Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Beschluss, 29. Jan. 2015 - 4 L 93/14

I.

Der klagende Landkreis begehrt von der beklagten Stadt die Erstattung von Kosten, die ihm im Zusammenhang mit der Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen durch ihn sowie seinen Rechtsvorgänger, den Saalkreis, für die seinerzeit selbständige Stadt L. gegenüber deren ehemaligem Bürgermeister entstanden sind. L-Stadt ist inzwischen ein Ortsteil der zum 1. Januar 2011 aus mehreren Gemeinden neu gebildeten Beklagten.

Mit Leistungsbescheid vom 12. August 2005 setzte der Saalkreis als Kommunalaufsichtsbehörde gem. § 142 Abs. 1 Satz 1 GO LSA gegen den Bürgermeister von L-Stadt wegen des Unterlassens der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen „namens der Stadt L.“ einen Schadensersatzanspruch der Gemeinde in Höhe von 508.384,- € zuzüglich der Rechtsverfolgungskosten fest. Der Bürgermeister legte Widerspruch ein und erhob am 2. Mai 2006 Untätigkeitsklage (- 1 A 121/06 HAL -) gegen „die Gemeinde L., vertreten gem. § 142 GO LSA durch den Landkreis Saalkreis“.

Mit (Teilabhilfe-)Bescheid vom 28. April 2006 hob der Saalkreis „namens der Stadt L.“ den Leistungsbescheid im Umfang von 332.339,- € teilweise auf. Mit Teilwiderspruchsbescheid vom 20. März 2008 hob das Landesverwaltungsamt den Bescheid im Umfang von weiteren 72.245,- € auf; über den Widerspruch im Übrigen werde gesondert entschieden. Der Bürgermeister erklärte daraufhin den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt, soweit seinem Widerspruch abgeholfen bzw. stattgegeben worden war. Der Kläger, Rechtsnachfolger des Saalkreises seit 1. Juli 2007, schloss sich als Vertreter der Stadt auf Beklagtenseite der Erledigungserklärung nicht an.

Mit Urteil vom 26. März 2008 (- 5 A 157/06 HAL -) stellte das Verwaltungsgericht fest, dass das Verfahren erledigt sei, soweit der Leistungsbescheid aufgehoben worden war, hob den Leistungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. März 2008 auf und legte der Gemeinde L. die Kosten des Verfahrens auf.

Am 19. Juni 2008 beantragte der Kläger namens der Gemeinde L. die Berufung gegen das Urteil zuzulassen. Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 10. September 2008 nahm der Kläger den Antrag wieder zurück. Das Oberverwaltungsgericht, das als Beklagten des Verfahrens den „Landkreis Saalekreis“ angenommen hatte, stellte das Berufungszulassungsverfahren (- 1 L 89/08 -) ein, legte die Kosten des Zulassungsverfahrens dem Kläger auf und setzte den Streitwert auf 103.800,- € fest.

Nachdem das Verwaltungsgericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt hatte, wurden mit mehreren Kostenfestsetzungsbeschlüssen die von dem Kläger - die Rubren weisen ausdrücklich ihn als Verpflichteten aus - zu erstattenden Kosten des Vorverfahrens, der ersten Instanz sowie der zweiten Instanz auf insgesamt 28.102,51 € nebst Zinsen festgesetzt.

Der Kläger stellte am 12. Dezember 2008 unter Verweis auf § 5 Abs. 4 LKO LSA einen Antrag auf Erstattung dieser Kosten beim Landesverwaltungsamt als oberer Kommunalaufsichtsbehörde, da er sowohl die Geltendmachung der Schadensersatzansprüche als auch die Stellung des Antrags auf Zulassung der Berufung und dessen Rücknahme auf eine kommunalaufsichtliche Weisung hin vorgenommen habe. Das Landesverwaltungsamt lehnte den Antrag mit Bescheid vom 11. Januar 2011 mit der Begründung ab, dem Kläger seien durch die Geltendmachung der Schadensersatzansprüche keine Kosten entstanden. Diese seien nach § 142 Abs. 1 GO LSA von der Stadt L. zu tragen.

Daraufhin forderte der Kläger die Beklagte als Rechtsnachfolgerin der Stadt L. mit Schreiben vom 26. September 2011 auf, die ihm entstandenen Verfahrenskosten in Höhe von insgesamt 28.638,96 € bis zum 31. Oktober 2011 zu erstatten. Mit Schreiben vom 15. November 2011 und vom 19. Dezember 2011 legte die Bürgermeisterin der Beklagten „Widerspruch“ gegen die Erstattungsforderung ein.

Der Kläger hat am 21. Dezember 2011 beim Verwaltungsgericht Halle eine Leistungsklage erhoben, die der Beklagten am 23. Dezember 2011 zugegangen ist.

Mit Urteil vom 23. April 2014 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verurteilt, an den Kläger einen Betrag in Höhe von 28.638,96 € nebst Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz seit dem 23. Dezember 2011 zu zahlen.

Der Kläger habe als Kommunalaufsichtsbehörde auf der Grundlage des § 142 Abs. 1 Satz 1 GO LSA gehandelt. Die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen sei nicht deshalb zu verneinen, weil im Ergebnis keine Ansprüche der Gemeinde bestanden hätten. Die Ermächtigung der Regelung mit der entsprechenden Kostenfolge könne ersichtlich nicht von dem tatsächlichen Bestehen der Ansprüche, d.h. ihrer erfolgreichen Durchsetzung, abhängen. Die Kostentragungspflicht treffe die Gemeinde in vollem Umfang. Eine Beschränkung auf die „angemessenen“ Kosten der Rechtsverfolgung sei schon dem Wortlaut der Norm nicht zu entnehmen. Auch aus dem Vergleich mit anderen Kostenerstattungsregelungen ergebe sich eine umfassende Kostenerstattungspflicht. Dies entspreche weiterhin dem Sinn und Zweck der Norm. Es bestünden keine verfassungsmäßigen Bedenken gegen die uneingeschränkte Kostentragungspflicht der Gemeinde. Zum einen seien die Kommunalaufsichtsbehörden schon von Verfassungs wegen an Recht und Gesetz gebunden und hätten die ihnen übertragenen Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen zu erfüllen. Zum anderen schließe die Kostentragungsregelung das Bestehen von Gegenansprüchen einer Gemeinde gegen die Kommunalaufsichtsbehörde nicht aus.

Allerdings bestünden vorliegend keine solchen Ansprüche der Beklagten. Der allgemein anerkannte, verschuldensunabhängige Folgenbeseitigungsanspruch scheide aus. Ein Gegenanspruch lasse sich auch nicht im Wege einer analogen Anwendung des § 5 Abs. 4 GO LSA ableiten. Es kämen daher allenfalls Amtshaftungsansprüche gem. Art. 34 GG i.V.m. § 839 BGB in Betracht, für die aber die ausschließliche sachliche Zuständigkeit des Landgerichts gegeben sei.

Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.

Sie macht geltend, es erscheine als nicht sachgerecht und mit der Systematik des Berufungsrechts der VwGO nicht vereinbar, wenn das Oberverwaltungsgericht trotz seiner Bindung an die Zulassung der Berufung befugt sein solle, nach § 130a VwGO vorzugehen. Unabhängig davon sei auch inhaltlich eine mündliche Verhandlung angezeigt.

§ 142 GO LSA könne keine uneingeschränkte Kostenübernahmepflicht auf Seiten der betroffenen Kommune begründen. Es müsse schon der Grundsatz der Schadensminderungspflicht Anwendung finden. Weiterhin gelte der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Außerdem sei die Kommunalaufsichtsbehörde Vermögensverwalter der Gemeinde und unterliege auch aus dieser Rechtsbeziehung heraus der Verpflichtung, entstehende Kosten so gering wie möglich zu halten. Hätte der Kläger sich des Problems mit der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt angenommen, so hätte er bereits im Vorfeld des Leistungsbescheides erkennen müssen, dass der damalige Bürgermeister dem Haftungsprivileg des § 32 AO unterlegen habe. Es werde dazu auf die insoweit zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Halle in seinem Urteil vom 26. März 2008 Bezug genommen. Diese Einschätzung sei für den Kläger auch nicht überraschend gekommen. Auf Grund welcher Umstände man zu der Einschätzung habe gelangen können, das Haftungsprivileg finde keine Anwendung, sei nicht erklärbar. Der Kläger hätte bei ordnungsgemäßer Wahrnehmung seiner Aufgaben keinen Leistungsbescheid erlassen dürfen, und Kosten wären gar nicht entstanden.

Unabhängig davon habe der Kläger den (vermeintlichen) Anspruch auf fehlerhafte Art und Weise geltend gemacht; die richtige Geltendmachung hätte wesentlich geringere Kosten verursacht. Er habe den maximal möglichen Anspruch durch Leistungsbescheid geltend gemacht, der bereits deshalb nichtig gewesen sein dürfte, weil der Kläger diesen in vollem Bewusstsein seiner Rechtswidrigkeit erlassen habe. Es sei nicht zulässig, zunächst einmal „irgendeinen“ Leistungsbescheid zu erlassen, um anschließend im Widerspruchsverfahren die tatsächliche Sach- und Rechtslage zu prüfen. Richtigerweise hätte der Kläger eine Feststellungsklage erhebe müssen. Dieser Fehler sei grob fahrlässig gewesen. Bei Erhebung einer Feststellungsklage wären die Kosten für das Widerspruchsverfahren entfallen und festgestellt worden, dass nur 103.800,- € im Streit stünden. Danach wären nur Kosten in Höhe von 6.619,95 € entstanden. Weitergehende Ansprüche stünden dem Kläger unter keinem denkbaren Gesichtspunkt zu.

Hilfsweise werde darauf hingewiesen, dass vor der Durchführung der mündlichen Verhandlung im Haftungsprozess der Haftungsanspruch von 508.384,- € auf 103.800,- € reduziert worden sei. Dennoch habe der Kläger vor der mündlichen Verhandlung grundlos die Abgabe einer entsprechenden Teilerledigungserklärung verweigert, wodurch erhöhte Kosten in der mündlichen Verhandlung angefallen seien. Die Kosten für den Antrag auf Zulassung der Berufung seien auch nicht erstattungsfähig, weil hier eine Rücknahme des Antrages durch den Kläger selbst erfolgt sei.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle - 6. Kammer - vom 23. April 2014 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt vor, das Verwaltungsgericht habe zutreffend entschieden, dass die Kostentragungspflicht die Gemeinde in vollem Umfang treffe. Eine Beschränkung auf die „angemessenen“ Kosten der Rechtsverfolgung sei schon im Wortlaut der Regelung nicht zu entnehmen. Daran änderten auch die Ausführungen der Beklagten in der Rechtsmittelschrift nichts. Das Verwaltungsgericht gehe weiterhin zu Recht davon aus, dass die Ermächtigung mit der entsprechenden Kostenfolge nicht von dem tatsächlichen Bestehen der Ansprüche abhänge. In der Berufungsbegründung wiederhole die Beklagte ihren gesamten Vortrag aus dem erstinstanzlichen Verfahren. Er habe in seinen Stellungnahmen die Argumente zurückgewiesen und widerlegt. Zur Vermeidung von Wiederholungen werden voll inhaltlich auf die bisherigen Ausführungen verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, der Gegenstand der Beratung gewesen ist, Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet über die zulässige Berufung durch Beschluss nach § 130a Satz 1 VwGO, weil er sie einstimmig für unbegründet und bei geklärtem Sachverhalt keine mündliche Verhandlung für erforderlich hält. Aus der Bindung des Oberverwaltungsgerichts an die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 und 2 VwGO ergibt sich nicht, dass eine Anwendung des § 130a VwGO ausgeschlossen ist (vgl. auch Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 130a Rdnr. 3).

Die Beteiligten wurden dazu angehört (§§ 130a Satz 2 i.V.m. 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Eine erneute Anhörung auf Grund des Schriftsatzes der Beklagten vom 22. Januar 2015 musste nicht erfolgen. Die Verfahrensbeteiligten sind nur dann durch eine erneute Anhörungsmitteilung von der fortbestehenden Absicht des Gerichts in Kenntnis zu setzen, ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden, wenn nach der entsprechenden Ankündigung ein erheblicher Beweisantrag gestellt wurde oder sich die prozessuale Lage des Rechtsstreits nach einer Anhörungsmitteilung wesentlich ändert, etwa dadurch, dass ein Prozessbeteiligter seinen bisherigen Sachvortrag in erheblicher Weise ergänzt oder erweitert (vgl. BVerwG, Beschlüsse v. 23. Juni 2011 - 9 B 94.10 -, v. 17. August 2010 - 10 B 19/10 - und v. 15. Mai 2008 - 2 B 77/07 - jeweils zit. nach JURIS). Eine solche möglicherweise entscheidungserhebliche Änderung der Prozesssituation lag nicht vor, da die Beklagte inhaltlich lediglich ihren Standpunkt wiederholt und vertieft.

Das Verwaltungsgericht hat der Leistungsklage zu Recht stattgegeben. Der Kläger hat gegen die Beklagte einen Anspruch auf die begehrte Leistung nach § 142 Abs. 1 Satz 2 GO LSA in der bis 29. Mai 2009 geltenden Fassung - GO LSA a.F. -.

Gemäß § 142 Abs. 1 GO LSA a.F. werden Ansprüche der Gemeinde gegen Gemeinderäte und gegen den Bürgermeister von der Kommunalaufsichtsbehörde geltend gemacht (Satz 1). Die Kosten der Rechtsverfolgung trägt die Gemeinde (Satz 2). Mit § 142 Abs. 1 Satz 2 GO LSA a.F. wortgleiche bzw. im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelungen enthalten § 142 Abs. 1 Satz 5 GO LSA bzw. § 151 Abs. 1 Satz 7 KVG LSA.

Die Voraussetzungen des § 142 Abs. 1 Satz 2 GO LSA a.F. sind gegeben.

1. Der Kläger bzw. dessen Rechtsvorgänger führten i.S.d. § 142 Abs. 1 GO LSA a.F. als Prozessstandschafter der Rechtsvorgängerin der Beklagten ein Verwaltungsverfahren sowie ein gerichtliches Verfahren um einen Anspruch der Rechtsvorgängerin der Beklagten gegen deren Bürgermeister. Bei der Stellung der Kommunalaufsichtsbehörde zur Gemeinde nach § 142 Abs. 1 Satz 1 GO LSA a.F. handelt es sich nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt (vgl. Beschl. v. 6. Juli 2006 - 1 L 379/05 -, zit. nach JURIS, m.w.N.; a.M.: Klang/Gundlach, GO LSA, 2. A., § 142 Rdnr. 1; Wiegand/Grimberg, GO LSA, 3. A., § 142 Rdnr. 4: gesetzlicher Vertreter) um einen Fall der gesetzlichen Prozessstandschaft. Denn die Kommunalaufsichtsbehörde setzt aufgrund einer eigenen Entscheidung im eigenen Namen, indes „für fremde Rechnung“ (vgl. auch § 142 Abs. 1 Satz 2 GO LSA a.F.) Ansprüche einer Gemeinde gegen einen Dritten durch. Die Regelung des § 142 Abs. 1 Satz 3 GO LSA in der ab 30. Mai 2009 geltenden Fassung, wonach die Kommunalaufsichtsbehörde dabei in gesetzlicher Prozessstandschaft handelt (vgl. auch § 151 Abs. 1 Satz 3 KVG), stellt lediglich eine gesetzliche Klarstellung dar (vgl. auch die Gesetzesbegründung in LT-Drs 5/1569, S. 72).

2. Ausdrückliche Rechtsfolge des § 142 Abs. 1 Satz 2 GO LSA a.F. ist, dass die von der Aufsichtsbehörde als Prozessstandschafter vertretene Gemeinde die Kosten der Rechtsverfolgung trägt.

a) Gegen die Berechnung der Kosten des Widerspruchsverfahrens sowie des gerichtlichen Verfahrens, welche gegen den Kläger als Prozessstandschafter mit mehreren Kostenfestsetzungsbeschlüssen festgesetzt und von ihm auch getragen worden sind, hat die Beklagte keine Einwendungen erhoben; Fehler sind insoweit nicht ersichtlich. Dass in der Kostenentscheidung des erstinstanzlichen Urteils zu dem Schadensersatzanspruch noch die Gemeinde L. als Kostenschuldnerin festgesetzt worden war, hinderte den Kläger nicht daran, den Kostenfestsetzungsbeschlüssen nachzukommen und dann eine Erstattung von der Gemeinde L. bzw. deren Rechtsnachfolgerin zu verlangen.

b) § 142 Abs. 1 Satz 2 GO LSA a.F. macht die Kostentragungspflicht nicht davon abhängig, ob bzw. in welchem Maße Erfolgsaussichten der Rechtsverfolgung vorhanden waren. Auch eine Begrenzung auf die „angemessenen“ oder gar „notwendigen“ Kosten der Rechtsverfolgung bzw. auf die Kosten, die bei einer möglichst kostengünstigen Wahrnehmung der Angelegenheit entstanden wären, enthält das Gesetz nicht. Vielmehr sieht es im Gegensatz zu § 5 Abs. 4 GO LSA a.F. bzw. §§ 145 Abs. 5 Satz 2, 5 Abs. 4 GO LSA a.F. hinsichtlich der Kostenerstattung für nachträglich aufgehobene Maßnahmen, denen eine Weisung zugrunde lag, bzw. hinsichtlich eines Selbsteintritts der Fachaufsichtsbehörde davon ab, eine Begrenzung auf die „notwendigen Kosten“ vorzunehmen. Gerade diese unterschiedlichen Formulierungen zeigen, dass die Kosten der Rechtsverfolgung nach § 142 Abs. 1 Satz 2 GO LSA a.F. grundsätzlich sämtliche rechtmäßig festgesetzten Verfahrenskosten umfassen und - bis auf eine hier von vornherein nicht einschlägige Kontrolle wegen Rechtsmissbrauchs - keine gesetzesimmanente Beschränkung gegeben ist. Weder von der Beklagten substanziiert dargelegt noch sonst ersichtlich ist, dass sich aus der historischen Auslegung, der Gesetzessystematik oder dem Sinn und Zweck des Gesetzes etwas für eine abweichende Auslegung des § 142 Abs. 1 Satz 2 GO LSA a.F. ergibt. Die Regelung soll ersichtlich dazu dienen, die Vornahme der Rechtsverfolgung durch die Kommunalaufsichtsbehörde nicht in übermäßigem Umfang von Überlegungen zu den kostenmäßigen Folgen abhängig zu machen. Die Gemeinde ist - worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat - dadurch geschützt, dass zu einen die Kommunalaufsichtsbehörde nach Recht und Gesetz handeln muss, und zum anderen das Bestehen von Gegenansprüchen gegen die Kommunalaufsichtsbehörde, insbesondere von Amtshaftungsansprüchen der Gemeinde (vgl. allgemein BGH, Urteile v. 18. Juli 2013 - III ZR 323/12 - und v. 12. Dezember 2002 - III ZR 201/01 -, jeweils zit. nach JURIS) nicht ausgeschlossen ist.

Ohne Erfolg beruft sich die Beklagte auf allgemeine Rechtsgrundsätze. Eine daraus abgeleitete Begrenzung des Kostenerstattungsanspruchs des Klägers, etwa entsprechend der Rücksichtnahme- und Treuepflicht von Funktionsträgern gegenüber der Gemeinde (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2. Juni 2014 - 8 B 98.13 -, zit. nach JURIS; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 19. September 2013 - 4 L 106/11 -), aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, aus einer Vermögenswahrungspflicht der Kommunalaufsichtsbehörde oder auf Grund einer zivilrechtlichen Schadensminderungspflicht ist auf Grund der ausdrücklichen gesetzlichen Regelung in § 142 Abs. 1 Satz 2 GO LSA a.F. ebenfalls nicht vorzunehmen.

c) Ein Gegenanspruch der Beklagten im Hinblick auf eine „Schlechterfüllung“ der gesetzlich angeordneten Prozessstandschaft durch den Kläger bzw. dessen Rechtsvorgänger besteht nicht, so dass offen bleiben kann, ob insoweit eine Widerklage zu erheben gewesen wäre.

Mit dem Verwaltungsgericht scheiden sowohl ein Folgenbeseitigungsanspruch als auch eine analoge Anwendung des § 5 Abs. 4 GO LSA aus. Insoweit wird auf die Darlegungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen (§ 130b Satz 2 VwGO).

Ob und inwieweit, vor allem im Hinblick auf die Prozessführung des Klägers und seines Rechtsvorgängers in dem Prozess gegen den ehemaligen Bürgermeister, ein Amtshaftungsanspruch (Art. 34 GG i.V.m. § 839 BGB) der Beklagten besteht, kann offen bleiben. Insoweit ist nach Art. 34 Satz 3 GG ausdrücklich eine Zuständigkeit der ordentlichen Gerichtsbarkeit gegeben; § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG ist gem. § 17 Abs. 2 Satz 2 GVG nicht anwendbar. Der Beklagten bleibt es vorbehalten, aus dem Gesichtspunkt einer Amtspflichtverletzung eine Klage zu den ordentlichen Gerichten zu erheben. Da sie bislang nicht mit einem behaupteten Schadensersatzanspruch aus Amtspflichtverletzung aufgerechnet hat, muss auch nicht entschieden werden, ob dann eine Aussetzung des Verfahrens (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 2. Dezember 1996 - 7 S 2235/95 -, zit. nach JURIS) hätte vorgenommen werden müssen.

3. Der Zinsanspruch des Klägers folgt aus der entsprechenden Anwendung der §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.