Die Beteiligten streiten um die Zulassung eines Bürgerbegehrens.
1. Die Kläger sind Vertreter des Bürgerbegehrens „… Stadtwerke in … Bürgerhand“ mit dem das Ziel verfolgt wird, einen Verkauf der Stadtwerke … Holding GmbH nebst ihren Tochtergesellschaften Stadtwerke … Energie GmbH, … Netze GmbH, Stadtwerke … Wasser GmbH und Stadtwerke … Verkehrs-GmbH bzw. deren Fusion mit anderen Unternehmen zu verhindern.
Die Beklagte ist bisher Alleingesellschafterin der Stadtwerke … Holding GmbH, die ihrerseits aus mehreren Gesellschaften, nämlich der Stadtwerke … Energie GmbH, Stadtwerke … Wasser GmbH und Stadtwerke … Verkehrs-GmbH besteht. Letztere Gesellschaften gehören zu 100% der Stadtwerke … Holding GmbH. Die Stadtwerke … Energie GmbH hält ihrerseits Anteile an der erdgas … GmbH, der …gas GmbH und der … Telekommunikations GmbH. Die … Netze GmbH ist eine 100-prozentige Tochter der Stadtwerke … Energie GmbH.
Die Beklagte ließ im Rahmen einer „zweiten Machbarkeitsstudie“ überprüfen, ob eine Fusion der Energiesparte der Stadtwerke … mit der erdgas … GmbH durchführbar ist. Nach Veröffentlichungen der Beklagten auf ihrer Internetseite (...) kam diese zweite Machbarkeitsstudie zum Ergebnis, dass bei einer strategischen Partnerschaft beider Unternehmen bis zu 2,004 Millionen EUR pro Jahr an zusätzlichen Gewinnen erwirtschaftet werden könnten, bei einer Fusion wären es 11,5 Millionen EUR. Die Gewinne könnten vor allen Dingen durch Einsparungen erreicht werden.
Die im Raum stehende Fusion der Unternehmen wurde in der Öffentlichkeit im Vorfeld heftig diskutiert. Von einer Bürgerinitiative wurde das oben genannte Bürgerbegehren initiiert. Ziel ist die Durchführung eines Bürgerentscheids zu der Frage, ob die Stadtwerke … GmbH und ihre Töchter im vollständigen Eigentum der Beklagten bleiben sollen.
Am 2. April 2015 reichten die Kläger bei der Beklagten ein auf Unterschriftslisten formuliertes Bürgerbegehren mit folgender Fragestellung ein:
„Sind Sie dafür, dass die Stadtwerke … Holding GmbH und ihre Töchter Energie GmbH, Wasser GmbH, Verkehrs-GmbH und Netze … GmbH in vollständigem Eigentum der Stadt … bleiben und jegliche Fusion mit anderen Unternehmen unterbleibt?“ (Hervorhebungen im Text wie auf den Unterschriftslisten).
Die im Anschluss an die Fragestellung hierzu abgedruckte Begründung lautet (wörtlich):
„Die Stadtwerke … sind seit langer Zeit im vollständigem Eigentum der Stadt Dies garantiert die sichere Daseinsvorsorge der … Bürgerinnen und Bürger in den Bereichen Energie, Wasser und Verkehr. Doch jetzt soll der Konzern … AG durch seine Tochter Erdgas … GmbH an der Energieversorgung der Stadt beteiligt werden. Der … Stadtrat hat mit großer Mehrheit beschlossen, diese Möglichkeit ernsthaft zu prüfen. Das käme einem Ausverkauf von … „Tafelsilber“ gleich, denn die Überschüsse aus dem Energiebereich garantieren heute u.a. die Finanzierung des öffentlichen Nahverkehrs … Weitere mögliche Gefahren bestehen in Preissteigerungen, Arbeitsplatzabbau und dem Abzug von regionalem Dienstleistungswissen. Die … Daseinsvorsorge muss vollständig in kommunaler Hand bleiben."
Als Vertreter des Bürgerbegehrens wurden die Kläger zu 1 bis 3, sowie jeweils ein Stellvertreter, alle mit ihren Individualanschriften, benannt.
Die Beklagte kam nach Prüfung der eingereichten Unterschriften zu dem Ergebnis, dass das erforderliche Quorum von 5 v.H. der Antragsberechtigten erfüllt worden sei.
Eine Beschlussfassung des Stadtrates über das Bürgerbegehren war für den 23. April 2014 geplant (Stadtratssitzung, öffentlicher Teil). Bereits im Vorfeld der Sitzung wurde bekannt, dass die Verwaltung der Beklagten, der Oberbürgermeister sowie ein Teil der Stadtratsfraktionen das Bürgerbegehren für unzulässig halten.
Am 21. April 2015 wurde beim Verwaltungsgericht Augsburg ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt (Au 7 E 15.530) mit dem Ziel,
die Beklagte im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, es vorläufig bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu unterlassen, einen Stadtratsbeschluss über die Fusion des Stadtwerke …-Konzerns mit anderen Unternehmen, insbesondere der erdgas … GmbH und der … AG, zu fassen.
Am 23. April 2015 beschloss der Stadtrat der Beklagten das am 2. April 2015 eingereichte Bürgerbegehren als unzulässig zurückzuweisen und den beantragten Bürgerentscheid nicht durchzuführen.
Am selben Tag reichten die Kläger bei der Beklagten ein Bürgerbegehren ein, das sich nur gegen die Fusion der Energiesparte der Stadtwerke mit der erdgas … GmbH richtete. Die entsprechende Fragestellung lautete: „Sind Sie dafür, dass eine Fusion der Energiesparte der Stadtwerke … mit Erdgas … unterbleibt?.“
Mit Bescheid vom 27. April 2015 wurde das am 2. April 2015 eingereichte Bürgerbegehren als unzulässig zurückgewiesen.
Das Bürgerbegehren vom 23. April 2015 wurde mit Bescheid der Beklagten vom 22. Mai 2015 zugelassen und am 12. Juli 2015 der Bürgerentscheid durchgeführt. Gleichzeitig wurde der Bürgerentscheid über ein „Ratsbegehren“ durchgeführt mit der Fragestellung: „Sind Sie dafür, dass die Energiesparte der Stadtwerke … (Energie und Netze) mit erdgas … zu einem gemeinsamen Unternehmen zusammengeführt wird (Fusion)?“.
Das Ratsbegehren wurde am 12. Juli 2015 abgelehnt, das Bürgerbegehren wurde angenommen.
Bereits nach Zulassung dieses Bürgerbegehrens erklärten die Kläger mit Schriftsatz vom 26. Mai 2015 im Eilverfahren Au 7 E 15.530 die Hauptsache für erledigt. Nach Zustimmung der Beklagten wurde das Verfahren mit Beschluss vom 11. Juni 2015 (Au 7 E 15.530) eingestellt.
2. Gegen den Ablehnungsbescheid vom 27. April 2015 wurde am 30. April 2015 Klage erhoben mit dem Antrag,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 27. April 2015 zu verpflichten, das Bürgerbegehren „… Stadtwerke in … Bürgerhand“ zuzulassen.
Zur Begründung wird ausgeführt, der Stadtrat habe mit Beschluss vom 20. November 2014 das Ergebnis der Machbarkeitsstudie zur Kenntnis genommen und den Oberbürgermeister beauftragt, in der Gesellschafterversammlung der Stadtwerke … Holding GmbH die Geschäftsführung zu beauftragen, gemeinsam mit der erdgas … GmbH und der … AG die Entscheidungsreife bezüglich einer möglichen Kooperation/Fusion der Energie- und Netzsparte detailliert auszuarbeiten. Die Fusion sei heftig umstritten, nicht zuletzt weil der … AG nach der geplanten Fusion eine Sperrminorität zukommen würde, mit der Folge, dass sie auch bei Grundsatzentscheidungen ihr Veto einlegen könnte. Demgegenüber wollten die Initiatoren des Bürgerbegehrens sicherstellen, dass alle vier Töchter der Stadtwerke … Holding GmbH im vollständigen Eigentum der Stadt blieben.
Die Klage sei auch nach Durchführung und Annahme des zweiten Bürgerbegehrens zulässig, weil die Fragestellung über diejenige des zweiten Bürgerbegehrens hinausgehe. Die Klage sei auch begründet. Das Bürgerbegehren sei formell ordnungsgemäß eingereicht worden und materiell zulässig. Es sei kein Verstoß gegen die geltende Rechtsordnung festzustellen. Das Bürgerbegehren enthalte eine mit Ja oder Nein zu beantwortende Fragestellung und eine Begründung. Die Fragestellung sei ausreichend bestimmt, verfüge über den erforderlichen Entscheidungscharakter und verstoße nicht gegen das Koppelungsverbot. Sie genüge auch dem Bestimmtheitserfordernis. Die Komplexität einer Frage stehe der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach der Rechtsprechung nicht entgegen, weil den Bürgern auch über kompliziertere Sachverhalte eine Entscheidung zustehe. Auch stehe dem Bestimmtheitserfordernis nicht entgegen, dass die Fragestellung als Grundsatzentscheidung über die städtische Daseinsvorsorge neben der unmittelbar bevorstehenden Fusion der Energiesparte der … Stadtwerke auch die Wasser- und Verkehrssparte umfasse. Anlass für diese begehrte Grundsatzentscheidung möge zwar die angekündigte Fusion im Energiebereich sein, weshalb jedoch die Privatisierung in anderen Sparten nicht ausgeschlossen sei.
Die Fragestellung sei auch ordnungsgemäß begründet worden. Das Gesetz selbst stelle an den Inhalt der Begründung keine besonderen Anforderungen. Nach der Rechtsprechung sei die Grenze der Unvereinbarkeit mit der Rechtsordnung dann zu ziehen, wenn in der Begründung eines Bürgerbegehrens in einer für die Abstimmung relevanten Weise unzutreffende Tatsachen behauptet würden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert werde. Dies sei hier nicht der Fall. Es liege auch kein Verstoß gegen das Irreführungsverbot vor, weil die Begründung des Bürgerbegehrens sowohl den Sachverhalt, als auch die Rechtslage wahrheitsgemäß darstelle. Insbesondere entspreche es der Wahrheit, dass die Stadtwerke … seit langer Zeit im vollständigen Eigentum der Stadt … seien und dass dadurch die sichere Daseinsvorsorge der … Bürgerinnen und Bürger in den Bereichen Energie, Wasser und Verkehr garantiert werde. Hierdurch werde auch nicht irreführend der Eindruck erweckt, dass nur durch den Verzicht auf eine Fusion die Daseinsvorsorge in den genannten Bereichen für die Zukunft gesichert sei. Vielmehr obliege es dem mündigen Bürger zu entscheiden, inwieweit er den Ausführungen des Bürgerbegehrens oder der Auffassung des Stadtrats folge. Es bleibe sämtlichen Beteiligten unbenommen, auch in der Phase der Unterschriftensammlung eine Gegenposition zum Bürgerbegehren zu beziehen, was vorliegend insbesondere durch die eindeutige Positionierung des Oberbürgermeisters selbst geschehen sei. Auch die Aussage über die geplante Beteiligung des Energiekonzerns … AG durch seine Tochter erdgas … GmbH an der Energieversorgung sei in der Begründung des Bürgerbegehrens zutreffend wiedergegeben. So habe der Stadtrat in seiner Sitzung vom 20. November 2014 beschlossen, die Entscheidungsreife hinsichtlich der geplanten Fusion detailliert auszuarbeiten und beabsichtige aller Wahrscheinlichkeit nach, in der Sitzung am 23. April 2015 in nichtöffentlicher Sitzung darüber zu entscheiden.
Die Bezeichnung des städtischen Vorhabens als einen „Ausverkauf von … Tafelsilber“ könne zwar eine gewisse Wertung enthalten, sei aber weder eine unzutreffende Tatsache, noch vermöge sie den … Bürger irrezuführen. Zunächst handle es sich insoweit nicht um die Formulierung einer Tatsache, sondern vielmehr um eine Redewendung, was für den Leser bereits durch die Verwendung von Anführungszeichen erkennbar sei. In der Sache könne dahinstehen, welche konkreten Mehrheitsverhältnisse im Rahmen der beabsichtigten Fusion bei der Stadtwerke … Holding GmbH verbleiben sollten, weil die Verwendung des Ausdrucks „Ausverkauf des … Tafelsilbers“ lediglich ein rhetorisches Stilmittel darstelle. Schließ lich stelle die Erwähnung beispielhafter möglicher Gefahren, wie der Preissteigerung, Arbeitsplatzabbau und dem Abzug von regionalem Dienstleistungswissen keine unzutreffenden Tatsachenbehauptungen dar und führe den zur Abstimmung berechtigten Bürger folglich auch nicht in die Irre. Vielmehr erhebe die Aufzählung möglicher Gefahren weder den Anspruch auf Vollständigkeit noch den besonderer Expertise, sondern diene allein der Veranschaulichung potenzieller Risiken einer Privatisierung des Energiesektors.
Auch hier bliebe es den Befürwortern der Fusion unbenommen, durch Hinweis auf den entsprechenden Beschluss darauf aufmerksam zu machen, dass diesen Gefahren wenigstens teilweise im Vorhinein durch bestimmte Verhandlungsmaßnahmen begegnet worden sei. Überdies würden weder eine Machbarkeitsstudie noch getroffene Verhandlungsmaßnahmen eine Gewähr dafür bieten, dass nicht im Nachhinein preisliche Anpassungen zum Nachteil der Bürger getroffen würden oder letztlich doch negative Auswirkungen für die Arbeitsplätze eintreten könnten. Auch ergebe sich bereits aus der sprachlichen Formulierung der Begründung „möglicher Gefahren“, dass die Initiatoren des Bürgerbegehrens lediglich auf potenzielle Risiken, die nicht alle zwangsläufig eintreten müssten, hinweisen. Insoweit könne gegen die Zulässigkeit der Begründung auch nicht eingewandt werden, dass der Hinweis auf die Gefahr des Abzugs von regionalem Dienstleistungswissen nicht richtig und auch nicht weiter belegt sei. Auch folge weder aus dem Gesetz noch aus der richterlichen Spruchpraxis das Erfordernis eines wissenschaftlichen Nachweises für die Ausführungen in der Begründung eines Bürgerbegehrens.
3. Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei unzulässig, da hier das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis nachträglich entfallen sei. Durch Einreichung des zweiten Bürgerbegehrens am Tag der Ablehnung der Zulassung des ersten Bürgerbegehrens hätten die Kläger dokumentiert, dass sie das Interesse am ersten Bürgerbegehren verloren haben und offensichtlich selbst zu der Überzeugung gelangt sind, dass dieses unzulässig gewesen sei. Andernfalls wäre kaum zu erklären, warum ein neues Bürgerbegehren eingereicht worden sei. Dieses zweite Bürgerbegehren sei auch nach Ansicht der Beklagten zulässig.
Die Klage sei darüber hinaus jedoch auch nicht begründet.
Das Bürgerbegehren verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und das Kopplungsverbot, außerdem leide es wegen unrichtiger, irreführender und unvollständiger abstimmungsrelevanter Tatsachen an Begründungsmängeln.
Wegen der Einzelheiten der Begründung insoweit wird auf die eingehenden Ausführungen in der Antragserwiderung vom 11. Mai 2015 (Bl. 140 ff. der Gerichtsakten im Verfahren Au 7 E 15.530) Bezug genommen.
4. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung vom 4. März 2016, sowie auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten, auch im Verfahren Au 7 E 15.530 Bezug genommen.
Die zulässige Klage führt in der Sache nicht zum Erfolg.
I.
Die Klage ist zulässig. Insbesondere kann nicht davon ausgegangen werden, dass das Rechtsschutzinteresse für eine Entscheidung über die Klage nach Zulassung und Durchführung des am 23. April 2015 eingereichten Bürgerbegehrens entfallen sei. Zum einen ist der Gegenstand des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens nur teilweise identisch mit demjenigen des mit Bescheid vom 22. Mai 2015 zugelassenen Bürgerbegehrens. Zum zweiten haben die Kläger in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass unter Berücksichtigung der einjährigen Bindungswirkung des Bürgerentscheids (Art. 18 a Abs. 13 Satz 2 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern - Gemeindeordnung - GO) nicht ausgeschlossen werden kann, dass das streitgegenständliche Bürgerbegehren noch durchgeführt wird.
II.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 27. April 2015 ist rechtmäßig, es besteht kein Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens (§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Zulassung von Bürgerbegehren ist Art. 18 a Abs. 1 bis 6 GO.
Es bestehen hier keine Anhaltspunkte dafür, dass die formellen Voraussetzungen des Art. 18 a GO für die Durchführung von Bürgerbegehren (Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises, Art. 18 a Abs. 1 GO), keine von Bürgerbegehren ausgeschlossene Angelegenheit (Art. 18 a Abs. 3 GO), Benennung von Vertretern (Art. 18 a Abs. 4 GO), Mindestanzahl gültiger Unterschriften (Art. 18 a Abs. 6 GO) nicht eingehalten sind.
2. Die materiellen Zulassungskriterien eines Bürgerbegehrens sind hier jedoch nicht erfüllt, weil das Bürgerbegehren an einem Begründungsmangel im Sinne einer unvollständigen und dadurch irreführenden Begründung leidet.
Nach Art. 18 a Abs. 4 Satz 1 GO muss das Bürgerbegehren eine „mit ja oder nein zu entscheidende Fragestellung und eine Begründung enthalten“.
a) Die Zulassung eines Bürgerbegehrens setzt dabei nach ständiger Rechtsprechung voraus, dass die mit ihm unterbreitete Fragestellung ausreichend bestimmt ist. Dazu ist zwar nicht erforderlich, dass die Fragestellung so konkret ist, dass es zur Umsetzung des Bürgerentscheids nur noch des Vollzuges durch den Bürgermeister bedarf. Durch einen Bürgerentscheid können durchaus auch Grundsatzentscheidungen getroffen werden, die noch durch Detailentscheidungen im Kompetenzbereich des Gemeinderates ausgefüllt werden müssen. Andererseits muss die Fragestellung so bestimmt sein, dass die Bürger erkennen können, wofür oder wogegen sie ihre Stimme abgeben. Es muss also erkennbar sein, welchen Inhalt die spätere, durch den Bürgerentscheid herbeizuführende Entscheidung haben wird, denn nur dann ist sie hinreichend direkt demokratisch legitimiert. Da der mit einem Bürgerbegehren herbeigeführte Bürgerentscheid dieselben Wirkungen hat wie ein Gemeinderatsbeschluss (Art. 18 a Abs. 13 Satz 1 GO), muss die zu entscheidende Fragestellung so konkret sein wie ein Gemeinderatsbeschluss selbst (zum Ganzen BayVGH, B.v. 8.4.2005 -4 ZB 04.1264 - juris Rn. 10 m.w.N.).
Der Inhalt des Bürgerbegehrens ist durch Auslegung zu ermitteln. An die sprachliche Abfassung der Fragestellung dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Das Rechtsinstitut Bürgerbegehren/Bürgerentscheid ist so angelegt, dass auch Gemeindebürger ohne besondere verwaltungsrechtliche Kenntnisse in der Lage sein sollen, die Fragestellung zu formulieren. Ebenso wie bei Willenserklärungen und Gesetzen kann es deshalb notwendig sein und ist zulässig, den Inhalt einer Frage durch Auslegung zu ermitteln. Bei der Auslegung hält die Rechtsprechung eine „wohlwollende Tendenz“ für gerechtfertigt, weil das Rechtsinstitut für die Bürger handhabbar sein soll, solange nur das sachliche Ziel des Begehrens klar erkennbar ist. Für die Auslegung gilt, dass nicht die subjektive, im Lauf des Verfahrens erläuterte Vorstellung der Initiatoren von Sinn und Zweck und Inhalt des Bürgerbegehrens, sondern nur der objektive Erklärungsinhalt, wie er in der Formulierung und Begründung der Frage zum Ausdruck gebracht wurde und von den Unterzeichnern verstanden werden konnte und musste, maßgeblich ist (zum Ganzen BayVGH, U.v. 21.3.2012 - 4 B 11.221 - juris Rn. 21 m.w.N.).
Bei der Fragestellung ist dabei die Koppelung sachlich nicht zusammenhängender Materien in einer Fragestellung verboten (Koppelungsverbot). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof geht in seiner neueren Rechtsprechung zu Bürgerbegehren davon aus, dass die Grundsätze, die der Bayerische Verfassungsgerichtshof bei der Entscheidung über Volksbegehren zum Koppelungsverbot aufgestellt hat, in gleicher Weise für das ebenso wie das Volksbegehren in Art. 7 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung (BV) verankerte Bürgerbegehren gelten (BayVGH, U.v. 25.7.2007 - 4 BV 06.1438 - juris Rn. 47, unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung). Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat im Hinblick auf Volksbegehren ausgeführt, dass es dem Mitwirkungsrecht aus Art. 7 Abs. 2 BV und dem in Art. 2 Abs. 1 Satz 2 BV verankerten demokratischen Prinzip zuwider laufen würde, wenn heterogene, sachlich nicht zusammenhängende Materien verknüpft und dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden könnten. Er hat insbesondere hervorgehoben, dass das Volks als solches nicht organisiert sei und demgemäß bei der Volksgesetzgebung seinen Willen nur in Form von Abstimmungen äußern könne, die nur auf ja oder nein lauten könnten und die inhaltlich notwendigerweise von wenigen Personen vorbereitet werden müssten. Bei einer auf Zustimmung oder Ablehnung beschränkten Äußerungsmöglichkeit könne der wahre Wille des Volkes nur dann zutreffend ermittelt werden, wenn die einzelnen Sachfragen getrennt zur Abstimmung gestellt würden. Deshalb sei es unter dem Blickwinkel des demokratischen Prinzips und des Grundrechts des Bürgers auf echte Mitwirkung am Volksgesetzgebungsverfahren erforderlich, dass der Bürger bei den Abstimmungen ein Höchstmaß an Abstimmungsfreiheit hat und seinen Willen so differenziert wie möglich zur Geltung bringen kann. Dies wäre dann nicht zu verwirklichen, wenn der Bürger gezwungen wäre, über mehrere sachlich nicht zusammenhängende Regelungsvorschläge eines Volksbegehrens quasi im Paket abzustimmen. Darüber hinaus bestünde bei dieser Verfahrensweise die Gefahr der Verfälschung des Abstimmungswillens (BayVerfGH, E.v. 24.2.2000 -Vf. 112-IX-99 - VerfGH 53, 23; vgl. auch BayVGH, U.v. 25.7.2007 a.a.O.).
Welche Materien sachlich in einer Weise zusammenhängen, dass sie in einem Bürgerbegehren verbunden und den Abstimmungsberechtigten mit einer Frage zum Bürgerentscheidung vorgelegt werden dürfen, beurteilt sich nach materiellen Kriterien. Die bloße formale Verbindung unter dem Dach einer Fragestellung genügt ebenso wenig, wie die Verknüpfung durch ein gemeinsames allgemeines Ziel oder ein politisches Programm. Maßgeblich ist, ob die Teilfragen oder Teilmaßnahmen nach objektiver Beurteilung innerlich eng zusammenhängen und eine einheitlich abgrenzbare Materie bilden (BayVGH, U.v. 25.7.2007 a.a.O. Rn. 48).
b) Was die Begründung des Bürgerbegehrens angeht, so ist zunächst festzustellen, dass das Gesetz selbst keine besonderen Anforderungen an Inhalt und Form stellt. Sie kann sich auf schlagwortartige Aussagen beschränken. Zweck der Regelung ist allerdings, dass erst mit der Begründung den Bürgern ermöglicht wird, sich mit den Zielen des Bürgerbegehrens und den dort angesprochenen Problemen auseinanderzusetzen. Die Unterzeichner müssen zumindest in den Grundzügen wissen, warum eine bestimmte Frage den Bürgern zur Abstimmung vorgelegt werden soll. Die Unterzeichner eines Bürgerbegehrens sollen also durch eine zumindest knappe Begründung erfahren, wofür sie sich einsetzen (BayVGH, B.v. 25.6.2012 - 4 CE 12.1224 - juris Rn. 31). Aus dem Recht auf Teilhabe an der Staatsgewalt (Art. 7 Abs. 2 BV) in Gestalt der Abstimmungsfreiheit ergeben sich daher auch Anforderungen an die Richtigkeit der Begründung des Bürgerbegehrens. Die Entscheidung der Stimmberechtigten kann sowohl bei der Frage, ob sie ein Bürgerbegehren unterstützen und dieses die erforderliche Mindestunterschriftenzahl erreicht, als auch bei der Abstimmung über den Bürgerentscheid selbst nur dann sachgerecht ausfallen, wenn die Abstimmenden den Inhalt des Bürgerbegehrens verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können. Mit diesen Grundsätzen ist es nicht vereinbar, wenn in der Begründung eines Bürgerbegehrens in einer für die Abstimmung relevanten Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert wird (BayVGH, B.v. 9.12.2010 - 4 CE 10.2943 - juris Rn. 2).
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat insoweit die Anforderungen des Verfassungsgerichtshofs, die dieser an die Begründung von Volksbegehren stellt (BayVerfGH, Entscheidung v. 13.4.2000 - Vf. 4-IX-00 - VerfGH 53, 81) für die Anforderungen an Bürgerbegehren übernommen (BayVGH, B.v. 9.12.2010 a.a.O.). Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat in dieser Entscheidung vom 13. April 2000 insbesondere darauf hingewiesen, dass die Grenze einer sachlich vertretbaren Darstellung des Anliegens eines Volksbegehrens jedenfalls dann überschritten ist, wenn bei der Erläuterung der konkreten Rechtslage, die abgelöst werden soll, ein wichtiges, bereits in Kraft getretenes Änderungsgesetz überhaupt nicht in den Blick genommen wird und dadurch bei den Stimmberechtigten der Eindruck hervorgerufen wird, dieses Regelungswerk gebe es (noch) nicht (BayVerfGH, E.v. 13.4.2000 a.a.O. S. 106).
c) Diese Maßstäbe zu Grunde gelegt kann nach Auffassung der Kammer nicht davon ausgegangen werden, dass die Fragestellung gegen das Koppelungsverbot verstößt.
Ein enger innerer Sachzusammenhang ist hier sowohl im Hinblick auf die verschiedenen Gesellschaften, die die „Stadtwerke“ bilden und das Eigentum hieran einerseits, als auch im Hinblick auf die Teilfragen „Verbleib der Gesellschaft im Eigentum der Stadt“ und „Unterbleiben jeglicher Fusion“ andererseits vorhanden.
Dass die verschiedenen Gesellschaften (Holding GmbH, Energie GmbH, Wasser GmbH usw.) jeweils rechtlich eigenständige juristische Personen sind, die getrennt veräußert werden könnten, ist insoweit nicht entscheidend. Vielmehr geht es hier bei objektiver Beurteilung der Fragestellung um eine Grundsatzentscheidung dahingehend, dass die „Stadtwerke“ als solche, als Träger der Daseinsvorsorge der Stadt (deren Rechtsform auch anders gewählt sein könnte und insoweit nicht entscheidend ist) im Eigentum der Stadt bleiben sollen - und zwar als Ganzes. Im Sinne der hier gewollten Grundsatzentscheidung wäre es im Gegenteil sinnlos, jede der Gesellschaften einzeln zur Abstimmung zu stellen, denn die angestrebte Entscheidung betrifft die Stadtwerke als Ganzes, und wäre mit getrennter Abstimmung gerade nicht zu erreichen. Nicht die formellen Kriterien definieren das Koppelungsverbot, sondern der materielle sachliche Zusammenhang.
Dass der Abstimmende gegebenenfalls im Hinblick auf die verschiedenen Gesellschaften zu unterschiedlichen Antworten kommen könnte, begründet allein keinen Verstoß gegen das Koppelungsverbot. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Rechtsprechung stets davon ausgeht, dass der Abstimmende in diesen Fällen eine wertende Entscheidung treffen muss (BayVGH, B.v. 3.4.2009 -4 ZB 08.2205 - juris Rn. 17), weil er die Teilaspekte an sich unterschiedlich beantworten möchte. Jedenfalls ist allein die Möglichkeit, dass die Teilfragen unterschiedlich beantwortet werden könnten, kein Ausschlusskriterium in dem Sinne, dass bei engem innerem Zusammenhang der Materie als solcher dann keine Koppelung der Fragestellung zulässig wäre. Der enge innere Zusammenhang ist bei einer Grundsatzentscheidung, die die Stadtwerke als Ganzes betreffen soll, jedoch ohne weiteres gegeben.
Eine objektive Auslegung der Fragestellung ergibt auch, dass die Verbindung von „Verbleiben im Eigentum der Stadt“ sowie „Unterbleiben jeglicher Fusion“ nicht gegen das Koppelungsverbot verstößt und bestimmt genug ist, so dass der Abstimmende erkennen kann, wofür oder wogegen er seine Stimme abgibt.
Bei der hier gebotenen wohlwollenden Auslegung (BayVGH, U.v. 21.3.2012 a.a.O., s.o. unter a) kann die Fragestellung hinsichtlich des Unterbleibens „jeglicher Fusion“ nur dahingehend ausgelegt und verstanden werden, dass es um Fusionen in dem Sinne geht, dass der Gesellschaftereinfluss der Stadt durch die Fusion - auch teilweise - verloren geht. Dies ergibt sich hier insbesondere im Zusammenhang mit dem letzten Satz der Begründung: „Die … Daseinsvorsorge muss vollständig in kommunaler Hand bleiben“. Der Abstimmende kann dies nur in der Weise verstehen, dass es der Stadt versagt sein soll, ihren Einfluss auf die Stadtwerke aus der Hand zu geben. Fusionen, die die Gesellschaften untereinander betreffen, sind ersichtlich nicht gemeint.
d) Die Kammer ist jedoch der Auffassung, dass die Begründung des Bürgerbegehrens nicht den oben unter b) dargestellten Anforderungen entspricht. Gerade wenn die Fragestellung - zulässigerweise - mehrere Teilaspekte umfasst, ist hinsichtlich der Begründung darauf zu achten, dass der Abstimmende, der sich entscheiden muss, ob er einheitlich mit ja oder nein stimmt, obwohl er vielleicht die einzelnen Teilaspekte unterschiedlich beantworten würde, für die Wertung, die er insoweit vornehmen muss, auch eine eventuell unterschiedliche Ausgangslage erkennen kann.
Insoweit ist davon auszugehen, dass es hier erforderlich gewesen wäre, jedenfalls, wenn auch in der gebotenen Kürze (und u.U. mit zulässiger Färbung", vgl. BayVerfGH, E.v. 13.4.2000 a.a.O. S. 106), in der Begründung darauf hinzuweisen, dass die Beklagte bzw. deren Stadtrat hinsichtlich der Trinkwasserversorgung bereits früher eine Privatisierung ausdrücklich ausgeschlossen hat (Beschlüsse des Stadtrats der Beklagten vom 25.3.2004 und 24.4.2008, vgl. hierzu Nr. II. 2. 2.1 und 2.2 des angefochtenen Bescheids) und durch die aktuellen Beschlüsse im Zusammenhang mit der Fusion der Energie- und Netzsparte der alleinige Einfluss auf die Wasserversorgung ausdrücklich erhalten bleiben sollte (B.v. 20.11.2014 bzw. 23.7.2014, Nr. II. 2. 2.3 und 2.4 des angefochtenen Bescheids).
Auch wenn die Kläger zu Recht darauf hinweisen, dass solche Beschlüsse aufgehoben werden können, führt ein vollständiges Unterbleiben jeden Hinweises auf die abweichende Ausgangslage beim Trinkwasser hier zu einer Unvollständigkeit der Begründung, durch die die Abstimmenden irregeführt werden können. Wie die Kläger in der mündlichen Verhandlung selbst dargelegt haben, sind die genannten Stadtratsbeschlüsse aus den Jahren 2004 und 2008 entstanden, weil eine im Raum stehende Privatisierung der Trinkwasserversorgung bzw. ein Verkauf der Grundstücke im Trinkwasserschutzgebiet auf engagierten Bürgerprotest stießen. Gerade hieraus wird deutlich, dass die Trinkwasserversorgung bei der Bewertung der Fragestellungen im Zusammenhang mit dem Problemkreis Privatisierung einen besonders hohen Stellenwert besitzt. Durch den fehlenden Hinweis auf die Beschlusslage wird aber der Eindruck erweckt, die Frage der Privatisierung der Trinkwasserversorgung sei ebenso zu bewerten wie diejenige der - von der unmittelbar geplanten Fusion mit erdgas … auch nicht betroffenen - Verkehrssparte. Es kann insbesondere vom Abstimmenden nicht erwartet werden, dass ihm die Beschlusslage zum Thema Trinkwasserversorgung noch im Einzelnen gegenwärtig ist.
Selbst wenn man nicht davon ausgeht, dass durch die Fassung der Fragestellung und der Begründung der Eindruck erweckt wird, auch die Privatisierung der Trinkwasserversorgung sei unmittelbar geplant, wird der Abstimmende hier über Bedeutung und Tragweite der zur Abstimmung stehenden Fragestellung irregeleitet.
Abstimmungsrelevant ist dies insoweit, als die Wertung, ob mit ja oder nein geantwortet wird, unterschiedlich ausfallen kann, je nachdem wie der Abstimmende den Handlungsbedarf hinsichtlich des Trinkwassers beurteilt. Hingewiesen wird insoweit nochmals auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 13. April 2000, in der ausgeführt wird, die Grenze einer sachlich vertretbaren Darstellung des Anliegens eines Volksbegehrens sei jedenfalls dann überschritten, wenn die Erläuterung der konkreten Rechtslage, die abgelöst werden soll, ein wichtiges bereits in Kraft getretenes Änderungsgesetz überhaupt nicht in den Blick nimmt (BayVerfGH, Entscheidung v. 13.4.2000 -Vf. 4-IX-00, VerfGHE 53, 81,106). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat bezugnehmend auf diese Entscheidung Anforderungen an die Richtigkeit der Begründung eines Bürgerbegehrens postuliert (BayVGH, B.v. 9.12.2010 - 4 CE 10.2943 - juris Rn. 2).
Entsprechend angewandt auf die Konstellation bei Bürgerbegehren, wo es nicht wie bei Volksbegehren um Entscheidungen über Gesetzesvorhaben, sondern um Beschlüsse eines Gemeinderates (Art. 18 a Abs. 13 GO) geht, ist hinsichtlich der Beschlussfassung im Bürgerbegehren über eine relevante bestehende Beschlusslage des Stadtrates bzw. Gemeinderates zu informieren.
Gerade im Hinblick auf das hohe Interesse der Allgemeinheit an der Trinkwasserversorgung, auf das die Kläger auch hingewiesen haben, ist eine entsprechende Information unerlässlich, um den Abstimmenden die Möglichkeit einer ihrem Willen möglichst genau entsprechenden Abwägung hinsichtlich der einzelnen Teilaspekte der Fragestellung zu ermöglichen.
3. Da die Klage somit erfolglos bleibt, haben die Kläger die Kosten des Verfahrens zu tragen (§§ 154 Abs. 1, 159 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).
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