Verwaltungsgericht Bayreuth Urteil, 02. Juli 2014 - 4 K 13.865

1. Der Bescheid des Beklagten vom 02.12.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Forchheim vom 25.10.2013 wird aufgehoben, soweit eine Vorauszahlung auf den Straßenausbaubeitrag von mehr als 11.454,77 EUR festgesetzt wurde.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

2. Die Klägerin trägt 3/7, der Beklagte 4/7 der Kosten des Verfahrens. Die Zuziehung der Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

3. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Vorauszahlung auf den Straßenausbaubeitrag für die Erneuerung und Verbesserung von Gehwegen an der ... Straße.

Die Klägerin ist Eigentümerin des 6.673 qm großen zweigeschossig bebauten und überwiegend gewerblich für einen ...genutzten Grundstücks Flnr. ..., Gemarkung ... Das Grundstück grenzt mit seiner Nordseite unmittelbar an die ... Straße und mit seiner Ostseite an die ... Straße an.

Die ... Straße beginnt im Norden an der ... Straße und verläuft dann in südöstlicher Richtung. Nach ca. 430 m zweigt die in ost-westlicher Richtung verlaufende ...-straße ab. Die ... Straße endet nach weiteren 235 m an der Einmündung des ...weges.

Die Gehwege entlang der ... Straße wiesen massive Schäden auf. Deshalb begann der Beklagte am 30.08.2010 die Gehwege vom Beginn der ... Straße bis zur Abzweigung der ...-straße auf der westlichen Straßenseite bis auf die Höhe des Grundstücks Flnr. ... und auf der östlichen Seite bis auf Höhe des Grundstücks Flnr. ... zu erneuern. Dazu ließ er sie mit einem neuen Unterbau versehen und pflastern.

In seiner Sitzung am 06.09.2011 beschloss der Bau- und Umweltausschuss des Beklagten, zur Abrechnung einen Abschnitt zu bilden, der an der ... (Flnr. ...) beginnt und an der Abzweigung der ...-straße (Flnr. ...) endet. In der Sachverhaltsdarstellung des Beschlusses ist dazu festgehalten, dass im weiteren Verlauf der ... Straße keine Ausbau- und/oder Unterhaltungsmaßnahmen an den Gehwegen durchgeführt werden. Weiter beschloss der Bau- und Umweltausschuss, die ... Straße als Haupterschließungsstraße gem. § 7 Abs. 2 Nr. 1.2 der Straßenausbaubeitragssatzung - ABS - vom 03.02.2000 einzustufen. In der Sachverhaltsdarstellung des Beschlusses ist dazu erläutert, die ... Straße habe nach Auffassung der Verwaltung sowohl Sammelfunktion für die abzweigenden Anliegerstraßen als auch eine direkte Erschließungsfunktion.

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 02.12.2011 setzte der Beklagte für das klägerische Grundstück im Wege der Vorauszahlung für die Erneuerung und Verbesserung der Gehwege entlang der ... Straße (... Straße bis ...-straße) einen Straßenausbaubeitrag in Höhe von 22.705,25 EUR fest.

Er legte dabei voraussichtliche Gesamtkosten von 80.670,97 EUR zugrunde, von denen er für die Verbesserung der Teileinrichtung Gehweg einen Gemeindeanteil von 35% abzog und so einen voraussichtlichen beitragsfähigen Ausbauaufwand von 52.436,13 EUR erhielt. Als Abrechnungsgebiet zog er alle unmittelbar an die ... Straße angrenzenden Grundstücke bis zur Abzweigung der ...-straße unter Berücksichtigung von Eckgrundstücksermäßigungen und Gewerbezuschlägen heran und legte damit eine Abrechnungsfläche von 30.050,84 qm zugrunde, so dass sich ein Beitragssatz von 1,7449 EUR/qm ergab.

Gegen den Vorauszahlungsbescheid ließ die Klägerin durch ihre jetzigen Prozessbevollmächtigten Widerspruch einlegen.

Im Rahmen des erfolglos verlaufenen Abhilfeverfahrens teilte der Beklagte am 04.07.2012 den Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin mit, der Beklagte plane zwar, im Rahmen des Straßenbaus im Bebauungsplangebiet Nr. ... „...“ auch die ... Straße südlich der Abzweigung weiter auszubauen. Allerdings sei gegen den Bebauungsplan derzeit ein Normenkontrollverfahren anhängig, so dass noch nicht abgesehen werden könne, wann mit dem Bau der Straßen im Bebauungsplangebiet zu rechnen sei. Im Beschluss zur Abschnittsbildung sei auf einen entsprechenden Hinweis verzichtet worden, da die Gegebenheiten dem Marktgemeinderat bekannt seien.

Mit Widerspruchsbescheid vom 25.10.2013, der bei den Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin am 29.10.2013 einging, wies das Landratsamt Forchheim den Widerspruch zurück. Die Abschnittbildung sei zulässig gewesen, weil sie nach dem örtlich erkennbaren Merkmal der Abzweigung der ...-straße erfolgt sei und der Beklagte beabsichtige, die Ausbaumaßnahme fortzusetzen. Deshalb könne dahin gestellt bleiben, ob es sich bei der ... Straße nicht um zwei eigenständige Anlagen handele. Denn die abgerechnete Strecke sei eine Haupterschließungsstraße und der weitere Straßenverlauf eine Anliegerstraße.

Mit Telefax vom 29.11.2013 hat die Klägerin Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth erheben und beantragen lassen,

den Bescheid des Beklagten vom 02.12.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheid des Landratsamtes Forchheim vom 25.10.2013 aufzuheben.

Zur Begründung lässt sie ausführen, der Bescheid sei insgesamt aufzuheben, weil die Abschnittsbildung des Beklagten rechtswidrig sei. Denn eine Abschnittsbildung setze voraus, dass der Ausbau nach den planerischen Vorstellungen einer Gemeinde fortgeführt werden solle, die tatsächliche Ausführung sich aber zunächst auf eine bestimmte Strecke beschränke. Laut dem Beschluss des Bau- und Umweltausschusses vom 06.09.2011 sollten im weiteren Verlauf der ... Straße aber keine weiteren Ausbau- und oder Unterhaltungsmaßnahmen an den Gehwegen durchgeführt werden. Der Bescheid könne auch nicht als Festsetzung für eine bis zur ...-straße reichende eigenständige Anlage aufrechterhalten werden. Denn der Beklagte habe in dem Beschluss die ... Straße nicht lediglich bis zur Abzweigung der ...-straße, sondern in ihrem gesamten Verlauf als Haupterschließungsstraße eingestuft. Schließlich hätte der Beklagte auch für die Grundstücke Flnrn. ..., ..., ... und ..., die überwiegend gewerblich genutzt würden, jeweils einen Gewerbezuschlag ansetzen müssen.

Der Beklagte hat beantragen lassen,

die Klage abzuweisen.

Er lässt der Klägerin entgegenhalten, die Abschnittsbildung sei nicht rechtswidrig, weil der Gehwegebau im südlichen Teil der ... Straße lediglich wegen fehlender Haushaltsmittel zurückgestellt worden sei. Doch komme es gar nicht darauf an, ob zulässigerweise ein Abschnitt gebildet worden sei. Denn die ... Straße zerfalle in zwei selbstständige Anlagen. Die eine Anlage reiche bis zur Abzweigung der ...-straße. Sie sei als Haupterschließungsstraße anzusehen. Die zweite Anlage verlaufe von dort bis zum Ende der ... Straße. Sie sei als Anliegerstraße zu qualifizieren. Mit seinen Vorauszahlungsbescheiden habe der Beklagte die erste Anlage abgerechnet. Für die Grundstücke Flnr. ..., ..., ... und ... sei zu Recht kein Gewerbezuschlag verlangt worden, weil die gewerbliche Nutzung nicht überwiege. Im Übrigen sei die letzte Unternehmerrechnung erst am 14.03.2014 eingegangen und die endgültige Abrechnung deshalb noch nicht in Angriff genommen worden.

In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte zwei vom Gericht angeforderte Vergleichsberechnungen vorgelegt.

Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die Behördenakten, insbesondere die Fotografien und das vom Beklagten vorgelegte Luftbild sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 02.07.2014 verwiesen.

Der Bescheid des Beklagten vom 02.12.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamtes Forchheim vom 25.10.2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit darin eine Vorauszahlung auf den Straßenausbaubeitrag von mehr als 11.454,77 EUR festgesetzt wurde. Insoweit ist die Klage zulässig und begründet. Im Übrigen ist der Bescheid rechtmäßig und die Klage unbegründet.

1. Gem. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG können die Gemeinden zur Deckung des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen (Investitionsaufwand) Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtungen besondere Vorteile bietet. Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG sollen für die Verbesserung oder Erneuerung von (u. a.) Ortsstraßen i. S. v. Art. 46 BayStrWG Beiträge erhoben werden. Ist für ein Grundstück die Beitragspflicht noch nicht oder nicht in vollem Umfang entstanden, können Vorauszahlungen auf den Beitrag verlangt werden, wenn mit der Herstellung der Einrichtungen begonnen worden ist (Art. 5 Abs. 5 Satz 1 KAG).

Rechtsgrundlage für die Erhebung des Straßenausbaubeitrages ist damit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG i. V. m. § 1 der Straßenausbaubeitragssatzung des Beklagten - ABS - vom 03.02.2000.

Da zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung, dem Erlass der letzten Behördenentscheidung (BayVGH, U. v. 01.06.2011 - 6 BV 10.2467 - VGH n. F. 64, 165/167 = BayVBl 2012, 206/207. jew. Rn. 32), hier des Widerspruchsbescheides des Landratsamtes Forchheim vom 25.10.2013, die Bauarbeiten bereits begonnen hatten, die endgültige Beitragspflicht aber noch nicht entstanden war, weil die letzte Unternehmerrechnung noch nicht eingegangen war, konnte der Beklagte mit dem streitgegenständlichen Bescheid grundsätzlich Vorauszahlungen auf den Straßenausbaubeitrag erheben. Dass die endgültige Beitragspflicht inzwischen entstanden ist, lässt die Rechtmäßigkeit des zuvor ergangenen Vorauszahlungsbescheids unberührt (BayVGH, a. a. O., Rn. 33f.).

2. Gegenstand der Ausbaumaßnahme ist die Erneuerung der Gehwege entlang der ... Straße, die die maßgebliche Einrichtung gem. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG darstellt.

a) Wo eine Ortstraße als maßgebliche öffentlichen Einrichtung i. S. v. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG beginnt und endet, bestimmt sich grundsätzlich nach dem Gesamteindruck, den die jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse einem unbefangenen Beobachter vermitteln. Abzustellen ist dabei, ausgehend von einer natürlichen Betrachtungsweise auf die Straßenführung, die Straßenlänge, die Straßenbreite und die Ausstattung mit Teileinrichtungen. Bei der Erhebung von Vorauszahlungen ist dabei prognostisch nach der Erkenntnislage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung zu beurteilen, wie sich die Ortstraße nach vollständiger Umsetzung des gemeindlichen Bauprogramms insbesondere im Verhältnis zu den sich anschließenden Straßen darstellen wird (BayVGH, a. a. O., Rn. 41).

Nach dem Eindruck, den das Gericht gestützt auf das vorliegende Kartenmaterial, sowie das Luftbild und die vom Beklagten vorgelegten Lichtbilder gewonnen hat, stellt sich die ... Straße in ihrem gesamten gewidmeten Umfang, von ihrem Beginn im Norden an der ... Straße bis zum Beginn der ...-straße im Süden, als eine Einrichtung dar. Dafür spricht zum einen die gerade Straßenführung der ca. 665 m langen in Nord-Süd-Richtung verlaufenden Ortstraße, die als eine der wesentlichen Verkehrsachsen im Hauptort des Beklagten auf ihrer gesamten Länge einen eigenständigen Teil des gemeindlichen Straßensystems darstellt. Außerdem weist sie eine einheitliche Straßenbreite auf und ist auf der ganzen Länge mit Gehwegen ausgestattet, die zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung teilweise in saniertem, teilweise im unsanierten Zustand waren.

b) Von dem Grundsatz der natürlichen Betrachtungsweise können spezifisch ausbaurechtliche Umstände allerdings eine Ausnahme verlangen. Eine Ausnahme ist insbesondere dann geboten, wenn mehrere Verkehrsanlagen unterschiedlichen Verkehrsfunktionen dienen, die zu unterschiedlichen Gemeindeanteilen führen. Es handelt sich dann um zwei selbstständige Einrichtungen, auch wenn sie nach ihrem natürlichen Erscheinungsbild als eine einzige Anlage erscheinen (BayVGH, B. v. 30.01.2014 - 6 ZB 13.1011 - juris Rn.4).

Auf eine solche Ausnahme beruft sich der Beklagte nunmehr im Klageverfahren, wenn er geltend macht, es lägen zwei Anlagen vor, von denen eine vom Beginn der ... Straße bis zur Abzweigung der ...-straße reicht, während die andere den restlichen Teil der Ortsstraße von dieser Abzweigung bis zur Einmündung der ...-straße umfasst.

Nach Ansicht des Gerichts ist die ... Straße auf ihrer ganzen Länge als Haupterschließungsstraße einzustufen, so dass nicht wegen unterschiedlicher Verkehrsfunktionen von zwei Einrichtungen auszugehen ist.

Bei der gerichtlich voll überprüfbaren Einordnung einer Straße in die Kategorien der Ausbaubeitragssatzung ist, ausgehend von den Definitionen der Satzung, auf die aus „dauerhaften Kriterien“ zu ermittelnde Zweckbestimmung abzustellen, wie sie sich aus einer Gesamtbewertung von Art und Größe der Gemeinde, deren weiterreichenden Verkehrsplanungen, der Lage und Führung der Straßen im gemeindlichen Straßennetz und dem gewählten Ausbauprofil ergibt. Lediglich „daneben“, gewissermaßen als Bestätigungsmerkmal können auch die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse von Bedeutung sein. Denn der Verkehr sucht sich häufig eine Bahn, die auch von zufälligen, nicht mit der Netzplanung und dem Straßenbau zusammenhängenden Gründen abhängig ist (BayVGH, B. v. 09.06.2004 - 6 CS 03.434 -BayVBl 2005, 762/763f. st. Rspr.).

§ 7 Abs. 4 Nr. 2 ABS definiert Haupterschließungsstraßen als Straßen, die der Erschließung von Grundstücken und gleichzeitig dem durchgehenden innerörtlichen Verkehr dienen und nicht Hauptverkehrsstraßen sind. Anliegerstraßen sind dagegen Straßen, die ganz überwiegend der Erschließung der Grundstücke dienen (§ 7 Abs. 4 Nr. 1 ABS). Davon ausgehend ist die ... Straße insgesamt, d. h. auch südlich der Abzweigung der ...-straße, als Haupterschließungsstraße einzustufen. Zwar verfügt der Beklagte über keine schriftliche Verkehrsplanung, aus der sich diese Klassifizierung ableiten ließe. Doch nimmt die Ortsstraße, wie der Bau- und Umweltausschuss in seinem Beschluss vom 06.09.2011 zu Recht festgestellt hat, zum einen den Verkehr aus den abzweigenden Anliegerstraßen, d. h. insbesondere der ... und der ...-straße, der ... Straße und dem ... und dem ...weg auf (Sammelfunktion). Zum anderen dient die Ortsstraße auch dem durchgehenden innerörtlichen Verkehr, der die ... Straße insbesondere bestimmungsgemäß nutzt, um zur von dort weiter zur Industriestraße zu gelangen (Erschließungsfunktion). Aber auch nach der Abzweigung der ...-straße in östlicher und der ...-straße in westlicher Richtung behält die ... Straße bis zum südlichen Ende den Charakter einer Haupterschließungsstraße bei, da sie über den westlich einmündenden ...weg die Zufahrt zu zahlreichen Grundstücken im Bereich ...weg/... Straße vermittelt. Insofern dient sie auch im weiteren Verlauf dem innerörtlichen Verkehr und nicht ausschließlich den Anliegern der ... Straße.

3. Bei der durchgeführten Baumaßnahme handelt es sich um eine beitragsfähige Erneuerung. Denn die Gehwege wurden qualitativ erneuert, indem sie einen neuen Unterbau erhielten und gepflastert wurden. Da die Gehwege auf einer Länge von 430 m der insgesamt 665 m langen Ortstraße erneuert wurden, umfasst die betroffene Teilstrecke mehr als ein Viertel der gesamten Straßenlänge und ist deshalb auch quantitativ eine beitragsfähige Erneuerung (vgl. BayVGH, U. v. 28.01.2010 - 6 BV 08.3043 - VGH n. F. 63, 62/65 = BayVBl 2010, 470/471, jew. Rn. 14).

4. Beitragspflichtig sind neben dem klägerischen Grundstück sämtliche anderen Anliegergrundstücke entlang der gesamten ... Straße als maßgeblicher Einrichtung, unabhängig davon, ob sie unmittelbar an die erneuerten Teile angrenzen oder davon mehr oder weniger weit entfernt liegen (BayVGH, VGH n. F. 63, 62/62f. = BayVbl 2010, 471, jew, Rn.12).

Daran ändert nichts, dass der nach der Geschäftsordnung des Marktgemeinderates dafür zuständige (beschließende) Bau- und Umweltausschuss des Beklagten am 06.09.2011 beschlossen hat, zur Abrechnung gem. § 6 Abs. 2 und 3 ABS einen Abschnitt zu bilden, der an der... Straße beginnt soll und an der Einmündung der ...-straße endet.

Ein Abschnitt darf aber nur gebildet werden, wenn der Ausbau nach den planerischen Vorstellungen der Gemeinde, die im Bauprogramm ihren Niederschlag gefunden haben, fortgeführt werden soll, die tatsächliche Ausführung sich aber zunächst auf eine bestimmte Strecke der geplanten Ausdehnung beschränkt, wenn mit anderen Worten die Erneuerung der Einrichtung nicht in einem Zuge, sondern in Etappen (Teilstrecken) verwirklicht wird (BayVGH, U. v. 28.01.2010 - 6 BV 08.3043 - VGH n. F. 63, 62/66 = BayVBl 2010, 470/471, jew. Rn.16).

An dieser rechtlichen Voraussetzung für eine Abschnittsbildung fehlt es hier. Denn in der Sachverhaltsdarstellung zu TOP 9 der Ausschusssitzung vom 06.09.2011 heißt es, im weiteren Verlauf der ... Straße würden keine Ausbau- und/oder Unterhaltsmaßnahmen an den Gehwegen durchgeführt. Dies kann nur so verstanden werden, dass entweder überhaupt noch nicht feststeht, ob der Gehwegeausbau fortgeführt wird oder dass zumindest kein (konkretes) Bauprogramm für eine Fortführung des Ausbaus an der Reststrecke aufgestellt ist bzw. kein zeitlicher Horizont für den weiteren Ausbau ersichtlich ist (BayVGH, B. v. 20.06.2012 - 6 B 11.2132 - juris Rn.5).

Damit war die Abschnittsbildung nicht zulässig und entfaltet deshalb keine rechtliche Wirkung.

5. Wie die Prozessbevollmächtigten der Klägerin zu Recht beanstandet haben, ist für das Grundstück Flnr. ... (... Straße ...) ein Gewerbezuschlag anzusetzen.

Der umlagefähige Aufwand für die zu berücksichtigenden Grundstücksflächen ist nach Maßgabe der diesen durch die Inanspruchnahmemöglichkeit der ausgebauten Anlage gebotenen (wirtschaftlichen-) Sondervorteile zu verteilen. § 8 Abs. 10 ABS sieht dazu vor, dass bei Grundstücken, die überwiegend gewerblich genutzt werden, die für diese Grundstücke zu ermittelnden Nutzungsfaktoren um je 50 v. H. zu erhöhen sind.

Das Grundstück Flnr. ... wird überwiegend gewerblich genutzt. Abzustellen ist dafür nur auf die gewerbliche Gebäudenutzung. Die Grünfläche, die den größten Teil der Grundstückfläche umfasst, bleibt außer Betracht, weil den Umfang des Ziel- und Quellverkehrs die Gebäude- und nicht die Freiflächennutzung bestimmt (BayVGH, B. v. 10.09.2010 - 6 ZB 09.2998 - juris Rn. 9).

Hinsichtlich der Veranlagung der Grundstücke Flnr. ..., ... und ... bestehen keine Bedenken.

6. Eine vom Gericht in Auftrag gegebene Vergleichsberechnung des Beklagten, die als Abrechnungsgebiet die gesamten Anlieger der ... Straße einbezieht und für das Grundstück Flnr. ... einen Gewerbezuschlag ansetzt, hat ergeben, dass sich der Beitragssatz dadurch auf 0,8803 EUR/qm reduziert und sich der rechtmäßig von der Klägerin zu erhebende Beitrag damit auf 11.454,77 EUR vermindert. In dieser Höhe ist der Bescheid aufrechtzuerhalten. Soweit der Beklagte einen höheren Beitrag festgesetzt hat, ist er rechtwidrig und deshalb aufzuheben.

7. Da die Klägerin teils obsiegte und teils unterlag, waren die Kosten gem. § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO verhältnismäßig zu teilen. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war in dieser beitragsrechtlichen Streitigkeit notwendig (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Die vorläufige Vollstreckbarkeit richtet sich nach § 167 VwGO, § 709 ZPO.