Verwaltungsgericht Bayreuth Urteil, 27. Sept. 2016 - B 5 K 15.982

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Kläger sind die Vertreter eines Bürgerbegehrens i. S. d. Art. 18a Abs. 4 Satz 1 der Gemeindeordnung (GO) und begehren, dieses Bürgerbegehren für zulässig zu erklären.

1. Die Beklagte ist als Gesellschafterin an der Projektgesellschaft Verkehrslandeplatz … mbH beteiligt. Gegenstand des Unternehmens ist nach § 2 Abs. 1 der Gesellschaftssatzung die Erwirkung der notwendigen Genehmigungen sowie die Errichtung und der Betrieb eines Verkehrslandeplatzes für die Planungsregion O.-West am Standort M., der insbesondere der Entwicklung der gewerblichen Wirtschaft im Bezirk der Industrie- und Handelskammer zu … dienen soll. § 12 Abs. 1 der Gesellschaftssatzung sieht vor, dass eine Kündigung der Gesellschaft von jedem Gesellschafter unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von sechs Monaten zum Ende des Kalenderjahres, aber erstmals zum 31. Dezember 2025 erfolgen kann.

Mit Schreiben vom 5. Oktober 2015 reichten die Kläger bei der Beklagten ein Bürgerbegehren samt 273 Unterschriftslisten mit folgender Fragestellung ein:

„Sind Sie dafür, dass die Stadt …

1. unverzüglich aus der Projektgesellschaft Verkehrslandeplatz … mbH für den Neubau eines Verkehrslandeplatzes (VLP) im Landkreis austritt und jegliche finanzielle Leistungen, auch Bürgschaften, zugunsten einer derartigen Gesellschaft unterlässt und

2. den VLP B. ertüchtigt, so dass der Sport- und Werksflugverkehr dort weiterhin möglich bleibt, und dass die Betriebserlaubnis für das Instrumenten-Flug-Verfahren über das Jahr 2019 hinaus weiter erteilt werden kann.“

Auf den Unterschriftslisten war folgende Begründung angegeben:

„Der Verkehrslandeplatz B. ist ein wichtiger Wirtschaftsfaktor für die Stadt …, da er einerseits regelmäßig von vielen Flugtouristen frequentiert wird und andererseits den Werkflugverkehr von Firmen aus Stadt und Landkreis ... sicherstellt. Der Weiterbestand der B. über das Jahr 2019 hinaus ist akut gefährdet, so lange die Stadt … Gesellschafterin einer Projektgesellschaft bleibt, die in M. einen VLP-Neubau will. Wenn die Stadt ... per Bürgerentscheid zum Ausstieg aus der Projektgesellschaft des VLP gezwungen wird, kann das den Neubau im Landkreis verhindern und ... könnte seinen Traditionsflugplatz auf der B. behalten! Der … Stadtrat ist bereit, mehrere Millionen Euro zu investieren, um den lokalen Firmen auch weiterhin einen wetterunabhängigen Werkflugverkehr zu ermöglichen. Anstatt dies gegen den erklärten Willen der Bürger im Landkreis zu tun, sollten diese Millionen nach ... in die Ertüchtigung der B. fließen! Mehrere Gutachten gehen davon aus, dass zum Erhalt der Instrumentenflug-Betriebsgenehmigung auf der B. Investitionen zwischen ca. 0,5 Mio. Euro und 5,5 Mio. Euro notwendig wären, was im Höchstfall nur ca. ein Sechstel der Bausumme für einen Neubau im Landkreis bedeutet.“

Nach der Überprüfung der Unterschriftslisten teilte die Beklagte den Klägern am 12. Oktober 2015 mit, dass nach Auswertung der ersten 225 Unterschriftenlisten mindestens 2.319 gültige Eintragungen und damit mehr als die erforderlichen 2.294 gültigen Unterschriften (7% von 32.765 Bürgern am Tag der Einreichung) vorlägen.

In seiner Sitzung vom 22. Oktober 2015 beschloss der Stadtrat der Beklagten mit 27 zu 5 Stimmen, das Bürgerbegehren für unzulässig zu erklären. Die Klägerin zu 1 und der Kläger zu 2, die beide Mitglieder des Stadtrates der Beklagten sind, wirkten an der Beratung und Abstimmung nicht mit. Mit Bescheid vom 17. November 2015 entschied die Beklagte, das streitgegenständliche Bürgerbegehren als unzulässig zurückzuweisen und den beantragten Bürgerentscheid nicht durchzuführen.

Die zweite Frage sei bereits weder inhaltlich bestimmt genug noch besitze sie Entscheidungscharakter. Es sei nicht zulässig, mittels eines Bürgerentscheides den Gemeinderat nur zur Beratung und Beschlussfassung anzuhalten. Gleiches gelte für Bürgerbegehren, denen keine rechtlichen Auswirkungen sondern lediglich eine politische Signalwirkung zukommen soll oder mit denen lediglich Vorgaben für eine noch vom Gemeinderat zu treffende Entscheidung gemacht werden sollen. Bei der Frage, ob die Beklagte den Verkehrslandeplatz B. ertüchtigt, sei nicht erkennbar, wie eine solche Ertüchtigung erfolgen solle. Die Begründung des Bürgerbegehrens spreche vielmehr von mehreren Gutachten, die hierfür Investitionen in Höhe von 0,5 Mio. € bis 5,5 Mio. € benennen. Insbesondere läge keine „konstruktive Handlungsalternative“, wie sie die Rechtsprechung fordere, vor. Solche Handlungsalternativen habe der Stadtrat zuvor mehrfach geprüft, Ergebnis sei aber gewesen, dass die B. nicht so ertüchtigt werden könne, um insbesondere den Werksflugverkehr im Instrumentenflugverfahren zukunftsfähig abbilden zu können. Letztlich sei die Frage darauf gerichtet, den Stadtrat aufzufordern, sich mit dem Thema Ertüchtigung der B. zu befassen und auf Grundlage von Gutachten eine Entscheidung zur Ertüchtigung herbeizuführen. Die gewählte Fragestellung decke eine unübersehbare Bandbreite von denkbaren Alternativen ab und gewährleiste keine hinreichend aussagekräftige Willensbildung. Von der Fragestellung könne allenfalls politische Signalwirkung ausgehen. Gleiches gelte für den zweiten Teil der zweiten Frage zur Betriebserlaubnis über 2019 hinaus. Hier könne der Stadtrat offensichtlich keine eigene Entscheidung treffen, da die Entscheidung über die Weiterführung des Instrumentenflugverfahrens nicht bei der Beklagten liege. Mit einer Entscheidung über die Ertüchtigung sei daher keineswegs gesichert, dass eine entsprechende Verlängerung der Betriebserlaubnis erteilt würde. Auch eine Auslegung dahingehend, dass die Beklagte sich für die Verlängerung der Erlaubnis einsetzen soll, sei nicht zielführend.

Nach derzeitigem Sach- und Erkenntnisstand sei der Antrag außerdem auf ein rechtlich unmögliches Ziel gerichtet. Seitens des Bundesverkehrsministeriums habe der damalige Staatssekretär festgestellt, dass die Ausnahmegenehmigung für den Verkehrslandeplatz B. zum 31. Dezember 2019 auslaufen werde, sollte bis zum 31. Juli 2010 kein Beschluss zum Einleiten eines Planfeststellungsverfahrens für einen neuen Verkehrslandeplatz vorgenommen werden. Nur wenn ein solcher Beschluss ergehe, könne eine Verlängerung bis zum Abschluss des Planfeststellungsverfahrens und der Fertigstellung des Baues erfolgen. Aus der Begründung des Antrages werde nicht deutlich, dass eine Verlängerung der luftverkehrsrechtlichen Betriebserlaubnis für das Instrumentenflugverfahren überhaupt erreicht werden könne.

Darüber hinaus verstoße die Kombination der beiden Fragen gegen das sogenannte Koppelungsverbot. Insoweit sei eine nur formale oder lockere inhaltliche Verknüpfung der beiden Teilfragen nicht ausreichend. Es bedürfe vielmehr einer Verbindung, bei der nach objektiver Beurteilung die Teilfragen oder -maßnahmen innerlich eng zusammenhängen und eine einheitlich abgrenzbare Materie bildeten. Auch bei wohlwollender Auslegung des Bürgerbegehrens könne hier nicht von einem solchen engen Zusammenhang ausgegangen werden. Beide Teilfragen bezögen sich auf unterschiedliche Inhalte, die nur durch das Bürgerbegehren in Zusammenhang gebracht würden. Zwar ergebe sich aus der Begründung des Bürgerbegehrens, dass ein werksflugtauglicher Verkehrslandeplatz in der Region erhalten bleiben solle. Dies führe aber nicht notwendig zu einem Zusammenhang zwischen den beiden Fragestellungen. Weder bedinge die Beteiligung der Beklagten an der Projektgesellschaft, dass die Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. ausgeschlossen sei noch führe der Austritt der Beklagten aus der Gesellschaft dazu, dass eine Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. ermöglicht werde. Damit fehle der notwendige sachliche Zusammenhang zwischen beiden Maßnahmen. Zudem nehme die Verbindung beider Fragen den Bürgern die Möglichkeit, über beide Fragen unabhängig voneinander zu entscheiden. Es sei außerdem nicht klar, ob und unter welchen Voraussetzungen der Verkehrslandeplatz B. so ertüchtigt beziehungsweise eine Verlängerung der Instrumentenfluggenehmigung erreicht werden könne. Es könne also im Ergebnis darauf hinauslaufen, dass die Beklagte zwar aus der Projektgesellschaft austrete, eine entsprechende Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. sich aber als nicht umsetzbar erweise.

Auch die Begründung des Bürgerbegehrens sei irreführend. Darin sei die Rede davon, dass zum Erhalt der Instrumentenfluggenehmigung für den Verkehrslandeplatz B. Investitionen zwischen 0,5 Mio. € und 5,5 Mio. € erforderlich seien. Dies werde aber nicht belegt; der Beklagten läge ein Gutachten vor, das eine wesentlich höhere Summe veranschlage. Darüber hinaus sei grundsätzlich offen, ob eine Verlängerung der Instrumentenflugerlaubnis, insbesondere im Hinblick auf natur- und denkmalschutzrechtliche Fragen überhaupt möglich sei. Es sei außerdem unzutreffend, dass der Weiterbestand des Verkehrslandeplatzes B. akut gefährdet sei, solange die Beklagte Gesellschafterin der Projektgesellschaft sei. Im Gegenteil habe der Planfeststellungsbeschluss des Luftamtes Nordbayern vom 26. August 2011 die Ausnahmegenehmigung für den Instrumentenflugverkehr am Verkehrslandeplatz B. davon abhängig gemacht, dass ein jährlicher Nachweis von Planungs- beziehungsweise Baufortschritten für den künftigen Landeplatz erbracht wird.

Das Bürgerbegehren ziele außerdem mit der ersten Fragestellung auf die Verletzung einer bestehenden vertraglichen Verpflichtung der Beklagten ab. Gemäß § 12 Abs. 1 der Gesellschaftssatzung könne eine Kündigung der Gesellschaft durch die Beklagte erstmals zum 31. Dezember 2025 erfolgen. Eine Auslegung der Fragestellung dahingehend, dass auch ein Austritt zum 31. Dezember 2025 einen „unverzüglichen“ Austritt darstelle, komme angesichts der Historie und des eigentlichen Ziels des Bürgerbegehrens, den Verkehrslandeplatz M. zu verhindern, nicht in Betracht. Der Bürgerentscheid stelle auch keinen wichtigen Grund für eine außerordentliche Kündigung dar, da er lediglich die Wirkung eines Stadtratsbeschlusses habe. Auch der Finanzierungsvertrag, der nach dem Austritt des Landkreises ... angepasst worden sei, sehe kein Kündigungsrecht vor. Es stelle aber einen Verstoß gegen diesen Finanzierungsvertrag dar, wie vom Bürgerbegehren gefordert, jegliche finanziellen Leistungen zugunsten der Projektgesellschaft zu unterlassen.

Der Bescheid wurde ausweislich der Postzustellungsurkunden der Klägerin zu 1 und dem Kläger zu 2 am 19. November 2015 und dem Kläger zu 3 am 20. November 2015 zugestellt.

Aus einer Beschlussvorlage vom 1. März 2016 für die Sitzungen des Verwaltungssenates am 14. März 2016 und des Stadtrates der Beklagten am 17. März 2016 ergibt sich, dass der Verkehrslandeplatz M. als Ersatz für den Verkehrslandeplatz B. vorgesehen sei und mit dem Planfeststellungsverfahren für den Neubau die Schließung des bestehenden Verkehrslandeplatz verbunden sei. Dessen Schließung sei zum Nachweis der Planrechtfertigung spätestens zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme des Neubaus erforderlich. Dies müsse nach Ansicht des Luftamtes N. innerhalb des Genehmigungsverfahrens nachgewiesen werden.

2. Bereits mit Schreiben vom 16. Dezember 2015, eingegangen beim Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth am 17. Dezember 2015, hatten die Kläger Klage erhoben. Sie ließen mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 8. April 2016 beantragen,

unter Aufhebung des Bescheides der Stadt ... vom 17. November 2015 die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren „für den Erhalt des Flugplatzes B. statt (VLP) Verkehrslandeplatz-Neubau im Landkreis“ für zulässig zu erklären.

Zwischen dem bestehenden Verkehrslandeplatz B. und dem geplanten Neubau eines Verkehrslandeplatzes M. bestehe ein Zusammenhang insoweit, als der neue Verkehrslandeplatz auch die bisher für den Verkehrslandeplatz B. abgewickelte Nachfrage übernehmen solle und der Verkehrslandeplatz B. sechs Monate nach Inbetriebnahme des neuen Verkehrslandeplatzes geschlossen werden solle. Dies ergebe sich auch aus der Beschlussvorlage für den Verwaltungssenat und nachfolgend den Stadtrat der Beklagten vom 1. März 2016.

Die Fragestellung des Bürgerbegehrens sei hinreichend bestimmt. Der Inhalt sei durch Auslegung zu ermitteln, an die sprachliche Abfassung der Fragestellung dürften keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Es könnten auch Grundsatzentscheidungen, die noch der späteren Ausführung oder Ausfüllung durch spätere Detailentscheidungen bedürften, durch Bürgerentscheid getroffen werden. Dies gelte insbesondere dann, wenn im Zeitpunkt des Bürgerbegehrens noch nicht absehbar sei, welche Schritte erforderlich sind. Die beiden gewählten Fragen seien mit „Ja“ oder „Nein“ beantwortbar. Der Austritt aus der Projektgesellschaft sowie das Unterlassen jeglicher finanzieller Leistungen bedürften zur Konkretisierung lediglich eines Kündigungsschreibens. Es gehe eindeutig nur um zukünftige finanzielle Leistungen an die Gesellschaft. Die zweite Frage betreffe eine Grundsatzentscheidung, die noch durch spätere Detailentscheidungen auszufüllen sei. Das Ziel der Grundsatzentscheidung, die Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. für die Durchführung von Sport- und Werksflugverkehr und die Erlaubnis für das Instrumentenflugverfahren auch über 2019 hinaus, sei aber hinreichend genau bestimmt. Die Fragestellung erschöpfe sich insoweit nicht nur in einer bloßen Ablehnung, eine weitere konkrete Handlungsanweisung sei nicht erforderlich. Ebenso sei es nicht erforderlich, dass die begehrte Entscheidung durch die Beklagte selbst erteilt werde.

Auch ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot liege nicht vor. Es bestehe ein sachlicher Zusammenhang zwischen dem Betrieb des Verkehrslandeplatzes B. und dem neu geplanten Verkehrslandeplatz. Insbesondere solle nach Inbetriebnahme des neuen Landeplatzes der bestehende geschlossen werden und die bestehende Nachfrage vollständig vom neuen Verkehrslandeplatz übernommen werden. Ein bedingungsmäßiger Zusammenhang wie in der Bescheidsbegründung dargestellt sei nicht erforderlich.

Die Formulierung „unverzüglich“ in der ersten Teilfrage könne auch nicht mit „sofort“ gleichgesetzt werden, sondern sei vielmehr wie ein „so schnell wie möglich“ auszulegen. Insoweit läge auch eine unverzügliche Kündigung vor, wenn diese erst zum 31. Dezember 2025 greife. Es liege auch keine Aufforderung zur Verletzung vertraglicher Verpflichtungen der Beklagten vor, da die Fragestellung hinsichtlich finanzieller Leistungen an die Projektgesellschaft von einer in die Zukunft gerichteten Unterlassung spreche. Es werde bestritten, dass eine Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. zur Verlängerung der Betriebserlaubnis für das Instrumentenflugverfahren tatsächlich und rechtlich unmöglich sei. Das Ergebnis dieses Entwicklungs- und Entscheidungsprozesses sei vielmehr derzeit noch nicht absehbar. Ausweislich des streitgegenständlichen Bescheides gehe auch die Beklagte aufgrund eines ihr vorliegenden Gutachtens davon aus, dass eine Ertüchtigung - mit entsprechendem finanziellen Aufwand - grundsätzlich möglich wäre.

Auch die Begründung zur Erläuterung der Fragestellung sei nicht zu beanstanden. Es stelle keine Irreführung dar, die Erteilung der Betriebserlaubnis für das Instrumentenflugverfahren zu erstreben, weil diese zumindest möglich sei. Die Initiatoren eines Bürgerbegehrens seien auch nicht verpflichtet eine eigene Kostenschätzung durchzuführen oder gar entsprechende Gutachten zu beauftragen. Die Begründung des Bürgerbegehrens behaupte auch nicht, dass der Erhalt der Betriebserlaubnis für das Instrumentenflugverfahren nur ein Sechstel der Bausummen für den Neubau eines VLP kosten würde. Es werde lediglich dargestellt, dass für eine entsprechende Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. 0,5 Mio. € bis 5,5 Mio. € zu investieren seien, und letzteres einem Sechstel der Kosten des Verkehrslandeplatz-Neubaus entspreche. Es gehe auch ersichtlich nicht nur um die Erhaltung des Status quo hinsichtlich des bestehenden Verkehrslandeplatzes, insofern sei auch unerheblich, ob dieser Status quo durch die Beteiligung der Beklagten an der Projektgesellschaft gesichert werde.

Die Regierung von O. erklärte mit Schreiben vom 19. Januar 2016 mit, dass sie von ihrer Befugnis, sich als Vertreter des öffentlichen Interesses an dem Verfahren zu beteiligen nicht Gebrauch macht.

Für die Beklagte erwiderte deren Bevollmächtigter mit Schriftsatz vom 7. Juni 2016 und beantragte,

die Klage abzuweisen.

Die Fragestellung des Bürgerbegehrens sei - selbst bei wohlwollender Auslegung - nicht hinreichend bestimmt. Die zweite Frage sei bereits inhaltlich unbestimmt. Bei der Frage, ob die Beklagte den Verkehrslandeplatz B. ertüchtigt, sei nicht erkennbar, wie eine solche Ertüchtigung erfolgen solle. Insbesondere liege keine „konstruktive Handlungsalternative“, wie sie die Rechtsprechung fordere, vor. Außerdem sei der zweite Teilabschnitt der zweiten Frage inhaltlich unbestimmt. Hier könne der Stadtrat offensichtlich keine eigene Entscheidung treffen, da die Entscheidung über die Weiterführung des Instrumentenflugverfahrens nicht bei der Beklagten liege. Der Fragestellung komme insoweit allenfalls eine politische Signalwirkung, aber nicht die Bedeutung einer Grundsatzentscheidung zu. Darüber hinaus verstoße die Kombination der beiden Fragen gegen das sogenannte Koppelungsverbot. Es fehle an dem erforderlichen Sachzusammenhang zwischen den beiden Fragen, die völlig unterschiedliche Inhalte beträfen und nur durch das Bürgerbegehren zusammengeführt würden. Das Ziel des Bürgerbegehrens, der Erhalt eines werksflugtauglichen Verkehrslandeplatzes für die Region, führe nicht zu einem Zusammenhang zwischen den Fragestellungen. Zudem nehme die Verbindung beider Fragen den Bürgern die Möglichkeit, über beide Fragen unabhängig voneinander zu entscheiden. Es sei außerdem nicht klar, ob und unter welchen Voraussetzungen der Verkehrslandeplatz B. überhaupt so ertüchtigt werden könne, dass eine Verlängerung der Instrumentenfluggenehmigung in Betracht käme. Das Bürgerbegehren ziele außerdem mit der ersten Fragestellung auf die Verletzung einer bestehenden vertraglichen Verpflichtung der Beklagten ab. Eine Auslegung der Fragestellung dahingehend, dass auch ein Austritt zum 31. Dezember 2025 einen „unverzüglichen“ Austritt darstelle, komme nicht in Betracht. Nach derzeitigem Sach- und Erkenntnisstand sei der Antrag außerdem auf ein rechtlich unmögliches Ziel gerichtet, da eine weitere befristete Ausnahmegenehmigung für den Instrumentenflugbetrieb am Verkehrslandeplatz B. nur bis zum Bau eines neuen Verkehrslandeplatzes zulässig wäre. Auch die Begründung des Bürgerbegehrens sei irreführend. Die Klägerseite sei verpflichtet, die Angaben zu den für die Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. erforderlichen Investitionskosten zu belegen. Gerade diese Aussage sei für viele Bürger ausschlaggebend für ihre Unterstützung für das Bürgerbegehren gewesen. Auf die rechtlichen Probleme einer Ertüchtigung des bestehenden Verkehrslandeplatzes gehe die Begründung überhaupt nicht ein. Es sei außerdem unzutreffend, dass der Weiterbestand des Verkehrslandeplatzes B. akut gefährdet sei, solange die Beklagte Gesellschafterin der Projektgesellschaft sei.

Mit Schriftsatz vom 24. August 2016 nahm der Bevollmächtigte der Beklagten ergänzend Stellung und führte aus, der Geschäftsführer der Projektgesellschaft sei zwar zugleich Leiter des Rechtsamtes der Beklagten. Als solcher sei er in das Verwaltungsverfahren, das zum Erlass des streitgegenständlichen Bescheides geführt hat, eingebunden gewesen. Hieraus ergebe sich aber keine Besorgnis der Befangenheit, eine solche Doppelfunktion sei im kommunalen Bereich nicht außergewöhnlich. Hinsichtlich des Leiters des Rechtsamtes der Beklagten habe es in seiner gesamten verfahrensbegleitenden Tätigkeit für die Beklagte keine Anhaltspunkte für eine Befangenheit gegeben, ein vernünftiger Grund für die Besorgnis der Befangenheit liege nicht vor. Die Kläger könnten sich im Übrigen auf eine mögliche Befangenheit nicht berufen, da diese unverzüglich hätte geltend gemacht werden müssen. Den Klägern sei die Doppelrolle des Leiters des Rechtsamtes bekannt gewesen, sie sei seit Gründung der Projektgesellschaft auch aus dem Handelsregister ersichtlich. Die Versäumung eines rechtzeitigen Vorbringens führe zum Verlust des Rügerechts im gerichtlichen Verfahren.

3. Hinsichtlich des Verlaufs der mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift vom 27. September 2016 Bezug genommen. Ergänzend wird nach § 117 Abs. 3 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens, so dass sie durch den ablehnenden Bescheid vom 17. November 2015 nicht in ihren Rechten verletzt werden, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

1. Rechtsgrundlage für die Entscheidung der Beklagten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ist Art. 18a Abs. 8 Satz 1 GO. Bei der Zulassung eines Bürgerbegehrens handelt es sich um eine rechtlich gebundene Entscheidung, die der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt; dem Gemeinderat steht insoweit kein Ermessen zu. Ein Bürgerbegehren ist zulässig, wenn die in Art. 18a GO geregelten Voraussetzungen für das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens vorliegen und die Maßnahmen, die mit dem Bürgerbegehren erreicht werden sollen, mit der Rechtsordnung im Übrigen in Einklang stehen (vgl. Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand September 2015, Art. 18a Abs. 8, Anm. 3 a) und Anm. 1; BayVGH, U. v. 10.12.1997 - 4 B 97.89-93 - VGHE BY 51, 21; U. v. 31.3.1999 - 4 B 98.2502 - BayVBl 1999, 729).

2. Bei dem hier streitgegenständlichen Bürgerbegehren handelt es sich um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises, vgl. Art. 83 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung (BV), die nicht unter die Ausschlusstatbestände des Art. 18a Abs. 3 GO fällt. Die formellen Erfordernisse der Art. 18a Abs. 4 bis 6 GO, insbesondere eine ausreichende Zahl an Unterschriften, sind gegeben, dies wird auch von keinem der Beteiligten in Zweifel gezogen. Zwar hält das Gericht die Formulierung der zweiten Teilfrage für hinreichend bestimmt (dazu unter a). Ob eine Irreführung der Unterzeichner durch die Begründung des Bürgerbegehrens vorliegt (dazu unter b) kann letztlich dahinstehen. Denn die erste Teilfrage des Bürgerbegehrens ist auf einen Verstoß gegen vertragliche Pflichten der Beklagten gerichtet (dazu unter c) und die Kombination der beiden Teilfragen verstößt gegen das sogenannte Koppelungsverbot (dazu unter d), so dass das Bürgerbegehren insgesamt unzulässig ist. Damit kommt ein Rechtsanspruch der Kläger auf Zulassung des Bürgerbegehrens nicht in Betracht. Deshalb kann auch dahinstehen, ob mit dem Leiter des Rechtsamtes der Beklagten, der gleichzeitig der Geschäftsführer der Projektgesellschaft ist, möglicherweise eine nach Art. 20 Abs. 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) ausgeschlossene Person am Verwaltungsverfahren mitgewirkt hat beziehungsweise welche Rechtsfolgen sich hieraus für den streitgegenständlichen Bescheid ergeben.

a) Die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergibt sich nicht bereits aus der Unbestimmtheit der zweiten Teilfrage. Diese ist gerichtet auf die Ertüchtigung des vorhandenen Verkehrslandeplatzes B. in der Weise, dass dort Sport- und Werksflugverkehr weiterhin möglich bleibt und die Betriebserlaubnis für das Instrumenten-Flug-Verfahren über das Jahr 2019 hinaus weiter erteilt werden kann. Grundsätzlich ist die Fragestellung eines Bürgerbegehrens wohlwollend im Sinne der Initiatoren auszulegen. Das Rechtsinstitut des Bürgerbegehrens beziehungsweise Bürgerentscheids ist so angelegt, dass die Fragestellung von Gemeindebürgern ohne besondere verwaltungsrechtliche Kenntnisse formuliert werden können soll. An die sprachliche Abfassung der Fragestellung dürfen deshalb keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Es ist deshalb zulässig - und im Einzelfall auch notwendig - den Inhalt einer Fragestellung durch Auslegung zu ermitteln. Solange das sachliche Ziel der Frage erkennbar bleibt, ist bei der Auslegung der Fragestellung eine wohlwollende Tendenz gerechtfertigt, da das Rechtsinstitut des Bürgerbegehrens beziehungsweise Bürgerentscheids für den Bürger handhabbar bleiben soll (grundlegend: BayVGH, U. v. 19.2.1997 - 4 B 96.2928 - BayVBl 1997, 276). Das Erfordernis einer bestimmten Fragestellung schließt dabei Grundsatzentscheidungen nicht aus. Wie auch durch einen Gemeinderatsbeschluss, dessen Wirkung er nach Art. 18a Abs. 13 Satz 1 GO hat, kann durch den Bürgerentscheid eine Grundsatzentscheidung herbeigeführt werden, die erst weiterer Detailentscheidungen durch den Gemeinderat oder den Bürgermeister bedarf. Die zu entscheidende Fragestellung muss lediglich so konkret sein wie ein Gemeinderatsbeschluss selbst (BayVGH, a. a. O.).

Daraus folgt im vorliegenden Fall aber nicht, dass es bei dem streitgegenständlichen Bürgerbegehren einer „konstruktiven Handlungsalternative“ neben der Ablehnung des Neubaus des Verkehrslandeplatzes M. bedurft hätte. Das von Beklagtenseite insoweit angeführte Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8.4.2005 - 4 ZB 04.1264 (BayVBl 2005, 504) bezieht sich auf eine Fallgestaltung, in der aus Rechtsgründen ein zwingender Handlungsbedarf für die Gemeinde bestand und die bloße Ablehnung einer möglichen Variante der Handlungspflicht der Gemeinde nicht genügt hätte. In einer solchen Konstellation müsste die Fragestellung des Bürgerbegehrens, um hinreichend bestimmt zu sein, auch beinhalten, wie der Pflicht der Gemeinde zum Tätigwerden konkret entsprochen werden soll. Es besteht aber schon keine Verpflichtung der Beklagten, überhaupt Infrastruktureinrichtungen für den Luftverkehr vorzuhalten, insoweit handelt es sich um eine freiwillige Aufgabe des eigenen Wirkungskreises. Somit kann von den Klägern nicht gefordert werden, neben der Ablehnung des Landeplatzneubaus auch eine konkrete Alternative anzubieten. Daher ergeben sich aus der genannten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im hier zu entscheidenden Fall keine weitergehenden Anforderungen an die Bestimmtheit der Fragestellung.

Die zweite Teilfrage des Bürgerbegehrens ist daher bei gebotener wohlwollender Auslegung so zu verstehen, dass die Beklagte im Sinne einer Grundsatzentscheidung verpflichtet werden soll, alles zumutbare zu unternehmen, um den Verkehrslandeplatz B. so zu ertüchtigen, dass der Sport- und Werksflugverkehr dort weiter möglich bleibt und die Betriebserlaubnis für das Instrumentenflugverfahren über 2019 hinaus erteilt werden kann. So verstanden bedürfte der Bürgerentscheid zwar noch weiterer Umsetzungsmaßnahmen, hätte aber als Grundsatzentscheidung durchaus den erforderlichen Entscheidungscharakter (vgl. Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand September 2015, Art. 18a Abs. 4 Anm. 6 m. w. N.), da er nicht lediglich auf eine politische Meinungskundgabe ohne rechtliche Auswirkungen gerichtet ist. Ob eine solche Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. tatsächlich möglich ist, ist insoweit nicht relevant. Sollte sich später ergeben, dass eine solche Ertüchtigung tatsächlich oder rechtlich unmöglich sein sollte, wären weitere Maßnahmen der Beklagten aussichtslos und damit nicht zumutbar.

b) Die Beklagte sieht bei der Begründung des Bürgerbegehrens, die auf den Unterschriftenlisten der Kläger abgedruckt war (vgl. Bl. 157 der Gerichtsakte), in der Behauptung einer „akuten Gefährdung“ des Weiterbestands des Verkehrslandeplatzes B. durch die weitere Mitgliedschaft der Beklagten in der Projektgesellschaft sowie in der Angabe der Investitionskosten für die Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. mit 0,5 Mio. € bis 5,5 Mio. € eine unzulässige Irreführung der Unterzeichner des Bürgerbegehrens. Zwar ist ein Bürgerbegehren unzulässig, wenn in seiner Begründung in entscheidungsrelevanter Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die maßgebende Rechtslage unzutreffend bzw. unvollständig erläutert wird (BayVGH, U. v. 4.7.2016 - 4 BV 16.105 - juris Rn. 27 m. w. N.). Die beiden genannten Aussagen können im Hinblick auf die Entscheidung zur Unterstützung des Bürgerbegehrens auch als entscheidungserheblich angesehen werden. Es kann aber letztlich dahinstehen, ob insoweit wirklich unzutreffende Tatsachen behauptet wurden, denn das Bürgerbegehren erweist sich auch aus anderen Gründen als unzulässig (dazu im Folgenden).

c) Bei der Entscheidung über die Zulassung eines Bürgerbegehrens sind nicht nur die in Art. 18a Abs. 1 bis 6 GO ausdrücklich aufgeführten Zulässigkeitsvoraussetzungen zu prüfen, vielmehr setzt die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens auch voraus, dass die mit dem Bürgerbegehren verfolgten Ziele mit der Rechtsordnung in Einklang stehen. Da der Bürgerentscheid die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses hat (Art. 18a Abs. 13 Satz 1 GO), darf die Fragestellung des Bürgerbegehrens, ebenso wie ein Beschluss des Gemeinderats, nicht auf ein rechtswidriges Handeln gerichtet sein. Die Prüfung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erstreckt sich auch auf die Frage der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen und Ziele, die Gegenstand des Bürgerbegehrens sind (BayVGH, B. v. 10.11.1997 - 4 CE 97.3392 - BayVBl 1998, 209; U. v. 8.5.2006 - 4 BV 05.756 - BayVBl 2006, 534). Dies gilt auch dann, wenn sich die Rechtswidrigkeit des kommunalen Handelns aus einem Verstoß gegen zivilrechtliche Verpflichtungen ergibt (vgl. VG Ansbach, U. v. 6.7.2006 - An 4 K 06.00437 - juris Rn. 39).

Bei dem hier streitgegenständlichen Bürgerbegehren ist die erste Teilfrage aber auf ein solches rechtswidriges Handeln der Beklagten gerichtet. Das eingereichte Bürgerbegehren verstößt mit der ersten Fragestellung gegen bereits rechtswirksam und verbindlich eingegangene zivilrechtliche Verpflichtungen der Beklagten. Mit der Teilfrage soll die Beklagte zum „unverzüglichen“ Austritt aus der Projekt-GmbH verpflichtet werden. Nach § 12 Abs. 1 der Gesellschaftssatzung der Projektgesellschaft Verkehrslandeplatz... mbH kann die Gesellschaft zwar von jedem Gesellschafter mit einer Kündigungsfrist von sechs Monaten zum Ende des Kalenderjahres gekündigt werden, erstmals ist dies aber erst zum 31. Dezember 2025 möglich. Auch bei wohlwollender Auslegung der Fragestellung kann der Begriff „unverzüglich“ dabei nicht wie von Klägerseite angeführt im rein zivilrechtlichen Sinne lediglich als „ohne schuldhaftes Zögern“ (vgl. § 121 Abs. 1 Satz 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB) oder als bloßes „so schnell wie möglich“ verstanden werden, so dass auch ein - rechtlich nicht früher zulässiger - Austritt aus der Gesellschaft mit Wirkung zum 31. Dezember 2025 einen „unverzüglichen“ Austritt darstellen würde. Maßgeblich für die Auslegung der Fragestellung ist nicht die subjektive, im Laufe des Verfahrens erläuterte Vorstellung der Initiatoren des Bürgerbegehrens von Sinn, Zweck und Inhalt des Begehrens, sondern nur dessen objektiver Erklärungsinhalt, wie es in der Formulierung und Begründung der Frage zum Ausdruck kommt und von den Unterzeichnern verstanden werden konnte und musste (vgl. VGH BW, U. v. 28.3.1988 - 1 S 1493/87 - DÖV 1989, 601; Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand September 2015, Art. 18a Abs. 4 Anm. 7 c); Hölzl/Hien/Huber, GO, Art. 18a, Anm. 5). Die Verwendung des Begriffs „unverzüglich“ in der Fragestellung lässt aber nach herkömmlichem Begriffsverständnis eine möglichst kurzfristige Umsetzung, nicht jedoch einen Austritt in mehr als neun Jahren erwarten. Die Frage war danach von den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens nur so zu verstehen, dass ein Austritt der Beklagten aus der Projektgesellschaft umgehend innerhalb kürzester Zeit erfolgen soll. Für dieses Verständnis spricht auch die Begründung des Bürgerbegehrens, die von einer „akuten Gefährdung“ des bestehenden Verkehrslandeplatzes ausgeht, solange die Beklagte Gesellschafterin der Projektgesellschaft bleibt. Auch hier wird die besondere Dringlichkeit des Austritts aus der Gesellschaft deutlich. Ein Austritt aus der Projektgesellschaft erst zum 31. Dezember 2025 käme für das dahinter stehende Ziel der Kläger, den Neubau des Verkehrslandeplatzes M. zu verhindern, möglicherweise sogar zu spät. Eine wohlwollende Auslegung der Fragestellung im Sinne der Kläger hätte hier letztlich eine Irreführung der Unterzeichner des Bürgerbegehrens zur Folge. Das Vorliegen eines Bürgerbegehrens oder ein erfolgreicher Bürgerentscheid stellen für sich genommen auch keinen hinreichenden Kündigungs- oder Rücktrittsgrund dar; dieser muss im Vertragsverhältnis selbst angelegt sein. Ein gesetzliches Sonderkündigungsrecht wird durch Bürgerentscheide nicht geschaffen (vgl. Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand September 2015, Art. 18a Abs. 8 Anm. 1 f) aa) m. w. N.). Da aber die Satzung der Projektgesellschaft kein Kündigungs- oder Rücktrittsrecht vorsieht, ist ein „unverzüglicher Austritt“ aus der Projektgesellschaft vor dem 31. Dezember 2025 aus rechtlichen Gründen nicht möglich und das Bürgerbegehren diesbezüglich unzulässig.

Dabei ist es unerheblich, dass die maßgebliche Satzungsregelung geändert wurde, nachdem die Kläger bereits mit der Sammlung von Unterschriften für das Bürgerbegehren begonnen hatten. Eine Verpflichtungsklage ist nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO begründet, wenn der Kläger im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung einen Anspruch auf Erlass des abgelehnten Verwaltungsakts hat. Maßgeblich dafür, ob ein solcher Anspruch besteht, ist das materielle Recht. Dies führt in der Regel dazu, dass auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Auflage, § 113, Rn. 217 f. m. w. N.). Danach kann hier nur die jetzige Satzungsregelung zugrunde gelegt werden, die eine Kündigung erstmals mit Wirkung zum 31. Dezember 2025 zulässt. Die Initiatoren eines Bürgerbegehrens tragen vor dem Eintritt der Sperrwirkung des Art. 18a Abs. 9 GO beziehungsweise einer vorverlagerten Sperrwirkung im Hinblick auf ein voraussichtlich zulässiges Bürgerbegehren (vgl. BayVerfGH, E. v. 13.4.2000 - Vf. 4-IX-00 - VerfGHE BY 53, 81; BayVGH, B. v. 30.12.2002 - 4 CE 02.2772 - BayVBl 2003, 600) stets das Risiko einer zwischenzeitlichen Änderung der Sach- oder Rechtslage. Dass der Neuregelung der Kündigungsfrist durch die entsprechende Änderung der Gesellschaftssatzung keine vorgezogene Sperrwirkung des Bürgerbegehrens entgegenstand, hat die Kammer im Beschluss vom 6. Oktober 2015 im Verfahren B 5 E 15.697 dargelegt.

d) Die Rechtswidrigkeit des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens ergibt sich darüber hinaus auch aus der Kombination der beiden Teilfragen in einem Bürgerbegehren. Nach Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO muss das Bürgerbegehren „eine mit Ja oder Nein zu entscheidende Fragestellung“ enthalten. Das schließt es zwar nicht aus, in eine Fragestellung mehrere Teilfragen oder -maßnahmen aufzunehmen, auch wenn dadurch derjenige, der die Teilaspekte an sich unterschiedlich beantworten möchte, vor die Entscheidung gestellt wird, einheitlich mit „Ja“ oder „Nein“ zu stimmen (BayVGH, U. v. 10.12.1997 - 4 B 97.89-93; BayVGH, U. v. 8.5.2006 - 4 BV 05.756). Unzulässig ist jedoch die Koppelung sachlich nicht zusammenhängender Materien in einer Fragestellung. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat dies zunächst für Volksbegehren und Volksentscheide entwickelt (vgl. BayVerfGH, E. v. 24.2.2000 - Vf. 112-IX-99 - VerfGHE BY 53, 81), der Bayerische Verwaltungsgerichtshof überträgt diese Grundsätze in ständiger Rechtsprechung aber auch auf Bürgerbegehren und Bürgerentscheide (vgl. BayVGH, B. v. 11.8.2005 - 4 CE 05.1580 - BayVBl 2006, 733; U. v. 25.7.2007 - 4 BV 06.1438 - VGHE BY 60, 180; U. v. 28.5.2008 - 4 BV 07.1981 - BayVBl 2009, 245). Danach würde es dem Mitwirkungsrecht aus Art. 7 Abs. 2 BV und dem in Art. 2 Abs. 1 Satz 2 BV verankerten demokratischen Prinzip zuwiderlaufen, wenn heterogene, sachlich nicht zusammenhängende Materien verknüpft und zur Abstimmung vorgelegt werden könnten. Hieraus ergibt sich ein Verbot der Koppelung sachlich nicht zusammenhängender Materien in einem Bürgerbegehren. Es ist vielmehr erforderlich, dass die Bürger bei den Abstimmungen ein Höchstmaß an Abstimmungsfreiheit haben und ihren Willen so differenziert wie möglich zur Geltung bringen können. Dies wäre jedenfalls dann nicht zu verwirklichen, wenn die Abstimmenden gezwungen wären, über mehrere, sachlich nicht zusammenhängende Regelungsvorschläge eines Bürgerbegehrens „im Paket“ abzustimmen. Bei einer derartigen Verfahrensgestaltung bestünde die Gefahr der Verfälschung des Abstimmungswillens und der „Erschleichung“ eines bestimmten Abstimmungsergebnisses. Ob ein Bürgerbegehren das Koppelungsverbot beachtet, ist jeweils anhand der Umstände des Einzelfalles zu prüfen. Maßgeblich ist letztlich der materielle Inhalt der Regelung. Nur wenn sich die vorgesehenen Regelungen auf einen abgrenzbaren Bereich beschränken, wenn sie nach objektiver Beurteilung innerlich eng zusammenhängen, also eine „einheitliche Materie“ gegeben ist, kann von einem sachlichen Zusammenhang gesprochen werden. Demnach genügt die bloße formale Verbindung unter dem Dach einer Fragestellung ebenso wenig wie die Verknüpfung durch ein gemeinsames allgemeines Ziel oder ein politisches Programm. Wenn über die Teilfragen ohne weiteres in getrennten Bürgerentscheiden abgestimmt werden kann, ohne dass dies die geforderten Maßnahmen sinnlos oder unwirksam werden lässt, liegt ein solcher innerer engerer Zusammenhang regelmäßig nicht vor (vgl. BayVGH, B. v. 3.4.2009 - 4 ZB 08.2205 - KommunalPraxis BY 2009, 315 - juris).

Das hier zu prüfende Bürgerbegehren beinhaltet zwei verschiedene Gegenstände. Zum einen geht es um einen Austritt der Beklagten aus der Projektgesellschaft und das Unterlassen jeglicher finanzieller Leistungen an diese, zum anderen um die Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B.. Zwar besteht zwischen dem geplanten Verkehrslandeplatz M. und dem bestehenden Verkehrslandeplatz B. insofern ein Zusammenhang, als ausweislich der von der Beklagten vorgelegten Beschlussvorlage vom 1. März 2016 für die Sitzungen des Verwaltungssenates am 14. März 2016 und des Stadtrates der Beklagten am 17. März 2016 der Verkehrslandeplatz M. als Ersatz für den Verkehrslandeplatz B. vorgesehen ist und letzterer mit der Inbetriebnahme des Neubaus geschlossen werden soll. Daraus ergibt sich allerdings nicht der erforderliche enge sachliche Zusammenhang zwischen den beiden Teilfragen. Vielmehr handelt es um zwei objektiv unterschiedliche Fragestellungen, die verschiedene Gegenstände zum Inhalt haben. Zwar betreffen beide Fragen die Luftverkehrsinfrastruktur in der Region, allerdings fehlt es an einer sachlich engen Verbindung der Bezugspunkte. Denn ein Austritt der Beklagten aus der Projektgesellschaft (und damit ein Verzicht auf den Neubau des Verkehrslandeplatzes M.) führt nicht notwendigerweise dazu, dass der Verkehrslandeplatz B. im Sinne der zweiten Teilfrage des Bürgerbegehrens ertüchtigt werden müsste. Vielmehr ist es - vor allem im Hinblick auf die unterschiedlichen Aussagen zur Umsetzbarkeit einer solchen Ertüchtigung und dem dazu erforderlichen Aufwand - denkbar, einen Neubau ebenso abzulehnen wie eine Ertüchtigung mit ungewissen Kosten und Erfolgsaussichten und stattdessen beispielsweise den Erhalt des Verkehrslandeplatzes B. im derzeitigen Ausbauzustand zu befürworten. Umgekehrt muss eine Befürwortung der Ertüchtigung des bestehenden Landeplatzes nicht zwangsläufig mit der Ablehnung eines Neubaus verbunden sein. Damit fehlt es an einem notwendigen Zusammenhang der beiden Vorhaben; die Fragestellungen sind sachlich nicht so eng miteinander verbunden, dass sie nicht ohne Verlust für das Anliegen des Bürgerbegehrens und ohne inhaltliche Änderung oder Sinnänderung, trennbar wären. Über sie kann ohne weiteres getrennt abgestimmt werden. Eine Kombination beider Fragen dergestalt, dass über beide nur einheitlich mit „Ja“ oder „Nein“ abgestimmt werden kann, greift in unzulässiger Weise in die Abstimmungsfreiheit der Bürger ein. Wer zu beiden Projekten einen unterschiedlichen Standpunkt hat, wäre bei der hier vorliegenden Verbindung der Teilfragen gezwungen, gegen seinen Willen den eigentlich von ihm nicht gewollten Teil in Kauf zu nehmen.

Aus dem hier vorliegenden Verstoß gegen das Koppelungsverbot folgt die Unzulässigkeit des gesamten Bürgerbegehrens. Dieser Mangel kann im Nachhinein weder durch Erklärungen seitens der Kläger als Vertreter des Bürgerbegehrens, noch durch die Beklagte oder das Gericht mittels einer Trennung in mehrere Bürgerentscheide geheilt werden. Denn das Koppelungsverbot erfasst bereits das Sammeln der Unterschriften. Eine nachträgliche Teilung der Abstimmungsgegenstände oder gar Streichung von Teilbereichen wäre durch die Unterschriften der Befürworter des Bürgerbegehrens nicht gedeckt und scheidet daher aus (BayVGH, U. v. 25.7.2007 - 4 BV 06.1438 - VGHE BY 60, 180).

3. Die Kläger haben als unterlegene Beteiligte die Kosten des Verfahrens nach § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. der Zivilprozessordnung (ZPO).