I.
Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die von ihr auf einem Grundstück im Stadtgebiet der Antragsgegnerin betriebenen acht Spielhallen.
1. Der ... GbR, deren Gesellschafter der Geschäftsführer der Antragstellerin und seine Ehefrau sind, wurde als Bauherr mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 22. November 2007 eine Baugenehmigung für die „Erstellung einer Spielarcade auf dem Grundstück ...straße, Fl.Nr., Gemarkung ...“ (im Folgenden: ...-Str. ...) erteilt. Es handelt sich nach den Bauplänen um ein Gebäude. Dieses Gebäude ist im Inneren für die Errichtung von acht selbständigen Spielhallen, wobei jeweils vier Spielhallen einem Aufsichtsbereich zugeordnet sind, getrennt. Die beiden Aufsichtsbereiche befinden sich – getrennt durch gemeinsam genutzte Nebenräume (Personalraum, Sicherheitsraum etc.) – im Norden und Süden des vorgenannten Gebäudes.
Auf die von der Antragsgegnerin vorgelegte Baugenehmigung vom 22. November 2007 (Anlage 3 der Beiakten) sowie auf den Lageplan vom 20. Juli 2017 zur inneren Aufteilung des Gebäudes für die acht Spielhallen (Anlage 5 der Beiakten) wird im Einzelnen verwiesen.
Nach den im gerichtlichen Verfahren zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin getroffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts Augsburg (VG Augsburg, U.v. 30.6.2016 – Au 5 K 15.1174 – juris) hat die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 10. November 2011 der ... GbR die stets widerrufliche Erlaubnis erteilt, einen Werbemast („Pylon“) auf dem oben genannten Grundstück ...-Str. ... anzubringen. An der Spitze des etwa 19 Meter hohen „Pylon“ befindet sich eine nach drei Seiten gerichtete, auch auf weitere Entfernung sichtbare Werbetafel mit der Aufschrift „Casino“. Den Werbemast hat die Antragstellerin im Rahmen des von ihr mit der ... GbR geschlossenen Mietvertrags vom 30. September 2010 (dazu nachfolgend) für ihre Zwecke gemietet.
Die Antragsgegnerin hat mit Bescheid vom 7. Juli 2015 gegenüber der Antragstellerin die Beseitigung der Werbetafel mit der Aufschrift „Casino“ angeordnet, gleichzeitig wurde die ... GbR als Grundstückseigentümerin zur Duldung der Beseitigungsanordnung verpflichtet. Die gegen diese Beseitigungsanordnung gegenüber der Antragstellerin und die Duldungsanordnung gegenüber der ... GbR erhobenen Klagen blieben erfolglos (VG Augsburg, U.v. 30.6.2016 – Au 5 K 15.1174). Über den von der Antragstellerin gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil vom 30. Juni 2016 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Az. 22 ZB 16.1593 u.a.) im Zeitpunkt der vorliegenden Entscheidung noch nicht entschieden.
Auf das zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin ergangene Urteil vom 30. Juni 2016 (Au 5 K 15.1174) wird im Einzelnen verwiesen.
Die Antragstellerin hat mit einem Mietvertrag vom 30. September 2010 (Bl. 433 ff. der Behördenakte) mit Wirkung ab dem 1. Oktober 2010 – neben weiteren Nebenflächen und den vorgenannten Werbemasten – die Räumlichkeiten des Gebäudes auf dem Grundstück ...-Str. ... zum Betrieb von acht Spielhallen für den Zeitraum von zwölf Jahren mit Verlängerungsoption angemietet. Sie betreibt aufgrund unbefristet erteilter gewerberechtlicher Erlaubnisse gemäß § 33i GewO vom 24. November 2008 acht Spielhallen in diesem Gebäude mit insgesamt 96 (je 12 Geldspielgeräte pro Spielhalle) Geldspielgeräten.
Mit Schreiben vom 12. Juni 2017 hat eine Firma ... GmbH bei der Antragsgegnerin die Erteilung einer gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33i GewO sowie die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis verbunden mit der jeweiligen Befreiung vom Verbot mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund für den Betrieb von vier Spielhallen in dem südlichen Gebäudeteil (Spielhallen „...“, „...“, „...“ und „...“) beantragt. Sie legte dazu unter anderem einen am 30. Mai 2017 mit der ... GbR abgeschlossenen Mietvertrag vor, nach dem diese (Teil-)Fläche des Gebäudes ...-Str. ... ab dem 1. Juli 2017 für den Zeitraum bis zum 30. September 2022 mit Verlängerungsoption an die ... GmbH zum Betrieb von vier Spielhallen vermietet wird (Bl. 100 ff. der Anlage 2 der Beiakten).
2. Mit zwei Antragsschreiben vom 29. März 2017 ließ die Antragstellerin für die jeweils von ihr im nördlichen und südlichen Teil des Gebäudes ...-Str. ... betriebenen vier Spielhallen zusätzlich zu den bestehenden gewerberechtlichen Erlaubnissen die glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb der Spielhallen beantragen. Gleichzeitig wurde die Befreiung vom Verbot mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund für die jeweils vier Spielhallen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV beantragt.
Die Antragsgegnerin wies mit Schreiben vom 10. April 2017 darauf hin, dass die acht Spielhallen in dem Gebäude jeweils selbständig gewerberechtlich genehmigt seien. Damit seien nach Auffassung der Antragsgegnerin acht selbständige Anträge auf die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis und die jeweiligen Anträge auf die Erteilung von Befreiungen geboten.
Mit acht Antragsschreiben vom 3. Mai 2017 ließ die Antragstellerin für jede einzelne Spielhalle in dem Gebäude ...-Str. ... zusätzlich zu der jeweils bestehenden gewerberechtlichen Erlaubnis die glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle beantragen. Gleichzeitig wurde für die jeweilige Spielhalle eine Befreiung vom Verbot mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV sowie die Befreiung vom Mindestabstand nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV beantragt.
Zur Begründung wurde (identisch für alle acht Spielhallen) im Antragsschriftsatz und ergänzend mit Schriftsatz vom 23. Mai 2017 unter anderem ausgeführt, dass die maximale Anzahl von 48 Geldspielautomaten im baulichen Verbund nicht überschritten wäre und deshalb eine weitere Reduzierung der Anzahl der Spielgeräte in den beiden Gebäudeteilen (je 48 Geldspielgeräte) nicht geboten sei. Bei dem Gebäude seien Nord- und Südteil so getrennt, dass von zwei baulich getrennten Gebäuden zu je vier Spielhallen auszugehen sei. Die Türen zu den Zwischenräumen zwischen den beiden Gebäudeteilen würden zum 30. Juni 2017 geschlossen, bereits jetzt könnten die Besucher der Spielhallen nicht zwischen dem nördlichen und südlichen Gebäudeteil über die Zwischenräume hin- und herwechseln. Die Zwischenräume seien nach Kenntnis der Antragstellerin auch an Dritte vermietet. Es läge kein Gebäudekomplex vor. Vielmehr handle es sich wegen des Fehlens einer gemeinsamen Außenreklame für sämtliche Spielhallen, des Fehlens eines gemeinsamen Vorraums und den durchgezogenen Trennwänden zwischen den beiden Gebäudeteilen um je zwei selbständige Betriebsstätten. In diesen beiden Betriebsstätten wären jeweils 48 Geldspielgeräte zulässig aufgestellt, für die Unterschreitung des Mindestabstandes nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV seien jeweils Ausnahmegenehmigungen zu erteilen, da die beiden Gebäudeteile ausreichend optisch getrennt seien. Die Werbung „Casino“ am Werbemast sowie am Gebäude würde ohne Anerkenntnis einer Rechtspflicht bis zum 1. Juli 2017 entfernt sein. Die Werbung mit der Bezeichnung „Casino“ sei zudem zulässig, da dieser Begriff keinen zusätzlichen Spielanreiz schaffe. Das Verbot der Benutzung des Worts „Casino“ stelle darüber hinaus eine Verletzung höherrangigen Europarechts dar, da ein kohärentes Werbeverbot in Bezug auf staatliche Anbieter nicht gewährleistet sei.
Mit weiterem Schriftsatz vom 21. Juni 2017 (Bl. 440 ff. der Behördenakte) ließ die Antragstellerin durch ihren Bevollmächtigten mitteilen, dass der Antrag auf die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die acht Spielhallen mit insgesamt 96 Geldspielgeräten aufrechterhalten werde. Nur hilfsweise werde für die in dem nördlichen Gebäudeteil liegenden vier Spielhallen (Spielhallen „...“, „...“, „...“ und „...“) die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse in der Weise beantragt, dass in diesen vier Spielhallen je zwölf Geldspielgeräte aufgestellt werden könnten. Damit komme die Antragstellerin dem Anpassungsgebot des Art. 12 AGGlüStV nach. Gleichzeitig bleibe aber der Antrag auf Erteilung spielhallenrechtlicher Erlaubnisse für alle acht Spielhallen aufrechterhalten.
Mit Bescheiden vom 30. Juni 2017 lehnte die Antragsgegnerin jeweils für jede einzelne Spielhalle den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb der jeweiligen Spielhalle ab (Ziffer III. der Bescheide). Gleichzeitig lehnte sie die Anträge auf die Erteilung einer Ausnahme vom Mindestabstand zu den jeweiligen sieben anderen Spielhallen in dem Gebäude F.-Str. 23 ab (Ziffer I. der Bescheide) sowie ebenso den Antrag auf Erteilung einer Befreiung von der Erfüllung des Verbots mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund (Ziffer II. der Bescheide). Die Betriebseinstellung der jeweiligen Spielhalle ab der Bekanntgabe des Bescheids wurde angeordnet (Ziffer IV. der Bescheide), für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Betriebseinstellung wurde ein Zwangsgeld für fällig erklärt (Ziffer V. der Bescheide)
Die acht Spielhallen würden sich innerhalb eines Gebäudes befinden. Es handle sich um Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit den jeweils weiteren sieben Spielhallen stünden. Die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sei deshalb nach § 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV ausgeschlossen, soweit die Antragstellerin nicht die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV erfülle. Da ein verbindliches Anpassungskonzept im Sinne des Art. 12 Satz 1 AGGlüStV, d.h. die Begrenzung auf 48 Geldspielgeräte, von der Antragstellerin trotz mehrfacher Aufforderung nicht vorgelegt worden sei, könne die Befreiung und damit die glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt werden. Der von der Antragstellerin mit Schriftsatz vom 21. Juni 2017 gestellte Hilfsantrag sehe weiter die Aufstellung von 96 Geldspielgeräten in dem Gebäude vor, die ebenfalls als Betreiberin vorgesehene ... GmbH habe kein mit der Antragstellerin abgestimmtes gemeinsames Anpassungskonzept vorgelegt. Die Untersagung des Betriebs der jeweiligen Spielhalle sei verhältnismäßig, insbesondere seien die Eingriffe in die Berufsfreiheit und in das Eigentumsgrundrecht verfassungskonform. Der den Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV zugrundliegende Spielerschutz sei mit Verfassungsrecht vereinbar. Auch ein Verstoß gegen europäisches Primärrecht liege darin nicht. Es fehle bereits an einem Binnenmarktbezug, da die Antragstellerin eine nach deutschem Recht eingetragene Firma und ein grenzüberschreitender Sachverhalt nicht vorgetragen oder erkennbar sei.
Es könne auch keine Ausnahme von der Erfüllung der Einhaltung des Mindestabstandes im Sinne des § 25 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV erteilt werden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV lägen nicht vor. Die Erlaubnis von Mehrfachspielhallen im baulichen Verbund würde gerade dem Zweck der Begrenzung von Spielhallen zum Zweck der Bekämpfung der Spielsucht widersprechen. Die gleiche Bewertung gelte für die Ablehnung der Befreiung von der Erfüllung des Verbots mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund. Diese auf § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV gestützte Befreiung zur Vermeidung unbilliger Härten würde voraussetzen, dass die Antragstellerin die Anzahl der Geldspielgeräte auf 48 begrenze (Art. 12 Satz 1 AGGlüStV) und eine Konzept zur weiteren Anpassung vorlege (Art. 12 Satz 1 a.E. AGGlüStV). Beides sei nicht der Fall.
Da der Antragstellerin somit die glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt werden könne, sei der Betrieb der (jeweiligen) Spielhalle nach § 2 Abs. 3 GlüStV, Art. 10 Satz 2 Halbsatz 1 AGGlüStV, § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 AGGlüStV, §§ 24 Abs. 1, 25 Abs. 2 GlüStV einzustellen. Die Erteilung der Erlaubnis sei wegen vorstehender Ausführungen aus materiellen Gründen ausgeschlossen, die Schließung der (jeweiligen) Spielhalle sei zum Schutz der Allgemeinheit vor dem Betrieb einer ohne die erforderliche Erlaubnis betriebenen Spielhalle geboten. Da die Antragstellerin kein Anpassungskonzept vorgelegt habe, sei auch die Erteilung einer Erlaubnis für nur eine Spielhalle mit 12 Geldspielgeräten als milderes Mittel nicht möglich. Die Antragsgegnerin könne nicht eine Spielhalle auswählen, da aus den Antragsunterlagen der Antragstellerin nicht erkennbar sei, der Weiterbetrieb welcher Spielhalle den Spielerschutz in effektivster Weise gewährleiste. Vielmehr halte die Antragstellerin an ihrer Auffassung fest, dass sie zum Weiterbetrieb aller acht Spielhallen mit insgesamt 96 Geldspielgeräten berechtigt sei, so dass mangels ausreichender Mitwirkung eine Regelung für eine Spielhalle nicht möglich sei.
Auf die Begründung der (jeweiligen) Bescheide wird im Einzelnen verwiesen.
3. Am 18. Juli 2017 ließ die Antragstellerin Klage gegen die (acht) Bescheide erheben (Au 8 K 17.1088; Au 8 K 17.1089; Au 8 K 17.1090; Au 8 K 17.1091; Au 8 K 17.1092; Au 8 K 17.1093; Au 8 K 17.1094; Au 8 K 17.1095). Über die Klagen, die bisher nicht begründet sind und in denen ein Klageantrag noch nicht gestellt ist, ist noch nicht entschieden.
In den vorliegenden Verfahren ließ die Antragstellerin mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 7. Juli 2017 Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes stellen.
Zur Begründung wurde mit dem Antragsschriftsatz und ergänzenden Ausführungen in den Schriftsätzen vom 2. August 2017 und vom 4. August 2017 in umfassender Weise zum geltend gemachten Anspruch der Antragstellerin auf die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis vorgetragen. Der Betrieb der Spielhallen laufe nicht dem Zweck des § 1 GlüStV zuwider, die Antragstellerin könne deshalb nach § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV einen Anspruch auf die begehrte Erlaubnis geltend machen. Die Voraussetzungen für eine Härtefallregelung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV lägen vor. Die Ablehnung der Erteilung der Erlaubnis sei rechtswidrig, so dass ein Interesse am Vollzug dieser Bescheide nicht vorliege.
Die Antragstellerin sei bereits nicht ordnungsgemäß zur Anordnung des Sofortvollzugs angehört worden. Ihr hätte aber jedenfalls eine angemessene Umstellungsfrist für den Betrieb der Spielhallen eingeräumt werden müssen. Weiter fehle es an der ausreichenden Begründung des Sofortvollzugs im Sinne des § 80 Abs. 4 VwGO zur Abwägung der öffentlichen und der privaten Interessen der Antragstellerin.
Für die Betriebseinstellung fehle es auch an einer Ermächtigungsgrundlage, da jedenfalls in sieben der acht Spielhallen neben den dort befindlichen Geldspielgeräten auch sonstige Unterhaltungsgeräte ohne Gewinnmöglichkeit aufgestellt seien (z.B. Dart, Billard, Kicker etc.). Diese unterfielen nicht dem Anwendungsbereich des GlüStV, so dass deren Weiterbetrieb nicht untersagt werden könne.
Mit dem Ablauf der Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV könne die Antragsgegnerin nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2, § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung einer unbilligen Härte erforderlich sei. Die Antragstellerin erfülle die in Art. 12 AGGlüStV und die in den dazu ergangenen Ausführungsregelungen des Anwendungserlasses des Bayerischen Innenministeriums enthaltenen Voraussetzungen. Die acht Spielhallen befänden sich nicht in einem baulichen Verbund, da die beiden Gebäudebereiche Nord und Süd durch die anderweitig genutzten Zwischenräume getrennt seien. Es handle sich zwar nach außen um ein Gebäude unter der gleichen Anschrift ...-Str., jedoch nicht um einen Gebäudekomplex im Sinne des § 25 Abs. 2 GlüStV. Die Bereiche Nord und Süd seien optisch gesondert – keine gemeinsame Werbung, kein gemeinsamer Vorraum etc. – und baulich so getrennt, dass ein Hinüberwechseln vom Bereich Nord in den Bereich Süd und umgekehrt nicht möglich sei. In den getrennten Bereichen Nord und Süd seien jeweils nicht mehr als 48 Geldspielgeräte aufgestellt (§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV). Die Antragstellerin habe auch ein qualitatives Anpassungskonzept vorgelegt, die Voraussetzungen der optischen Sonderung seien erfüllt (Art. 12 Satz 2 AGGlüStV). Die Voraussetzungen für den Erlass einer Härtefallgenehmigung für mehrere Spielhallen im baulichen Verbund seien damit erfüllt.
Für die von der Antragsgegnerin als erforderlich angesehene Ausnahme vom Mindestabstand zwischen den Spielhallen nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV fehle es an der Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers. Es bestehe keine Länderkompetenz zur Regelung der Mindestabstandsthematik, diese sei als bauplanungsrechtliche oder als gewerberechtliche Frage alleine der Gesetzgebungskompetenz des Bundes zugeordnet.
Die Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis könne nicht auf die Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV gestützt werden. Diese verstießen gegen Verfassungs- und höherrangiges Europarecht. Die Regelungen des GlüStV und die dazu ergangenen Ausführungsbestimmungen im AGGlüStV seien materiell verfassungswidrig. Sie seien nicht geeignet, das im Glücksspiel liegende Suchtpotenzial zu verringern. Die Suchtgefahr verringere sich nicht durch ein Mindestabstandsgebot zwischen Spielhallen, die Regelungen des GlüStV seien deshalb zur Zielerreichung ungeeignet und nicht verhältnismäßig. Weiter verstießen die Regelungen des GlüStV zur Notwendigkeit einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gegen Europarecht, sie verletzten die in Art. 49 und Art. 56 AEUV gewährleisteten Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit. Die Antragsgegnerin könne ihre Entscheidung damit nicht auf die (nur national wirksamen) Verbotsnormen des GlüStV und des AGGlüStV stützen, da diese wegen Verstoßes gegen die höherrangigen und unmittelbar anwendbaren Grundfreiheiten unanwendbar seien. Diese Grundfreiheiten seien vorliegend auch relevant, da jedenfalls auch ausländische Anbieter Spielhallen in der Bundesrepublik Deutschland betreiben würden und Geldspielgeräte eines österreichischen Anbieters in den Spielhallen im Einsatz seien, weshalb eine Binnenmarktrelevanz zu bejahen sei. Die beschränkenden Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV würden nicht in kohärenter und systematischer Weise die Möglichkeiten zum Spiel verringern. Die Antragsgegnerin habe in den angegriffenen Bescheiden auch nicht dargelegt, dass die mit den Verboten verbundenen Eingriffe in die Grundfreiheiten der Antragstellerin ausnahmsweise durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig seien. Insoweit werde umfassend auf einen Aufsatz in den Bayerischen Verwaltungsblättern zur näheren Begründung hingewiesen und die dort vertretene Auffassung näher dargelegt.
Auf die Antragsbegründung und die ergänzenden Schriftsätze einschließlich des vorgelegten Anlagenkonvoluts wird im Einzelnen verwiesen.
Die Antragstellerin lässt – in allen acht Verfahren für die jeweils streitgegenständliche Spielhalle – (sinngemäß) beantragen,
1. (und für die jeweils weiteren sieben Spielhallen die Nrn. 2. mit 8.)
die aufschiebende Wirkung der (jeweiligen) Klage gegen den (jeweiligen) Bescheid der Antragsgegnerin vom 30. Juni 2017, mit dem (jeweils) die beantragte Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sowie die beantragten Befreiung vom Verbot des Betriebs einer Mehrfachspielhalle und die beantragte Ausnahme vom Mindestabstand abgelehnt worden ist, sowie gegen die Betriebseinstellung wiederherzustellen, hilfsweise die Anordnung des Sofortvollzugs aufzuheben,
9. im Wege einer einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass der Antragstellerin die nicht vorhandenen Genehmigungen zum Betrieb der acht Spielhallen ab dem 1. Juli 2017 von der Antragsgegnerin nicht entgegengehalten werden kann,
3. sowie der Antragsgegnerin im Wege eines Hängebeschlusses aufzugeben, bis zur Entscheidung des Gerichts den Weiterbetrieb der (jeweiligen) Spielhalle förmlich zu dulden,
4. hilfsweise den Weiterbetrieb der vier Spielhallen im nördlichen Gebäudeteil förmlich zu dulden.
Die Antragsgegnerin beantragt (in sämtlichen Verfahren),
die Anträge der Antragstellerin abzulehnen.
Bei dem Gebäude auf dem Grundstück ...-Str. ... handle es sich um ein baulich nicht geteiltes Gebäude, dessen Errichtung mit der Baugenehmigung vom 22. November 2007 baurechtlich erlaubt worden sei. Eine Aufteilung in einen selbständigen Nord- und Südbereich sei weder der Baugenehmigung noch den nach § 33i GewO erteilten gewerberechtlichen Erlaubnissen für den Betrieb der acht Spielhallen zu entnehmen. Die Einheitlichkeit ergebe sich auch aus der am Gebäude sowie auf dem „Pylon“ angebrachten Werbung mit dem Begriff „Casino“.
Die Versagung der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis sei kraft Gesetzes nach § 9 Abs. 2 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 AGGlüStV sofort vollziehbar. Das öffentliche Vollzugsinteresse überwiege das private Interesse der Antragstellerin, von Vollzugsmaßnahmen vorläufig verschont zu bleiben. Die angefochtenen Bescheide seien formell und materiell rechtmäßig ergangen, die Klagen hätten damit keine hinreichende Aussicht auf Erfolg. Das Vorbringen der Antragstellerin zum Fehlen einer Anhörung zur Anordnung der sofortigen Vollziehung gehe wegen der kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Untersagung des Betriebs der Spielhallen ins Leere. Im Übrigen sei die Antragstellerin mehrfach dazu angehört worden, welche Spielhallen priorisiert und welche Spielhallen im baulichen Verbund zur Einhaltung der Begrenzung auf 48 Geldspielgeräte nach Art. 12 AGGlüStV weiterbetrieben werden sollten bzw. in welcher Weise eine Anpassung an diese gesetzliche Vorgabe erfolgen soll. Eine weitere Übergangfrist war der Antragstellerin für die Anpassung des Betriebs der sog. „Altspielhallen“ gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nicht mehr einzuräumen. Der Antragstellerin sei die Genehmigungspflichtigkeit für den Betrieb der Spielhallen im baulichen Verbund und die Notwendigkeit der Begrenzung der Geldspielgeräte ab dem 1. Juli 2017 mit einem ausreichenden zeitlichen Vorlauf bekannt gewesen. Die Antragstellerin habe das vom Gesetzgeber geforderte Anpassungskonzept trotz mehrfacher Aufforderung nicht vorgelegt, sie habe vielmehr weiter an der Aufstellung von insgesamt 96 Geldspielgeräten im Gebäude ...-Str. ... festgehalten. Auch mit den Hilfsanträgen vom 21. Juni 2017 sei an dieser Gesamtzahl der Geldspielgeräte festgehalten worden. Die Vorschriften des GlüStV und des AGGlüStV, auf denen die Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis sowie die Versagung der Befreiung bzw. Ausnahme beruhten, seien mit Verfassungs- und Europarecht vereinbar. Im Übrigen sei bei der Antragstellerin, einer im Inland tätigen juristischen Person mit Sitz im Inland, ein grenzüberschreitender Bezug nicht erkennbar. Es lägen auch hinreichende Gründe des Gemeinwohls für die Erlaubnisversagung vor. Die Verhinderung und Prävention gegen die Entstehung von Spielsucht rechtfertige die Schließung der Mehrfachspielhalle.
Auch der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sei abzulehnen. Die Antragstellerin sei ab dem 1. Juli 2017 ohne die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht zum (Weiter-)Betrieb der acht Spielhallen befugt. Dies gelte auch für den Erlass des beantragten Hängebeschlusses. Denn ohne die gesetzlich in Art. 12 Satz 1 AGGlüStV zwingend angeordnete Reduzierung auf 48 Geldspielgeräte sei die Duldung des Weiterbetriebs der acht Spielhallen ausgeschlossen. Hinsichtlich des hilfsweise gestellten Antrags auf Duldung des Weiterbetriebs der im nördlichen Gebäudeteil gelegenen vier Spielhallen stünde dieser die Verwendung der Werbung mit dem Begriff „Casino“ an dem Gebäude und an dem Werbemasten entgegen. Eine verbindliche Beseitigung dieser Werbung durch die Antragstellerin sei nicht erfolgt.
Auf die Antragserwiderung wird im Einzelnen verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten in allen Verfahren, ebenso in den Klageverfahren Au 8 K 17.1088 mit 1095, sowie auf die von der Antragsgegnerin vorgelegten Behördenakten (Verfahrensakte und Anlagen) Bezug genommen.
II.
Die Anträge bleiben insgesamt ohne Erfolg.
In Anwendung der Vorschriften für den Betrieb von Spielhallen in Art. 9 ff. des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922, BayRS 2187-3-I), zuletzt geändert durch Änderungsgesetz vom 24. Juli 2017 (GVBl S. 393), sowie den Regelungen des durch Beschluss des Bayerischen Landtages vom 14. Juni 2012 mit Wirkung zum 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV; GVBl S. 318 und S. 392, BayRS 2187-4-I) hat die Antragsgegnerin mit den acht Bescheiden vom 30. Juni 2017 die von der Antragstellerin beantragte Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den weiteren Betrieb der acht Spielhallen in dem Gebäude ...-Str. ... sowie die beantragten Ausnahmen vom Mindestabstandsgebot und die Befreiungen vom Verbundverbot abgelehnt. Wegen des Fehlens einer glückspielrechtlichen Erlaubnis für den (Weiter-)Betrieb der acht Spielhallen hat die Antragsgegnerin deren Betriebseinstellung angeordnet. Diese Entscheidungen der Antragsgegnerin sind rechtlich nicht zu beanstanden.
A.
Zum Antrag in „Ziffer 1. (bis Ziffer 8.)“ des Antragsschriftsatzes (Eilrechtsschutz)
1. Der Antrag nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), mit dem in den vorliegenden Verfahren Eilrechtsschutz gegen den (jeweiligen) Bescheid der Antragsgegnerin vom 30. Juni 2017 begehrt wird, ist im Hauptantrag zulässig, soweit er sich gegen die sofortige Betriebseinstellung richtet. Unabhängig davon, dass die Antragstellerin im Klageverfahren bisher noch keinen Klageantrag gestellt hat und das Klageziel damit abschließend nicht benannt ist, ist die mit den (jeweiligen) Bescheiden – aufgrund der Versagung der Erlaubnis zum (Weiter-)Betrieb der (acht) Spielhallen sowie den Ablehnungen der Ausnahme vom Mindestabstandsgebot und der Befreiung vom Verbundverbot – verfügte Betriebseinstellung nach dem Vorbringen der Antragstellerin auch Gegenstand des Klagebegehrens. Deren sofortige Vollziehbarkeit soll im vorliegenden Verfahren des Eilrechtsschutzes verhindert werden.
a) Gemäß § 80 Abs. 1 VwGO hat die mit Schriftsatz vom 18. Juli 2017 gegen die (jeweiligen) Bescheide vom 30. Juni 2017 erhobene Klage grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese ist jedoch aufgrund der für das Landesrecht durch Landesgesetz gemäß Art. 10 Satz 2 Halbsatz 2 AGGlüStV i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV vorgeschriebenen Entfalls der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die mit der versagenden Entscheidung verbundene Untersagung des (Weiter-)Betriebs einer Spielhalle nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO ausgeschlossen.
Anders als der Bevollmächtigte der Antragstellerin meint, ergibt sich der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung der Klage aus dem Gesetz, einer Anordnung des Sofortvollzugs für die Betriebsuntersagung durch die Antragsgegnerin bedurfte es deshalb nicht. Abzustellen ist auf Art. 10 Satz 2 Halbs. 2 AGGlüStV, der eine entsprechende Anwendbarkeit der Regelung in § 9 Abs. 2 GlüStV anordnet.
Dies ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht anders zu beurteilen, soweit neben den Geldspielgeräten in den (acht) Spielhallen weitere Unterhaltsgeräte aufgestellt sind. Das Fehlen der ab dem 1. Juli 2017 notwendigen glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den (Weiter-)Betrieb der (acht) Spielhallen führt zum Verbot des Betriebs der Spielhalle, unabhängig von weiteren ebenfalls in der Spielhalle aufgestellten sonstigen Unterhaltungsgeräten ohne Gewinnmöglichkeiten.
Daher zielt der Antrag der Antragstellerin nicht auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage(n), sondern auf deren Anordnung.
b) Nach § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO ganz oder teilweise anordnen. Das Gericht trifft dabei eine eigene, originäre Ermessensentscheidung, bei der zwischen dem durch Gesetz geregelten Sofortvollzug und dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs abzuwägen ist. Bei der Abwägung sind auch die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Ergibt die im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO allein mögliche summarische Prüfung – wie vorliegend –, dass der Rechtsbehelf offensichtlich erfolglos sein wird, tritt das Interesse des Antragstellers regelmäßig zurück.
Die Versagung der beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den (Weiter-)Betrieb der (acht) Spielhallen auf dem Grundstück ...-Str., die damit verbundenen Ablehnungen der Ausnahme vom Mindestabstandsgebot und der Befreiung vom Verbundverbot sind rechtmäßig und verletzen die Antragstellerin nicht in ihren Rechten. Die Antragstellerin kann keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten Erlaubnis geltend machen (§ 113 Abs. 5, Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ohne diese Erlaubnis und die notwendigen Ausnahmen und Befreiungen ist der Betrieb der acht Spielhallen einzustellen.
2. Für den (Weiter-)Betrieb der gewerberechtlich mit Bescheiden vom 24. November 2008 nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) vor dem 28. Oktober 2011 erlaubten (acht) Spielhallen ist mit dem Ablauf der Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV ab dem 1. Juli 2017 (vgl. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, Art. 11 Abs. 1 Satz 2 AGGlüStV i.V.m. der Bekanntmachung vom 13.7.2012, GVBl. S. 392) eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nötig. Diese wurde nicht erteilt. Damit liegt eine formelle Illegalität vor. Unabhängig davon, ob die Untersagungsverfügung alleine auf diese formelle Illegalität gestützt werden kann (vgl. VG Augsburg, B.v. 22.12.2016 – Au 5 S 1514/16 – juris Rn. 26), fehlt es vorliegend an einer Erlaubnisfähigkeit für den (Weiter-)Betrieb der Spielhallen. Die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis hat die Antragsgegnerin zu Recht versagt, da die Genehmigungsvoraussetzungen für den (Weiter-)Betrieb von der Antragstellerin nicht erfüllt werden.
a) Gegen die Anwendung der Vorschriften des GlüStV und des AGGlüStV für den (Weiter-)Betrieb der Spielhallen bestehen offensichtlich weder verfassungsrechtliche Bedenken (nachfolgend zu aa), noch sind die Vorschriften vor dem Hintergrund des Unionsrechts unanwendbar (dazu nachfolgend zu bb und cc).
aa) Soweit die Antragstellerseite geltend macht, die Regelungen zum Mindestabstandsgebot in § 25 Abs. 1 GlüStV bzw. zur Erteilung von Ausnahmen vom Mindestabstandsgebot gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV sowie die Regelungen zum Verbundverbot in § 25 Abs. 2 GlüStV bzw. den Befreiungen davon nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.Vm. Art. 12 AGGlüStV und den Erlaubnisvorbehalt für den (Weiter-)Betrieb von Spielhallen nach § 24 Abs. 1 GlüStV seien mit den Grundrechten der Antragstellerin aus Art. 12, 14 und Art. 3 Grundgesetz (GG) unvereinbar und dem Landesgesetzgeber fehle auch die entsprechende Gesetzgebungskompetenz, geht diese Auffassung nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 (1 BvR 1314/12 u.a. – NVwZ 2017, 1111) ins Leere.
Die Bundesländer besitzen die Gesetzgebungskompetenz für die Regelungen zum Mindestabstandsgebot und das Verbundverbot (im Einzelnen: BVerfG, B.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – NVwZ 2017, 1111 Rn. 96 ff.), eine verdrängende Kompetenz des Bundes liegt insoweit nicht vor. Auch wenn sich die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Frage unmittelbar nur auf § 25 Abs. 2 GlüStV und das dazu ergangene Saarländische Spielhallengesetz bezieht, bestehen keine ernsthaften Zweifel, dass diese Beurteilung auch für die nach bayerischem Landesrecht identische Rechtslage gilt (vgl. ausführlich BayVGH, B.v. 23.8.2017 – 22 ZB 1232/17 – juris Rn. 13 f.; ebenso ausführlich für die insoweit identische Rechtslage nach niedersächsischem Landesrecht NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 10 ff.). Gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG ist somit mit bindender Wirkung auch für das vorliegende Verfahren von der Gesetzgebungskompetenz des bayerischen Landesgesetzgebers auszugehen.
Das gleiche gilt für die in § 24 Abs. 1 GlüStV normierte Erlaubnispflicht für den (Weiter-)Betrieb von Spielhallen ab dem 1. Juli 2017 und die Vereinbarkeit dieser Erlaubnispflicht mit den Art. 12, 14 sowie Art. 3 GG. Auch insoweit hat das Bundesverfassungsgericht mit bindender Wirkung die materielle Verfassungsmäßigkeit der glücksspielrechtlichen Regelungen im GlüStV und in den Ausführungsgesetzen der Länder, somit auch für die Regelungen im AGGlüStV, im Einzelnen festgestellt (BVerfG, B.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – NVwZ 2017, 1111 Rn. 118 ff.; vgl. auch mit dem gleichen Ergebnis für die – insoweit teilidentischen – Grundrechtsverbürgungen der Bayerischen Verfassung: BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – VerfGHE 66, 101 = BayVBl 2014, 333 ff., dort zu V.). Darauf wird zur Vermeidung von Wiederholungen im Einzelnen verwiesen.
bb) Für die von der Antragstellerseite umfangreich vorgetragenen Bedenken gegen die Anwendbarkeit der Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV wegen deren Unvereinbarkeit mit Unionsrecht bestehen für das Gericht bereits durchgreifende Zweifel daran, dass sich die Antragstellerin auf den Anwendungsvorrang etwaiger unionsrechtlicher Regelungen berufen kann. Als inländische juristische Person mit Sitz im Inland ist der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten für die Antragstellerin nicht eröffnet. Damit kommt ein Anwendungsvorrang der Grundfreiheiten der Niederlassungsfreiheit, Art. 49 ff. des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), und der Dienstleistungsfreiheit, Art. 56 ff. AEUV, der dazu führen kann, dass die Regelungen zur Erlaubnispflicht von Spielhallen in §§ 24, 4 Abs. 1, 2 Abs. 3 GlüStV und den Ausnahmen und Befreiungen von den Regelungen der §§ 24, 25 GlüStV nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 und Art. 12 AGGlüStV nicht anzuwenden sind, nicht in Betracht (BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 – NVwZ 2017, 791 Rn. 83; NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 21; mit ausführlicher Begründung ebenso VG München, B.v. 14.9.2017 – M 16 S 3330/17 – S. 12 ff. des BA).
Für die Antragstellerin ist nach dem Inhalt der vorgelegten Behördenakte und dem Vortrag im Antragsverfahren nicht erkennbar, dass es sich um einen Sacherhalt mit grenzüberschreitendem Bezug, der den Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnet, handelt. Die Antragstellerin ist eine deutsche Gesellschaft mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland, mit deutschen Gesellschaftern und einem deutschen Geschäftsführer. Die für das Gebäude, in der die (acht) Spielhallen betrieben werden, abgeschlossenen Mietverträge sind ebenfalls mit einer deutschen Gesellschaft abgeschlossen. Der (Weiter-)Betrieb der Spielhallen stellt damit keinen grenzüberschreitenden Vorgang dar.
Soweit von der Antragstellerin auf die Rechtsprechung des EuGH zum „hypothetischen Auslandsbezug“ abgestellt wird, ist dieser vorliegend nach dem Akteninhalt ebenfalls nicht erkennbar. Denn die von der Antragstellerin genannten (ausländischen) Wettbewerber auf dem Glücksspielmarkt, für die möglicherweise eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit in Betracht kommen könnte, sind im vorliegenden Fall in keiner Weise durch die Versagung der Erlaubnis der glücksspielrechtlichen Erlaubnis gegenüber der Antragstellerin und der Ablehnung von Ausnahmen und Befreiungen berührt.
cc) Unabhängig von dem soeben Ausgeführten (vorstehend zu bb) sind jedenfalls die vorliegend maßgeblichen Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV, selbst wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt zu bejahen wäre, mit Unionsrecht vereinbar. Die Regelungen zum Mindestabstand und zum Verbundverbot sowie die Erlaubnispflicht zum (Weiter-)Betrieb von Spielhallen nach dem 1. Juli 2017 verletzen nicht die Gewährleistungen der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 56 und Art. 49 AEUV. Es liegen insoweit den Regelungen des Rechts der Spielhallen legitime Ziele zur Beschränkung der Grundfreiheiten zugrunde.
Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu in der Entscheidung vom 16. Dezember 2016 (zur insoweit identischen Rechtslage nach dem Landesrecht des Landes Berlin) folgendes ausgeführt:
„Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. zusammenfassend BVerwG Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 10.12 – BVerwGE 147, 47 < 58 ff., 71 ff.> m.w.N.). Der Europäische Gerichtshof hat das unionsrechtliche Kohärenzgebot für das Glücksspiel in seiner bisherigen Rechtsprechung lediglich im Bereich staatlicher Monopolregelungen für relevant gehalten. Der Senat kann offenlassen, ob es auch in nicht monopolisierten Bereichen des Glücksspielrechts Wirkung entfaltet, soweit eine unionsrechtliche Grundfreiheit berührt ist. Denn es läge hier jedenfalls kein Verstoß gegen die aus ihm abgeleiteten Anforderungen vor“ (BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 – NVwZ 2017, 791 Rn. 84 f.).
Dem folgend hat das NdsOVG (für die insoweit ebenfalls identische Rechtslage nach niedersächsischem Landesrecht) im Einzelnen dargelegt, dass die durch die Regelungen zum Mindestabstandsgebot und zum Verbundverbot sowie die Erlaubnispflicht für den Betrieb von Spielhallen (von der Antragstellerin behauptete) Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet ist, unionsrechtlich legitimierte Ziele zu gewährleisten. Diese werden durch die Regelungen im GlüStV und den Ausführungsregelungen der Länder – vorliegend der Art. 9 ff. AGGlüStV – in systematischer und kohärenter Weise verwirklicht. Denn die von der Antragstellerseite insoweit als nicht dem Kohärenzerfordernis entsprechende Werbepraxis des Deutschen Toto- und Lotto-Blocks (DTB) sowie die Zulassung von Online-Casinospielen lassen unter Berücksichtigung des Risikos problematischen Spielverhaltens in (Verbund-)Spielhallen nicht darauf schließen, dass die Regulierung des (Weiter-)Betriebs von Spielhallen durch den GlüStV und die Ausführungsregelungen der Länder zur Zielverwirklichung ungeeignet wäre (ausführlich dazu NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 22 ff.; ebenso OVG NW, B.v. 8.6.2017 – 4 B 307/17 – juris Rn. 36 ff.).
Die entscheidende Kammer schließt sich dieser Auffassung ausdrücklich an. Entgegen der von der Antragstellerseite vertretenen Meinung sind der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt nach § 24 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 1 und Art. 11 AGGlüStV, das gesetzliche Abstandsgebot (§ 25 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV) sowie das gesetzliche Verbundverbot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV) mit Unionsrecht vereinbar. Insoweit ist nach Auffassung der Kammer aufgrund der gesetzgeberischen Entscheidung zur Regulierung des (Weiter-)Betriebs der Spielhallen in den genannten Regelungen auch für die Antragsgegnerin keine weitere Darlegung in den angegriffenen Bescheiden geboten. Dass die Wertungen des Gesetzgebers in der Situation der Spielhallen der Antragstellerin im Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht zutreffend wären, ist nicht erkennbar.
b) Für den (Weiter-)Betrieb der acht Spielhallen auf dem Grundstück ...-Str. ... bedarf die Antragstellerin der glücksspielrechtlichen Erlaubnis (§ 24 Abs. 1 GlüStV). Die Erteilung dieser Erlaubnis ist von der Antragsgegnerin zu Recht versagt worden, der (Weiter-)Betrieb der acht Spielhallen läuft den Schutzzielen in § 1 GlüStV zuwider (§ 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Der Betrieb der acht Spielhallen verstößt gegen die Mindestabstandsregelung (§ 25 Abs. 1 GlüStV) und das Verbundverbot (§ 25 Abs. 2 GlüStV), die Erteilung von Ausnahmen und Befreiungen nach Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV, Art. 12 AGGlüStV von diesen Regelungen hat die Antragsgegnerin zu Recht abgelehnt.
aa) Die acht Spielhallen befinden sich innerhalb eines Gebäudes, sie stehen untereinander in „einem baulichen Verbund“ (Art. 12 Satz 1 AGGlüStV).
Welche Spielhallen sich in einem „baulichen Verbund“ befinden, lässt sich nicht generell abstrakt umschreiben. Bei dem Begriff „baulicher Verbund“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der nach der Rechtsprechung des BayVGH unter Berücksichtigung des Schutzzwecks des Erlaubnisvorbehalts gemäß § 1 GlüStV (vgl. § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüStV) und unter Beachtung der baurechtlichen Situation näher zu bestimmen ist (vgl. BayVGH, U.v. 11.10.2016 – 10 BV 590/15 – juris Rn. 20 f.).
Vorliegend befinden sich alle acht Spielhallen innerhalb eines einheitlichen Gebäudes. Dies ergibt sich zum einen bereits aus den von der Antragsgegnerin vorgelegten Bauunterlagen, die der Baugenehmigung vom 22. November 2007 zugrunde liegen. Das Gebäude ...-Str. ... ist ein einheitliches Gebäude mit einheitlicher Erschließung. Bereits aufgrund dieses eindeutigen Befundes ist eine weitere Einschränkung vorliegend nicht geboten (vgl. für den Begriff des „Gebäudekomplexes“: BayVGH, U.v. 11.10.2016 – 10 BV 590/15 – juris Rn. 21).
Entgegen der Auffassung der Antragstellerseite spielt es für dieses einheitliche Gebäude vorliegend auch keine Rolle, dass zwischen den beiden Gebäudeteilen Nord und Süd ein unmittelbarer Durchgang nicht möglich ist. Denn wie sich aus den Lageplänen und den Lichtbildern im Einzelnen ergibt, ist trotz dieser Situation ein Hin- und Herwechseln zwischen dem Nord- und Südbereich des Gebäudes und den acht Spielhallen untereinander jeweils „ohne großen Aufwand“ (BayVGH, U.v. 11.10.2016 – 10 BV 590/15 – juris Rn. 21) möglich. Die Eingänge zu den (acht) Spielhallen liegen für je zwei Spielhallen nahezu ohne jeden Zwischenraum direkt nebeneinander, unter einem gemeinsamen Vordach ist ein Wechseln von einer Spielhalle in die nächste ohne Aufwand möglich. Damit ist vor dem Hintergrund des mit der Regelung verfolgten Spielerschutzes (vgl. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) ebenfalls von einem einheitlichen Gebäude auszugehen.
Hinzu kommt, dass nach den Bauunterlagen die Räume zwischen den Bereichen Nord und Süd des Gebäudes als gemeinsamer Nutzungsbereich ausgestaltet sind. Auch wenn die Spieler diesen Bereich selbst nicht betreten können, ist die bauliche Anlage auf die gemeinsame Nutzung dieses Zwischenbereichs (Sicherheitsflächen etc.) ausgerichtet. Dass die Antragstellerin über diesen Bereich, den sie nach dem Mietvertrag vom 30. September 2010 mitgemietet hat (“Vermietet werden die Räumlichkeiten des Anwesens ...-Str. ... zum Betrieb von 8 Spielhallenkonzessionen mit Nebenräumen“) nicht verfügen kann und deshalb die Bereiche Nord und Süd des Gebäudes als je selbständig zu betrachten sind, ist mit einer natürlichen Betrachtung unvereinbar.
Auch die an den Eingängen der acht Spielhallen angebrachte Werbung sowie die für das gesamte Grundstück ...-Str. ... und das darauf befindliche Gebäude auf dem „Pylon“ angebrachte Werbung („Casino“) sprechen für das Vorliegen eines einheitlichen Gebäudes, in dem die acht Spielhallen untergebracht sind. Die Werbeaufschrift „Casino“ an den Eingängen erstreckt sich nach den von der Antragsgegnerin vorgelegten Lichtbildern über den zentralen Eingangsbereich, der im Zwischenbereich zwischen der Nord- und Südhälfte des Gebäudes liegt. Diese einheitliche Reklame über dem überdachten gemeinsamen Eingangsbereich für den Nord- und Südteil spricht gerade gegen das Vorliegen abgegrenzter selbständiger Betriebsstätten (vgl. auch zur Werbewirkung des „Pylon“ für das Gesamtgebäude: VG Augsburg, U.v. 30.6.2016 – Au 5 K 15.1174 – juris Rn. 27 f.).
Insgesamt ist aufgrund dieser Umstände vorliegend zur Überzeugung des Gerichts somit vom Betrieb der acht Spielhallen innerhalb eines Gebäudes bzw. im Rahmen des baulichen Verbundes im Sinne des Art. 12 Satz 1 AGGlüStV auszugehen.
bb) Die Erteilung einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis für den (Weiter-)Betrieb der acht Spielhallen ist somit grundsätzlich ausgeschlossen (§ 25 Abs. 2 GlüStV). Von diesem zwingenden Verbot kommt eine Befreiung nur unter den Voraussetzungen des Art. 12 AGGlüStV in Betracht. Nach dieser Vorschrift ist eine Begrenzung der Gesamtzahl der Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit der in dem Gebäude untergebrachten acht Spielhallen auf 48 Geräte notwendig.
Diese Begrenzung der in den acht Spielhallen aufgestellten Geldspielgeräte auf 48 Geräte hat die Antragstellerin jedoch ausdrücklich sowohl gegenüber der Antragsgegnerin als auch im vorliegenden Verfahren abgelehnt, sie begehrt vielmehr die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betreib der acht Spielhallen mit insgesamt 96 Geldspielgeräten. Soweit sie hilfsweise für die vier Spielhallen im Nordbereich des Gebäudes eine „Begrenzung“ auf 48 Geldspielgeräte anbietet, lässt dies die Rechtmäßigkeit der Ablehnung unberührt. Denn diese hilfsweise vorgetragene „Begrenzung“ erfolgt ausdrücklich ohne jeden Verzicht auf den (Weiter-)Betrieb auch der vier Spielhallen mit weiteren 48 Geldspielgeräten im Südbereich des Gebäudes.
Mangels Begrenzung der Anzahl der Geldspielgeräte in den acht Spielhallen in dem Gebäude ...-Str. ... auf die Höchstzahl von 48 Geräten war somit auch die Erteilung einer Befreiung zwingend ausgeschlossen (Art. 12 Satz 1 AGGlüStV). Die Prüfung, ob zur Vermeidung einer unbilligen Härte im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV abweichend vom Verbot des § 25 Abs. 2 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum eine Befreiung erteilt werden kann, ist damit für die Antragsgegnerin nicht geboten gewesen. Auf die diesbezüglichen Ausführungen der Antragstellerseite zum Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren, für Bau und Verkehr vom 16. Dezember 2016 (Az. IA4-2166.1-59) zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung und der Ausübung des Ermessens der Antragsgegnerin kommt es somit vorliegend nicht an.
Auch eine Übergangsfrist, innerhalb derer die Antragstellerin eine weitere Anpassung des Betriebs der acht Spielhallen in Bezug auf die Anzahl der Geldspielgeräte vornehmen könnte, war nicht zu gewähren. Für die sog. „Altspielhallen“, die vor dem 28. Oktober 2011 gewerberechtlich genehmigt worden sind, hat der Gesetzgeber in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV eine fünfjährige Übergangsfrist in Bezug auf die Vereinbarkeit des Betriebs mit den Anforderungen des Mindestabstandsgebots und des Verbundverbots geschaffen. Nach dem Ablauf dieser Frist zum 1. Juli 2017, die der Antragstellerin seit dem Inkrafttreten des GlüStV bekannt war, ist eine weitere Anpassungsfrist nicht mehr geboten (ebenso: NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 38).
B.
Zum Antrag in „Ziffer 9. und 3., 4.“ des Antragsschriftsatzes (Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bzw. eines Hängebeschlusses)
Soweit die Antragstellerin im Antragsschriftsatz vom 7. Juli 2017 unter den Ziffern 9. und 3., 4. (hinsichtlich der Nummerierung wohl irrtümlich mit „3.“ und „4.“ bezeichnet) den Erlass einer einstweiligen Anordnung bzw. eines Hängebeschlusses für den vorläufigen Weiterbetrieb der acht Spielhallen in dem Gebäude ...-Str. ... beantragt, sind diese Anträge unzulässig. Einstweiliger Rechtsschutz ist vorliegend im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO gegen die Betriebseinstellung zu gewähren, für den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist damit kein Raum (§ 123 Abs. 5 VwGO).
Soweit mit dem Erlass einer einstweiligen Anordnung eine vorläufige Erteilung einer Erlaubnis für den (Weiter-)Betrieb der acht Spielhallen geltend gemacht wird, steht diesem Antrag bereits das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache entgegen. Die Antragstellerin verfolgt nämlich mit dem Antrag nicht nur ein vorläufiges Ziel. Vielmehr begehrt sie die Feststellung, dass der (Weiter-)Betrieb der acht Spielhallen nicht von der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis durch die Antragsgegnerin abhängig gemacht wird. Da die Antragstellerin jedoch keinen Anspruch auf die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den (Weiter-)Betrieb der acht Spielhallen geltend machen kann(vgl. oben zu A), würde der Weiterbetrieb durch die Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutz ohne Anspruchsgrundlage gesichert.
Für den Erlass eines Hängebeschlusses fehlt es weiter am Rechtsschutzbedürfnis. Im vorliegenden Verfahren hat die Antragsgegnerin zugesichert, bis zur Entscheidung des Gerichts keine Vollstreckungsmaßnahmen zu ergreifen. Im Übrigen wären auch keine irreversiblen Zustände zwischen der Bekanntgabe der Bescheide und einer Entscheidung des Gerichts geschaffen worden. Eine Außerbetriebnahme der Geldspielgeräte in den acht Spielhallen hätte deren Aktivierung nach einer möglichen positiven Entscheidung im gerichtlichen Verfahren des Eilrechtsschutzes nicht ausgeschlossen (ebenso VG München, B.v. 14.9.2017 – 16 S 3330/17 – S. 23 des BA).
C. Kostenentscheidung
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
D. Streitwert
Für die Streitwertfestsetzung geht das Gericht nach § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) für den von der Antragsgegnerin untersagten (Weiter-) Betrieb je Spielhalle von einem Streitwert in Höhe von 15.000,- EUR aus (vgl. Nr. 54.1 des Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit), der im Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes halbiert wird (Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit unter Nr. 1.5). Bei acht Spielhallen ergibt sich somit ein Gesamtbetrag von 60.000,- EUR (8 x 7.500,- EUR).
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