt, hat die Kosten zu tragen.
(3) Kosten, die durch einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand entstehen, fallen dem Antragsteller zur Last.
(4) Kosten, die durch Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, können diesem auferlegt werden.