I.
Die am … 1957 geborene Antragstellerin ist als Lehrkraft (BesGr. A12) des Antragsgegners an der Grundschule … tätig. Sie wendet sich gegen die für sofort vollziehbar erklärte Versetzung in den Ruhestand durch den Antragsgegner.
Ausweislich einer Aktennotiz vom 4. März 2013 erschien die Antragstellerin zur Lehrerkonferenz am 28. Februar 2013 im alkoholisierten Zustand. In den anschließenden Gesprächen u.a. mit der Schulleitung wurden die Alkoholerkrankung eingeräumt und Therapiemaßnahmen erörtert.
Am 1. Juli 2013 wurde ein erneuter Vorfall vermerkt und eine Untersuchung am Gesundheitsamt beim Landratsamt … als veranlasst erachtet. Dieses gelangte am 23. Juli 2013 zu dem Ergebnis, dass die Antragstellerin an einem substanzgebundenen Abhängigkeitssyndrom leide. Aus fachlich-medizinischer Sicht sei eine stationäre Rehabilitationsmaßnahme von vier bis sechs Wochen in einer suchttherapeutischen Einrichtung erforderlich. Weiterhin solle die Erkrankung durch einen Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie flankierend überwacht und begleitet werden. Zur Stabilisierung ihres körperlichen Zustands solle sie sich einer Selbsthilfegruppe anschließen und zur Dokumentation ihrer Abstinenz alle zwei Monate die einschlägigen Laborwerte vorlegen. Derzeit ergebe sich keine Einschränkung hinsichtlich des Leistungsbildes. Die Antragstellerin sei voll dienstfähig.
Nach einer Bescheinigung der …, vom 28. August 2013 und 10. September 2013 befand sich die Antragstellerin seit 30. Juli 2013 in stationärer Behandlung und sei bis 17. September 2013 dienstunfähig. Im Anschluss daran wurde ihre Unterrichtspflichtzeit zur Wiedererlangung der vollen Dienstfähigkeit bis einschließlich 10. November 2013 zunächst auf zehn, 16 und zuletzt auf 22 Wochenstunden reduziert.
Mit Bescheid vom 19. September 2013 wurde die Antragstellerin zur Vorlage der Nachweise der Fortführung bzw. Einleitung der vom Gesundheitsamt beim Landratsamt … empfohlenen Behandlungen sowie der einschlägigen Laborwerte aufgefordert.
Ab 11. November 2013 war die Antragstellerin wieder in Vollzeit (28 Wochenstunden) beschäftigt.
In der amtsärztlichen Untersuchung zur Frage der Dienstfähigkeit gelangt das Gesundheitsamt beim Landratsamt … am 2. Juli 2014 zu dem Ergebnis, dass die Antragstellerin uneingeschränkt dienstfähig sei. Sie leide an einem substanzgebundenen Abhängigkeitssyndrom. Sie habe sich in stationärer Behandlung befunden, werde durch eine Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie begleitet und besuche regelmäßig eine Selbsthilfegruppe. Die vorgelegten Laborwerte würden die Abstinenz belegen.
Daraufhin forderte der Antragsgegner die Antragstellerin mit Schreiben vom 22. Juli 2014 auf, die erforderlichen Behandlungen entsprechend den ärztlichen Empfehlungen fortzuführen, weiterhin die Unterlagen inklusive der Laborwerte unaufgefordert vorzulegen, künftig nicht alkoholisiert zum Dienst zu erscheinen und auch während der Dienstzeit keinen Alkohol zu konsumieren.
Das Gesundheitsamt beim Landratsamt … informierte den Antragsgegner am 22. September 2014 über die vorgelegten Laborwerte und die Beendigung der psychotherapeutischen Behandlung Anfang August 2014. Die Verpflichtung zur Vorlage der erbetenen Unterlagen und Nachweise solle laut Aktenvermerken von September und Oktober 2014 sowie zuletzt vom 4. März 2015 aufrechterhalten bleiben.
Die Antragstellerin befand sich vom 16. Juli 2015 bis 27. Juli 2015 zur qualifizierten Alkoholentgiftung im Bezirkskrankenhaus … sowie vom 5. August 2015 bis 9. September 2015 zur stationären psychotherapeutischen Behandlung bei den … Nach telefonischer Mitteilung des Gesundheitsamts am Landratsamt … vom 23. September 2015 kam die Antragstellerin seit Januar 2015 ihrer Vorlagepflicht nicht mehr nach. Am 24. September 2015 informierte der Schulleiter der Grundschule … den Antragsgegner darüber, dass die Antragstellerin in der Schule alkoholhaltige Getränke mit sich geführt habe. Daraufhin wurde die Antragstellerin am 28. September 2015 zur Vorlage der Laborwerte aufgefordert und die Medizinische Untersuchungsstelle um Überprüfung der Dienstfähigkeit der Antragstellerin gebeten.
Die Medizinische Untersuchungsstelle teilte am 4. November 2015 mit, dass es sich bei den am 3. und 21. Oktober 2015 übermittelten Laborwerten um solche vom 8. September 2015, also vor der Weisung vom 28. September 2015, handle, diese auffällig seien bzw. die wesentlichen Laborwerte (CDT und ETG) nicht enthalten hätten. Die zuletzt übersandten Laborwerte vom 8. Oktober 2015 enthielten nun auch die Werte für CDT und ETG, welche deutlich im pathologischen Bereich lägen und einen dauerhaften wie auch kurzfristigen (bedeutsamen) Alkoholmissbrauch bestätigen würden. Es werde die kurzfristige Vorlage der Laborwerte GGT, GPT, GOT, CDT und ETG vorgeschlagen. Hierzu wurde die Antragstellerin vom Antragsgegner unter dem 12. November 2015 aufgefordert.
Am 25. Januar 2016 nahm die Medizinische Untersuchungsstelle bei der Regierung von … zur Frage der Dienstfähigkeit der Antragstellerin Stellung und diagnostizierte zwei seit Jahrzehnten sich gegenseitig verschlimmernde und unterhaltende Erkrankungen, eine psychoreaktive Erkrankung und eine Abhängigkeitserkrankung mit schädigendem Alkoholkonsum. Bei seelischen Erkrankungen, aber auch bei Abhängigkeitserkrankungen seien reduzierte bis fehlende Erkrankungs- und Therapieeinsichten sowie Verdrängungsmechanismen bekannt und lägen hier vor. Die von den …, empfohlene ambulante psychotherapeutische Weiterbehandlung sei nicht oder nicht vollständig umgesetzt worden. Die Selbsthilfegruppe sei nur sporadisch besucht worden. Im Verlauf des Jahres 2014 sei der CDT-Wert immer gerade noch im Normbereich gelegen. Insofern sei ausgehend von dem stationären Abschlussbericht der …, ein seit Anfang 2014 bestehender gelegentlicher und anschließend dann täglicher Alkoholkonsum in größeren Mengen im Jahr 2015 festzustellen. Deswegen sei die Antragstellerin Ende Juni 2015 dienstunfähig gewesen mit einer Entgiftungsbehandlung im Bezirkskrankenhaus im Juli 2015. Statt einer länger dauernden stationären Entzugstherapie sei wieder nur eine psychotherapeutische Behandlung in den …, vom 5. August bis 9. September 2015 erfolgt. Bereits zwischen der stationären Entgiftung im Juli 2015 und der stationären Therapie sei die Antragstellerin rückfällig gewesen. Derzeit bestehe ein täglicher, relevanter Alkoholgebrauch. Die Antragstellerin habe nur lückenhaft Befundberichte vorgelegt und sei auch sonst nur eingeschränkt ihrer Mitwirkungspflicht nachgekommen. Ihr sei dringend und zeitnah eine lang dauernde stationäre Entwöhnungstherapie angeraten worden, was sie abgelehnt habe. Erschwerend komme hinzu, dass seit einem längeren Zeitraum keine fachpsychiatrische und psychotherapeutische Behandlung erfolge. Es sei zu erwarten, dass sich ohne Therapie die derzeit noch bestehende Leistungsfähigkeit erneut verschlechtern werde. Auch die …, hätten nur eine langfristig vorsichtig günstige Prognose bei konsequenter Entwöhnung und engmaschiger Psychotherapie für möglich erachtet. Da die alleinige Beherrschung der Abhängigkeitserkrankung durch die Beamtin unwahrscheinlich sei, sei eine Progredienz der Verschlechterung der seelischen Erkrankung und im Zusammenhang mit beiden Erkrankungen eine Häufung von Dienstausfallzeiten zu erwarten. Eine positive Prognose könne nicht erstellt werden, da die konsequente Umsetzung der empfohlenen Therapiemaßnahmen aufgrund der Erkrankung abgelehnt werde. Eine Lehrkraft sei zweifellos als dienstunfähig anzusehen, wenn sie im Dienst trinke, sich unter Alkoholeinfluss im Dienst befinde oder infolge eines vorausgegangenen übermäßigen Alkoholgenusses beeinträchtigt zum Dienst erscheine. Die Leistungseinschränkungen und Gefährdungen bestünden auch bei anderweitigem Einsatz. Eine Besserung sei durch eine Diensttätigkeit in Teilzeit nicht zu erwarten.
Am 15. März 2016 nahm die Antragstellerin zur beabsichtigten Ruhestandsversetzung Stellung. Sie verwies hierzu auf eine Stellungnahme ihres Schulleiters. Sie nehme das Alkoholproblem ernst. Es habe sich auf die Verrichtung des Dienstes nicht ausgewirkt. Sie habe sich mit Erfolg um einen Therapie Platz bei der … bemüht. Laut Bestätigung der Klinik vom 12. April 2016 sei aus jetziger Sicht dank der guten Mitarbeit und bei künftiger regelmäßiger, aktiver Mitarbeit in der weiterführenden ambulanten Nachsorge eine günstige Prognose für den künftigen Verlauf hinsichtlich der Krankheit vorstellbar.
Hierzu nahm die Medizinische Untersuchungsstelle unter dem 26. April 2016 abschließend Stellung. Entgegen den Empfehlungen des Gesundheitsamtes habe die Antragstellerin wiederholt anstelle einer stationären Entwöhnungstherapie eine selbstgewählte, alternative und deutlich kürzere Behandlung durchgeführt. In Bezug auf die seelische Erkrankung seien bisher keinerlei Maßnahmen erfolgt. Auch die … bestätige allenfalls, dass eine günstige Entwicklung „vorstellbar“ sei. Zu den nicht umgesetzten Empfehlungen gehörten die regelmäßige Teilnahme an einer Selbsthilfegruppe, engmaschige ambulante Psychotherapie wegen der bekannten seelischen Erkrankung, regelmäßige fachärztlich neurologisch-psychiatrische Mitbehandlung wegen Abhängigkeitserkrankung und seelischer Erkrankung, konsequente Therapie der Abhängigkeitserkrankung (Alkohol) durch stationäre Entgiftung mit danach erforderlicher Abstinenzphase und anschließender zumindest 12-wöchiger stationärer Entwöhnungstherapie.
Nach erfolgter Anhörung versetzte der Antragsgegner die Antragstellerin mit Bescheid vom 29. Juni 2016 mit Ablauf des Monats in den Ruhestand (Ziffer 1), behielt die das zustehende Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge bis zur Unanfechtbarkeit dieser Entscheidung ein (Ziffer 2) und ordnete die sofortige Vollziehung des Bescheids an (Ziffer 3). Nach dem amtsärztlichen Gutachten vom 25. Januar 2016 sei die Antragstellerin dauernd dienstunfähig. Der aus § 34 Satz 1 BeamtStG abzuleitenden Gesunderhaltungspflicht sei nicht ausreichend nachgekommen worden. Eine dauerhafte Verbesserung bzw. Wiederherstellung der Gesundheit könne nur bei einer konsequenten Umsetzung der empfohlenen Therapiemaßnahmen erreicht werden. Erforderlich wäre neben einer mindestens zwölfwöchigen Entwöhnungstherapie in einer kombiniert psycho- und suchtherapeutischen Einrichtung nach vorheriger Entgiftung und Abstinenzphase u.a. auch eine fachpsychiatrische und engmaschige psychotherapeutische Behandlung der seelischen Erkrankung. Zwar seien mehrfach in den Sommerferien kurzzeitige stationäre Behandlungen durchgeführt worden. Eine anschließende konsequente Weiterbehandlung sei jedoch nicht erfolgt. Auch eine Selbsthilfegruppe sei nicht regelmäßig besucht worden. Die erforderliche ambulante fachpsychiatrische und psychotherapeutische Behandlung der seelischen Erkrankung sei noch nicht eingeleitet worden. Selbst wenn dies zwischenzeitlich geschehen sein sollte, bedeute dies keinen erfolgreichen Abschluss der Therapien. Wegen der Ablehnung bzw. Nichtdurchführung einer lang dauernden stationären Entwöhnungstherapie, der Nichtumsetzung der erforderlichen Behandlungsmaßnahmen und der mehrfach erfolgten Rückfälle könne nicht davon ausgegangen werden, dass in absehbarer Zeit Dienstfähigkeit vorliegen werde. Selbst die … stelle nicht konkret die Wiederherstellung der Dienstfähigkeit in Aussicht. Auch der Verpflichtung zur Vorlage von Laborwerten sei nur unzureichend nachgekommen worden. Die Alkoholerkrankung habe Auswirkungen auf den Dienst gehabt. Die aus der Krankheit resultierenden Gefahren für die zu betreuenden Schüler und andere Schutzbefohlene seien nicht hinnehmbar. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung liege im öffentlichen Interesse, da es der verfassungsrechtlich verankerte Bildungs- und Erziehungsauftrag gebiete, eine dienstunfähige Lehrkraft in den Ruhestand zu versetzen und die frei werdende Planstelle einer dienstfähigen Lehrkraft zur Verfügung zu stellen. Im Falle eines lang dauernden Rechtsstreits würde mangels einer einsetzbaren Lehrkraft der Bildungs- und Erziehungsauftrag Schaden nehmen. Das private Interesse, nicht in den Ruhestand versetzt zu werden, sei insofern nachrangig.
Hiergegen ließ die Antragstellerin beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg mit am 19. Juli 2016 eingegangenem Telefax Klage erheben mit dem Antrag, den Bescheid vom 29. Juni 2016 aufzuheben. Das noch nicht abgeschlossenen Verfahren wird, soweit es sich gegen die Ruhestandsversetzung richtet, unter dem Aktenzeichen Au 2 K 16.1052 und, soweit es sich gegen den Einbehalt von Dienstbezügen richtet, unter dem Aktenzeichen Au 2 K 16.1058 geführt.
Mit Schriftsatz vom 10. August 2016 begehrte die Antragstellerin die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes. Für sie ist (sinngemäß) beantragt,
Der Antragsgegner wird verpflichtet, ab Ende des Monats Juli 2016 der Antragstellerin die vollen Bezüge gemäß Besoldungsgruppe A 12 auszuzahlen.
Zur Begründung wird im Wesentlichen Bezug genommen auf die Klagebegründung wegen Ruhestandsversetzung im Verfahren Au 2 K 16.1052. Danach erweise sich die Zwangspensionierung als offensichtlich rechtswidrig. Der Antragstellerin stehe auch ein Anordnungsgrund zu, da ihr ein Zuwarten bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht zugemutet werden könne. Sie sei zur Bestreitung ihres angemessenen Lebensunterhaltes dringend auf die Bezahlung der Dienstbezüge in voller Höhe angewiesen. Von den monatlichen Bezügen würde der Antragstellerin nach Abzug sämtlicher Fixkosten noch ein Betrag von rund 1.750 EUR zur Verfügung stehen. Nach einer entsprechenden Kürzung würde der Antragstellerin ein Existenzminimum nicht mehr verbleiben.
Am 16. September 2016 trat der Antragsgegner dem Antrag entgegen. Für ihn ist beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen unter Bezugnahme auf die rechtlichen Vorgaben ausgeführt, dass die Einbehaltung der Bezüge kraft Gesetzes erfolge. Der Dienstherr habe keine Möglichkeit, hiervon abzuweichen. Auch soziale Gesichtspunkte könnten dabei nicht berücksichtigt werden.
Die Antragstellerin nahm hierzu unter dem 21. September 2016 Stellung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
II.
Der zulässige Antrag ist unbegründet, da er jedenfalls in der Sache mangels Vorliegens eines Anordnungsanspruchs keinen Erfolg hat.
Das Gericht der Hauptsache kann gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO eine einstweilige Anordnung treffen, wenn die Gefahr besteht, dass die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin durch eine Veränderung des bestehenden Zustands vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Voraussetzung dafür ist, dass die Antragstellerin die drohende Gefahr der Rechtsverletzung - Anordnungsgrund - und ein Recht im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO - Anordnungsanspruch - glaubhaft macht. Nach der im Eilverfahren gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung der Rechtslage kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft machen konnte, denn bei summarischer Prüfung erweist sich die Einbehaltung der die das zustehende Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge nach Ziffer 2 des Bescheids vom 29. Juni 2016 als rechtmäßig.
Die Einbehaltung der das Ruhegehalt zuzüglich des Unterschiedsbetrags nach Art. 69 Abs. 2 Satz 1 BayBeamtVG übersteigenden Besoldung mit Ausnahme der vermögenswirksamen Leistungen mit dem Ende des Monats, in dem die Entscheidung über die Versetzung in den Ruhestand zugestellt wird, bis zu deren Unanfechtbarkeit ist eine gesetzliche Folge der Anfechtung der Ruhestandsversetzung (Art. 66 Abs. 2 Satz 3 BayBG). Wird die Versetzung in den Ruhestand unanfechtbar aufgehoben, sind die einbehaltenen Dienstbezüge nachzuzahlen (Art. 66 Abs. 2 Satz 4 BayBG). Diesen Nachteil, dass dem Beamten der gegebenenfalls nachzuzahlende Betrag nicht zeitgerecht zur Verfügung steht, mutet das Gesetz dem Beamten grundsätzlich zu. Sinn dieser Regelung ist es, dem Beamten die Möglichkeit zu nehmen, durch die Erhebung von Rechtsmitteln gegen die Versetzung in den Ruhestand einen wirtschaftlichen Vorteil zu erlangen, der ihn erst zur Ergreifung von Rechtsmitteln ermutigt (vgl. hierzu OVG NW, B.v. 11.5.1992 - 1 B 1167/92 - DÖV 1992, 932). Nach der Gesetzesregelung hat zwar ein Rechtsbehelf gegen die Ruhestandsversetzung aufschiebende Wirkung. Wegen der unmittelbar aus dem Gesetz folgenden besoldungsrechtlichen Regelung des Einbehalts in Art. 66 Abs. 2 Satz 3 BayBG lässt ein Rechtsbehelf gegen die Ruhestandsversetzung jedoch nicht den vollen Besoldungsanspruch wieder aufleben (BayVGH, B.v. 22.5.2015 - 3 CE 15.520 - juris Rn. 26).
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof neigt zu der Auffassung, dass dem Beamten nur in Ausnahmefällen ein Anspruch auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zustehen kann (ausführlich zum Meinungsstreit: BayVGH, B.v. 22.5.2015 - 3 CE 15.520 - juris Rn. 27 ff.; B.v. 14.1.2015 - 3 CE 14.2587 - juris Rn. 22 m.w.N.). Einen solchen ausnahmsweise vorliegenden Anordnungsanspruch hat die Antragstellerin indes nicht glaubhaft gemacht. Die Ruhestandsversetzung erweist sich weder als rechtsmissbräuchlich und nur dem Zweck dienend, die Rechtsfolge der Besoldungskürzung eintreten zu lassen, noch erscheint die Annahme der Dienstunfähigkeit aus der Luft gegriffen. Insofern wird auf die Ausführungen der Kammer im Beschluss vom 6. Oktober 2016 - Au 2 S. 16.1213 - betreffend den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Ruhestandsversetzung gemäß Ziffer 1 des Bescheids vom 29. Juni 2016 verwiesen.
Der Vortrag der Antragstellerin, es läge eine nicht mehr hinzunehmende Härte vor, dass der notfalls nachzuzahlende Betrag nicht zeitgerecht zur Verfügung stehe, begründet keinen Anordnungsanspruch. Das Gesetz mutet dem Beamten grundsätzlich zu, dass bis zur Unanfechtbarkeit der Ruhestandsversetzung der dann nachzuzahlende Betrag nicht zeitgerecht zur Verfügung steht. Soweit die laufenden Ausgaben der Antragstellerin derzeit die Ruhestandsbezüge übersteigen, muss sie entsprechende Einsparmöglichkeiten bei ihren Ausgaben wahrnehmen. Der Antragstellerin musste bereits seit der Anhörung bewusst sein, dass eine Ruhestandsversetzung mit einer Reduzierung der Bezüge im Raum stand. Auch bei Rechtmäßigkeit der Ruhestandsversetzung muss die Antragstellerin mit ihren Ruhestandsbezügen auskommen (vgl. BayVGH, B.v. 14.1.2015 - 3 CE 14.2587 - juris Rn. 29).
Der Antrag war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1, wobei zu berücksichtigen ist, dass es sich nicht um einen dauerhaften, sondern um einen zeitlich begrenzten Anspruch handelt, bis über die Ruhestandsversetzung rechtskräftig entschieden ist. Insoweit erscheint es angemessen, einen sechsmonatigen Differenzbetrag zugrunde zu legen (std. Rspr. des BayVGH, z.B. B.v. 22.5.2015 - 3 CE 15.520 - juris Rn. 38 m.w.N.).
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