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Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten gemäß §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat teilweise Erfolg. Der Kläger hat Anspruch auf die Feststellung, dass die ihm gemäß § 145 Abs. 1 Satz 1 SGB IX zustehende Freifahrtberechtigung im öffentlichen Personennahverkehr auch die Benutzung des von der Beklagten betriebenen Anrufsammeltaxis umfasst. Dies gilt jedoch nur, sofern nicht von der Option Gebrauch gemacht wird, an ein anderes Ziel als die im Fahrplan ausgewiesenen Haltestellen gefahren zu werden (1.). Die begehrte Einstandsverpflichtung der Beklagten für künftiges Fehlverhalten von Taxifahrern kann der Kläger nicht begehren (2.). Ihm steht aber ein Rückerstattungsanspruch für die in Widerspruch zur Freifahrtberechtigung geleisteten Fahrtentgelte zu (3.).
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1. Dem Kläger steht die beantragte Feststellung mit den vorgenannten Einschränkungen zu.
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a) Die Feststellungsklage ist zulässig. Sie verstößt insbesondere nicht gegen den Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, weil das vom Kläger erstrebte Rechtsschutzbegehren durch eine Leistungsklage nicht verfolgt werden kann.
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b) Die Klage ist auch gegen den richtigen Beklagten gerichtet, obwohl die Fahrten des Anrufsammeltaxis nicht von der Beklagten selbst durchgeführt werden, sondern von der hierzu beauftragten Firma F. Denn der Anspruch auf unentgeltliche Beförderung aus § 145 Abs. 1 Satz 1 SGB IX besteht gegenüber den „Unternehmern, die öffentlichen Personenverkehr betreiben“. Betrieben wird die Personenbeförderung jedoch nicht zwingend von demjenigen, der die Beförderung faktisch durchführt. Dementsprechend wird auch bei Verwendung eines Taxis im Rahmen des Linienersatzverkehrs das Fahrzeug nicht als Taxi eingesetzt, sondern als Fahrzeug des Linienverkehrs (vgl. Fielitz/Grätz, PBefG-Kommentar, Stand 10/2007, § 42 Rdnr. 6). Maßgeblich ist vielmehr, wer die Verantwortung für die Beförderung trägt und wem sie im Rechtssinne zugeordnet ist. Daher kommt als Beförderer nur derjenige in Betracht, dem die hierfür gemäß § 2 PBefG erforderliche Genehmigung erteilt worden ist. Nur in Bezug auf diesen werden auch die in § 13 PBefG statuierten Genehmigungsvoraussetzungen geprüft. Da die Genehmigung für den Betrieb des Anrufsammeltaxis der Beklagten erteilt wurde, ist sie auch richtiger Klagegegner für die vom Kläger geltend gemachten Ansprüche.
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c) Sofern von der zusätzlichen Option der Beförderung „bis vor die Haustüre“ nicht Gebrauch gemacht wird, ist die Feststellungsklage auch begründet.
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Nach § 145 Abs. 1 Satz 1 SGB IX werden schwerbehinderte Menschen im öffentlichen Personenverkehr gegen Vorzeigen ihres mit einer gültigen Wertmarke versehenen Schwerbehindertenausweises unentgeltlich befördert. Als Nahverkehr in diesem Sinne definiert § 147 Abs. 1 Nr. 2 SGB IX den öffentlichen Personenverkehr mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr nach den §§ 42 und 43 PBefG. Da das Vorliegen einer Fallgruppe nach § 43 PBefG offensichtlich ausscheidet, ist maßgeblich, ob das Anrufsammeltaxi der Beklagten als Linienverkehr im Sinne des § 42 PBefG bewertet werden kann.
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aa) Ob bereits die Tatsache, dass der Betrieb des Anrufsammeltaxis als Linienverkehr im Sinne des § 42 PBefG genehmigt worden ist, hierfür ausreicht (so Kossens, in: Kossens/von der Heide/Maaß, Praxiskommentar zum Behindertenrecht (SGB IX), 2002, § 147 Rdnr. 4) kann dahinstehen, weil Einrichtung und Betrieb des Anrufsammeltaxi-Verkehrs der Beklagten nicht gemäß § 42 PBefG, sondern auf Grundlage von „§ 42 PBefG i.V.m. § 2 Abs. 6 PBefG“ genehmigt worden sind.
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Die Genehmigung nach § 2 Abs. 6 PBefG besagt indes nicht, dass mit der Urkunde der Betrieb von Linienverkehr genehmigt worden wäre (a.A. offenbar Nds. OVG, Urteil vom 19.09.2007 - 7 LC 208/04 -, Rdnr. 49). Vielmehr setzt der Rückgriff auf den Genehmigungstatbestand des § 2 Abs. 6 PBefG gerade voraus, dass die Merkmale des Linienverkehrs nicht umfassend erfüllt sind und eine Genehmigung als Linienverkehr nicht erteilt werden kann (ebenso VG Köln, Urteil vom 19.04.1989 - 21 K 2969/87 - zu § 59a PBefG; Heinze, PBefG-Handkommentar, 2007, § 2 Rdnr. 14). Sinn und Zweck der Regelung des § 2 Abs. 6 PBefG ist nicht eine Ausdehnung des Begriffs des Linienverkehrs; vielmehr soll mit der Vorschrift die Möglichkeit einer Genehmigungserteilung auch in den Fällen geschaffen werden, in denen nicht alle Tatbestandsmerkmale der einzelnen Verkehrsarten erfüllt sind. Denn ohne eine entsprechende Ausnahmevorschrift wären derartige Formen der Personenbeförderung nicht genehmigungsfähig, was den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht entspräche (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.04.1964 - 1 BvL 12/63 -, BVerfGE 17, 313). § 2 Abs. 6 PBefG bewirkt daher eine Ausdehnung der Genehmigungsfähigkeit für Beförderungsarten, die nicht alle Voraussetzungen der gesetzlich geregelten Verkehrsarten erfüllen; die Vorschrift beinhaltet jedoch keine Veränderung des Linienverkehrsbegriffs aus § 42 PBefG.
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Die vorliegende Genehmigung nach § 2 Abs. 6 i.V.m. § 42 PBefG belegt daher nicht das Vorliegen von Linienverkehr. Vielmehr kommt in dieser Genehmigungsurkunde die Auffassung der Genehmigungsbehörde zum Ausdruck, dass die Voraussetzungen des § 42 PBefG gerade nicht hinsichtlich aller Merkmale erfüllt worden sind.
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bb) Maßgeblich ist deshalb die Frage, ob der genehmigte Anrufsammeltaxi-Verkehr der Beklagten die Merkmale des Linienverkehrs aus § 42 PBefG erfüllt.
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Linienverkehr ist nach der Begriffsbestimmung des § 42 Satz 1 PBefG eine zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten eingerichtete regelmäßige Verkehrsverbindung, auf der Fahrgäste an bestimmten Haltestellen ein- und aussteigen können. Begriffswesentliche Tatbestandsmerkmale sind demnach bestimmte Ausgangs- und Endpunkte sowie die Regelmäßigkeit der Verkehrsverbindung.
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Hinsichtlich des Ausgangspunktes bestehen dabei keine Bedenken, weil sowohl nach dem Inhalt der Genehmigungsurkunde als auch nach den Festlegungen im Fahrplan ein Einstieg nur in den ausgewiesenen Haltestellen möglich ist. Problematisch ist indes, ob auch ein bestimmter Endpunkt der Verkehrsverbindung vorliegt. Denn die freie Wählbarkeit des Endpunkts der Beförderung steht der Annahme von Linienverkehr im Sinne des § 42 Satz 1 PBefG zwingend entgegen (vgl. VG Köln, Urteil vom 19.04.1989 - 21 K 2969/87 -; Nds. OVG, Urteile vom 08.10.2003 - 4 LB 365/03 - und vom 19.09.2007 - 7 LC 208/04 -; FG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 01.04.2003 - 2 K 2866/99 -).
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Die Annahme eines bestimmte Endpunktes im Sinne des § 42 Satz 1 PBefG setzt voraus, dass die Bestimmung durch den Unternehmer erfolgt und die Beförderungsleistung somit im Voraus definiert worden ist. Dies kann im Falle der Bestimmungs- oder Wahlmöglichkeit des Beförderten nicht angenommen werden (vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: 12/07, § 42 Rdnr. 3b). Bei Einbeziehung der in der Genehmigungsurkunde des Anrufsammeltaxi-Verkehrs der Beklagten vorgesehenen Möglichkeit, „im Zielgebiet auf Wunsch bis vor die Haustüre gefahren“ zu werden, scheidet die Annahme von Linienverkehr - und damit auch der Anspruch auf unentgeltliche Beförderung nach § 145 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 147 Abs. 1 Nr. 2 SGB IX - daher aus.
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cc) Im Unterschied zu den bislang von der Rechtsprechung entschiedenen Fallkonstellationen ist das Anrufsammeltaxi der Beklagten jedoch nicht derart ausgestaltet, dass grundsätzlich ein vom Beförderten selbst gewählter Endpunkt angefahren wird. Vielmehr legt die Genehmigungsurkunde fest, dass bei Fahrten innerhalb Kirchheims bzw. innerhalb geschlossener Ortschaften nur die im Fahrplan aufgeführten Haltestellen bedient werden. Insoweit liegt daher ein durch den Unternehmer im Voraus bestimmter Endpunkt der Beförderung vor. Eine Abweichung von diesem wird ausweislich der Genehmigungsurkunde nur „ansonsten“ und damit bei Fahrten möglich, die nicht „innerhalb Kirchheims bzw. innerhalb geschlossener Ortschaften“ durchgeführt werden. Die Genehmigungsurkunde weist damit zwei unterschiedliche Fallgestaltungen aus, von denen eine dem Erfordernis eines bestimmten Endpunktes nach § 42 Satz 1 PBefG entspricht, die andere nicht (vgl. auch Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: 12/07, § 42 Rdnr. 8f zur maßgeblichen Bedeutung der jeweiligen Ausgestaltung für die rechtliche Einordnung eines Anrufsammeltaxis).
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dd) Hinsichtlich der erstgenannten Variante sind indes auch die übrigen, begriffsnotwendigen Voraussetzungen des Linienverkehrs erfüllt.
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Insbesondere liegt auch das Merkmal der Regelmäßigkeit vor, obwohl die Fahrten des streitigen Anrufsammeltaxis nur durchgeführt werden, wenn der Fahrtwunsch mindestens 20 Minuten vor den fahrplanmäßig festgesetzten Abfahrtszeiten telefonisch angemeldet wird. Denn maßgeblich für die Annahme einer regelmäßigen Verkehrsverbindung ist, dass die Fahrten in einer erkennbaren zeitlichen Ordnung wiederholt werden und dass sich die Fahrgäste auf das Vorhandensein einer Verkehrsbedingung einrichten können (vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand 12/07, B § 42 Rdnr. 3c; Heinze, PBefG-Handkommentar, 2007, § 42 Rdnr. 1; Bayer. ObLG, Beschluss vom 24.06.1982 - 3 Ob OWi 70/82 -, DÖV 1982, 1040). Entscheidendes Kriterium ist daher, dass die öffentliche Nahverkehrsleistung verlässlich angeboten wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.02.1993 - 14 S 1279/92 -, DÖV 1993, 827). Diese Voraussetzung wird durch das Erfordernis eines vorherigen Telefonanrufs jedoch nicht beseitigt, weil auch insoweit die Möglichkeit für den Verkehrsnutzer bestehen bleibt, sich verlässlich auf die im Fahrplan ausgewiesene Fahrt einrichten zu können. Aus Sicht des Verkehrsnutzers besteht daher unter der Voraussetzung des vorherigen Anrufs die Gewissheit, die im Fahrplan ausgewiesene Beförderungsleistung in Anspruch nehmen zu können. Es verbleibt daher bei der Verbindlichkeit des Fahrplans, der bereits für sich genommen als wesentlicher Hinweis für das Vorliegen einer „regelmäßigen“ Verkehrsverbindung betrachtet werden kann (vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand 12/07, B § 42 Rdnr. 3c).
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Darüber hinaus bleibt es im Falle des von der Beklagten betriebenen Anrufsammeltaxis auch bei der Bestimmung der zeitlichen Durchführung durch den Unternehmer (vgl. hierzu Bayer. VGH, Urteil vom 25.11.1982 - 11 B 80 A.922 -, DÖV 1983, 518). Es wird daher auch in zeitlicher Hinsicht nur eine vom Verkehrsunternehmer im voraus und planmäßig bestimmte Beförderungsleistung angeboten. Die Fahrten finden nur zu den im Fahrplan festgesetzten Zeiten statt, so dass der jeweilige Nutzer keine Bestimmungsmöglichkeit über den Zeitpunkt der Beförderung hat.
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Auch die übrigen Elemente des Linienverkehrs liegen vor; insbesondere wird die Beförderungsleistung zu einem festen, durch Tarif vorab bestimmten Preis angeboten und die „Fahrgastfreiheit“ für die Öffentlichkeit gewährt. Das Fehlen von Zwischenhaltestellen ist gemäß § 42 Satz 2 PBefG für die Annahme von Linienverkehr dagegen unschädlich.
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Der Einsatz des Anrufsammeltaxi-Verkehrs erfüllt schließlich auch ein öffentliches Verkehrsinteresse im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG, weil ohne ihn ein der Daseinsvorsorge entsprechendes Verkehrsangebot in den Abendstunden und an Sonn- und Feiertagen nicht oder jedenfalls nur in unwirtschaftlicher Art und Weise gewährleistet werden könnte (vgl. Heinze, PBefG-Handkommentar 2007, § 13 Rdnr. 5b).
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ee) Angesichts der klaren, in der Genehmigungsurkunde selbst angelegten Unterscheidung des endpunktgebundenen Verkehrs und der an ein Wunschziel durchgeführten Beförderung können die beiden vom Anrufsammeltaxi der Beklagten durchgeführten Transportarten aufgespalten und in rechtlicher Hinsicht unterschieden werden. Der Feststellungsausspruch war demgemäß auf die Transportvariante des Anrufsammeltaxi-Verkehrs zu beschränken, die als Linienverkehr im Sinne des § 42 PBefG bewertet werden kann. Hinsichtlich der darüber hinausgehenden Beförderung „bis vor die Haustüre“ war der unbeschränkt gestellte Antrag abzuweisen.
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2. Dem Begehren, die Beklagte bereits jetzt zu verpflichten, für etwaige zukünftige unberechtigte Entgeltforderungen der jeweiligen Fahrer einzustehen, fehlt das für einen derartigen Antrag des vorbeugenden Rechtsschutzes erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.05.1989 - 7 C 2/87 -, DVBl 1989, 997). Dabei ist vorliegend auch zu berücksichtigen, dass die Beklagte die als fehlerhaft erkannten Entgeltforderungen im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht umgehend anerkannt hat. Ausreichender Anlass für die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes ist daher nicht ersichtlich.
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3. Die vom Kläger erhobene Zahlungsklage auf Rückerstattung der bereits entrichteten Komfortzuschläge ist begründet.
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a) Zweifelhaft erscheint allerdings, ob insoweit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Denn Streitgegenstand der Zahlungsklage sind die auf Grundlage des zivilrechtlichen Beförderungsvertrags entrichteten Fahrtgelder (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.02.1971 - V C 68.69 -, BVerwGE 37, 234). Die Frage kann jedoch dahinstehen, weil das Berufungsgericht gemäß § 17a Abs. 5 GVG nicht prüft, ob der vom Verwaltungsgericht beschrittene Rechtsweg zulässig ist.
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b) Die Klage ist begründet, weil dem Kläger ein Rückgewähranspruch aus § 812 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 BGB zusteht. Für die vom Kläger verlangte Entrichtung des Beförderungsentgelts lag mit dem Beförderungsvertrag zwar ein Rechtsgrund vor. Dieser erweist sich hinsichtlich der von der Beklagten erhobenen Entgeltforderung aber gemäß § 134 BGB als nichtig, weil § 145 Abs. 1 Satz 1 SGB IX in seinem Anwendungsbereich die Erhebung entsprechender Beförderungsentgelte verbietet.
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Hieran ändert auch die Tatsache nichts, dass das Regierungspräsidium Stuttgart der Erhebung des Komfortzuschlags von freifahrtberechtigten Schwerbehinderten ausdrücklich zugestimmt hat. Dies ergibt sich zunächst bereits daraus, dass sich die Tarifzustimmung nach § 39 Abs. 1 PBefG nur auf die Festsetzung des Beförderungsentgelts bezieht. Die Frage, ob das - vom Regierungspräsidium genehmigte - Beförderungsentgelt auch von freifahrtberechtigten Schwerbehinderten erhoben werden kann, unterliegt dagegen nicht dem Zustimmungserfordernis und wird auch nicht durch Normen des Personenbeförderungsgesetzes geregelt. Die vom Regierungspräsidium gemäß § 39 PBefG zu treffende Entscheidung hat daher mit der Frage des Umfangs der Freifahrtberechtigung nach § 145 Abs. 1 Satz 1 SGB IX nichts zu tun. Soweit die Verfügung des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.03.2005 gleichwohl entsprechende Aussagen trifft, sind diese - wie unter 1. dargelegt - unzutreffend. Der vorliegende Rechtsstreit wird hiervon indes nicht berührt, weil nicht die Zustimmungserklärung des Regierungspräsidiums Rechtsgrund für die vom Kläger erbrachte Leistung ist, sondern die von der Beklagten auf Grundlage des Beförderungsvertrags erhobene Entgeltforderung. Schließlich käme dem Kläger die Möglichkeit eines unmittelbaren Angriffs auf die Tarifgenehmigung auch nicht zu, weil ihm als Drittbetroffenen insoweit nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte die Klagebefugnis fehlt (vgl. VG Köln, Urteil vom 19.04.1989 - 21 K 2969/87 - m.w.N.).
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