Verwaltungsgericht Augsburg Urteil, 18. März 2014 - Au 3 K 13.566

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Berufung wird zugelassen

Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung von Nutzungsbeschränkungen im festgesetzten und geplanten Wasserschutzgebiet.

1. Der Kläger ist Pächter der landwirtschaftlich genutzten Grundstücke Fl.Nr. ..., ... und ... der Gemarkung A.. Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich der Verordnung des Landratsamtes U. über das Wasserschutzgebiet in der Marktgemeinde D., Ortsteil A., für die öffentliche Wasserversorgung der beigeladenen Stadt B. vom 25. August 1981 (Kreisamtsblatt Nr. 34 vom 27.8.1981), konkret in der engeren Schutzzone des Schutzgebietes. Mit Verordnungen vom 23. September 1991 und 18. Dezember 2003 erfolgte eine Änderung des § 3 (Verbotene und nur beschränkt zulässige Handlungen) dieser Wasserschutzgebietsverordnung.

Zum Schutz der öffentlichen Wasserversorgung wurde vom Landratsamt U. neben dem vorgenannten Wasserschutzgebiet - A. - das Wasserschutzgebiet - M. - (Kreisamtsblatt Nr. 46 vom 24.11.1977) festgesetzt. Aufgrund der aus einer Einzugsgebietsermittlung für die Gewinnungsanlagen gewonnenen Erkenntnisse wurde dann eine Neubemessung dieser Wasserschutzgebiete als dringend geboten angesehen; gleichzeitig wurde von der beigeladenen Stadt M. eine Entnahmeerhöhung beantragt. Das vormalige Bayerische Landesamt für Wasserwirtschaft sah daher eine Neufestsetzung in Form eines einzigen, gemeinsamen Wasserschutzgebietes für erforderlich an, nachdem es vorab - anlässlich der Überprüfung der bestehenden Wasserschutzgebiete insbesondere im Hinblick auf die Neutrassierung der B16 - die Einzugsgebiete der Wasserfassungen M. und A. stromseitlich als zu klein erachtet hatte (s. Bl. 5 f., 51 ff. der Behördenakte, Gutachten im wasserrechtlichen Verfahren vom 23.2.2000).

2. Die daraufhin erlassene Verordnung des Landratsamts U. über das Wasserschutzgebiet in den Gemarkungen M., A., H. und B. (Landkreis U.) sowie L. und Ba. (Landkreis O.) für die öffentliche Wasserversorgung der Städte M. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung M.) und B. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 122/1 der Gemarkung A.) vom 30. Juni 2009, bekanntgemacht im Amtsblatt des Landkreises U. vom 2. Juli 2009 und im Amtsblatt des Landkreises O. vom 9. Juli 2009, wurde mit Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom 27. November 2012 (Az. 22 N 09.2974, NVwz-RR 2013, 636) für unwirksam erklärt. Die im zweiten Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 dieser Verordnung enthaltene Regelung verstoße gegen höherrangiges Recht, da sie nicht nur keinen ausreichenden Beitrag dazu leiste, um Gefahren von den Trinkwasserversorgungen der Beigeladenen abzuwenden, die sich aus der Errichtung baulicher Anlagen in den Schutzzonen III A und III B des Wasserschutzgebiets ergeben, sondern weil sie solchen Gefährdungen nachgerade Vorschub leiste. Damit verfehle die Verordnung in einem zentralen Punkt das gesetzlich vorgegebene Ziel derartiger Normierungen, das Grundwasser im Interesse der öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Nr. 1 WHG a. F. - in der im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 19.8.2002 BGBl I S. 3245; inhaltsgleich nunmehr § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG vom 31.7.2009 BGBl I S. 2585). Damit liege ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Gestalt des „Untermaßverbotes“ vor.

3. Das Wasserwirtschaftsamt K. führte mit Schreiben vom 7. März 2013 (Bl. 2735 der Behördenakte) zum beabsichtigten Erlass einer Allgemeinverfügung sowie einer Veränderungssperre aus, dass die Flächenumgriffe der „alten Wasserschutzgebietsverordnungen“ nicht geeignet seien, einen wirksamen Schutz nach den heute geltenden Kriterien herzustellen. Aus fachlicher Sicht seien deshalb ausschließlich die Flächen der für unwirksam erklärten Verordnung vom 30. Juni 2009 zugrunde zu legen. Mit der Allgemeinverfügung solle vorrangig sichergestellt werden, dass das hygienische Schutzziel für die Wasserfassungen erreicht werde. Die vorgesehenen Verbote, soweit sie bakteriologisch bedenkliche Bodennutzungen betreffen, seien grundsätzlich geeignet, einen Mindestschutz bis zur Neuausweisung herzustellen. Auch in diesen Fällen sollten die Verbote auf die Flächenkulissen der engeren Schutzzonen entsprechend der Verordnung vom 30. Juni 2009 bezogen werden.

Zur Sicherung der geplanten erneuten Ausweisung eines gemeinsamen Wasserschutzgebietes für die Wassergewinnungsanlagen der Städte M. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung M.) und B. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 122/1 der Gemarkung A.) setzte das Landratsamt U. mit Verordnung vom 18. März 2013 eine Veränderungssperre fest (bekanntgemacht im Amtsblatt des Landkreises U. vom 21.3.2013 und im Amtsblatt des Landkreises O. vom 28.3. 2013), in deren räumlichem Geltungsbereich nach § 3 der Verordnung wesentlich wertsteigernde oder die Schutzgebietsausweisung erheblich erschwerende Veränderungen nicht vorgenommen werden dürfen (Bl. 2740 ff. der Behördenakte).

Am 18. März 2013 erließ das Landratsamt U. zur Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung der Städte M. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung M.) und B. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 122/1 der Gemarkung A.) eine „Allgemeinverfügung“, bekanntgemacht im Amtsblatt des Landkreises U. vom 21. März 2013, wonach auf allen in zwei Lageplänen als „Schutzzone W II“ (Wasserfassungen M. und A.) dargestellten Grundstücken und Grundstücksteilflächen bestimmte Handlungen verboten wurden. Im Einzelnen sind dies u. a. nach Nr. 1.1 der Allgemeinverfügung das Düngen mit Gülle, Jauche, Festmist, Gärsubstraten aus Biogasanlagen, Festmistkompost und seuchenhygienisch bedenklichen Stoffen (z. B. Pansenmist) sowie Nr. 1.2. die Beweidung sowie die Freiland-, Koppel- und Pferchtierhaltung. Das Landratsamt halte es für erforderlich, die Verbote in den Nr. 1.1 und 1.2 auszusprechen, um das für die öffentliche Wasserversorgung der Städte M. und B. genutzte Grundwasservorkommen vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Zumal nach Mitteilung des Gesundheitsamtes vom 15. März 2013 auf den landwirtschaftlichen Flächen in den engeren Schutzzonen für die Brunnen M. und A. Gülle ausgebracht wurde und dies nach Beurteilung des Gesundheitsamtes eine konkrete Gefahr für die Gesundheit von etwa 30.000 Trinkwasserabnehmern der vorgenannten Städte darstelle. Diese Verbote seien nach den Ausführungen des Wasserwirtschaftsamtes geeignet, einen Mindestschutz bis zur Neuausweisung des Wasserschutzgebietes für die beiden vorgenannten Brunnen herzustellen. Die engeren Schutzzonen der Wasserschutzgebiete von 1977 und 1981 erreichten in ihrer Längsausdehnung nicht die sog. 50-Tage-Linie nach Nr. 4.3.1 des DVGW-Arbeitsblattes W 101. Auf die Begründung im Einzelnen wird Bezug genommen.

4. Der Kläger beantragt:

Die Allgemeinverfügung des Landratsamtes U. vom 18. März 2013 über die Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung der Städte M. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung M.) und B. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl. Nr. 122/1 der Gemarkung A.), bekannt gemacht im Amtsblatt des Landkreises U. vom 21. März 2013, wird aufgehoben, soweit die Grundstücke Fl.Nr. 135, 137 und 138 der Gemarkung A. betroffen sind.

Die Grundstücke des Klägers lägen in der engeren Schutzzone II der Wasserschutzgebietsverordnung aus dem Jahre 1981. Ein neues Festsetzungsverfahren sei noch nicht eingeleitet. Der Geltungsbereich der Allgemeinverfügung überlagere sich vollständig mit dem der hier maßgeblichen Wasserschutzgebietsverordnung; entsprechendes gelte auch für den Bereich „M.“. Als Rechtsgrundlage käme allein § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG in Betracht. Wegen der völlig unterschiedlichen Verfahrensabläufe und Wirkungen könnten Schutzanordnungen nicht beliebig über eine Rechtsverordnung oder eine Anordnung getroffen werden; sonst würde der Grundrechtsschutz durch Verfahren unterlaufen. Denn die Beteiligung der Betroffenen sei nur im Normsetzungsverfahren nachhaltig gesichert (vgl. Art. 73 BayWG); auch die Fehlerfolgen und Rechtsbehelfe unterschieden sich erheblich. Nach der Gesetzbegründung solle den Behörden ein schnelles Handeln ermöglicht werden. Schutzanordnungen seien nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als abstrakt-generelle Regelungen anzusehen; nur die einzelfallbezogene Ergänzung eines Wasserschutzgebietes sei durch Verwaltungsakt möglich. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (B. v. 18.6.2012 - 8 ZB 12.76) habe „diese Zusammenhänge verkannt“. Es handle sich hier nicht um eine sach-, sondern um eine personenbezogene Regelung. Eine sachbezogene Verfügung scheide aus, weil nicht die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache geregelt werde. Die angefochtene „Allgemeinverfügung“ treffe abstrakt-generelle Regelungen, die nicht mehr als Verwaltungsakt qualifiziert werden könnten. Eine Regelung sei individuell, wenn sie sich an einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richte; abzugrenzen sei danach, ob ein geschlossener Adressatenkreis zum Erlasszeitpunkt objektiv feststehe. Die vorliegende Verfügung untersage die Handlungen im bezeichneten Gebiet generell, die Verbote richteten sich an jedermann. Die Regelung sei abstrakt, da es nicht um einen konkreten Sachverhalt ginge, sondern um eine unbestimmte Vielzahl denkbarer Fälle. Der gegebene Fall könne nicht mit einem Verkehrszeichen bzw. einer straßenrechtlichen Widmung verglichen werden. Zwar könnten auch raumbezogene Regelungen, die einen größeren Bereich betreffen, konkret sein, jedoch müssten die übrigen Umstände hierfür sprechen, was vorliegend nicht zutreffe. Denn es werde eine Vielzahl von Verboten, die unterschiedliche Tätigkeiten erfassten, festgesetzt. Die Anordnung sei zeitlich unbefristet; zudem sei kein konkretes Ereignis Auslöser für den Erlass der Verfügung gewesen. Die Befugnis zur Anordnung von Schutzmaßnahmen sei nur das Spiegelbild zu behördlichen Befreiungen hiervon. Die Begründung der Allgemeinverfügung zeige keinerlei Bezug zu besonderen örtlichen Verhältnissen auf.

5. Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Hinsichtlich der Rechtsgründe für die in den Nr. 1 und 2 der Allgemeinverfügung vom 18. März 2013 getroffenen Festsetzungen werde auf deren Begründung verwiesen. Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes komme als behördliche Entscheidung i. S. v. § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG auch eine Allgemeinverfügung in Betracht. Das Landratsamt habe es daher als rechtlich zulässig angesehen, die angefochtene Verfügung zu erlassen, mit der die Anordnungen, die zum Schutz des für die Trinkwasserversorgung der beigeladenen Städte genutzten Grundwasservorkommens erforderlich seien, für die Flächen in den engeren Schutzzonen des bisher mit Verordnung vom 30. Juni 2009 ausgewiesenen Wasserschutzgebietes festgesetzt würden. Die Behörde beabsichtige, erneut ein gemeinsames Wasserschutzgebiet für die Brunnen M. und A. festzusetzen. Das Landratsamt werde das Verfahren für die Neufestsetzung durchführen, sobald der Schutzgebietsvorschlag des Ingenieurbüros vorliege und das Wasserwirtschaftsamt K. diesem zugestimmt habe. Denn das Wasserwirtschaftsamt habe mitgeteilt (Schreiben vom 7.3.2013, Bl. 2735 f. der Behördenakte), dass im Zuge der notwendigen Neuausweisung die Bemessung des Schutzgebietes anhand der aktuell geltenden Kriterien und technischen Regelwerke vom Gutachter der Wasserversorger überprüft werden müsse.

6. Mit Beschluss vom 28. Februar 2014 wurden die Städte B. und M. zum Verfahren beigeladen. Sie stellen keinen förmlichen Antrag, halten die Klage aber für unbegründet.

7. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Die Klage hat keinen Erfolg. Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet, weil die streitgegenständliche Allgemeinverfügung, soweit sie angefochten ist, rechtmäßig ist und der Kläger dadurch nicht in seinen Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).

1. Die Anfechtungsklage ist zulässig, insbesondere ist sie statthaft gemäß § 42 Abs. 1 Alternative 1 VwGO, da der Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehrt. Die Allgemeinverfügung des Landratsamtes U. vom 18. März 2013 zur Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung der Städte M. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung M.) und B. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 122/1 der Gemarkung A.) stellt einen Verwaltungsakt dar (Art. 35 Satz 2 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - BayVwVfG). Nach der Legaldefinition des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG fallen unter den Begriff der Allgemeinverfügung u. a. personenbezogene Verwaltungsakte, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richten. Unabhängig davon ist die Klage auch bereits deshalb statthaft, weil die angefochtene Anordnung in der Form eines Verwaltungsaktes ergangen ist (vgl. BVerwG, U. v. 1.10.1963 - IV C 9.63 - BVerwGE 18,1).

Der Statthaftigkeit der Klage steht nicht entgegen, dass die streitbefangene Allgemeinverfügung nur angefochten wurde, soweit die seitens des Klägers gepachteten und landwirtschaftlich genutzten Grundstücke Fl.Nr. 135, 137 und 138 der Gemarkung A. betroffen sind. Ausgangspunkt ist hierbei der Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, der mit der Formulierung „soweit“ anzeigt, dass auch Teilaufhebungen grundsätzlich möglich sind. Vorliegend sind die aus Anlage 2 der Allgemeinverfügung ersichtlichen Grundstücke bzw. Grundstücksteilflächen betroffen. Insofern ist eine tatsächliche grundstücksbezogene Teilbarkeit der Regelung der Allgemeinverfügung gegeben (vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 273 und 274).

Der Kläger hat dargelegt, dass er Pächter der vorgenannten landwirtschaftlich genutzten, im festgesetzten Wasserschutzgebiet liegenden Grundstücke ist (s. Verordnung des Landratsamtes U. über das Wasserschutzgebiet in der Marktgemeinde D., Ortsteil A., für die öffentliche Wasserversorgung der beigeladenen Stadt B. vom 25.8.1981). Er ist demnach klagebefugt i. S. v. § 42 Abs. 2 VwGO, da er von Nr. 1.1 und 1.2 der Allgemeinverfügung betroffen ist und geltend machen kann, die Verfügung verletze ihn insoweit in seinen Grundrechten nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1, Art. 12 Abs. 1 oder Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG (vgl. BayVGH, U. v. 27.11.2002 - 22 N 09.2974 - NVwz-RR 2013, 636).

2. Die Klage ist jedoch unbegründet.

a) Die streitbefangene Allgemeinverfügung stützt sich auf eine gültige gesetzliche Grundlage. Als Rechtsgrundlage kommt hier sowohl § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) als auch § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG in Betracht. Nach § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG können in Wasserschutzgebieten entweder in der Rechtsverordnung nach § 51 Abs. 1 WHG (Wasserschutzgebietsverordnung) oder durch behördliche Entscheidung bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden, soweit der Schutzzweck dies erfordert. Nach § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG können in einem als Wasserschutzgebiet vorgesehenen Gebiet vorläufige Anordnungen nach Absatz 1 getroffen werden, wenn andernfalls der mit der Festsetzung des Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck gefährdet wäre.

Die von der Allgemeinverfügung erfassten klägerseits bewirtschafteten Flächen liegen im Geltungsbereich der vorgenannten Verordnung vom 25. August 1981, konkret in der engeren Schutzzone des Schutzgebietes, so dass die Allgemeinverfügung ihre Rechtsgrundlage unmittelbar in § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG findet; wobei diese Bestimmung für in Wasserschutzgebieten gelegenen Flächen „insoweit eine abschließende Regelung bildet“, d. h. die Bestimmung des § 52 Abs. 2 Satz 1 WGH findet mangels Regelungslücke keine entsprechende Anwendung (vgl. BayVGH, B. v. 18.6.2012 - 8 ZB 12.76 - BayVBl 2013, 55). Unabhängig davon liegen die vorgenannten streitgegenständlichen Flächen hier zugleich innerhalb eines als Wasserschutzgebiet vorgesehenen Gebietes. Demnach kommt auch die unmittelbare Anwendung von § 52 Abs. 2 Satz 1 WGH in Betracht, wenngleich im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung das Verfahren zum Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung für das geplante gemeinsame Wasserschutzgebiets noch nicht (wieder) förmlich eingeleitet gewesen ist. Denn die förmliche Einleitung des Rechtsverordnungsverfahrens ist nicht geboten; ausreichend ist vielmehr eine hinreichend konkretisierte Planungsabsicht (vgl. BayVGH, B. v. 18.6.2012 - 8 ZB 12.76 - BayVBl 2013, 55), wie sie sich hier aus dem erstellten - derzeit überarbeiteten - Plan des seitens der Beigeladenen beauftragten Ingenieurbüros ergibt. Dies kann jedoch letztlich dahinstehen, da das Landratsamt die Verfügung bzw. die angefochtenen Schutzanordnungen zutreffend auf § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG stützen konnte.

b) Die streitgegenständliche Verfügung stellt keine Änderung der Festsetzung des vorgenannten Wasserschutzgebietes dar, sondern beinhaltet Schutzanordnungen nach § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG. Sie richtet sich an einen bestimmbaren Personenkreis und konnte durch das Landratsamt als Allgemeinverfügung (Art. 35 Satz 2 Alternative 1 BayVwVfG i. V. m. § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG) erlassen werden, eine solche liegt auch nach Form und Inhalt der Verfügung vor.

aa) Die vorgenannten Schutzanordnungen können schon nach dem Wortlaut des Gesetzes nicht nur als Rechtsverordnung, sondern auch als behördliche Entscheidung, also u. a. als Verwaltungsakte in Form einer Allgemeinverfügung (Art. 35 Satz 2 BayVwVfG) ergehen. Dies folgt auch aus dem Sinn und Zweck der Regelung des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG, wie er sich den Gesetzesmaterialien entnehmen lässt. Danach sollten Verbote, Beschränkungen und Verpflichtungen auch durch behördliche Entscheidung festgelegt werden können, um den zuständigen Behörden ein flexibles und schnelles Handeln zu ermöglichen (vgl. BT-Drs. 16/12275, S. 67). Dem Gesetzgeber war es insoweit verfassungsrechtlich nicht verwehrt, eine behördliche Entscheidung, die in Form einer Allgemeinverfügung ergehen kann, auch dann vorzusehen, wenn deren Regelungen an einen unbestimmten, aber im Anwendungszeitpunkt bestimmbaren Personenkreis gerichtet sind (vgl. BVerfG, U. v. 17.12.2002 - 1 BvL 28/95, 1 BvL 29/95, 1 BvL 30/95 - BVerfGE 106, 275). Auch die Tatsache, dass die Wasserschutzgebietsverordnung vom 25. August 1981, geändert durch Verordnung vom 23. September 1991 und 18. Dezember 2003, in § 3 bereits Schutzanordnungen enthält, hat die Behörde nicht dahingehend eingeschränkt, dass weitere Anordnungen nur in Form einer Rechtverordnung erlassen werden könnten.

bb) Der Form nach handelt es sich bei den streitgegenständlichen Schutzanordnungen um eine Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 Alternative 1 BayVwVfG. Denn maßgebend für die Einordnung eines Akts in das Rechtsschutzsystem ist grundsätzlich die äußere Erscheinungsform (BVerwG, B. v. 21.03.1974 - VII B 97.73 - BayVBl 1974, 500; BVerwG, U. v. 01.10.1963 - IV C 9.63 - BVerwGE 18, 1; U. v. 15.03.1968 - IV C 5.67 - BVerwGE 29, 207; OVG MV, B. v. 1.10.1999 - 4 K 26/99 - NVwZ-RR 2000, 780; HessVGH, B. v. 16.06.1989 - 3 N 108/87 - NuR 1990, 380; OVG NRW, B. v. 28.10.1983 - 8 C 2/83 - NJW 1984, 627). Hierfür spricht, dass der Bürger sich an der von der Verwaltung gewählten äußeren Form orientieren kann (Prinzip der Rechtssicherheit). Etwas anderes gilt dann, wenn der Gesetzgeber regelt, dass eine hoheitliche Maßnahme in Form einer Rechtsverordnung zu erlassen ist, d. h. die Rechtsform (ausdrücklich) vorgeschrieben hat (vgl. BayVGH, Gerichtsbescheid v. 30.11.1993 - 20 A 93.40022 - NVwZ-RR 1995, 114 m. w. N.; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 47 Rn. 27), da hierdurch die Rechtsnatur der Maßnahme bestimmt wird; dies ist jedoch - wie dargelegt - vorliegend gerade nicht der Fall.

Das Landratsamt hat die streitbefangene Verfügung als „Allgemeinverfügung“ bezeichnet und nicht als „Verordnung“ gekennzeichnet, wie dies mit Blick auf das Prinzip der Rechtssicherheit veranlasst gewesen wäre. Auch ist in der Bekannt-machung im Amtsblatt des Landkreises U. vom 21. März 2013 keine gesetzliche Grundlage benannt, auf der die Verfügung beruht, was bei Rechtsverordnungen - unabhängig davon, dass Art. 55 Nr. 2 Satz 3 der Bayerischen Verfassung (BV) kein Zitiergebot beinhaltet (vgl. Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 55 Rn. 50) - aufgrund landesgesetzlicher Ermächtigung die Regel und bei bundesgesetzlicher Ermächtigung, wie hier § 52 Abs. 1 Satz WHG, gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 des Grundgesetzes (GG) vorgeschrieben ist. Die Behörde hat die streitgegenständlichen öffentlich bekanntgemachten Schutzanordnungen vielmehr als Verwaltungsakt angesehen und entsprechend ausgestaltet, indem sie diese mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen und deren sofortige Vollziehbarkeit angeordnet hat.

cc) Die sich aus der Form ergebenden Rückschlüsse auf die Rechtsnatur der angefochtenen Allgemeinverfügung werden durch die Prüfung ihres Inhalts bestätigt (vgl. BayVerfGH vom 9.2.1998 - Vf.7-VII-87 - VerfGHE 41, 13).

(1) Insbesondere konnten die in Nr. 1.1 und 1.2 der Verfügung enthaltenen Verbote mittels Verwaltungsakt gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG angeordnet werden, ohne dass es einer Änderungsverordnung zum festgesetzten Wasserschutzgebiet bedurfte. Ein Formenmissbrauch ist hier dadurch nicht gegeben; vielmehr liegen die Voraussetzungen des § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG für eine behördliche Entscheidung vor. Bei dieser Vorschrift handelt es sich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung i. S. v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Gesetzgeber hat insoweit in verfassungsgemäßer Weise der Sicherung der Trinkwasserversorgung den Vorrang vor den Interessen des Eigentümers eingeräumt, da der Schutz des Grundwassers im Allgemeinen und des Trinkwassers im Besonderen einen überragenden Gemeinwohlbelang darstellt (vgl. BVerfG, B v. 15. 7. 1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300; Gößl in Sieder/Zeitler, WHG, Stand: 2013, § 52 Rn. 33).

Die vorgenannten Anordnungen stellen anlassbezogene Regelungen dar, die ihrem Zweck nach zeitlich bis zum Erlass der Verordnung für das geplante gemeinsame Wasserschutzgebiet begrenzt sind. Da die Flächenumgriffe des verfahrensgegenständlichen Wasserschutzgebietes nach Mitteilung des Wasserwirtschaftsamtes K. vom 7. März 2013 (s. Bl. 2735 f. der Behördenakte) nicht geeignet waren, einen wirksamen Schutz nach aktuellen Kriterien zu gewährleisten und die Schutzgebietsverordnung des Landratsamtes U. vom 30. Juni 2009 für unwirksam erklärt worden ist, bestand Handlungsbedarf in Form kurzfristig wirkender Maßnahmen, um einen Mindestschutz bis zur Neuausweisung des geplanten Wasserschutzgebietes herzustellen. Durch die Allgemeinverfügung soll entsprechend den Ausführungen des Wasserwirtschaftsamtes vorrangig sichergestellt werden, dass das hygienische Schutzziel für die Wasserfassungen erreicht wird; wobei nach ständiger Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs den amtlichen Auskünften und Gutachten des Wasserwirtschaftsamts eine hervorgehobene Bedeutung zukommt (vgl. BayVGH, B. v. 9.1.2014 - 8 ZB 12.1264 - juris; B. v. 2.5.2011 - 8 ZB 10.2312 - BayVBl 2012, 47). Zudem bestand nach der erfolgten Gülleausbringung u. a. in der engeren Schutzzone des festgesetzten Wasserschutzgebiets für den Brunnen A. nach Mitteilung des Gesundheitsamtes vom 15. März 2013 eine konkrete Gefahr für die Gesundheit von etwa 30.000 Trinkwasserabnehmern der beigeladenen Städte, so dass eine schnelle Reaktion geboten war. Denn die bisherigen Festsetzungen in § 3 der bestehenden Schutzgebietsverordnung vom 25. August 1981, i. d. F. der Bekanntmachung vom 23. September 1991, sind insoweit unzureichend, da insbesondere in Nr. 1.2 Gülle- oder Jaucheausbringung mit dem Fass lediglich auf abgeernteten Böden ohne unmittelbar folgenden Zwischenfrucht- oder Hauptfruchtanbau, auf Brache, gefrorenen oder schneebedeckten Böden verboten war. Vorliegend waren demnach besondere Umstände eingetreten, die den Erlass von Anordnungen durch behördliche Entscheidung rechtfertigten. Diese Qualifikation entspricht auch dem Rechtscharakter der vorläufigen, funktional vergleichbaren Anordnungen im Verfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes; vorläufige Anordnungen dieser Art sind grundsätzlich als Verwaltungsakt zu qualifizieren (vgl. Breuer, NuR 2006, 614 f.). Auch ist davon auszugehen, dass der Schutzzweck des bestehenden festgesetzten Wasserschutzgebietes die in Nr. 1.1. und 1.2 der Allgemeinverfügung verbotenen Handlungen erfordert, was von Seiten des Klägers auch nicht bestritten wurde. Anhaltspunkte dafür, dass diese Schutzanordnungen unter Berücksichtigung des vorgenannten Gemeinwohlbelangs unverhältnismäßig wären, sind weder vorgetragen noch ersichtlich; insbesondere kann der Kläger die von der Allgemeinverfügung betroffenen gepachteten Grundstücke trotz der sich hieraus ergebenden Schmälerung der bislang zulässigen Nutzung weiterhin landwirtschaftlich nutzen (vgl. Maunz/Dürig, GG, Kommentar, Stand: 69. Erg.Lfg. 2013, Art. 14 Rn. 422). Ermessensfehler (§ 114 Satz 1 VwGO) sind nicht erkennbar. Die Behörde konnte im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens entscheiden, wie sie den gebotenen Schutz des Wasservorkommens letztlich gewährleisten will und sich dabei mit Blick auf die Erforderlichkeit der Schutzanordnungen für die einzelnen betroffenen Grundstücke an den Vorgaben des als „antizipiertes Sachverständigengutachten“ herangezogenen DVGW-Arbeitsblatts W 101 (Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete, I. Teil: Schutzgebiete für Grundwasser, Technische Regel, des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfaches e.V., abgedruckt in: von Lersner/Berendes, Handbuch des Deutschen Wasserrechts, Bd. 2, D 30) orientieren (vgl. BVerwG, U. v. 2.8.2012 - 7 CN 1/11 - NVwZ 2013, 227).

(2) Die Qualifikation der streitgegenständlichen Anordnungen als Allgemeinverfügung scheitert auch nicht an der fehlenden Bestimmtheit des Adressatenkreises (im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung). Denn Art. 35 Satz 2 BayVwVfG erweitert Satz 1 dahingehend, dass sich die personenbezogene Allgemeinverfügung hinsichtlich des Adressatenkreises öffnet, d. h. die Adressaten werden nicht individuell, sondern nach allgemeinen Merkmalen und damit gattungsmäßig bestimmt (vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 282; Alemann/Scheffczyk in Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, Stand: 1.1.2014, § 35 Rn. 255).

Adressaten sind vorliegend die jeweiligen Nutzungsberechtigten der Grundstücke im räumlichen Geltungsbereich der Allgemeinverfügung. Dieser Geltungsbereich ist hier auch hinreichend bestimmt; die betroffenen Grundstücke bzw. Grundstücksteilflächen ergeben sich aus den Anlagen zur Verfügung, die einen Maßstab von 1:5.000 aufweisen und nach der bekannt gemachten Verfügung im Landratsamt eingesehen werden können. Zudem ist das für die Regelung Anlass gebende Ereignis, wie dargelegt, zeitlich bis zum Erlass der Verordnung für das geplante gemeinsame Wasserschutzgebiet begrenzt. Die streitbefangene Verfügung richtet sich demnach nicht an einen gänzlich unbestimmten Personenkreis, so dass ein Verwaltungsakt und keine Rechtsverordnung, die abstrakt-generelle Regelungen beinhaltet, gegeben ist (vgl. zur Abgrenzung personenbezogener Allgemeinverfügungen von Rechtsnormen BayVGH, B. v. 18.6.2012 - 8 ZB 12.76 - BayVBl 2013, 55; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 280, 282 ff.; Alemann/Scheffczyk in Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 35 Rn. 251).

Entgegen der Ansicht des Klägers, betrifft die Allgemeinverfügung gerade nicht jedermann, wie etwa ein Badeverbot. Vielmehr ergibt sich bereits aus der Art der verbotenen Handlungen wie auch aus dem „Adressfeld“ der beim Landratsamt einsehbaren Allgemeinverfügung, dass sich die verbotenen Handlungen an die Eigentümer bzw. Nutzungsberechtigten der betroffenen Grundstücke richten; nach den vorgenannten Maßgaben ist der betroffene Personenkreis demnach ausreichend individualisiert. Soweit der Kläger diesbezüglich auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, U. v. 15.3.1968 - IV C 5.67 - BVerwGE 29, 207) verweist, ergibt sich danach keine andere rechtliche Beurteilung. Denn mit dieser Entscheidung - zur alten Rechtslage - ist klargestellt worden, dass die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes der Rechtsverordnung bedarf, was sich nicht schon aus dem Wortlaut des § 19 WHG a. F. (vom 27.7.1957) ergab und vorliegend auch nicht im Streit steht. Allein die insoweit angestellte Überlegung, dass der „Kreis der Eigentümer und Nutzungsberechtigten an einem Grundstück“ zwar enger als die Allgemeinheit, aber dennoch mit Blick auf mögliche Rechtsnachfolger unbestimmt sei (vgl. BVerwG, U. v. 15.3.1968 a. a. O.), führt hier nicht dazu, dass die streitbefangenen Schutzanordnungen als abstrakt-generelle Regelungen anzusehen wären, weil auf den vorgenannten Anlass bzw. Zweck der Regelung abzustellen und der betroffene Personenkreis bestimmbar ist. Denn es ist anerkannt, dass eine öffentlich bekannt gegebene Anordnung von einem näher umschriebenen Personenkreis ein (bis auf Widerruf) andauerndes Tun oder Unterlassen verlangen kann (vgl. BVerwG, U. v. 28.02.1961 - I C 54.57 - BVerwGE 12, 87; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 286). Zumal das Bundesverwaltungsgericht in der vorgenannten Entscheidung überdies feststellte, dass Umstände eintreten können, die den Erlass einer Anordnung durch Verwaltungsakt rechtfertigen, „auch wenn es sich dabei nicht um die Ausführung der bereits durch Verordnung erlassenen Verbote oder Beschränkungen handelt“ (vgl. BVerwG, U. v. 15.3.1968 - IV C 5.67 - BVerwGE 29, 207). Nunmehr sieht § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG - wie dargelegt - zusätzlich ausdrücklich vor, dass durch behördliche Entscheidung in Wasserschutzgebieten bestimmte Handlungen verboten oder nur für eingeschränkt zulässig erklärt werden können, um ein schnelles und flexibles Handeln zu ermöglichen. Die verfahrensgegenständliche Allgemeinverfügung ist demnach hinsichtlich des Personenkreises hinreichend bestimmt, zumal dessen Eingrenzung durch den Bezug auf einen bestimmten, räumlich begrenzten Bereich gegeben ist. Auch die klägerseits angeführte Entscheidung (vgl. VGH BW, B. v. 20.10.1999 - 5 S 1121/99 - DÖV 2000, 694) steht hierzu nicht in Widerspruch, sondern stellt insoweit darauf ab, dass Verordnungen demgegenüber auf einen größeren Wirkungskreis angelegt sind.

Schließlich greift der Einwand der Grundrechtsschutz durch Verfahren werde unterlaufen, sowie der Verweis auf die unterschiedlichen Rechtsbehelfe nicht durch. Die Anfechtungsklage bietet dem Kläger gegenüber der Normenkontrolle keine wesentlichen Nachteile, zumal nunmehr auch das Normenkontrollverfahren fristgebunden ist und die Geltendmachung einer Rechtsverletzung verlangt (vgl. OVG MV, B. v. 1.10.1999 - 4 K 26/99 - DÖV 2000, 737). Im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG und die Bestandskraft eines Verwaltungsaktes stellt auch die sog. funktionale Abgrenzung zwischen Verwaltungsakt und Norm (vgl. Vogel, BayVBl 1977, 617) darauf ab, dass der Adressatenkreis im Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahme in die Zukunft hinein nicht insgesamt offen sein darf, was vorliegend gerade nicht der Fall ist. Unabhängig davon stehen Rechtsschutzargumente einer Qualifizierung der Schutzanordnungen als Allgemeinverfügung allein wegen der Wirkung eines stattgebenden Anfechtungsurteils „inter partes“ nicht entgegen; zwar besteht grundsätzlich kein Anspruch eines Betroffenen auf Aufhebung eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes, jedoch kann u. U. die Ausübung des Rücknahmeermessens auf Null reduziert sein (vgl. Lübbe, BayVBl 1995, 97).

Nach alledem ist die angefochtene Allgemeinverfügung, soweit sie im Streit ist, rechtmäßig, so dass die Klage als unbegründet abzuweisen war.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. der Zivilprozessordnung. Es entspricht der Billigkeit gemäß § 162 Abs. 3 VwGO, dass die Beigeladenen ihre außerordentlichen Kosten selbst tragen, da sie keinen Antrag gestellt und sich so auch nicht gemäß § 154 Abs. 3 VwGO einem Kostenrisiko ausgesetzt haben.

4. Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.