Die Klägerin begehrt im vorliegenden Verfahren das Wiederaufgreifen des Verfahrens hinsichtlich der bestandskräftigen Bescheide des Wasserwirtschaftsamtes … vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 zur teilweisen Rückforderung wasserwirtschaftlicher Zuwendungen für Baumaßnahmen an der öffentlichen Entwässerungseinrichtung der Klägerin (BA 10 und BA 12).
I.
Die Klägerin betreibt eine Entwässerungsanlage als öffentliche Einrichtung, an der sie unter den Bezeichnungen „Bauabschnitt 10 (BA 10 - Erweiterung der zentralen Kläranlage)“ von 1995 bis 2001 sowie unter der Bezeichnung „Bauabschnitt 12 (BA 12)“ 1997 Erneuerungs- und Ergänzungsmaßnahmen (Sanierung der Mischwasserbehandlung und Entlastung im Sanierungsgebiet „Nord“) durchführte. Die vom Ingenieurbüro …, …, für die beiden Baumaßnahmen erstellten Bauentwürfe datieren vom 8. Dezember 1994 und 3. Dezember 1996.
Unter dem 21. Februar 1997 (BA 10) bzw. 27. November 1997 (BA 12) beantragte die Klägerin beim Wasserwirtschaftsamt … die Gewährung einer Zuwendung für die Baumaßnahmen und bat um höchstmögliche Förderung.
Mit Zuwendungsbescheiden vom 18. März 1997 (BA 10) bzw. 17. Dezember 1997 (BA 12) stellte das Wasserwirtschaftsamt … für den Bauabschnitt 10 Zuwendungen bis zu 489.000,00 DM und für den Bauabschnitt 12 Zuwendungen bis zu 529.000,00 DM als Anteilsfinanzierung in Aussicht.
Als verbindliche Bestandteile und Grundlagen des Zuwendungsbescheides wurden die allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften (ANBest-K), die Nebenbestimmungen für Zuwendungen zu wasserwirtschaftlichen Vorhaben (NBest-Was 1991) und die geprüften Entwürfe für die Vorhaben zugrunde gelegt.
Mit Bescheid vom 21. Oktober 1999 ermittelte das Wasserwirtschaftsamt … im Rahmen der Prüfung des Verwendungsnachweises vom 14. Oktober 1999 die tatsächlichen Kosten der Herstellung des Bauabschnitts 12 mit 1.108.507,73 EUR. Hiervon seien 1.041.465,32 EUR zuwendungsfähig.
Das Staatliche Rechnungsprüfungsamt … teilte mit Schreiben vom 12. Juli 2001 dem Wasserwirtschaftsamt … nach Prüfung der Verwendungsnachweise und örtlichen Erhebungen hinsichtlich der Bauabschnitte 10 und 12 im Wesentlichen folgendes mit:
Die anzusetzenden Vorkosten seien um insgesamt 3.014.808,79 DM zu vermindern, da ein Betrag von insgesamt 520.351,89 DM im Januar 1981 verausgabt, jedoch als Ausgabe bereits 1980 gebucht worden sei. Die Vorkosten verminderten sich auch um den 1989 für die Kanalisierung des Gewerbegebietes angegebenen Betrag von 434.500,00 DM, da abwassertechnische Erschließungsmaßnahmen des Gewerbegebiets nicht nach den RZWas förderfähig seien. Es werde daher für erforderlich gehalten, die zuwendungsfähigen Kosten zu berichtigen und den überzahlten Betrag zurückzufordern.
Mit Bescheid vom 27. August 2003 hob das Wasserwirtschaftsamt … den Bescheid vom 21. Oktober 1999 zur Feststellung der tatsächlichen Kosten der Herstellung auf und setzte die Zuweisungen für den Bauabschnitt 12 neu auf 222.049,48 EUR fest. Unter Berücksichtigung der bisher gewährten Zuwendung von 266,383,07 EUR ergebe sich eine umgehend, spätestens bis zum 1. Oktober 2003 zu erstattende Rückforderung in Höhe von 44.333,59 EUR. Der Erstattungsbetrag sei rückwirkend ab dem 3. Dezember 1999 mit 6 von 100 zu verzinsen.
Zur Begründung wurde vorgetragen, die Prüfung des Verwendungsnachweises habe ergeben, dass sich der im Zuwendungsbescheid festgelegte Fördersatz von 50,06 v.H. um 8,36 v.H. auf 41,70 v.H. ermäßige. Damit sei nach Nr. 2.1 ANBest-K eine den Zuwendungsbescheid auflösende Bedingung (Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG) eingetreten. Durch die Verringerung des Fördersatzes von 50,06 von 100 auf 41,70 von 100 ermäßigten sich nun nach Nr. 2.1 ANBest-K die Zuwendungen um 44.333,59 EUR auf 222.049,48 EUR, so dass sich ein Erstattungsbetrag in Höhe von 44.333,59 EUR ergebe.
Mit Bescheid vom 11. Februar 2004 setzte das Wasserwirtschaftsamt … die Zuweisungen für den Bauabschnitt 10 neu auf 472.367,00 EUR fest. Unter Berücksichtigung der bisher ausbezahlten Zuwendung von 266.383,07 EUR ergebe sich eine Rückforderung in Höhe von 127.286,69 EUR. Der Erstattungsbetrag sei mit 6 von 100 zu verzinsen.
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Prüfung des Verwendungsnachweises habe ergeben, dass sich der im Zuwendungsbescheid festgelegte Fördersatz von 49,89 v.H. auf 39,30 v.H ermäßigt habe. Damit sei nach Nr. 2.1 ANBest-K eine den Zuwendungsbescheid auflösende Bedingung (Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG) eingetreten.
Die Klägerin legte mit Schreiben vom 3. März 2004 gegen den Bescheid vom 11. Februar 2004 Widerspruch ein.
Mit Bescheid vom 8. Dezember 2004 hob die Regierung von Mittelfranken den Bescheid vom 11. Februar 2004 auf. Es sei keine auflösende Bedingung nach Nr. 2.1 ANBest-K eingetreten, da es sich um einen von Anfang an vorhandenen Fehler (falsche rechtliche Einordnung eines bekannten Sachverhalts) gehandelt habe.
Das Wasserwirtschaftsamt … hob daraufhin mit Bescheid vom 23. Dezember 2004 den Zuwendungsbescheid vom 8. Januar 2002 auf und setzte die Zuweisungen für den Bauabschnitt 10 neu auf 472.367,00 EUR fest. Unter Berücksichtigung der bisher ausbezahlten Zuweisungen von 599.653,69 EUR wurde erneut eine Rückforderung in Höhe von 127.286,69 EUR geltend gemacht. Der Erstattungsbetrag sei mit 6 von 100 zu verzinsen.
Zur Begründung wurde ausgeführt, der Bemessung des Zuwendungssatzes habe ein von Anfang an vorhandener Fehler zugrunde gelegen. Für die Ermittlung der anrechenbaren zuwendungsfähigen Kosten nach den RZWas 1991 seien die zuwendungsfähigen Kosten anzusetzen, die innerhalb von 25 Jahren für das Gesamtvorhaben angefallen seien oder anfallen würden, und zwar in den 16 Jahren vor und in den 8 Jahren nach, sowie im Jahre der Finanzierung, einschließlich der zuwendungsfähigen Kosten des zu finanzierenden Bauabschnitts. Die Aufstellung der Kosten im Förderantrag vom 21. Februar 1997 sei für 1989 unrichtig gewesen, da hierbei anteilig auch Investitionskosten für die abwassertechnische Erschließung eines Gewerbegebietes zum Ansatz gebracht worden seien. Nachdem Erschließungsmaßnahmen nach den RZWas 1991 nicht förderungsfähig seien, verminderten sich diese Vorkosten von 434.500,00 DM auf 122.200,00 DM.
Weiterhin seien in der Aufstellung für das Jahr 1982 die gesamten Kosten des BA 06 in voller Höhe (weil 1982 die endgültige finanzielle Abwicklung erfolgt sei/ Verwendungsnachweis) und nicht die tatsächlich in diesem Jahr angefallenen Kosten angesetzt wurden (dadurch verminderten sich die Vorkosten von 3.535.160,68 DM auf 520.351,89 DM). Gemäß den Schreiben des StMUGV vom 21. April und 12. Juli 2004 seien die Kosten jedoch auf die Jahre aufzuteilen, in denen sie angefallen seien. Aufgrund dieser Vorgaben durch das StMUGV müsse im Rahmen des „gebundenen Ermessens“ davon ausgegangen werden, dass ein Verstoß gegen den einheitlichen Vollzug der Förderrichtlinien vorliege.
Gemäß Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG müsse der Zuwendungsbescheid vom 8. Januar 2002 deshalb bezüglich der Kosten je Abwasseranteil zurückgenommen werden. Die Kosten je Abwasseranteil (AA) verringerten sich entsprechend Anlage 4 zu den RZWas 1991 auf 2.958,35 DM / AA, demnach verringere sich gemäß Nr. 3.1 der Anlage 8 RZWas 1991 der Fördersatz von bisher 49,89 v.H. auf 39,30 v.H.. Die Zuwendungen ermäßigten sich um 127.286,69 EUR auf 472.307,00 EUR. Gegenüber den bereits ausgezahlten Zuwendungen ergebe sich somit ein Erstattungsanspruch von 127.286,69 EUR.
Mit Urteilen des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 31. Januar 2006 - AN 1 K 03.02361 (BA 12) und AN 1 K 05.00327 (BA 10) - wurden die gegen die Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003 und vom 23. Dezember 2004 erhobenen Klagen abgewiesen.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof lehnte die Anträge auf Zulassung der Berufung gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts Ansbach mit Beschlüssen vom 27. Februar 2007 - 4 ZB 06.707 (BA 12) und vom 17. September 2007 - 4 ZB 06.686 (BA 10) ab.
Im Beschluss vom 27. Februar 2007 - 4 ZB 06.707 (BA 12) bestätigte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Rechtmäßigkeit der Ausübung des Rücknahmeermessens. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung zum intendierten Rücknahmeermessen keinen atypischen Ausnahmefall gesehen. Auch die Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG sei eingehalten worden.
Im Übrigen erweise sich das Vertrauen der Klägerin nach der in den Zuwendungsbescheid übernommenen Nr. 2.1 ANBest-K auch nicht als schutzwürdig. Nach dieser auflösenden Bedingung ermäßige sich die Zuwendung, wenn sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben ermäßigten. Für den Bedingungseintritt sei es unerheblich, auf welche Weise sich die zuwendungsfähigen Ausgaben ermäßigten; es genüge jeder Unterschied zwischen dem bei der Bewilligung angenommenen und dem später festgestellten Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben.
Im Beschluss vom 17. September 2007 - 4 ZB 06.686 (BA 10) wird ausgeführt, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Rücknahme sei noch innerhalb der Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG ausgesprochen worden, unterliege erheblichen Bedenken. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts erweise sich jedoch aus anderen Gründen als offensichtlich richtig. Die Klage gegen den Bescheid des Wasserwirtschaftsamtes vom 23. Dezember 2004 müsse ohne Erfolg bleiben, weil die (wohl rechtswidrige) Rücknahme des Zuwendungsbescheides vom 8. Januar 2002 von Anfang an keine der Klägerin nachteilige Rechtswirkung habe entfalten können; denn dieser Zuwendungsbescheid sei bereits zuvor - wie das Wasserwirtschaftsamt zutreffend in seinem von der Widerspruchsbehörde dann zu Unrecht aufgehobenen Bescheid vom 11. Februar 2004 festgestellt habe - in Folge des Eintritts einer auflösenden Bedingung in dem strittigen Umfang unwirksam geworden, so dass die Rücknahme „ins Leere“ gegangen sei und ihre Aufhebung im gerichtlichen Verfahren die Rechtsposition der Klägerin nicht habe verbessern können. Es handle sich um die auflösende Bedingung nach Nr. 2.1 ANBest-K. Der Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben habe sich - ohne Zweifel - in dem vom Wasserwirtschaftsamt im Anschluss an die Mitteilungen des Rechnungsprüfungsamtes festgestellten Umfang ermäßigt. Im Vollzug der Nr. 2.1 ANBest-K genüge nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs jedoch jeder Unterschied zwischen dem bei der Bewilligung angenommenen und dem später festgestellten Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben, auch wenn er lediglich auf einer Neubewertung durch die Bewilligungsbehörde beruhe.
II.
Das Bundesverwaltungsgericht hob mit Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14, juris, in einem anderen wasserwirtschaftlichen Zuwendungsverfahren eine Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juli 2013 - 4 B 13.727 auf, die ebenfalls den Anwendungsbereich der Nr. 2.1 ANBest-K 2005 betraf.
Das Bundesverwaltungsgericht führt aus, eine Bedingung werde nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG dadurch charakterisiert, dass sie den Eintritt oder den Wegfall einer Vergünstigung oder Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängig mache. Unter den Begriff des Ereignisses fielen nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse, nicht hingegen nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörende Vorstellungen. Die rein verwaltungsinterne Neubewertung abgeschlossener Zuwendungsfälle könne darum nicht als künftiges Ereignis für eine auflösende Bedingung dienen und keine automatische Reduzierung einer Zuwendung bewirken. Nach diesen Maßstäben widerspreche die Annahme des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs revisiblem Recht, dass es sich bei der in Nr. 2.1 ANBest-K 2005 enthaltenen Nebenbestimmung um eine auflösende Bedingung im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG handele.
III.
Die Klägerin beantragte mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 19. August 2015 beim Wasserwirtschaftsamt Ansbach, das Verfahren hinsichtlich der bestandskräftigen Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003 und vom 23. Dezember 2004 gemäß Art. 51 BayVwVfG wieder aufzugreifen.
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Rechtslage habe sich nachträglich zu Gunsten der Klägerin geändert, nachdem das Bundesverwaltungsgericht entschieden habe, dass eine automatische Kürzung von Zuwendungen bei nachträglich geänderter Rechtsauffassung keine auflösende Bedingung im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts darstelle. Nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG sei daher erneut zu entscheiden. Diese neueste Rechtsprechung sei Ausdruck einer neuen allgemeinen Rechtsauffassung und stelle daher eine maßgebliche Änderung der Rechtslage dar (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 51 Rn. 30 m.w.N.). Damit sei die vorherige entgegenstehende Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs als hinfällig anzusehen. In der Sache sei der Rückforderungsbescheid aufzuheben, weil das Vertrauen der Klägerin im Sinne des Art. 48 BayVwVfG schutzwürdig gewesen sei.
Der Beklagte lehnte den Antrag der Klägerin mit Bescheid des Wasserwirtschaftsamtes … vom 26. Januar 2016 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens sei zwar zulässig, aber unbegründet, weil Änderungen der Rechtsprechung grundsätzlich nicht zu einer Änderung der Rechtslage führten. Mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts habe sich die Rechtslage nicht geändert, es liege auch keine Änderung der allgemeinen Rechtsauffassung vor.
Die Klägerin habe einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinne (Art. 51 Abs. 5 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 Satz 1 und Art. 49 Abs. 1 BayVwVfG).
Der Rückforderungsbescheid vom 27. August 2003 (BA 12) sei korrekt auf Grundlage der damals geltenden RZWas 1991 entsprechend der ständigen Förderpraxis ergangen. Dies sei mit Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 31. Januar 2006 (Auslegung als Rücknahmebescheid) und mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. Februar 2007 – 4 ZB 06.707 bestätigt worden. Der Bescheid vom 27. August 2003 sei bestandskräftig geworden.
Der Rückforderungsbescheid vom 23. Dezember 2004 (BA 10) sei korrekt auf Grundlage der damals geltenden RZWas 1991 entsprechend der ständigen Förderpraxis ergangen. Dies sei mit Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 31. Januar 2006 und mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. September 2007 – 4 ZB 06.686 (Umdeutung: in Folge Eintritts einer auflösenden Bedingung) bestätigt worden. Der Bescheid vom 23. Dezember 2004 sei ebenfalls bestandskräftig geworden.
Von der Klägerin seien keine weiteren Gründe für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens vorgebracht worden. Solche Gründe seien auch nicht erkennbar.
Soweit die Klägerin ausführe, sie dürfe wegen der umfassenden Beratung und Begleitung durch das Wasserwirtschaftsamt auf den Bestand der Zuwendungsbescheide vertrauen, sei darauf hinzuweisen, dass sich öffentlich-rechtliche Körperschaften aufgrund der eigenen Bindung an Recht und Gesetz nicht auf die besonderen Vertrauensschutzbestimmungen des Art. 48 BayVwVfG berufen könnten (BVerwGv. 20.6.1997 - V C 175/66). Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 bestätige erneut diese ständige Rechtsprechung.
Gegen ein Wiederaufgreifen des Verfahrens spreche, dass es mehrere Hundert abgeschlossene Förderverfahren gebe, bei denen die Neubewertung von in der Vergangenheit liegenden Sachverhalten nach Rechnungsprüfung zu einer Rückforderung wegen Unwirksamkeit aufgrund Eintritts einer auflösenden Bedingung geführt habe. Im Sinne des Gleichbehandlungsgrundsatzes müssten all diese Fälle wiederaufgegriffen werden.
Dies würde nicht nur einen immensen Verwaltungsaufwand mit sich bringen, sondern vor allem zu einer erheblichen, nicht vertretbaren zusätzlichen Belastung des Staatshaushaltes führen. Im Übrigen überwögen die Rechtssicherheit und das öffentliche Interesse gegenüber dem Interesse der Klägerin am Wiederaufgreifen des Verfahrens.
Mit Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 31. Januar 2006 - AN 1 K 03.02361 zum BA 12 sei die Rückforderung bestätigt worden, jedoch zunächst auf der Rechtsgrundlage des Art. 48 BayVwVfG. Insoweit seien bereits zum damaligen Zeitpunkt Ermessenserwägungen vorgenommen worden.
Beim BA 10 sei der Rückforderungsbescheid nach dem Widerspruchsverfahren auf Grundlage des Art. 48 BayVwVfG ergangen. Mit Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 31. Januar 2006 - AN 1 K 05.00327 zum BA 10 sei die Rückforderung auf der Rechtsgrundlage des Art. 48 BayVwVfG zunächst bestätigt worden. Auch insofern sei bereits zum damaligen Zeitpunkt pflichtgemäßes Ermessen ausgeübt worden.
Die Aufrechterhaltung der Bescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 sei auch nicht schlechthin unerträglich im Sinne der Rechtsprechung. Zum Zeitpunkt des Ergehens der Verwaltungsakte habe sich deren Rechtwidrigkeit nicht aufgedrängt. Die Bescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 hätten vielmehr der damaligen ständigen Verwaltungspraxis entsprochen. Es seien des Weiteren keine Umstände ersichtlich, die die Berufung auf die Unanfechtbarkeit der Bescheide als Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben erscheinen ließen. Ein Wiederaufgreifen des Verfahrens in vergleichbaren Fällen erfolge nicht.
Das Wasserwirtschaftsamt … komme daher nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens unter Berücksichtigung der Rechtssicherheit und der Bestandskraft der Förderbescheide, der Praxis der zuständigen Behörden in vergleichbaren Fällen und unter Berücksichtigung des Interesses des Betroffenen an einem Wiederaufgreifen des Verfahrens zum Ergebnis, das Verfahren nicht wieder aufzugreifen.
Die Klägerin ließ mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 8. Februar 2016, eingegangen beim Verwaltungsgericht Ansbach am selben Tag, Klage erheben und beantragen,
I. Der Bescheid des Wasserwirtschaftsamts … vom 26. Januar 2016, Az. …, wird aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, die Rückforderungsverfahren bezogen auf die wasserwirtschaftlichen Vorhaben „Abwasseranlage Stadt …“, BA 12, Vorhabenskennzeichen …, Az. …, und BA 10, Vorhabenskennzeichen …, Az. …, wieder aufzugreifen und die Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003, Az. …, und 23. Dezember 2004, Az. …, aufzuheben.
II. Hilfsweise:
Der Bescheid des Wasserwirtschaftsamt … vom 26. Januar 2016, Az. …, wird aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Wiederaufgreifen der Rückforderungsverfahren bezogen auf die wasserwirtschaftlichen Vorhaben „Abwasseranlage Stadt …“, BA 12, Vorhabenskennzeichen …, Az. …, und BA 10, Vorhabenskennzeichen …, Az. …, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts erneut zu entscheiden.
III. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Mit Schreiben vom 1. März 2016 teilte die Regierung von Mittelfranken, Prozessvertretung, mit, dass sie die Vertretung im Verfahren übernehme.
Zur Begründung der Klage trugen die Bevollmächtigten der Klägerin mit Schriftsatz vom 19. September 2016 vor, das Wasserwirtschaftsamt habe bei der Antragstellung für die Zuwendungsbescheide durch die Klägerin mitgewirkt und die Klägerin im Antragsverfahren umfassend betreut und beraten. Es seien mehrere Besprechungen zwischen Vertretern des entwurfserstellenden Ingenieurbüros und des Wasserwirtschaftsamtes erfolgt, bevor es zur tatsächlichen Antragstellung durch die Klägerin gekommen sei.
Die Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003 und vom 11. Februar 2004 seien rechtsfehlerhaft. Ein Rückforderungsanspruch des Beklagten hinsichtlich der gewährten Zuwendungen bestehe nicht.
Die Zuwendungen seien sachgerecht und gemäß den zum Bewilligungszeitpunkt geltenden Rechtsvorschriften erfolgt. Insofern werde umfassend auf den Vortrag in den beiden Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Ansbach zu den Aktenzeichen AN 1 K 03.02361 (Bauabschnitt 12) und AN 1 K 05.00327 (Bauabschnitt 10) und vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu den Aktenzeichen 4 ZB 06.707 (Bauabschnitt 12) und 4 ZB 06.686 (Bauabschnitt 10) verwiesen.
Zusammengefasst habe die Klägerin die Umstände, die zur Rücknahme der Bewilligungsbescheide geführt hätten, vorliegend nicht zu vertreten. Im Rahmen der Antragstellung seien durch die Klägerin alle Angaben vollständig und zutreffend gemacht worden. Insbesondere seien alle Angaben bei der Antragstellung der Zuwendungsbescheide von der Klägerin an das Wasserwirtschaftsamt Ansbach weitergegeben und mit dem zuständigen Sachbearbeiter dort, dem Zeugen …, umfassend besprochen worden. Das Wasserwirtschaftsamt habe insoweit bei der Antragstellung mitgewirkt.
Die Klägerin habe darauf vertrauen können, dass die Bewilligung der Förderung in voller Höhe zutreffend sei.
Die Rückforderungen seien damit begründet worden, dass Kosten, die vor dem Jahr 1981 entstanden gewesen seien, in die Berechnung der zuwendungsfähigen Kosten einbezogen worden seien, obwohl diese nicht im förderungsfähigen Zeitraum entstanden seien. Zudem sei ein Betrag für die Kanalisierung des Gewerbegebiets angesetzt worden, dessen abwassertechnische Erschließung ebenfalls nicht förderfähig sei. Bei der Antragstellung hätten diese Umstände, die zur Rücknahme der Zuwendungsbescheide geführt hätten, auch vom Wasserwirtschaftsamt erkannt werden müssen. Insoweit seien die Gründe, die zu einer Rückforderung geführt hätten, offensichtlich nicht von der Klägerin zu vertreten.
Entgegen der den angefochtenen Bescheiden und den Urteilen des Verwaltungsgerichts Ansbach und den Beschlüssen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zugrundeliegenden Rechtsaufassung sei in beiden Fällen weder ein Widerrufsgrund nach Art. 48 BayVwVfG noch eine auflösende Bedingung, insbesondere hinsichtlich der Berechnungsweise, eingetreten, so dass die Rückforderungen zu Unrecht erfolgt seien und die Klagen nicht hätten abgewiesen werden dürfen.
Da die Bescheide bestandskräftig seien, seien aufgrund der nachfolgenden Erwägungen die Verfahren wieder aufzugreifen und die Rückforderungsbescheide aufzuheben.
Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG lägen vor.
Entgegen der im angefochtenen Bescheid vom 26. Januar 2016 geäußerten Rechtsansicht habe sich die Rechtslage gemäß Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG nachträglich geändert. Zudem sei die Rückforderung nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG i.V.m. § 580 Nr. 6 ZPO auf einer fehlerhaften Beurteilung einer Vorfrage, ob nämlich die Förderbedingungen eine auflösende Bedingung enthielten oder nicht, entschieden worden. Bei richtiger Beantwortung dieser Vorfrage hätte anders entschieden werden müssen.
Zudem habe die Klägerin unabhängig von der gebundenen Entscheidung nach Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG gemäß Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Beklagten über die Rücknahme der beiden rechtswidrigen Verwaltungsakte in Form der angefochtenen Rückforderungsbescheide. Die Entscheidung des Beklagten sei ermessensfehlerhaft.
Aufgrund der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14, welches in seinen tragenden Gründen die streitgegenständliche Frage und die dort anwendbaren allgemeinen Rechtsgrundsätze erfasse, habe sich die Rechtslage nachträglich zu Gunsten der Klägerin geändert und diese Änderung der Rechtslage sei für die Rückforderungsbescheide des Beklagten und die Abweisung der klägerischen Anträge der Ausgangsverfahren entscheidungserheblich.
Unter dem Begriff des eine Bedingung auslösenden Ereignisses im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG fielen nach dem zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse, nicht hingegen zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörende Vorstellungen.
Hätte der Beklagte das geltende Recht rechtskonform angewandt und hätten das Verwaltungsgericht Ansbach und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof nicht eine fehlerhafte Rechtsanwendung vollzogen, wären die Rückforderungsbescheide des Beklagten nicht erlassen bzw. aufgehoben worden.
Da in der Klausel der Zuwendungsbescheide kein die Bedingung auslösendes Ereignis benannt werde, fehle es bei beiden Bescheiden an einer hinreichenden Grundlage für die geltend gemachte Rückforderung der ursprünglich bewilligten Zuwendungen. Vor allem fehle es an einem für die Klägerin erkennbaren Willen des Beklagten in Vertretung durch die Bewilligungsbehörde, das eine ggf. fehlerhafte Berechnung als auslösendes Ereignis den Umfang der Zuwendung bestimmen solle.
Die Klägerin könne sich daher hinsichtlich beider Berechnungen auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen.
Die Berechnungen der zuwendungsfähigen Kosten seien darüber hinaus rechtmäßig erfolgt. Insbesondere seien die Kosten des Bauabschnitts 06 (bei Abrechnung des BA 10) in voller Höhe anzusetzen, da im Jahr 1982 mit Datum vom 25. Januar 1982 die endgültige finanzielle Abwicklung mit Schlussbescheid des Bayerischen Staatsministerium des Innern erfolgt und eine Aufsplittung der zuwendungsfähigen Kosten für den Bauabschnitt 06 in den RZWas 1991 nicht enthalten gewesen sei.
Die Ablehnung des Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens sei rechtswidrig.
Nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG sei eine nachträgliche Änderung der Sach- und Rechtslage zu Gunsten des Betroffenen ein Grund für das Wiederaufgreifen. Diesbezüglich stehe dem Beklagten kein Ermessen zu.
Vorliegend seien trotz der gebotenen engen Auslegung die Voraussetzungen für eine Wiederaufnahme des Verfahrens gegeben, da die alte Rechtslage gegen den fundamentalen Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen habe.
Die Klägerin verkenne nicht, dass die Rechtsprechung nur in einzelnen gravierenden Fällen den Vorrang der materiellen Gerechtigkeit gegenüber dem formalen Prinzip der Bestandsbzw. Rechtskraft anerkenne und den Konflikt zu Gunsten des Prinzips der materiellen Gerechtigkeit löse, indem sie dem Betroffenen einen Anspruch auf neue Sachentscheidung zugestehe (vgl. BVerwG, U.v. 27.1.1994 - 2 C 12/92).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (B.v. 4.10.1993 - 6 B 35/93) seien die Verwaltungsbehörden zwar grundsätzlich nicht verpflichtet, ein durch ein unanfechtbar gewordenen Urteil abgeschlossenes Verfahren wiederaufzugreifen, wenn sich der unanfechtbar gewordene Verwaltungsakt aufgrund einer geänderten höchstrichterlichen Rechtsprechung als rechtswidrig erweise. Dieser Grundsatz gelte jedoch nicht uneingeschränkt und lasse Ausnahmen zu, wie dies vorliegend der Fall sei.
Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ginge zwar grundsätzlich davon aus, dass eine Änderung auch höchstrichterlicher Rechtsprechung eine Änderung der Rechtslage grundsätzlich nicht herbeiführe (u. a. BVerwG vom 7.12.2011 - 8 B 70.11, juris; BayVGH, B.v. 8.3.2016 - 14 ZB 15.1373, juris).
Selbst wenn die Bejahung der Voraussetzungen des § 51 VwVfG und analog des Art. 51 BayVwVfG zu einer Durchbrechung der Bestandskraft des Verwaltungsaktes führe und daher die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm im Interesse des Rechtsfriedens auszulegen seien, sei vorliegend die Wiederaufnahme zur Wahrung der Rechtssicherheit unabdingbar.
Das Bundesverwaltungsgericht habe in der Entscheidung vom 16. Juni 2015 erstmals festgestellt, dass die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs revisibles Recht verletze und insofern eine Änderung einer höchstrichterlichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorliege.
Das Bundesverwaltungsgericht habe grundsätzlich entschieden, dass Klauseln, wie im vorliegenden Rechtsstreit die Klausel Nr. 2.1 ANBest-K 2005, die automatisch die Rückforderung der Zuwendung bewirkten, sobald die Bewilligungsbehörde ihre frühere Rechtsauffassung ändere, zu einer unzulässigen Umgehung der verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften über die Bestandskraft und die Rücknahme von Verwaltungsakten führten.
Dies bedeute darüber hinaus, dass die alte Rechtslage, die den angefochtenen Bescheiden und den angefochtenen Urteilen und Beschlüssen zugrunde liege, mit dem materiellen Rechtsstaatsprinzip und damit die Beibehaltung derselben mit dem Gerechtigkeitsgedanken und der allgemeinen Rechtsauffassung schlechthin unvereinbar sei.
Es sei evident, dass sich damit die Rechtslage hinsichtlich der angefochtenen Bescheide nachträglich grundlegend geändert habe.
Ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG sei daher zwingend geboten. Eine Änderung der Rechtslage sei dahingehend zu sehen, weil den Bescheiden und Gerichtsentscheidungen eine mit dem Rechtsstaatsprinzip grundsätzlich nicht vereinbare Auslegung zugrunde liege und insofern eine Änderung der allgemeinen Rechtsauffassung bestehe.
Die Rückforderung beruhe zudem auf der fehlerhaften Beurteilung der Vorfrage nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG i.V.m. § 580 Nr. 6 ZPO, ob die Förderbedingungen eine auflösende Bedingung enthielten oder nicht.
Aufgrund dieser fehlerhaften Beantwortung einer entscheidungserheblichen Vorfrage seien die Rückforderungsbescheide erlassen worden. Sie hätten jedoch bei richtiger Beantwortung der Vorfrage anders entschieden werden müssen.
Insofern werde den Entscheidungen ein Sachverhalt unterstellt, der nicht bestehe, weil gar keine „auflösende“ Bedingung in der Nr. 2.1 ANBest-K 2005 vorgelegen habe.
Das Bundesverwaltungsgericht betone nicht nur, dass „gegen ein solches Verständnis der Nr. 2.1 ANBest-K 2005 als Bedingung (…) aber entscheidend (spricht), dass in dieser Klausel kein die Bedingung auslösendes Ereignis benannt wird“, sondern hebe zugleich hervor, dass „das für eine Bedingung unabdingbare Ereignis (…) auch nicht durch Auslegung der Klausel ermittelt werden (kann)“.
Damit seien der Bayerische Verwaltungsgerichtshof und das Verwaltungsgericht Ansbach zu Unrecht bei der Beurteilung der entscheidungserheblichen Vorfrage von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen, es würde eine Klausel vorliegen, die eine Bedingung enthalte. Hierbei handle es sich nicht um die unterschiedliche Rechtsauslegung einer Klausel.
Ein Rechtsanspruch der Klägerin auf Wiederaufnahme des Verfahrens und Aufhebung der angefochtenen Rückforderungsbescheide bestehe aber jedenfalls nach Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG, wonach die Vorschriften des Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG unberührt blieben.
Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 10 Abs. 1, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) umfasse eine angemessene Finanzausstattung, in welche durch die rechtswidrigen Rückforderungsfestsetzungsbescheide eingegriffen worden sei.
Die Entscheidung des Beklagten sei ermessensfehlerhaft. Im Rahmen der Ermessensentscheidung nach Art. 48 BayVwVfG habe der Beklagte zwischen der Einzelfallgerechtigkeit und dem öffentlichen Interesse an Rechtssicherheit und Rechtsfrieden abzuwägen.
Vorliegend überwiege das Prinzip der Einzelfallgerechtigkeit und das Interesse der Klägerin an der Verwendung der zu Unrecht zurückgeforderten Finanzmittel zu Gunsten des Gemeinwohls ihrer Bürger das Interesse des Beklagten an der Bestandskraft der rechtswidrigen Zurückforderungsbescheide.
Die Kommunen seien angesichts eines Prozesses, bei dem das Land zunehmend Pflichtaufgaben auf die Kommunen verlagere und sich zugleich aus der Mitfinanzierung kommunaler Aufgaben zurückziehe, auf Finanzzuweisungen existenziell angewiesen. Ungerechtfertigte Kürzungen der Finanzzuweisungen aufgrund einer unrichtigen Feststellung der Zuwendungsvoraussetzungen gefährdeten die angemessene Finanzausstattung der Kommunen im Allgemeinen und der Klägerin im Besonderen nachhaltig.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts garantiere Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die kommunale Selbstverwaltung. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung umfasse eine angemessene Finanzausstattung, in welche durch die rechtswidrigen Rückforderungsfestsetzungsbescheide eingegriffen worden sei.
Eine Verletzung ergebe sich diesbezüglich aus dem Schutzzweck der Regelung, rechtswidrige Schmälerungen des für die Wahrnehmung des eigenen Wirkungskreises vorgesehenen finanziellen Budgets der Kommunen und damit Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung zu vermeiden.
Dem berechtigten Interesse der Klägerin an einem sachgerechten Einsatz ihrer Eigenmittel könne nicht der allgemeine Hinweis entgegengehalten werden, ein nachträglich rechtmäßiges Verhalten des Beklagten führe zu einer erheblichen, nicht vertretbaren zusätzlichen Belastung des Staatshaushaltes.
Nachdem die Rückforderungen rechtswidrig gewesen seien, habe die Klägerin auch einen Anspruch auf Aufhebung der Rückforderungsbescheide. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei anerkannt, dass das Gericht im Falle einer erfolgreichen Klage auf Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens im Regelfall sogleich auch in der Sache zu entscheiden habe (BVerwG, U.v. 21.4.1981 - 8 C 75.80).
Der Beklagte beantragte mit Schriftsatz vom 24. Juli 2017,
die Klage abzuweisen.
Der Klägerin stehe unabhängig von der Rechtsgrundlage, auf die die Rückforderungsbescheide gestützt werde, weder ein Anspruch auf ein Wiederaufgreifen des Verfahrens im engeren Sinne nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 3 BayVwVfG zu, noch führe der Anspruch auf ermessensfehlerfrei Entscheidung über das Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinnen nach Art. 51 Abs. 5 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 Satz 1 und Art. 49 Abs. 1 BayVwVfG zum Erfolg.
Es bestehe kein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG, weil sich weder die den unanfechtbaren Bescheiden vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 zugrundeliegende Sachnoch die Rechtslage nachträglich zu Gunsten der Klägerin geändert habe.
Entgegen der Auffassung der Klägerin habe das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts keine Änderung der Rechtslage zur Folge, denn es ändere nicht das einschlägige materielle Recht. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts führe auch die Änderung der Rechtsprechung grundsätzlich nicht zu einer Rechtsänderung, so dass sich allein aus der Tatsache, dass das Bundesverwaltungsgericht nicht der bisherigen obergerichtlichen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zur auflösenden Bedingung nach der ersten Alternative der Nr. 2.1 ANBest-K folge, keine nachträgliche Rechtsänderung begründen lasse. Dies gelte auch für höchstrichterliche Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung, die Ausdruck einer neuen allgemeinen Rechtsauffassung seien (Falkenbach, Beck‘scher Onlinekommentar, VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, Stand 1.7.2015, Rn. 37 zu § 51 VwVfG). Der in Teilen von Literatur und Rechtsprechung vertretenen abweichenden Auffassung, dass eine Änderung der Rechtslage bei Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung vorliege, wenn sie Ausdruck einer neuen allgemeinen Rechtsauffassung sei (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 2015, Rn. 30 zu § 51), könne so nicht gefolgt werden.
Auch dem von Kopp/Ramsauer für ihre Auffassung angeführten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Februar 1993 - 9 B 241/92 könne kein diesbezüglicher allgemeingültiger Rechtssatz entnommen werden. In den dem Beklagten zugänglichen Auszügen aus den Gründen (NVwZ-RR 1994, 119 bzw. BayVBl 1993, 507) tauche der Begriff „Ausdruck einer neuen allgemeine Rechtsauffassung“ nicht auf. In dem dort entschiedenen Fall sei die Revision nicht zugelassen worden, weil es sich um einen Fall gehandelt habe, bei dem nach der unverändert gebliebenen Rechtslage ursprünglich möglicherweise eine rechtswidrige Versagung eines Vertriebenenausweises erfolgt sei. Dies rechtfertige eine Verpflichtung zum Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG offensichtlich nicht, so das Bundesverwaltungsgericht.
Aber selbst wenn man dieser Rechtsauffassung von Kopp/Ramsauer folgen wollte, habe das Bundesverwaltungsgericht diese Rechtsfrage erstmalig entschieden, so dass keine Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung vorliege. Da der Bayerische Verwaltungsgerichtshof diese Frage zuvor in ständiger Rechtsprechung anders beurteilt habe, könne die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auch nicht bereits Ausdruck einer neuen allgemeinen Rechtsauffassung sein, sondern es könne sich allenfalls aufgrund der grundsätzlichen Entscheidung erstmalig eine allgemeine Rechtsauffassung zu dieser Frage bilden.
Insgesamt sei daher davon auszugehen, dass gerichtliche Entscheidungen eine rechtliche Würdigung des Sachverhalts am Maßstab der vorgegebenen Rechtsordnung blieben und demnach weder geeignet noch darauf angelegt seien, die Rechtslage konstitutiv zu verändern (so Falkenbach a.a.O. unter Berufung auf die ständige Rechtsprechung des BVerwG). Aus den genannten Gründen liege schließlich auch keine Änderung der allgemeinen Rechtsauffassung vor, die einer Rechtsänderung gleichstehen könnte, vielmehr sei hier lediglich eine Rechtsfrage erstmalig höchstrichterlich entschieden worden, die bisher in der bayerischen obergerichtlichen Rechtsprechung anders beurteilt worden sei.
Das Verfahren sei auch nicht nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG entsprechend § 580 Nr. 6 ZPO wiederaufzugreifen. Ein Grund für das Wiederaufgreifen des Verfahrens liege demnach vor, wenn ein Verwaltungsakt auf einer bestimmten Beurteilung einer Vorfrage beruhe, die nachträglich durch das sachlich zuständige Gericht bzw. die dafür zuständige Behörde durch rechtskräftiges Urteil oder durch unanfechtbaren Verwaltungsakt anders entschieden worden sei. Es bedürfe hierzu eines engen Ursachenzusammenhangs zwischen der mittlerweile aufgehobenen und vorgreiflichen Entscheidung und dem bestandskräftigen und wiederaufzugreifenden Verwaltungsakt (Falkenbach a.a.O., Rn. 52 zu § 51 VwVfG). Der wiederaufzugreifende Verwaltungsakt müsse auf einer Entscheidung beruhen, die nachträglich durch rechtskräftige Entscheidung des zuständigen Gerichts oder der zuständigen Behörde aufgehoben worden sei. Ein derartiger enger Ursachenzusammenhang sei hier innerhalb des zu betrachtenden Förderverfahrens einschließlich der Rückforderungsbescheide nicht gegeben, denn die Rückforderungsbescheide beruhten auf keiner konkreten vorgreiflichen Entscheidung, die nachträglich aufgehoben worden sei, sondern, soweit sie im Klageverfahren auf Nr. 2.1 ANBest-K gestützt worden seien, insgesamt auf der bisher ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs. Den Ausführungen in der Klagebegründung sei insofern auch entgegenzuhalten, dass den Rücknahmebescheiden nicht ein Sachverhalt unterstellt werde, der nicht bestehe, sondern hier lediglich die gleiche Rechtsfrage, ob Nr. 2.1. Alt. 1 ANBest-K eine auflösende Bedingung enthalte, nachträglich durch das Bundesverwaltungsgericht in einem anderen Fall anders entschieden worden sei. Das reiche für den Wiederaufnahmegrund der Aufhebung einer präjudiziellen Entscheidung nicht aus.
Schließlich habe das Wasserwirtschaftsamt auch den Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Wiederaufgreifen des Verfahrens korrekt geprüft und das Wiederaufgreifen mit ausführlichen und sachgerechten Ermessenserwägungen abgelehnt.
Bei dem Rückforderungsbescheid vom 27. August 2003 (BA 12) handle es sich um einen Bescheid, der den Anforderungen des Art. 48 BayVwVfG standhalte und durch den der von Anfang an rechtswidrige Zuwendungsbescheid rechtmäßig für die Vergangenheit zurückgenommen worden sei. Dass Nr. 2.1 Alt. 1 ANBest-K zusätzlich zur Begründung des Bescheides herangezogen worden sei, schade nicht.
Hinsichtlich des Rückforderungsbescheides vom 23. Dezember 2004 (BA 10) habe der BayVGH auf Nr. 2.1 Alt. 1 ANBest-K abgestellt und damit auf die zum damaligen Zeitpunkt ständige Verwaltungspraxis.
Im Übrigen könnte ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 Abs. 5 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 BayVwVfG lediglich zur Aufhebung der Rückforderungsbescheide für die Zukunft führen. Da dies hier nicht zielführend sei, führe der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG im Ergebnis nicht zum Erfolg.
Im Hinblick auf die Klagebegründung sei lediglich ergänzend anzumerken, dass es sich bei den in Rede stehenden Zuwendungen zu wasserwirtschaftlichen Vorhaben nicht um Finanzzuweisungen im engeren Sinne handle, auf die die Klägerin einen Anspruch erheben könne. Es handle sich bei den Zuwendungen vielmehr um freiwillige Leistungen des Staates, auf die die Klägerin keine dem Grunde und der Höhe nach unmittelbar durch Rechtsvorschriften begründeten Anspruch habe. Eine Berufung auf die Selbstverwaltungsgarantie und die Finanzhoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV greife insofern nicht durch. Umgekehrt lasse sich aus der Selbstverwaltungsgarantie und der Finanzhoheit ebenfalls nicht herleiten, dass die Klägerin einen Anspruch darauf habe, zu Unrecht erhaltene Zuwendungen behalten zu dürfen.
Die Bevollmächtigten der Klägerin replizierten mit Schriftsatz vom 16. Oktober 2017, es werde an der bisher geäußerten Rechtsauffassung festgehalten und vertieften ihr bisheriges Vorbringen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Bescheid des Wasserwirtschaftsamtes … vom 26. Januar 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens hinsichtlich der bestandskräftigen Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 auf der Grundlage des Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG (nachfolgend unter I.)
Auch die Ermessensentscheidung des Beklagten, das Verfahren nicht im Ermessenswege gemäß Art. 51 Abs. 5 i.V.m. Art. 48, 49 BayVwVfG wiederaufzugreifen, ist unter Beachtung des nach § 114 VwGO eingeschränkten gerichtlichen Prüfungsrahmens nicht zu beanstanden (nachfolgend unter II.).
I.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Änderung der Rechtslage im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG nur anzunehmen, wenn es sich um eine Änderung im Bereich des materiellen Rechts, dem eine allgemein verbindliche Außenwirkung zukommt, handelt (vgl. U.v. 7.7.2004 - 6 C 24/03, juris Rn. 10 m.w.N.; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, Stand. 1.4.2017, Rn. 37 zu § 51; Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. A. 2014, Rn. 96 zu § 51).
Dementsprechend kann eine gerichtliche Spruchpraxis keine Änderung der Rechtslage im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG bewirken. Im Urteil vom 7. Juli 2004, a.a.O. hat das Bundesverwaltungsgericht beispielhaft klargestellt, dass die erstmalige Feststellung der Unwirksamkeit einer untergesetzlichen Rechtnorm keine Wiederaufnahme des Verfahrens auf der Grundlage des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG rechtfertigt.
Hieraus folgt denklogisch, dass bei einer bloßen Änderung der Rechtsprechung zum Vollzug einer fortbestehenden Verwaltungsvorschrift, wie sie Nr. 2.1 ANBest-K darstellt, und der - anders als einer Rechtsnorm - keine allgemeinverbindliche Außenwirkung zukommt (Nr. 2.1 ANBest-K kommt lediglich eine ermessenslenkende Wirkung im Verwaltungsvollzug zu), keine Änderung der Rechtslage vorliegt (vgl. BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 38.1 zu § 51 VwVfG; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. Rn. 97 und 103 ff. zu § 51 VwVfG).
Auch soweit sich die Klägerin in ihrem Antrag auf Wiederaufgreifen darauf beruft, dass diese neue Rechtsprechung Ausdruck einer neuen allgemeinen Rechtsauffassung sei, die einer maßgeblichen Änderung der Rechtslage gleichzustellen sei, vermag sie mit dieser Rechtsauffassung nicht durchzudringen. Selbst Änderungen der Rechtsprechung in höchstrichterlichen Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung, die Ausdruck einer neuen allgemeinen Rechtsauffassung sind, stellen keine Änderung der Rechtslage in dem oben genannten Sinne dar. Denn ungeachtet ihrer Auswirkungen bleiben gerichtliche Entscheidungen eine rechtliche Würdigung des Sachverhalts am Maßstab der vorgegebenen Rechtsordnung und sind demnach weder geeignet noch darauf angelegt, die Rechtslage konstitutiv zu verändern (BVerwG, U.v. 11.9.2013 - 8 C 4.12, juris; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 37 zu § 51 VwVfG; a.A. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Rn. 30 zu § 51 VwVfG).
Auch die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG in entsprechender Anwendung des § 580 Nr. 6 ZPO liegen nicht vor. Nach der zuletzt genannten Bestimmung findet die Restitutionsklage statt, wenn das Urteil eines ordentlichen Gerichts, eines früheren Sondergerichts oder eines Verwaltungsgerichts, auf welches das Urteil gegründet ist, durch ein anderes rechtskräftiges Urteil aufgehoben ist.
Die genannten Voraussetzungen wären vorliegend somit nur erfüllt, wenn die bestandskräftigen Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003 und vom 23. Dezember 2004 auf der Beurteilung oder Entscheidung einer Vorfrage beruhten, welche nachträglich durch Urteil oder unanfechtbaren Verwaltungsakt anders beurteilt oder entschieden worden ist (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 52 zu § 51 VwVfG).
Dies ist vorliegend jedoch gerade nicht der Fall.
Die Frage nach der Zulässigkeit der Rückforderung der gewährten Zuwendungen stellte in den früheren verwaltungsgerichtlichen Verfahren gerade keine Vorfrage dar, sondern war die streitentscheidende Rechtsfrage in genau diesen Verfahren.
Die Rechtmäßigkeit der Bescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 wurde sowohl vom Verwaltungsgericht Ansbach als auch vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof bestätigt. Die abweichende rechtliche Beurteilung des Anwendungsbereichs der Nr. 2.1 ANBest-K erfolgte somit gerade nicht in einer nachfolgenden, das konkrete Verwaltungsverfahren (Bescheide vom 27.8.2003 und 23.12.2004) betreffenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Das genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 (10 C 15.14) erging nicht in den die Klägerin betreffenden Rückforderungsverfahren, sondern in einer anderen Streitsache, wenn auch mit vergleichbarem Streitgegenstand. Es ist für die entsprechende Anwendung des § 580 Abs. 6 ZPO aber gerade nicht ausreichend, wenn die gleiche Rechtsfrage in einem anderen Verfahren anders beurteilt oder gerichtlich entschieden wird (BFH, B.v. 27.9.1997 - VII K 1/76, juris; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 52 zu § 51 VwVfG).
Dieses Ergebnis ist auch sachgerecht, da anderenfalls die oben dargestellte Rechtslage, wonach eine Änderung der Rechtsprechung nicht zu einem Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG führt, faktisch leerliefe.
II.
Schließlich ist die im Bescheid vom 26. Januar 2016 getroffene Entscheidung, das Verfahren auch nicht im Ermessenswege nach Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG wieder aufzugreifen (sog. Wiederaufgreifen im weiteren Sinne) nicht zu beanstanden. Ermessensfehler im Sinne der Art. 40 BayVwVfG und § 114 VwGO liegen nicht vor.
Durch Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG wird klargestellt, dass Art. 51 BayVwVfG nichts an der Rücknehmbarkeit und Widerruflichkeit eines bestandskräftigen Verwaltungsakts ändert und insoweit die Bestimmungen der Art. 48 und 49 BayVwVfG einerseits und Art. 51 BayVwVfG andererseits unabhängig nebeneinanderstehen (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5a zu § 51 VwVfG, Kopp/Ramsauer, VwVfG Rn. 6 zu § 51).
Somit kommt eine Aufhebung nach Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG i.V.m. Art. 48 und 49 BayVwVfG unabhängig von einer Aufhebung nach Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG in Betracht (BVerwG, B.v. 15.9.1992 - 9 B 18/92, juris). Die Möglichkeit der Behörde zum Wiederaufgreifen im weiteren Sinne korrespondiert mit einem gerichtlich einklagbaren Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ausübung dieses Ermessens durch die Behörde, insbesondere dann, wenn die Wiederaufgreifensgründe des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 - 3 BayVwVfG nicht vorliegen (stRspr, vgl. nur BVerwG, B.v. 8.5.2013 - 2 B 5/13, juris m.w.N.).
Allein die – von der Klägerin behauptete – Rechtswidrigkeit der Ausgangsentscheidungen begründet jedoch keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen im weiteren Sinne und Aufhebung der Entscheidung, da die Rechtswidrigkeit der Ausgangsentscheidung erst die Voraussetzung für die Ermessensausübung ist (BVerwG, U.v. 9.5.2012 - 6 C 3/11, juris; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5a zu § 51 VwVfG).
Keine Ermessensreduzierung tritt insbesondere ein in Fällen, in denen die Rechtswidrigkeit sich aus einer nach Beendigung des Ausgangsverfahren geänderten höchstrichterlichen Rechtsprechung ergibt (vgl. BVerwG, U.v. 22.10.2009 - 1 C 26/08, juris), auch wenn diese „Rückwirkung“ entfaltet (vgl. BVerwG B.v. 17.10.2012 - 8 B 63.12, juris). Dies ist schon im Hinblick darauf grundsätzlich sachgerecht, als eine Änderung der Rechtsprechung - wie oben ausgeführt - keinen Wiederaufgreifensgrund nach Abs. 1 begründet und damit auch nicht im Wege einer Ermessensbindung über Abs. 5 faktisch zu einem solchen erhoben werden kann.
Insoweit handelt die Behörde grundsätzlich auch nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie sich auf die rechtskräftige gerichtliche Bestätigung ihrer Entscheidung beruft; weitergehende Ermessenserwägungen sind in diesen Fällen (außer bei Vorliegen besonderer Umstände) nicht erforderlich (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5a zu § 51 VwVfG m.w.N.).
Solche besonderen Umstände, bei denen ausnahmsweise eine Ermessensreduzierung (auf null) eintreten kann, müssen in ihrer Bedeutung mit den in Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 – 3 BayVwVfG geregelten Fällen vergleichbar sein. Darüber hinaus muss ein Festhalten an der bestandskräftigen Entscheidung wegen deren offenkundiger Rechtswidrigkeit oder aus sonstigen Gründen „schlechthin unerträglich“ sein (stRspr, vgl. BVerwG U.v. 9.5.2012 - 6 C 3/11, juris, m.w.N.).
Offenkundige Rechtswidrigkeit erfordert eine bewusste und offenkundig fehlerhafte Anwendung geltenden Rechts durch die Behörde im konkret entschiedenen Einzelfall. Die offenkundige Rechtswidrigkeit muss bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts vorgelegen haben (BVerwG, U.v. 9.5.2012 - 6 C 3/11, juris), womit solche Umstände außer Betracht bleiben, die nachträglich zur (offenkundigen) Rechtswidrigkeit geführt haben. Der Verstoß des bestandskräftigen Bescheides gegen formelles oder materielles Recht muss bereits zum Zeitpunkt seines Erlasses außer Zweifel gestanden und sich der Behörde aufgedrängt haben, so dass diese selbst erkennbar von dessen Rechtswidrigkeit ausgegangen war und „sehenden Auges“ bewusst eine rechtswidrige Entscheidung getroffen hat (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5c zu § 51 VwVfG m.w.N.).
Die genannten Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Sowohl das Verwaltungsgericht Ansbach als auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof haben die Rechtmäßigkeit der Bescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 bestätigt und dabei auch festgestellt, dass die Ermäßigung der Höhe des Fördersatzes und die hieraus resultierende Reduzierung der Höhe der gewährten Förderung aufgrund der zutreffenden Beanstandungen der Rechnungsprüfung von dem Beklagten korrekt ermittelt worden sind. Von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 in dem oben bezeichneten Sinn kann deshalb keine Rede sein.
Soweit es den Bescheid vom 23. Dezember 2004 betrifft (BA 10, Rückforderung über 127.286,69 EUR) kommt noch hinzu, dass die von der Klägerin herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2016 - 10 C 15.13 für den Ausgangsbescheid keine Relevanz hatte. Die teilweise Rückforderung der gewährten Zuwendung für den BA 10 wurde gerade nicht auf den Eintritt einer auflösenden Bedingung nach Nr. 2.1 ANBest-K gestützt, vielmehr erfolgte eine Rücknahme des Zuwendungsbescheides vom 8. Januar 2002 auf der Grundlage des Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG.
Sonstige Gründe, die ein Festhalten an einer bestandskräftigen Entscheidung als schlechthin unerträglich erscheinen ließen, können sich daraus ergeben, dass die Behörde ihr Ermessen in gleich oder ähnlich gelagerten Fällen unter Verstoß gegen den allg. Gleichheitssatz zum Nachteil des Betroffenen unterschiedlich ausübt (BVerwG, U.v. 9.5.2012 - 6 C 3/11, juris) oder die Entscheidung angesichts der Umstände des Einzelfalles einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben darstellt (OVG Münster, B.v. 22.12.2009 - 12 A 3327/08, BeckRS 2010, 45522), wobei in letztgenannten Fällen hinzutreten muss, dass die Aufrechterhaltung des Verwaltungsaktes zu einer zusätzlichen und unzumutbaren Belastung führt (BVerwG, U.v. 9.5.2012 - 6 C 3/11, juris), sowie in Fällen, in denen dem Betroffenen bei Aufrechterhaltung des Verwaltungsakts ein unwiderruflicher Schaden an Rechtsgütern von grundlegender Bedeutung droht (vgl. BVerwG, U.v. 22.9.2009 - 1 C 26/08).
Dass der Beklagte sein Ermessen in gleich oder ähnlich gelagerten Fällen unter Verstoß gegen den allgeneinen Gleichheitssatz zum Nachteil des Betroffenen unterschiedlich ausgeübt hätte, wird von der Klägerin selbst nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich.
Schließlich stellt die Aufrechterhaltung der Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 auch keinen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben dar, da mit diesen Bescheiden Zuwendungsbescheide aufgehoben worden sind, deren Fehlerhaftigkeit auf unrichtigen Angaben der Klägerin im Zuwendungsverfahren beruhte (vgl. den Rechtsgedanken des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG). Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass der Klägerin die zunächst gewährten Zuwendungen in der später zurückgeforderten Höhe nach den rechtskräftigen gerichtlichen Feststellungen im Rückforderungsverfahren niemals zugestanden haben. Insofern kann - selbst bei hypothetischer Annahme einer rechtswidrigen Rückforderung einer zuvor rechtswidrig bewilligten Zuwendung - keinesfalls von einem für die Klägerin unerträglichen Zustand ausgegangen werden.
Die Klage war deshalb abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe, die Berufung nach § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.