Die Klägerin wendet sich gegen eine Androhung der Ersatzvornahme hinsichtlich der ihr aufgegebenen Verpflichtung zur Vorhaltung einer Brandsicherheitswache in einem zur Unterbringung von Flüchtlingen genutzten Gebäude.
Die Klägerin ist Eigentümerin eines im Außenbereich gelegenen, früher als „Landgasthof ...“ genutzten Gebäudes auf der Fl.Nr. ... Gemarkung ... Mit Baugenehmigung vom 16. Februar 1982 war - mit zahlreichen Auflagen zum Brandschutz - der „Umbau und Erweiterung des bestehenden Gasthauses und Neubau von sechs Reihengaragen“ genehmigt worden. Das Gebäude wurde mit Beherbergungsvertrag vom 15. /18. September 2014 an den Landkreis ... vermietet. Gemäß § 2 des Beherbergungsvertrages verpflichtet sich der Landkreis, den Mietgegenstand zur Unterbringung von Flüchtlingen in einem bestehenden Beherbergungsbetrieb zu nutzen.
Eine erstmalige Begehung und Beurteilung der brandschutztechnischen Probleme fand am 26. August 2014 statt. Die darüber gefertigte Aktennotiz (Bl. 15 ff. der Behördenakten) bezeichnet zahlreiche brandschutztechnische Mängel; diese beruhten fast ausschließlich auf der nicht ordnungsgemäßen Bauausführung aus dem Jahre 1982. Als vorrangig werde die Abtrennung der Treppenräume angesehen. Es werde empfohlen, die erforderlichen Maßnahmen aus einem ganzheitlichen Brandschutznachweis heraus zu entwickeln.
Eine weitere Begehung mit Vertretern der Klägerin sowie durch Mitarbeiter des Landratsamtes ... fand am 16. Oktober 2014 sowie am 21. Oktober 2014 statt. Ausweislich der Aktennotiz vom 21. Oktober 2014 wurden die am 16. Oktober 2014 für erforderlich erklärten Sofortmaßnahmen nicht ausreichend ausgeführt (Bl. 20 der Behördenakten).
Mit Schreiben vom 21. Oktober 2014 wurde die Klägerin darauf hingewiesen, dass Mängel im Brandschutz vorlägen und insbesondere die Rettungswege mangelhaft seien. Vor einer Belegung des Hauses seien Sofortmaßnahmen auszuführen, um Mindestanforderungen an den Brandschutz zu gewährleisten.
Nachdem am 28. Oktober 2014 erneut eine Begehung der Unterkunft durchgeführt und festgestellt worden war, dass die Nutzung mit ca. 25 Personen, davon 10 bis 15 Kinder, aufgenommen worden war, stellte das Landratsamt erneut fest, dass die aus seiner Sicht erforderlichen Sofortmaßnahmen nicht durchgeführt worden seien. Daraufhin erließ das Landratsamt am 31. Oktober 2014 folgenden Bescheid:
1. Die Firma ... GmbH, ..., vertreten durch Herrn ..., wird verpflichtet, die nicht erfüllten baulichen Mindestanforderungen an die Beherbergungsstätte (Asylsuchendenunterkunft) durch eine ununterbrochen im Gebäude anwesende Brandsicherheitswache zu kompensieren. Die Brandsicherheitswache hat im Gefahrenfall alle Bewohner des Gebäudes zu informieren und für eine schnelle und reibungslose Entfluchtung zu sorgen. Die Brandsicherheitswache ist aufrecht zu erhalten, bis die unter Punkt 2 angeordneten Sofortmaßnahmen vollständig ausgeführt sind.
2. Die Firma ... GmbH, ..., vertreten durch Herrn ..., wird verpflichtet, folgende bauliche Sofortmaßnahmen vorzunehmen:
1. Einbau ordnungsgemäßer Türen zwischen Treppenraum und notwendigen Fluren (Rauchabschluss),
2. Anbringen von Rettungswegbeschilderung in den Fluren,
3. Anbringen von Rettungswegplänen in allen Beherbergungszimmern,
4. Anbringen von Sicherheitsbeleuchtung inkl. Sicherheitsstromversorgung in den Fluren und Treppenräumen,
5. Freihalten von Rettungswegen mit ungehinderten Ausgängen ins Freie,
6. Einbau einer Alarmierungseinrichtung für Bewohner.
3. Für den Fall, dass die Firma ... GmbH, ..., vertreten durch Herrn ..., der Verpflichtung aus der Nr. 1 dieses Bescheids bis zum 7. November 2014 nicht nachkommt wird ein Zwangsgeld in Höhe von 500,00 EUR zur Zahlung fällig.
4. Für den Fall, dass die Firma ... GmbH, ..., vertreten durch Herrn ..., einer der Verpflichtungen aus der Nr. 2 dieses Bescheids bis zum 17. November 2014 nicht nachkommt wird je Verstoß ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 EUR zur Zahlung fällig.
5. Die sofortige Vollziehung der Nrn. 1 und 2 dieses Bescheides wird im öffentlichen Interesse angeordnet.
Die Anordnung stützte sich auf Art. 54 Abs. 2 Satz 2 BayBO in Verbindung mit diversen Bestimmungen der Beherbergungsstättenverordnung (BStättV). Die verfügten Maßnahmen seien für eine schnelle, zielgerichtete und sichere Flucht erforderlich und stellten ein Mindestmaß an Vorkehrungen dar, die für die Lebensrettung von Bewohnern unabdingbar seien. Da die genannten Anforderungen allesamt nicht eingehalten seien, werde übergangsweise, bis alle baulichen Sofortmaßnahmen (Ziffer 2 des Bescheides) erfüllt seien, der Einsatz einer Brandsicherheitswache angeordnet. Ein Einschreiten des Landratsamts sei geboten, da aufgrund der Mängel in den Flucht- und Rettungswegen derzeit keine sichere Entfluchtung des Gebäudes möglich sei, zudem die Bewohner neu in dem Gebäude seien und eine selbstständige Entfluchtung aufgrund der größeren Anzahl an Kindern nicht gewährleistet sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Bescheid Bezug genommen.
Mit Schreiben bzw. Bescheid des Landratsamtes vom 20. November 2014 wurden die mit Bescheid vom 31. Oktober 2014 angedrohten Zwangsgelder in Höhe von 1.500,00 EUR wegen Nichtdurchführung der Sofortmaßnahmen und der Nichtvorhaltung einer Brandsicherheitswache fällig gestellt. Ferner wurde für den Fall der Nichteinhaltung der Verpflichtung aus Nr. 1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 EUR, für den Fall der Nichteinhaltung der Verpflichtung aus Nr. 2 dieses Bescheids ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 EUR angedroht.
Gegen die Bescheide vom 31. Oktober 2014 und vom 20. November 2014 ließ die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Augsburg erheben (Au 4 K 14.1722; Au 4 K 14.14.1723). Ferner stellte die Klägerin einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der beiden Klagen (Au 4 S 14.1866; Au 4 S 14.1867).
Mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 16. Januar 2015 wurde die aufschiebende Wirkung bezüglich Ziffer 2 des Bescheides vom 20. November 2014 angeordnet. Im Übrigen wurden die Anträge abgelehnt. Die aufschiebende Anordnung hinsichtlich Nr. 2 des Bescheides vom 20. November 2014 wurde angeordnet, da nicht jeweils bezüglich der einzelnen Maßnahmen ein gesondertes Zwangsgeld für den Fall der Nichterfüllung angedroht worden war und damit die Regelung als nicht hinreichend bestimmt angesehen wurde. Die von der Klägerin eingelegte Beschwerde wurde mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. April 2015 (2 CS 15.315) zurückgewiesen.
Mit Schreiben bzw. Bescheid des Landratsamts vom 29. Januar 2015 wurde das mit Bescheid vom 20. November 2014 angedrohte Zwangsgeld fällig gestellt und für den Fall der Nichteinhaltung der Verpflichtung aus Nr. 1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 bis zum 15. Februar 2015 ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 EUR angedroht.
Mit Schreiben bzw. Bescheid des Landratsamtes vom 23. Juni 2015 wurde das mit Bescheid vom 29. Januar 2015 angedrohte Zwangsgeld fällig gestellt und für den Fall der Nichteinhaltung der Verpflichtung aus Nr. 1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 bis zum 8. Juli 2015 ein Zwangsgeld in Höhe von 6.000,00 EUR angedroht.
Die Klägerin ließ auch bezüglich der Schreiben bzw. Bescheide vom 29. Januar 2015 und vom 23. Juni 2015 jeweils Klage zum Verwaltungsgericht Augsburg erheben (Au 4 K 15.275; Au 4 K 15.1127).
Bereits am 30. April 2015 hatte das Landratsamt eine Baukontrolle durchgeführt. Gemäß dem darüber gefertigten Bericht wurde dabei festgestellt, dass selbstleuchtende Fluchtwegpiktogramme in den Fluchtwegen eingebaut worden seien. Zudem seien Rauchwarnmelder in den Fluchtwegen installiert worden. Ob diese miteinander vernetzt seien, sei nicht ersichtlich gewesen. Eine Brandmeldeanlage sei dies allerdings nicht. Da die einzelnen Zimmer nicht begangen werden dürften, habe nicht festgestellt werden können, ob hier Rauchwarnmelder eingebaut worden seien. Treppenraumabschlüsse seien immer noch nicht vorhanden.
Mit Schreiben vom 21. Juli 2015 teilte das Landratsamt der Klägerin mit, dass eine Bescheinigung Brandschutz I am 1. Juli 2015 eingegangen sei. Diese beziehe sich nur auf den Dachgeschossausbau und nicht auf die bestehenden, zur Unterbringung von Asylsuchenden genutzten Räumlichkeiten im Erdgeschoss und 1. Obergeschoss. Im Erdgeschoss und 1. Obergeschoss bestünden noch immer wesentliche Mängel im Brandschutz. Bis zur Vorlage entsprechender Bescheinigungen (Brandschutz I und Brandschutz II für Erdgeschoss und Obergeschoss) seien die angeordneten Maßnahmen samt angedrohtem Zwangsgeld weiterhin vollumfänglich umzusetzen.
Unter dem 26. August 2015 wurde seitens eines von der Klägerin beauftragten Prüfsachverständigen für vorbeugenden Brandschutz eine Bestätigung erstellt, wonach das Brandschutzkonzept von ... vom 7. April 2015 zum gesamten Hotel als vollständig und richtig bestätigt worden sei.
Mit Schreiben vom 16. September 2015 wiesen die Klägerbevollmächtigten das Landratsamt darauf hin, dass diesem zwischenzeitlich das ergänzte Brandschutzkonzept und die Bescheinigung Brandschutz I vorlägen. Aus beiden Dokumenten gehe hervor, dass sie für das Gesamtgebäude gälten. Die vom Landratsamt angeordneten Maßnahmen seien Großteils umgesetzt worden. Lediglich der Einbau der restlichen Brandschutztüren und der Außenspindeltreppe stehe noch aus. Diese seien bereits bestellt, urlaubsbedingt aber noch nicht geliefert worden. Was die Alarmierungseinrichtung für die Bewohner anbelange, halte das Brandschutzkonzept die bereits eingebauten Brandwarnmelder für ausreichend. Unter anderem im Hinblick hierauf seien die Forderung nach einer Brandwache und die Androhung von Zwangsgeldern nicht mehr geboten.
Am 28. Oktober 2015 führte das Landratsamt eine weitere Baukontrolle durch. Gemäß dem dazu gefertigten Bericht hätten sich gegenüber der Baukontrolle vom 30. April 2015 keine neuen Erkenntnisse ergeben. Es seien keine weiteren Baumaßnahmen durchgeführt worden. Noch immer fehlten die Treppenraumabschlüsse.
Termin zur mündlichen Verhandlung in allen vier Klageverfahren (Au 4 K 14.1722; Au 4 K 14.1723; Au 4 K 15.275; Au 4 K 15.1127) war anberaumt für den 2. Dezember 2015. Am 1. Dezember 2015 nahmen die Klägerbevollmächtigten sämtliche Klagen zurück. Die Klageverfahren wurden mit Beschluss vom 2. Dezember 2015 eingestellt.
Mit E-Mail-Schriftverkehr vom 1. Dezember 2015 teilte das Landratsamt den Klägerbevollmächtigten zunächst mit, dass für den Fall der Vorlage der Bescheinigung Brandschutz II eine Durchsetzung der Auflagen aus dem Bescheid vom 31. Oktober 2014 und den Folgebescheiden nicht erfolgen werde. Anschließend übermittelten die Klägerbevollmächtigten dem Landratsamt eine Bestätigung eines Prüfsachverständigen für vorbeugenden Brandschutz, dass dieser das Brandschutzkonzept für das gesamte Hotel geprüft habe. Darauf teilte das Landratsamt den Klägerbevollmächtigten mit, dass der Nachweis Brandschutz I in Verbindung mit dem konkretisierenden Schreiben des Prüfsachverständigen als erbracht gelte. Um zeitnahe Übermittlung der Bestätigung Brandschutz II werde gebeten.
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2015 teilte das Landratsamt der Klägerin mit, die Bestätigung, dass der Brandschutznachweis I als erbracht gelte, bedeute, dass der Brandschutznachweis für das Gebäude vollständig und richtig sei. Da die Bescheinigung Brandschutz II nicht, wie erbeten, zeitnah übermittelt worden sein, werde gebeten, diese bis spätestens 15. Januar 2016 vorzulegen. Sollte dies nicht geschehen, würden die Forderungen aus den früheren Bescheiden wieder aufleben.
Nachdem die Bescheinigung von der Klägerin nicht vorgelegt wurde, führte das Landratsamt am 18. Januar 2016 eine weitere Baukontrolle durch. Gemäß dem dazu gefertigten Bericht hätten sich gegenüber den Baukontrollen vom 30. April und vom 28. Oktober 2015 keine neuen Erkenntnisse ergeben. Es seien keine weiteren Baumaßnahmen durchgeführt worden. Noch immer fehlten die Treppenraumabschlüsse. Eine Brandsicherheitswache sei nicht anzutreffen gewesen.
Am 21. Januar 2016 erließ das Landratsamt folgenden Bescheid, der den Klägerbevollmächtigten am 27. Januar 2016 zugestellt wurde:
1. Falls die ... GmbH, vertreten durch Herrn ..., die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Brandsicherheitswache in dem Gebäude ... nicht ab spätestens 5.2.2016 erfüllt, wird das Landratsamt ... die Vorhaltung einer Brandsicherheitswache auf ihre Kosten vornehmen lassen; die Ersatzvornahme wird angedroht
2. Der Kostenbetrag der Ersatzvornahme wird vorläufig auf 4.000,00 € pro angefangener Kalenderwoche veranschlagt; dieser Betrag wird bereits vor Durchführung der Ersatzvornahme fällig.
Zur Begründung wurde insbesondere auf die Baukontrolle vom 18. Januar 2016 verwiesen. Angesichts des bisherigen Geschehensablaufs lasse ein weiteres Zwangsgeld keinen Erfolg erwarten. In einem solchen Fall sei nach Art. 32 Satz 2 VwZVG die Ersatzvornahme zulässig, die gem. Art. 36 Abs. 1 Satz 1 VwZVG schriftlich anzudrohen sei. Die gesetzte Frist bis 5. Februar 2016 sei angemessen. Die Klägerin habe am 21. Januar 2016 telefonisch Baumaßnahmen angekündigt. Nachdem jedoch frühere Ankündigungen oftmals nicht umgesetzt worden seien, bestehe keine Veranlassung, auf die fristgerechte Umsetzung der Maßnahmen zu vertrauen.
Hiergegen ließ die Klägerin am 29. Februar 2016 die vorliegende Klage zum Verwaltungsgericht Augsburg erheben und beantragen:
Der Bescheid des Beklagten vom 21.1.2016 (Az. ...) wird aufgehoben.
Bereits mit E-Mail vom 5. Februar 2016 erteilte das Landratsamt einem Sicherheitsunternehmen den Auftrag für eine 24-stündige Brandsicherheitswacht. Diese solle schnellst möglich veranlasst werden. Hinsichtlich der Dauer werde aktuell von 2 bis 3 Wochen ausgegangen. Bis dahin wolle das Landratsamt das Gebäude räumen und die Asylsuchenden woanders unterbringen. Die weitere Planung bzw. Beauftragung solle daher von Woche zu Woche geregelt werden.
Am 8. Februar 2016 führte das Landratsamt einen Vororttermin mit dem Fachberater für Brand- und Katastrophenschutz im Sachgebiet „Sicherheit und Ordnung“ bei der Regierung von Schwaben durch. Es stellte fest, dass weiterhin keinerlei Baufortschritt hinsichtlich der Brandschutzmaßnahmen ersichtlich seien. Eine Brandsicherheitswache sei nicht vor Ort gewesen. Der Fachberater sei nach Durchsicht der Pläne und einem Rundgang zu dem Ergebnis gelangt, dass es sich um eine bauliche Situation mit erheblicher Gefahr für Leben und Gesundheit handele. Bei einem Brandereignis würden regelmäßig beide notwendigen baulichen Rettungswege (Treppenräume) verrauchen und ausfallen. Rettungsgeräte der Feuerwehr könnten hier nicht angerechnet werden.
Am 22. Februar 2016 erließ das Landratsamt eine Nutzungsuntersagung für das 1. und das 2. Obergeschoss des Gebäudes. Hiergegen erhob die Klägerin am 7. März 2016 ebenfalls Klage (Au 4 K 16.358).
Mit Schreiben vom 10. März 2016 teilte das Landratsamt den Klägerbevollmächtigten mit, der tatsächliche Kostenaufwand für die Ersatzvornahme (Brandsicherheitswache vom 9.2.2016, 9.00 h bis 18.2.2016, 12.00 h) betrage insgesamt 5.914,30 €. Da bereits 4.000,- € in Rechnung gestellt worden seien, seien noch 1.914,30 € nachzufordern. Angesichts der erhobenen Klage werde die Nachforderung jedoch bis zum Abschluss des Klageverfahrens ausgesetzt.
Mit Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 29. Juni 2016 wurden beide Klagen (Au 4 K 16 302; Au 4 K 16.358) begründet. Die Klägerin verwies auf eine von ihr eingeholte Stellungnahme eines Sachverständigen für den baulichen, anlagentechnischen und organisatorischen Brandschutz (Prof. ...) vom 28. November 2014, wonach aus fachtechnischer Sicht keine erhebliche Gefahr zu erkennen sei, die besondere Sicherheitsmaßnahmen, wie z. B. die Forderung nach einer Brandwache für den Betrieb des Objekts rechtfertigen würde.
Unabhängig hiervon seien die im Bescheid vom 31. Oktober 2014 geforderten Maßnahmen von der Klägerin wie folgt umgesetzt worden:
- Anbringen von Rettungswegbeschilderung in den Fluren
sowie
- Anbringung von Sicherheitsbeleuchtung inkl. Stromversorgung in den Fluren und Treppenräumen
o Umsetzung im November 2014
- Freihalten von Rettungswegen mit ungehindertem Ausgang ins Freie
o Umsetzung unmittelbar nach dem Bescheid vom 31. Oktober 2014. Insoweit habe es auch keine späteren Monierungen seitens der Beklagten gegeben
- Einbau ordnungsgemäßer Türen zwischen Treppenraum und notwendigen Fluren
o Baumaßnahmen an einzelnen Brandschutztüren sowie damit im Zusammenhang stehend eine brandschutztechnische Ertüchtigung von Decken und Wänden im Oktober und November 2014
o Im Übrigen weitere Umbauten und Einbau der letzten, noch fehlenden Brandschutztüren am 17. und 18. Februar 2016
- Einbau einer Alarmierungseinrichtung für die Bewohner
o Rauchwarnmelder seien im September 2015 installiert worden
Damit seien, mit Ausnahme von Einzelmaßnahmen (Einbau der letzten fehlenden Brandschutztüren), alle im Bescheid vom 31. Oktober 2014 geforderten Maßnahmen bereits 2014 und 2015 umgesetzt worden.
Zudem habe die Klägerin mit Datum vom 17. Juni 2015 ein Brandschutzkonzept vorgelegt. Danach hielten die vorhandenen Wände, Decken und Dächer die gesetzlichen Mindestanforderungen ein. Gleiches gelte für die notwendigen Treppenräume und Flure. Hinsichtlich der geplanten und zwischenzeitlich auch umgesetzten Ausgestaltung der Öffnungen und Verglasungen (im wesentlichen Türen) sehe das Brandschutzkonzept die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben für gegeben an bzw. würden die Vorgaben durch andere Maßnahmen kompensiert. Ferner würden Rauchwarnmelder in allen Räumen ausreichend gesehen, wie sie auch seit September 2015 installiert seien. Ein Prüfsachverständiger für vorbeugenden Brandschutz, Herr ..., habe die Vollständigkeit und Richtigkeit des Brandschutznachweises ausdrücklich zum gesamten Hotel bestätigt. Zusätzlich zu den beauflagten Maßnahmen habe die Klägerin zudem eine Außen-Fluchttreppe errichtet. Diese sei ausreichend breit und erfülle auch im Übrigen alle Vorgaben an Fluchttreppen.
Nachdem die Erstellung der Bescheinigung Brandschutz II nur im Zusammenhang mit Neubaumaßnahmen oder einer sonstigen genehmigungspflichtigen Maßnahme möglich sei, ein solcher aber bei dem vorliegenden Bestandsgebäude nicht vorliege, sei der Prüfsachverständige ... mit der Erstellung einer Unbedenklichkeitsbescheinigung für das Gesamtobjekt beauftragt worden. Dieser habe am 13. Mai 2016 angekündigt, die Unbedenklichkeitsbescheinigung für die Nutzung der Räume im EG und OG sowie im östlichen DG bis Ende Mai 2016 vorzulegen. Die Bescheinigung stünde wegen terminlicher Engpässe des Sachverständigen bis heute aus.
Herr ... habe zudem gegenüber der Klägerin telefonisch am 25. oder 26. Februar 2016 bestätigt, dass er aufgrund seiner bereits 2015 erfolgten Besichtigungen des Objekts bestätigen könne, dass eine Unbedenklichkeitsbescheinigung für das gesamte Objekt erstellt werden könne. Im Rahmen eines Vor-Ort-Termins am 28. April 2016 habe er darüber hinaus mitgeteilt, dass die Nutzung des Objekts brandschutztechnisch bereits 2015 unbedenklich gewesen sei.
Das Gebäude der Klägerin sei baurechtlich genehmigt. Solange eine Baugenehmigung nicht vollziehbar zurückgenommen worden oder inhaltlich geändert worden sei, könne die Bauaufsichtsbehörde nicht geltend machen, dass die genehmigte Nutzung nicht dem materiellen Baurecht entspreche. Gegen formal legal errichtete bauliche Anlagen könne nur eingeschritten werden, wenn von diesen eine konkrete Gefahr ausgehe. Eine solche Gefahr sei vorliegend aber nicht gegeben.
Zudem verhalte sich der Beklagte widersprüchlich, wenn er von einer zulässigen Nutzung des Objekts dann ausgehe, wenn eine Brandsicherheitswache vorgehalten werde und für eine solche im Wege der Ersatzvornahme sorge, gleichzeitig aber eine Nutzungsuntersagung verfüge. Der Beklagte habe vielmehr im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung prüfen müssen, welche Maßnahme zur Abwehr einer - hier ohnehin nicht vorliegenden - Gefahr zu ergreifen sei, an statt ins Blaue hinein eine Mehrzahl an Maßnahmen zu treffen, die weder notwendig, sondern widersprüchlich seien.
Der Beklagte legte mit Schreiben vom 11. April 2016 die Behördenakten vor, äußerte sich vor der mündlichen Verhandlung jedoch nicht schriftlich.
In der gemeinsam mit dem Verfahren Au 4 K 16.358 durchgeführten mündlichen Verhandlung am 6. Juli 2016 bat die Klägerbevollmächtigte bezüglich des vorliegenden Verfahrens wegen der Androhung der Ersatzvornahme um Einräumung einer Schriftsatzfrist von 10 Tagen, um mit ihrer Mandantin Rücksprache über das Ergebnis der mündlichen Verhandlung nehmen zu können. Sollte sich die Klägerin nicht zu einer Klagerücknahme entschließen können, wurde auf eine weitere mündliche Verhandlung verzichtet.
Vorsorglich stellte die Klägerbevollmächtigte den Antrag aus dem Klageschriftsatz vom 29. Februar 2016 auf Aufhebung des Bescheids vom 21. Januar 2016.
Der Beklagtenvertreter beantragte die
Abweisung der Klage.
Eine Reaktion der Klägerseite binnen der eingeräumten Schriftsatzfrist erfolgte nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten (einschließlich der Verfahren Au 4 K 14.1722; Au 4 K 14.1723; Au 4 K 15.275; Au 4 K 15.1127; Au 4 S 14.1866; Au 4 S 14.1867) und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
Nachdem die der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung vom 6. Juli 2016 eingeräumte Frist ereignislos verstrichen ist, konnte mit Einverständnis der Beteiligten gem. § 101 Abs. 2 VwGO ohne (weitere) mündliche Verhandlung entschieden werden.
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 21. Januar 2016 betreffend die Androhung der Ersatzvornahme ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Androhung der Ersatzvornahme sind Art. 36, 32 BayVwZVG.
Der gem. Art. 19 Abs. 1 BayVwZVG erforderliche vollstreckbare Verwaltungsakt liegt vor. Der (Ausgangs-) Bescheid des Beklagten vom 31. Oktober 2014 ist mit der Rücknahme der Klage im Verfahren Au 4 K 14.1722 bestandskräftig geworden; er kann nicht mehr mit einem förmlichen Rechtsbehelf angefochten werden (Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 BayVwZVG). Überdies hatten sowohl das Verwaltungsgericht als auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof den Antrag der Klägerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage abgelehnt (vgl. Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayVwZVG). Angesichts der abgeschlossenen gerichtlichen Verfahren bezüglich des Bescheids vom 31. Oktober 2014 (nebst der folgenden weiteren Zwangsgeldandrohungen und -fälligstellungen) ist für das vorliegende Verfahren unerheblich, ob der Klägerin die darin enthaltenen Verpflichtungen zu Recht auferlegt wurden. Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 3 BayVwZVG kann eine Androhung eines Zwangsmittels, wenn diese - wie hier - nicht mit dem zugrundeliegenden Verwaltungsakt verbunden und dieser unanfechtbar geworden ist, nur insoweit angefochten werden, als eine Rechtsverletzung durch die Androhung selbst behauptet wird. Einwendungen gegen den unanfechtbaren Grundverwaltungsakt sind damit ausdrücklich ausgeschlossen (BayVerfGH, E. v. 24.1.2007 - Vf. 50-VI-05 - juris Rn. 53).
Auf die von der Klägerin im vorliegenden Verfahren wiederum aufgeworfene Frage, ob das Gebäude eine formal legal errichtete Anlage darstellt und ob von dieser eine konkrete Gefahr ausgeht, kommt es daher zunächst nicht an, denn diese Einwendungen betreffen die Rechtmäßigkeit des bestandskräftigen Grundverwaltungsakts vom 31. Oktober 2014. Gleiches gilt für die von der Klägerin erneut vorgelegte Stellungnahme des von ihr beauftragten Sachverständigen Prof. ... vom 28. November 2014. Abgesehen davon sind sowohl die Kammer (B. v. 16.1.2015 - Au 4 K 14.1866 u. a.) als auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (B. v. 16.4.2015 - 2 CS 15.315) im Ausgangsverfahren entgegen dem seinerzeitigen Vorbringen der Klägerin von einer konkreten Gefahr ausgegangen.
Die Klägerin hat die ihr mit dem Bescheid vom 31. Oktober 2014 auferlegten Verpflichtungen nicht (vollständig) erfüllt (vgl. Art. 19 Abs. 2, Art. 36 Abs. 6 Satz 2 BayVwZVG). Ziffer 1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 verpflichtet die Klägerin zur Vorhaltung einer Brandsicherheitswache in dem fraglichen Gebäude. Unstreitig und vom Beklagten mehrfach dokumentiert (vgl. vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheids zuletzt Baukontrollbericht vom 19.1.2016, Bl. 133 der Behördenakten) war zu keinem Zeitpunkt eine Brandsicherheitswache in dem Gebäude anzutreffen. Da allerdings Ziffer 1, Satz 3 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 die Verpflichtung betreffend die Brandschutzwache an die vollständige Ausführung der in Ziffer 2 des Bescheids aufgeführten sechs Sofortmaßnahmen knüpft, kommt es vorrangig auf die Umsetzung dieser Maßnahmen an. Vorliegend fehlt es an einer vollständigen Umsetzung jedenfalls der Maßnahmen in Ziffern 2.1 und 2.6 des Bescheids vom 31. Oktober 2014.
Hinsichtlich Ziffer 2.1 des Bescheids ist unerheblich, dass die Klägerin (Klagebegründung, S. 5) geltend macht, „die letzten, noch fehlenden Brandschutztüren“ am 17. und 18. Februar 2016 eingebaut zu haben. Eine (nunmehr) vollständige Erfüllung von Ziffer 2.1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 wäre jedenfalls erst nach dem maßgeblichen Zeitpunkt eingetreten. Für die - hier vorliegende - Anfechtungsklage gilt im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes (vgl. BVerwG, U. v. 11.7.2011 - 8 C 12/10 - juris Rn. 15). Eine abweichende Regelung lässt sich den einschlägigen Vorschriften des BayVwZVG nicht entnehmen. Die Erfüllung der angedrohten Verpflichtung nach Ablauf der in der Androhung bestimmten Frist (5.2.2016), wie sie hier die Klägerin in der Sache anführt, ist allein für die Frage relevant, ob, wie oft und wie lange das angedrohte Zwangsmittel angewendet werden kann (vgl. Art. 37 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 4 Satz 1 BayVwZVG; vgl. auch BayVGH, U. v. 6.12.1993 - 4 B 92.2666 - juris Rn. 13).
Aus dem Vortrag der Klägerin ergibt sich vielmehr, dass vor Erlass der streitgegenständlichen Androhung und auch vor Ablauf der darin bestimmten Frist die Verpflichtung aus Ziffer 2.1 des Bescheids eben nicht vollständig umgesetzt war. Der von ihr vorgelegten Rechnung (Anlage 5 zur Klagebegründung) lässt sich entnehmen, dass am 17. /18. Februar 2016 neun Türen eingebaut wurden, d. h. dass diese bis zu diesem Zeitpunkt gefehlt haben.
Ferner hat die Klägerin Ziffer 2.6 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 nicht bzw. nicht vollständig umgesetzt. Die Ziffer verlangt den Einbau einer Alarmierungseinrichtung für Bewohner. Die Klägerin ist der Auffassung, diese Verpflichtung mit der Installation von Rauchwarnmeldern erfüllt zu haben (Klagebegründung, S. 5). Dies ist nicht der Fall. Aus den Gründen des Ausgangsbescheids vom 31. Oktober 2014 ergibt sich (S. 4), dass die Alarmierungseinrichtung der Information von Bereichen dient, die noch keine Auswirkungen eines ausgebrochenen Brandes spüren (Rauch, Hitze; zur Maßgeblichkeit der Gründe eines Verwaltungsakts bei dessen Auslegung vgl. etwa BayVGH, B. v. 3.12.2013 - 8 ZB 12.2086 - juris Rn. 13). Dieser Zweck kann mit bloßen Rauchwarnmeldern nicht erreicht werden. Dementsprechend hat der Beklagte bereits bei einer Baukontrolle am 30. April 2015 zwar Rauchwarnmelder in den Fluchtwegen festgestellt, hierzu jedoch angemerkt, dass dies keine Brandmeldeanlage sei (Baukontrollbericht vom 30.4.2015, Bl. 92 der Behördenakten). Selbst das von der Klägerin in Auftrag gegebene Brandschutzkonzept hält als Kompensation (Nr. 5.2.3, S. 29) vernetzte Rauchwarnmelder zur frühzeitigen Alarmierung der Person im Gebäude für notwendig, so dass eine umfassende Alarmierung im gesamten Gebäude gewährleistet sei. Insoweit ergibt sich auch aus dem Konzept gerade nicht, dass die in Nr. 4 genannten Rauchwarnmeldern (vgl. Art. 46 Abs. 4 BayBO) ausreichend sind, anderenfalls hierauf in Nr. 5.2.3 Bezug genommen hätte werden müssen. Für eine Vernetzung der Rauchwarnmelder, so dass wenigstens der Sache nach eine Alarmierungseinrichtung vorliegen könnte, hat die Klägerin nichts vorgetragen. Der Beklagte hat jedenfalls bei der Baukontrolle am 30. April 2015 eine Vernetzung nicht feststellen können; gegenteiliges ist auch später nicht festgestellt worden. Damit ist davon auszugehen, dass Ziffer 2.6 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 ebenfalls nicht umgesetzt wurde.
Auch die weiteren Voraussetzungen für die Androhung der Ersatzvornahme lagen vor. Soweit sich die Klägerin auf das Nichtvorliegen einer konkreten Gefahr sowie auf die Untersuchungen und Stellungnahmen der von ihr beauftragten Brandschutzsachverständigen beruft, mag zu ihren Gunsten davon ausgegangen werden, dass sie insoweit im Sinne von Art. 38 Abs. 1 Satz 3 BayVwZVG eine Rechtsverletzung durch die Androhung selbst wegen Unverhältnismäßigkeit behauptet (vgl. Art. 29 Abs. 3 BayVwZVG). Von Unverhältnismäßigkeit ist jedoch nicht auszugehen.
Bereits im Ausgangsverfahren hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof klargestellt, dass die Anordnung einer Brandsicherheitswache in Ziffer 1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 nicht unverhältnismäßig ist (BayVGH, B. v. 16.4.2015 - 2 CS 15.315 - Rn. 11). Die Anordnung diene der Sicherstellung des Brandschutzes bis zur vollständigen Erfüllung der Anordnungen unter Ziffer 2 und damit der Abwehr von erheblichen, konkreten Gefahren für Leben und Gesundheit der Bewohner des Gebäudes. Da die Klägerin schon nach ihrem eigenen Vortrag erst nach der Erlass der streitgegenständlichen Androhung und nach Erlass der darin bestimmten Frist die verbleibenden Türen - in nicht unerheblicher Zahl - gem. Ziffer 2.1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 eingebaut und zudem Ziffer 2.6 des Bescheids nicht erfüllt hat, ergibt sich hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit keine andere Bewertung als im Ausgangsverfahren.
Aus dem von der Klägerin in Auftrag gegebenen Brandschutzkonzept (Stand 17.6.2015) ergibt sich keine andere Bewertung, selbst wenn dieses, wie die Klägerin unter Berufung auf den von ihr beauftragten Sachverständigen ... vorträgt, für das gesamte Hotel gelten soll. Denn aus dem Konzept ergibt sich gerade nicht, dass das Gebäude im Ist-Zustand - bzw. in dem Zustand, in dem es die von der Klägerin beauftragten Sachverständigen geprüft haben - bereits sämtlichen Brandschutzanforderungen genügt. Vielmehr stellt das Konzept (Abschnitt 5) diverse Abweichungen fest und schlägt Kompensationen vor. Gemäß Abschnitt 7 wird für die Abweichungen von einzelnen öffentlich-rechtlichen Vorschriften Antrag auf Genehmigung einer Abweichung (Art. 63 BayBO) gestellt, weil die Schutzziele mit anderen Maßnahmen erreicht würden bzw. keine Bedenken wegen des Brandschutzes bestünden (Kompensation entsprechend Abschnitt 5). Dass die Klägerin die von ihren Sachverständigen selbst für nötig gehaltenen Abweichungen beantragt hätte oder diese bauaufsichtlich gar gewährt worden wären, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Vielmehr sticht aus dem Brandschutzkonzept hervor, dass dieses als Kompensation zum einen (Nr. 5.2.2) die Herstellung von rauchdichten Türen zu den Treppenräumen in den Obergeschoßen und zum anderen (Nr. 5.2.3) den Einbau vernetzter Rauchwarnmelder für erforderlich hält. Damit halten die Sachverständigen der Klägerin ähnliche Maßnahmen für erforderlich, wie sie der Beklagte in Ziffern 2.1 und 2.6 des Ausgangsbescheids vom 31. Oktober 2014 angeordnet hat, ohne dass die Klägerin diese im maßgeblichen Zeitpunkt (vollständig) umgesetzt hätte.
Insoweit konsequent hat der von der Klägerin beauftragte Sachverständige ... bislang weder eine „Unbedenklichkeitsbescheinigung“ noch die Bescheinigung „Brandschutz II“ (ordnungsgemäße Bauausführung) ausgestellt. Dessen bloße Ankündigung, eine „Unbedenklichkeitsbescheinigung“ alsbald auszustellen, können diese nicht ersetzen. Vor diesem Hintergrund ergibt sich auch nichts aus der klägerseits vorgelegten eidesstattlichen Versicherung der Lebensgefährtin des Geschäftsführers der Klägerin, wonach der Sachverständige ... am 28. April 2016 (offenbar mündlich) geäußert habe, die Nutzung des Objekts sei brandschutztechnisch bereits 2015 unbedenklich gewesen. Da die Klägerin ihrem eigenen Vortrag zu folge noch während des Jahres 2015 Maßnahmen am Gebäude durchgeführt hat, ist bereits nicht nachvollziehbar, auf welchen Zeitpunkt sich diese Aussage bezieht. Insbesondere aber ist unerklärlich, dass Herr ... im Jahr 2016 rückblickend von einer Unbedenklichkeit im Jahre 2015 gesprochen haben soll, während er bereits am 30. Juni 2015 mittels der Bescheinigung „Brandschutz I“ (Anlage 7 zur Klagebegründung) die Vollständigkeit und Richtigkeit des von der Klägerin in Auftrag gegebenen Brandschutzkonzepts bestätigt hatte, welches aber - wie ausgeführt - gerade nicht belegt, dass aus Sicht des Brandschutzes keine Maßnahmen an dem Gebäude veranlasst sind, sondern welches vielmehr als Kompensation unter anderem zwei von der Klägerin im Jahre 2015 unstreitig noch nicht ausgeführten Maßnahmen enthält (rauchdichte Türen zu den Treppenhäusern; vernetzte Rauchwarnmelder). Die behauptete Aussage von Herrn ... kontrastiert zudem mit dem Umstand, dass er selbst im Laufe des Jahres 2016 bislang keine schriftlichen Bestätigungen abgegeben, sondern solche lediglich angekündigt hat.
Angesichts der ohne vollständige Ausführung der im Bescheid vom 31. Oktober 2014 angeordneten Maßnahmen bestehenden Gefahren für Leib und Leben versteht es sich von selbst, dass der Nachweis, dass die Anforderungen des Brandschutzes erfüllt sind, auch nicht über eine Kombination diverser mündlicher und schriftlicher Ankündigungen einschließlich von Äußerungen vom Hörensagen geführt werden kann. Vielmehr hat der Fachberater für Brand- und Katastrophenschutz bei der Regierung von Schwaben für den Beklagten noch am 8. Februar 2016 eine bauliche Situation mit erheblicher Gefahr für Leben und Gesundheit festgestellt (Bl. 151 der Behördenakten); bei einem Brandereignis würden regelmäßig beide notwendigen baulichen Rettungswege (Treppenräume) ausfallen. Damit wurde erneut die Sachlage moniert, die auch das von der Klägerin vorgelegte Brandschutzkonzept (Nr. 5.2.2) für kompensationsbedürftig hält.
Auch die weiteren Voraussetzungen der Art. 36 und 32 BayVwZVG liegen vor. Die der Klägerin in der Androhung gesetzte Frist (ca. 1 ½ Wochen ab Bescheidzustellung bis 5.2.2016) war angesichts der bereits mehrfach beschriebenen Gefahren, dem bisher zögerlichen Verhalten der Klägerin und der Erfolglosigkeit der vorangegangenen Zwangsgeldandrohungen ohne weiteres zumutbar i. S. v. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BayVwZVG. Gem. Art. 36 Abs. 4 BayVwZVG sind die für die Ersatzvornahme veranschlagten Kosten in Ziffer 2 des streitgegenständlichen Bescheids vorläufig veranschlagt worden. Der veranschlagte Betrag von 4.000,- € je Kalenderwoche ist vom Beklagten in einer Aktennotiz (Bl. 135 der Behördenakten) nachvollziehbar begründet worden. Schließlich konnte die Ersatzvornahme angedroht werden, weil die Androhung eines weiteren Zwangsgelds angesichts der zuvor mehrfach vergeblich angedrohten und fällig gestellten Zwangsgelder keinen Erfolg erwarten ließ (Art. 32 Satz 2 BayVwZVG).
Die streitgegenständliche Androhung ist auch nicht deshalb widersprüchlich und damit ggfs. rechtswidrig (geworden), weil der Beklagte zwischenzeitlich mit Bescheid vom 22. Februar 2016 eine teilweise Nutzungsuntersagung für das Gebäude ausgesprochen hat. Die - hier streitgegenständliche - Androhung der Ersatzvornahme unterfällt - ebenso wie die Ersatzvornahme selbst - dem Verwaltungszwang zur Vollstreckung von Verwaltungsakten. Derartige Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung führen nicht dazu, dass der säumige Adressat von der Erfüllung der materiell-rechtlichen Anforderungen an die Nutzung eines Gebäudes befreit wird oder dass die Einhaltung dieser Anforderungen dauerhaft mittels Verwaltungszwangs kompensiert werden könnten. Dementsprechend ergibt sich aus Ziffer 1 des Bescheids vom 31. Oktober 2014 eindeutig, dass die Vorhaltung der Brandsicherheitswache ein Provisorium darstellt, bis die - nötigsten - Maßnahmen des Brandschutzes ergriffen sind. Die Anordnungen im Bescheid vom 31. Oktober 2014 stellten von vornherein ein milderes Mittel zur Vermeidung einer Nutzungsuntersagung gem. Art. 76 Satz 2 BayBO dar (vgl. BayVGH, B. v. 16.4.2015 - 2 CS 15.315 - Rn. 9). Auch deshalb begegnet es keinen Bedenken, dass der Beklagte zunächst weiter mittels Verwaltungszwangs bestrebt war, den Bescheid vom 31. Oktober 2014 zu vollstrecken, bevor als letztes Mittel eine Nutzungsuntersagung verfügt wurde.
Die Klage war nach allem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,
Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,
schriftlich zu beantragen.
Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstr. 23, 80539 München, oder
Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München,
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind die in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Personen vertreten lassen.
Der Antragsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 2.000,- € festgesetzt.
Gründe:
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. dem Streitwertkatalog (Nr. 1.7.1, Satz 2 i. V. m. Satz 1).
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