Die Parteien streiten über die finanzielle Abgeltung von krankheitsbedingt nicht genommenem Erholungsurlaub für das Jahr 2008.
Der am ... 1961 geborene Kläger stand bis zu seiner krankheitsbedingten mit Ablauf des Monats April 2010 erfolgten Ruhestandsversetzung als Stationspfleger (Besoldungsgruppe A 7) in der Justizvollzugsanstalt ... im Dienst des Beklagten. Da er ab 3. März 2008 bis zu seiner Ruhestandversetzung andauernd dienstunfähig krank war, konnte er den ihm von Januar 2008 bis April 2010 zustehenden Erholungsurlaub nicht antreten.
Aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - EuGH - zur Urlaubsabgeltung (EuGH, U. v. 20.1.2009 - C 350/06 und C 520/06 - Slg. 2009, I-179) erfolgte durch Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen (FMS) vom 14. Mai 2009 (Gz. 21 - P 1120 - 014 - 17725/09) eine Änderung der Vollzugspraxis zur Urlaubsverordnung. Danach sei die Einbringungsfrist nach § 10 Abs. 1 UrlV (30. April des Folgejahres) für den Erholungsurlaub bei Beamten, die den zustehenden Erholungsurlaub bis zum Ablauf der regulären Einbringungsfrist aufgrund einer bestehenden Erkrankung nicht antreten konnten, angemessen zu verlängern. Die Einbringungsfrist sei - ggf. mehrmals - so lange zu verlängern, dass ein Erholungsurlaub nach Wiederherstellung der Dienstfähigkeit eingebracht werden könne. Soweit keine Wiederaufnahme des Dienstes erfolge, verfalle ein bestehender Urlaubsanspruch mit der Beendigung des Beamtenverhältnisses.
Ein mit Schreiben vom 22. Juni 2010 gestellter Antrag des Klägers auf finanzielle Abgeltung des nicht genommenen Erholungsurlaubs wurde mit Bescheid der Justizvollzugsanstalt ... vom 19. Juli 2010 abgelehnt. Der gegen die Ablehnungsentscheidung erhobene Widerspruch vom 18. August 2010 wurde mit Leistungswiderspruchsbescheid des Landesamtes für Finanzen vom 13. Dezember 2011 zurückgewiesen.
Am 21. Dezember 2011 erhob der Kläger hiergegen Klage, die zunächst unter dem Aktenzeichen Au 2 K 11.1879 geführt wurde. Er begehrte sinngemäß die Abgeltung des Erholungsurlaubs für die Jahre 2008, 2009 und 2010 (anteilig) nach unionsrechtlichen Grundsätzen sowie die Zahlung von Prozesszinsen auf den Abgeltungsbetrag.
Der Beklagte trat dem Klagebegehren mit Schreiben vom 16. Januar 2012 vollumfänglich entgegen.
Mit FMS vom 3. Juni 2012 (Gz. 21 - P 1120 - 028 - 19022/12) teilte das Bayerische Staatsministerium der Finanzen den personalverwaltenden Stellen mit, dass die Einbringungsfrist von Erholungsurlaub, der wegen einer Erkrankung nicht in Anspruch genommen worden sei, weiterhin grundsätzlich bis zur Wiederaufnahme des Dienstes verlängert werden solle. Die Verlängerung sei jedoch im Hinblick auf die aktuelle Rechtsprechung des EuGH längstens auf den 31. März des übernächsten, auf das Urlaubsjahr folgenden Jahres zu begrenzen.
Mit FMS vom 4. April 2013 (Gz. 21 P 1120 - 028 - 10667/13) wurde ergänzend ausgeführt, dass von einem Verfall des Urlaubsanspruch nach einem Zeitraum von 15 Monaten ausgegangen werde, da die in der Rechtsprechung des EuGH aufgestellte Forderung nach einem hinreichend langen Übertragungszeitraum in der Urlaubsverordnung bereits jetzt erfüllt (Frist ohne zeitliche Begrenzung verlängerbar) und die Begrenzung auf die vom EuGH als ausreichend beurteilten 15 Monate im Verwaltungsvollzug angewendet worden sei. Im Ergebnis bedeute dies, dass Urlaubsjahre, die bei der Beendigung des Beamtenverhältnisses seit mehr als 15 Monaten abgelaufen sind, unberücksichtigt bleiben müssten.
In dem nach Aussetzung und statistischer Erledigung unter dem jetzigen Aktenzeichen fortgeführten Verfahren half der Beklagte dem Begehren des Klägers auf finanzielle Abgeltung des Erholungsurlaubs mit Bescheid des Landesamtes für Finanzen vom 13. August 2013 für die Urlaubsjahre 2009 und 2010 ab. Nach übereinstimmenden Hauptsacheerledigungserklärungen der Parteien wurde dieser Verfahrensteil abgetrennt und unter dem Aktenzeichen Au 2 K 13.1349 eingestellt.
Mit weiterem Bescheid des Landesamtes für Finanzen vom 19. September 2013 erkannte der Beklagte den Anspruch auf Prozesszinsen für den die Jahre 2009 und 2010 betreffenden Abgeltungsanspruch an. Nach übereinstimmenden Hauptsacheerledigungserklärungen der Parteien wurde auch dieser Verfahrensteil abgetrennt und unter dem Aktenzeichen Au 2 K 13.1576 eingestellt.
Der Kläger begehrt nunmehr noch, den Beklagten zu verpflichten,
ihm für 20 krankheitsbedingt nicht in Anspruch genommene Urlaubstage des Jahres 2008 eine finanzielle Abgeltung in Höhe der durchschnittlichen Besoldung der letzten drei Monate vor seinem Eintritt in den Ruhestand zu gewähren sowie den Nachzahlungsbetrag mit 5%-Punkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu verzinsen. Der Ablehnungsbescheid der Justizvollzugsanstalt ... vom 19. Juli 2010 und der Leistungswiderspruchsbescheid des Landesamtes für Finanzen vom 12. Dezember 2011 in der Fassung der Bescheide vom 13. August 2013 und 19. September 2013 werden aufgehoben, soweit der Antrag auf Abgeltung krankheitsbedingt nicht in Anspruch genommenen Urlaubs im Jahr 2008 abgelehnt wurde.
Zur Begründung wurde mit Schreiben vom 5. September 2013 dargelegt, dass der Abgeltungsanspruch für das Jahr 2008 entgegen der Auffassung des Beklagten bei seiner Ruhestandsversetzung Ende April 2010 nicht bereits verfallen gewesen sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts rechtfertige die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Annahme, dass der Urlaubsanspruch erst 18 Monate nach dem Ende des Urlaubsjahres verfalle. Hiervon ausgehend habe der Erholungsurlaub aus dem Jahr 2008 erst mit Ablauf des 30. Juni 2010 verfallen können. Zu diesem Zeitpunkt sei der Urlaubsanspruch aber schon in einen Urlaubsabgeltungsanspruch umgewandelt gewesen, da er bereits mit Ablauf des Monats April 2010 in den Ruhestand versetzt worden sei.
Mit Schreiben des Landesamtes für Finanzen vom 19. September 2013 wurde vorgetragen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Urlaubsanspruch nach Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2003/88/EG verfalle, wenn er über einen zu langen Zeitraum nach Ablauf des jeweiligen Urlaubsjahres nicht genommen werde. Wenn der Übertragungszeitraum eine gewisse zeitliche Grenze überschreite, könne der Urlaub seinen Zweck als Erholungszeit typischerweise nicht mehr erreichen. Mit dem Verfall des Urlaubsanspruchs sei das Entstehen eines Urlaubsabgeltungsanspruchs ausgeschlossen. Ein Verfall des Urlaubsanspruchs mit Auswirkungen auf den unionsrechtlichen Urlaubsabgeltungsanspruch trete zum einen dann ein, wenn nationalstaatlich ein hinreichend langer Übertragungszeitraum geregelt und dieser verstrichen sei. Einen Übertragungszeitraum von 15 Monaten habe der Europäische Gerichtshof gebilligt. Nach dessen Urteil vom 22. November 2011 seien einzelstaatliche Gepflogenheiten diesbezüglich einzelstaatlichen Rechtsvorschriften gleichzustellen. Gebe es keine ausreichend langen nationalstaatlichen Verfallsregelungen, dann trete auf der Grundlage der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ein Verfall des Urlaubsanspruchs 18 Monate nach dem Ende des Urlaubsjahres ein.
Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 UrlV verfalle Urlaub, der nicht bis zum 30. April des folgenden Jahres angetreten sei und nicht nach § 11 UrlV übertragen werden könne. Diese Frist könne jedoch gemäß § 10 Abs. 1 Satz 3 UrlV angemessen verlängert werden, wenn dienstliche Belange es zuließen. Eine Maximalgrenze der möglichen Verlängerung enthalte die Verordnung nicht. Mit Schreiben vom 3. Juni 2012 habe das Bayerische Staatsministerium der Finanzen unter Bezugnahme auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 22. November 2011 mitgeteilt, dass die Einbringungsfrist von Erholungsurlaub, der wegen einer Erkrankung nicht in Anspruch genommen worden sei, weiterhin grundsätzlich bis zur Wiederaufnahme des Dienstes verlängert werden solle. Die Verlängerung sei jedoch im Hinblick auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs längstens auf den 31. März des übernächsten auf das Urlaubsjahr folgenden Jahres zu begrenzen. Vor diesem Hintergrund habe das Bayerische Staatsministerium der Finanzen mit Schreiben vom 4. April 2013 zum Verfall von Urlaubsansprüchen aus vergangenen Jahren unter anderem ausgeführt, dass Urlaubsjahre, die bei der Beendigung des Beamtenverhältnisses seit mehr als 15 Monaten abgelaufen seien, unberücksichtigt bleiben müssten. Das Urlaubsjahr 2008 sei im Zeitpunkt des Eintritts des Klägers in den Ruhestand mit Ablauf des 30. April 2010 bereits seit mehr als 15 Monaten abgelaufen gewesen. Deshalb sei die Entstehung eines Urlaubsabgeltungsanspruchs für das Urlaubsjahr 2008 ausgeschlossen.
Mit Schreiben vom 9. Oktober 2013 erklärte sich der Kläger mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden. Der Beklagte verzichtete mit Schreiben vom 15. November 2013 ebenfalls auf mündliche Verhandlung.
Mit Schreiben vom 3. und 17. Dezember 2013 wies der Kläger ergänzend darauf hin, dass die Bundesverwaltung gemäß dem Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern vom 31. Juli 2013 von einer 18-monatigen Verfallsfrist ausgehe.
Der Beklagte führte hierzu mit Schreiben vom 9. Dezember 2013 aus, dass die Vollzugshinweise in dem von Klägerseite vorgelegten Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern vom 31. Juli 2013 unter Ziffer 4. für den vorliegenden Rechtsstreit unmaßgeblich seien und auch keine indizielle Wirkung entfalten könnten. Zum Einen würden sie sich auf einen Abgeltungsanspruch wegen Altersteilzeit beziehen und zum Anderen sei der Beklagte nicht Adressat der Erläuterungen. Das Rundschreiben besitze im Freistaat ... keine Geltung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der vorliegenden Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
Über die Klage konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da die Parteien hierauf verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Ablehnungsbescheid der Justizvollzugsanstalt ... vom 19. Juli 2010 in der Gestalt des Leistungswiderspruchsbescheids des Landesamtes für Finanzen vom 12. Dezember 2011 in der Fassung der (Änderungs-)Bescheide des Landesamtes für Finanzen vom 13. August 2013 und 19. September 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat für im Jahr 2008 krankheitsbedingt nicht genommene 20 Tage (Mindest-)Erholungsurlaub keinen Anspruch auf finanzielle Abgeltung (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers auf die finanzielle Abgeltung der ihm gemäß § 3 Abs. 1 der Verordnung über den Urlaub der Bayerischen Beamten und Richter (Urlaubsverordnung - UrlV) vom 24. Juni 1997 in der für das Jahr 2008 maßgeblichen Fassung vom 20. März 2007 (GVBl S.240; BayRS 2030-2-25-F) zustehenden, infolge Erkrankung und Ruhestandsversetzung nicht genommener 20 (Mindest-)Erholungsurlaubstage für 2008 ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (vgl. EuGH, U. v. 3.5.2012 - C-337/10 - BayVBl 2013, 205 = NVwZ 2012, 688) Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (im Folgenden: RL 2003/88/EG).
Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG begründet (auch) für Beamte einen Anspruch auf Abgeltung von Urlaub, den sie krankheitsbedingt vor Eintritt in den Ruhestand nicht nehmen konnten - allerdings nur im Umfang des unionsrechtlich gewährleisteten Mindesturlaubs von vier Wochen bzw. 20 Tagen. Der Eintritt oder die Versetzung eines Beamten in den Ruhestand (§ 21 Nr. 4 BeamtStG, § 30 Nr. 4 BBG, Art. 62, 64 BayBG) ist nach europarechtlichen Maßgaben als eine Beendigung des Arbeitsverhältnisses im Sinn von Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG anzusehen (BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 2 C 10.12 - BayVBl 2013, 478 = NVwZ 2013, 1295 = ZBR 2013, 200). Einen über die Abgeltung des Mindesturlaubsanspruchs hinausgehenden Anspruch aus Unionsrecht auf finanziellen Ausgleich von sich aus nationalem Recht ergebenden weiteren Erholungsurlaubstagen hat das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich abgelehnt (BVerwG, B. v. 26.7.2013 - 2 B 72.13 - IÖD 2013, 242).
Dem Kläger steht jedoch zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung kein abzugeltender Erholungsurlaub für das Jahr 2008 mehr zu. Der Urlaubsanspruch für dieses Jahr war bei dem mit Ablauf des 30. April 2010 erfolgten Eintritt des Klägers in den Ruhestand bereits durch Verfall erloschen.
Der Urlaubsanspruch nach Art. 7 Abs. 1 RL 2003/88/EG verfällt, wenn er über einen längeren Zeitraum nach Ablauf des jeweiligen Urlaubsjahres nicht genommen wird. Überschreitet der Übertragungszeitraum eine gewisse zeitliche Grenze, kann der Urlaub seinen Zweck als Erholungszeit typischerweise nicht mehr erreichen (EuGH, U. v. 22.11.2011 - C-214/10 - NJW 2012, 290). Mit dem Verfall des Urlaubsanspruchs ist die Entstehung eines Urlaubsabgeltungsanspruchs ausgeschlossen (BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 2 C 10.12 - BayVBl 2013, 478/480).
Ein Verfall des Urlaubsanspruchs mit Auswirkungen auf den unionsrechtlichen Urlaubsabgeltungsanspruch tritt zum einen dann ein, wenn nationalstaatlich ein hinreichend langer Übertragungszeitraum geregelt ist und dieser abgelaufen ist. Hinreichend lang ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ein Übertragungszeitraum, wenn er deutlich länger als das Urlaubsjahr, also deutlich länger als ein Jahr, ist; ein Übertragungszeitraum muss den Beschäftigten, die während mehrerer Bezugszeiträume in Folge arbeits- bzw. dienstunfähig sind, ermöglichen, bei Bedarf über Erholungszeiträume zu verfügen, die längerfristig gestaffelt und geplant sowie verfügbar sein können, und er muss die Dauer des Bezugszeitraums, für den er gewährt wird, deutlich überschreiten. Einen Übertragungszeitraum von 15 Monaten hat der Europäische Gerichtshof gebilligt (EuGH, U. v. 22.11.2011, a. a. O.). Den die Übertragung- und den Verfall von Urlaubsansprüchen regelnden nationalen Rechtsvorschriften werden hierbei einzelstaatliche Gepflogenheiten - wie Tarifverträge - gleichgestellt (EuGH, U. v. 22.11.2011, a. a. O.).
Durch die Hinweise des Bayerischen Staatsministeriums für Finanzen zum Vollzug der UrlV in Form der FMS vom 14. Mai 2009, 3. Juni 2012 und 4. April 2013 ist eine einheitliche und für die nachgeordneten Behörden verbindliche Regelung („einzelstaatliche Gepflogenheit“) im Sinn der Rechtsprechung des EuGH für die Behandlung von Urlaubsabgeltungsansprüchen im Zuständigkeitsbereich des Beklagten geschaffen worden, die einen Verfall der Urlaubsansprüche von Beamten 15 Monate nach dem Ende des Urlaubsjahres vorsieht.
Dass die personalverwaltenden Stellen von dieser Verwaltungspraxis abgewichen sind und etwa eine Verfallsfrist von 18 Monaten zur Anwendung gekommen wäre, wurde weder vorgetragen, noch haben sich sonst Hinweise hierfür ergeben. Daher gilt auch für den Urlaubsanspruch des Klägers aus dem Jahr 2008 die Verfallsfrist von 15 Monaten (so auch VG Ansbach, U. v. 24.9.2013 - AN 1 K 668 - juris Rn. 57).
Die im Bereich des Bundes geltende Verfallsfrist von 18 Monaten kann im Kompetenz- und Zuständigkeitsbereich des Beklagten keine Anwendung finden. Ein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsprinzip kann in der unterschiedlichen Handhabung der Bestimmung der Verfallsfrist auf Bundes- und Länderebene nicht gesehen werden, da diesem Prinzip nur innerhalb des Bereichs eines Dienstherrn Geltung zukommt (vgl. z. B. Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, Kommentar, München 2009, Art. 118 Rn. 33).
Das Urlaubsjahr 2008 war im Zeitpunkt des Eintritts des Klägers in den Ruhestand mit Ablauf zum 30. April 2010 bereits seit mehr als 15 Monaten abgelaufen. Eine Verlängerung der Einbringungsfrist für den Erholungsurlaub nach § 10 Abs. 1 Satz 3 UrlV war nicht erfolgt und vom Kläger auch nicht beantragt worden. Dies führt im Ergebnis dazu, dass ein Urlaubsabgeltungsanspruch des Klägers für das Urlaubsjahr 2008 nicht (mehr) entstehen konnte und die Klage mithin abzuweisen war.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, da die in einem Berufungsverfahren entscheidungserhebliche und auch klärungsfähige Frage der Dauer der Verfallsfrist von krankheitsbedingt nicht genommenem Erholungsurlaub nach der Verordnung über den Urlaub der bayerischen Beamten und Richter über den zu entscheidenden einzelnen Fall hinaus Bedeutung besitzt.
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