Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Beschluss, 24. Okt. 2018 - 6 B 11337/18

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Der Antrag, § 1 der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags in der Stadt Bad Kreuznach vom 14. September 2018 im Wege einer einstweiligen Anordnung bis zu einer Entscheidung über einen Normenkontrollantrag der Antragstellerin außer Vollzug zu setzen, ist zulässig (1.), hat aber in der Sache keinen Erfolg (2.)

1. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 6 VwGO statthaft. Dem steht nicht entgegen, dass die Antragstellerin bislang in der Hauptsache noch kein Normenkontrollverfahren anhängig gemacht hat. Ein Eilantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO kann nämlich bereits zuvor gestellt werden (vgl. OVG RP, Beschluss vom 16. Dezember 2013 – 6 B 11247/13.OVG –, juris, Rn. 2 = AS 42, 57; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Mai 2018, § 47 Rn. 146 f. m.w.N.).

Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die mit der angegriffenen Rechtsverordnung geregelte Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags am 28. Oktober 2018 in ihren Rechten verletzt zu sein (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die gesetzliche Ausgestaltung des Sonntagsschutzes dient auch dem Schutz des Interesses von Vereinigungen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun und ist in diesem Sinne drittschützend. Die Vorschrift des § 10 Ladenöffnungsgesetz Rheinland-Pfalz – LadöffnG –, die zum Erlass einer Rechtsverordnung zur Bestimmung verkaufsoffener Sonntage ermächtigt, konkretisiert den objektivrechtlichen Schutzauftrag, der sich für den Gesetzgeber aus der Sonn- und Feiertagsgarantie des Art. 140 Grundgesetz – GG – i.V.m. Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung – WRV – ergibt. Er ist auf die Stärkung derjenigen Grundrechte angelegt, die im besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind. Dazu zählen auch die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017 – 8 CN 1/16 –, juris, Rn. 10 m.w.N.). Die Antragstellerin, die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft, ist durch die Verordnung auch in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen, obgleich sie nicht unmittelbar Adressatin der darin festgesetzten sonntäglichen Ladenöffnung ist. Hierfür genügt, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung einer Gewerkschaft, die im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, auswirken kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 11). Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

2. Der Antrag bleibt in der Sache ohne Erfolg.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – 4 VR 5/14 u.a. –, juris, Rn. 12 m.w.N.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2017 – 1 S 45/17 –, juris, Rn. 17).

Nach diesen Grundsätzen ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO vorliegend nicht dringend geboten. Nach der im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung sind die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens in der Hauptsache als offen anzusehen (a). Die danach gebotene Folgenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus (b).

a) Die angegriffene Regelung in § 1 der Verordnung der Antragsgegnerin über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags verstößt entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht gegen den aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Bestimmtheitsgrundsatz. Nach § 1 der genannten Verordnung dürfen die Verkaufsstellen in dem nachstehend – auf einem Lageplan – dargestellten, schwarz umrandeten Teilbereich des Stadtgebiets von Bad Kreuznach (Gebiet der Kreuznacher Neustadt sowie Innenstadtbereiche um die Fußgängerzone) am Sonntag, dem 28. Oktober 2018 (Mantelsonntag) in der Zeit von 13.00 bis 18.00 Uhr geöffnet sein. Der Darstellung auf dem beigefügten Lageplan ist hinreichend verlässlich zu entnehmen, wo die Grenze des von der Regelung erfassten Teilbereichs des Stadtgebiets verläuft. Insbesondere ist unschwer zu erkennen, dass dort, wo die Grenzlinie entlang einer Straße gezeichnet ist, nur die innerhalb liegende Straßenseite von der Regelung erfasst sein soll, während dort, wo die Grenzlinie versetzt zur Straße gezeichnet ist, die Verkaufsstellen zu beiden Seiten der Straße erfasst sein sollen, wie etwa der Grenzziehung entlang der Wilhelmstraße zu entnehmen ist. Ebenso ergibt sich unzweifelhaft aus der Regelung des § 1 der Verordnung der Antragsgegnerin, dass diese maßgeblich auf die Lage der Verkaufsstelle abstellt und nicht etwa – wie von der Antragstellerin als Frage aufgeworfen – darauf, wo die postalische Anschrift sich befindet.

Die Verordnung der Antragsgegnerin über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags am 28. Oktober 2018 findet ihre Rechtsgrundlage in § 10 LadöffnG. Danach können verbandsfreie Gemeinden, Verbandsgemeinden und kreisfreie und große kreisangehörige Städte durch Rechtsverordnung bestimmen, dass Verkaufsstellen abweichend von § 3 Satz 1 Nr. 1 LadöffnG allgemein oder in bestimmten Teilen des Gemeindegebiets an höchstens vier Sonntagen pro Gemeinde in einem Kalenderjahr geöffnet sein dürfen und diese Tage sowie die Lage der zugelassenen Ladenöffnungszeiten festsetzen. Von dieser gesetzlichen Ermächtigung hat die Antragsgegnerin Gebrauch gemacht und einen verkaufsoffenen Sonntag im Jahr 2018 bestimmt. Der 28. Oktober 2018 zählt auch nicht zu den gemäß § 10 Satz 2 LadöffnG besonders geschützten Sonntagen, an denen eine Öffnung nicht zugelassen werden darf. Die zugelassene Ladenöffnungszeit von 13.00 bis 18.00 Uhr hält sich auch in dem von § 10 Satz 3 LadöffnG vorgegebenen Rahmen.

Darüber hinaus ist § 10 LadöffnG im Hinblick auf den in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV gewährleisteten Sonn- und Feiertagsschutz verfassungskonform dahin auszulegen, dass jede Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedarf. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Kunden (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857, 2858/07 –, BVerfGE 125, 39 [87 ff.]; BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 16). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränkten Warenangebot „aus Anlass“ eines Marktes nur zulässig, wenn die prägende Wirkung des Marktes für den öffentlichen Charakter des Tages gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung überwiegt, weil sich letztere lediglich als Annex zum Markt darstellt. Das setzt regelmäßig voraus, dass die Ladenöffnung in engem räumlichen Bezug zum konkreten Marktgeschehen steht und prognostiziert werden kann, dass der Markt für sich genommen einen beträchtlichen Besucherstrom anzieht, der die bei einer alleinigen Öffnung der Verkaufsstellen zu erwartende Zahl der Ladenbesucher übersteigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2/4 –, BVerwGE 153, 183). Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Findet ein Markt erstmals statt, wird die Prognose notwendig pauschaler ausfallen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 25). Die gemeindliche Prognose bei Erlass der Rechtsverordnung über die Freigabe der Ladenöffnung unterliegt zwar nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle, ist jedoch daraufhin zu überprüfen, ob sie schlüssig und vertretbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 36). Im Übrigen unterliegt die Frage, ob die beabsichtigte sonntägliche Ladenöffnung durch einen hinreichend gewichtigen Sachgrund gerechtfertigt ist, grundsätzlich der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 17).

Hiervon ausgehend ist es im vorliegenden Fall als offen anzusehen, ob ein hinreichender Sachgrund für die Ladenöffnung am Sonntag, dem 28. Oktober 2018 besteht.

Die Freigabe des verkaufsoffenen Sonntags am 28. Oktober 2018 erfolgt ausweislich der Begründung der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin aus Anlass eines „Herbstmarktes“ in der Kreuznacher Neustadt und im Innenstadtbereich um die Fußgängerzone an diesem Tag. Danach wird der „Herbstmarkt“ erstmals in Bad Kreuznach veranstaltet. Nach dem Konzept des Organisators – des Pro City Bad Kreuznach e.V. – soll der Markt dezentral an mehreren Standorten im Innenstadtbereich stattfinden mit insgesamt rund 80 „Akteuren/Ausstellern“. Die Ladenöffnung am 28. Oktober 2018 fällt überdies auf den sogenannten Mantelsonntag, der in Bad Kreuznach seit 1965 mit sonntäglicher Ladenöffnung begangen wird.

Die Ladenöffnung an einem Sonntag aus Anlass eines Marktes, der einen Umfang und eine Vielfalt an Angeboten wie im vorliegenden Fall aufweist, ist grundsätzlich geeignet, hierfür einen Sachgrund darzustellen. Allerdings können Veranstaltungen, die ein bloßes „Shopping-Begleitprogramm“ darstellen und lediglich durchgeführt werden, um den Kunden das Einkaufen attraktiver zu gestalten, grundsätzlich kein hinreichender Sachgrund für eine Sonntagsöffnung sein, weil es sich regelmäßig darin erschöpft, einem bloßen wirtschaftlichen Umsatzinteresse zu dienen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2017, a.a.O., Rn. 26 und 29). Gegen die Annahme, es handele sich bei der vorliegenden Anlassveranstaltung des „Herbstmarktes“ um ein bloßes „Shopping-Begleitprogramm“, spricht jedoch durchgreifend der geplante Umfang des Marktes, der den eines bloßen Begleitprogramms deutlich übersteigt.

Nicht ohne weiteres lässt sich indes anhand der bisher vorliegenden Rechtsprechung die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage beantworten, ob ein hinreichender Sachgrund für die Ladenöffnung am Sonntag ausscheidet, wenn es sich bei dem geplanten „Herbstmarkt“ um eine Veranstaltung handeln sollte, die ohne die sonntägliche Ladenöffnung nicht stattfinden würde. Für eine solche Verbindung zwischen „Herbstmarkt“ und verkaufsoffenen Sonntag könnte die gemeinschaftliche Planung durch Pro City Bad Kreuznach e.V. sprechen. Die Antragsgegnerin ist dem jedoch entgegengetreten und hat geltend gemacht, der „Herbstmarkt“ könne auch ohne Sonntagsöffnung stattfinden. Unabhängig von dieser tatsächlichen Einschätzung dürfte eine gemeinschaftliche Planung von Anlassveranstaltung und Ladenöffnung am Sonntag wohl dann unschädlich sein, wenn die Schaffung der Anlassveranstaltung an eine langjährige Tradition eines verkaufsoffenen Sonntags – wie hier an dem seit 1965 begangenen sogenannten Mantelsonntag – anknüpft.

Diese Frage lässt sich indes im vorliegenden Eilrechtsschutzverfahren nicht abschließend beantworten, sondern muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

Gleiches gilt hinsichtlich der von der Antragsgegnerin angestellten Prognose der Besucherzahlen. Sie geht ausweislich der Begründung der Rechtsverordnung davon aus, dass der Herbstmarkt mehr Besucher als die Ladenöffnung in die Bad Kreuznacher Innenstadt anziehen werde. Sie weist dabei zutreffend darauf hin, dass es schwierig ist, die Besucherzahlen genau zu prognostizieren, weil eine solche Veranstaltung wie der Herbstmarkt bisher an Mantelsonntagen noch nicht stattgefunden hat. Sodann stützt sie ihre Prognose vor allem darauf, dass der Veranstalter aufgrund des Marktgeschehens mit rund 80 Akteuren und aufgrund der Vielfältigkeit des Angebots eine Gesamtbesucherzahl von rund 40.000 Personen erwartet. Ob dies den Anforderungen an eine schlüssige und vertretbare Prognose der jeweiligen Besucherströme, die bei einem erstmals stattfindenden Markt pauschaler ausfallen darf, genügt, bedarf ebenfalls der vertieften Prüfung im Hauptsacheverfahren.

Soweit die Antragstellerin darüber hinaus geltend macht, die Ladenöffnung stehe nicht in einem engen räumlichen Bezug zum Marktgeschehen, so teilt der Senat diese Einschätzung nicht. Da der Markt nicht nur auf einem Platz, sondern dezentral an mehreren Standorten stattfinden soll, ist auch der räumliche Bezug zum Marktgeschehen nicht nur auf einen Platz beschränkt, sondern erstreckt sich auf den von der Antragsgegnerin festgelegten Teilbereich des Stadtgebiets.

Dem von der Antragstellerin angeführten Verhältnis der Flächen der Verkaufsstellen zu der Fläche des Herbstmarktes kommt keine ausschlaggebende Bedeutung zu für die Frage, ob der geplante „Herbstmarkt“ ein hinreichender Sachgrund für die sonntägliche Ladenöffnung darstellt. Wie bereits ausgeführt ist der Markt in seinem geplanten Umfang grundsätzlich geeignet, eine solchen Sachgrund zu bilden.

Soweit die Antragstellerin ferner rügt, die Antragsgegnerin habe ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt, so geht dieser Einwand bereits im Ansatz fehl. Denn nach den oben dargelegten Grundsätzen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unterliegt die Frage, ob ein tragfähiger Sachgrund für die sonntägliche Ladenöffnung gegeben ist, grundsätzlich uneingeschränkter gerichtlicher Überprüfung. Lediglich die Prognose künftiger Ereignisse wie die Besucherzahlen ist nur eingeschränkt verwaltungsgerichtlich daraufhin zu überprüfen, ob sie schlüssig und vertretbar ist. Ein Ermessen steht der Antragsgegnerin demnach jedenfalls nach der Rechtslage in Rheinland-Pfalz nicht zu.

Nicht gefolgt werden kann der Auffassung der Antragstellerin, dass angesichts der gesetzlichen Ladenöffnungszeiten in Rheinland-Pfalz von montags bis samstags in der Zeit von 06.00 bis 22.00 Uhr ein Sachgrund für eine weitere Öffnung an Sonntagen nur dann gegeben sein könne, wenn diese Öffnungszeiten zur Befriedigung der konkreten Bedürfnisse nicht ausreichten oder wenn diese Bedürfnisse ausschließlich an den konkreten Sonntagen aufträten. Eine solch weitreichende Beschränkung der in § 10 LadöffnG enthaltenen gesetzlichen Ermächtigung zur Ladenöffnung an bis zu vier Sonntagen in einem Kalenderjahr pro Gemeinde durch den verfassungsrechtlich gewährleisteten Sonn- und Feiertagsschutz ist der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu entnehmen.

b) Lassen sich nach alledem die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens in der Hauptsache nicht abschätzen, so fällt die danach gebotene Folgenabwägung zulasten der Antragstellerin aus.

Ohne Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung könnte allerdings eine mögliche Verletzung schutzwürdiger subjektiver Rechte der Antragstellerin nicht mehr rückgängig gemacht werden, wenn die Rechtswidrigkeit der Verordnung erst in einem nachfolgenden Hauptsacheverfahren festgestellt würde. Denn mit Ablauf des 28. Oktober 2018 und der Durchführung des verkaufsoffenen Sonntags an diesem Tag in der Innenstadt der Antragsgegnerin ließen sich die damit verbundenen tatsächlichen Konsequenzen nicht mehr ungeschehen machen. Insoweit ist jedoch auch zu berücksichtigen, dass sich die Auswirkungen, die sowohl die Antragstellerin als auch Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter teilnehmender Verkaufsstellen betreffen, auf einen Sonntag im Kalenderjahr 2018 beschränken, weil die Antragsgegnerin von der gesetzlichen Möglichkeit, an vier Sonntagen in einem Kalenderjahr die Ladenöffnung zuzulassen, nur für einen einzigen Sonntag Gebrauch gemacht hat.

Würde hingegen die von der Antragstellerin erstrebte einstweilige Anordnung erlassen, der in Aussicht gestellte Normenkontrollantrag bliebe aber in der Hauptsache erfolglos, so würde Pro City Bad Kreuznach e.V., der den „Herbstmarkt“ und den verkaufsoffenen Sonntag geplant bzw. organisiert hat, einen erheblichen finanziellen Schaden erleiden. Denn er hat seinen Angaben im Antrag auf Verkaufsöffnung vom 23. Juli 2018 zufolge für Marketing und Investitionen einen Betrag von insgesamt ca. 18.000,00 € aufgewendet. Nicht von der Hand zu weisen ist darüber hinaus die Befürchtung, dass auswärtige Besucher von einer kurzfristigen Absage des verkaufsoffenen Sonntags keine Kenntnis mehr erlangen und daher am kommenden Sonntag vor verschlossenen Türen der Verkaufsstellen in der Bad Kreuznacher Innenstadt stehen, was zu einem „Imageverlust“ und damit letztlich auch zu finanziellen Nachteilen bei künftigen Veranstaltungen, anlässlich derer eine Ladenöffnung am Sonntag erfolgt, führen würde (vgl. Beschluss des Senats vom 24. April 2018 – 6 B 10434/18.OVG –).

In der gebotenen Gesamtschau sind die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung erginge, ein Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe, als gravierender einzustufen als die Nachteile, die entstehen, wenn die begehrte einstweilige Anordnung nicht erlassen wird, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (LKRZ 2014, 169), wobei im Hinblick auf die Vorwegnahme der Hauptsache im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes der für das Hauptsacheverfahren anzunehmende Streitwert zugrunde gelegt wird.