Bundesverwaltungsgericht Urteil, 27. Apr. 2016 - 1 C 24/15

Der Kläger, ein iranischer Staatsangehöriger, wendet sich gegen die Ablehnung seines Asylantrags als unzulässig und die Anordnung seiner Abschiebung nach Ungarn.

Der Kläger reiste nach eigenen Angaben Ende 2014 in das Bundesgebiet ein und beantragte im Januar 2015 seine Anerkennung als Asylberechtigter. Ein Eurodac-Abgleich ergab, dass er zuvor bereits in Ungarn einen Asylantrag gestellt hatte. Auf ein entsprechendes Ersuchen des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) erklärte Ungarn seine Bereitschaft zur Wiederaufnahme des Klägers. Daraufhin lehnte das Bundesamt mit Bescheid vom 24. Februar 2015 den Asylantrag wegen anderweitiger internationaler Zuständigkeit als unzulässig ab (Ziffer 1) und ordnete die Abschiebung des Klägers nach Ungarn an (Ziffer 2).

Das Verwaltungsgericht lehnte mit Beschlüssen vom 9. April und 28. Juli 2015 Anträge des Klägers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 und 7 VwGO ab und wies die Klage mit Urteil vom 3. August 2015 ab.

Das Oberverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 16. November 2015 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides nach § 80 Abs. 7 VwGO angeordnet und in der Hauptsache mit Beschluss vom 23. November 2015 den Bescheid des Bundesamts aufgehoben. Es hat seine Entscheidung damit begründet, dass nach der Dublin III-VO zwar zunächst Ungarn für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig gewesen sei. Die Zuständigkeit sei aber inzwischen auf Deutschland übergegangen, da der Kläger nicht innerhalb von sechs Monaten nach Ungarn überstellt worden sei. Diese Frist habe mit der Annahme des Wiederaufnahmeersuchens durch Ungarn im Februar 2015 zu laufen begonnen und sei während des gerichtlichen Verfahrens nicht neu eröffnet worden. Der rechtswidrige Bescheid bewirke auch eine Rechtsverletzung des Klägers. Dabei könne offenbleiben, ob und in welchem Umfang die Dublin-Regelungen Individualschutz entfalteten. Eine Verletzung subjektiver Rechte ergebe sich jedenfalls aus dem materiellen Recht, da der Kläger ansonsten seinen Anspruch auf die ihm durch Unionsrecht garantierte Überprüfung seines Begehrens durch einen Mitgliedstaat nicht wirksam durchsetzen könne. Zwar sei im Einzelfall denkbar, dass ein Mitgliedstaat nach Ablauf der Überstellungsfrist weiterhin zur Wiederaufnahme bereit sei; für den Regelfall könne hiervon aber nicht ausgegangen werden. In Ermangelung jeglichen Hinweises auf eine fortbestehende Aufnahmebereitschaft Ungarns sei hier von einer Rechtsverletzung des Klägers auszugehen. Die Unzulässigkeitsentscheidung könne auch nicht in eine andere rechtmäßige Entscheidung umgedeutet werden.

Die Beklagte macht mit ihrer Revision geltend, dass die in den Dublin-Verordnungen geregelten Fristen allein der zeitnahen Feststellung des zuständigen Mitgliedstaats und der zeitnahen Überstellung in diesen Staat dienten, aber keine subjektiven Rechte des Schutzsuchenden begründeten. Etwaige Beeinträchtigungen des materiellen Rechts beruhten allein auf dem Verhalten des Klägers. Außerdem rügt sie eine Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht, da das Berufungsgericht nicht ermittelt habe, ob Ungarn nach Ablauf der Überstellungsfrist tatsächlich nicht mehr zu einer Übernahme des Klägers bereit sei.

Der Kläger verteidigt die angegriffene Entscheidung.

Die Revision hat keinen Erfolg. Die Berufungsentscheidung verstößt im Ergebnis nicht gegen revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Klage nicht nur zulässig (1.), sondern auch begründet ist (2.). Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Der Asylantrag ist nicht nach § 27a AsylG wegen anderweitiger internationaler Zuständigkeit unzulässig (2.1). Der Bescheid kann insoweit auch nicht als Entscheidung nach § 71a AsylG, kein weiteres Asylverfahren durchzuführen, aufrechterhalten bleiben (2.2). Die Ablehnung des Asylantrags verletzt den Kläger unter den hier gegebenen Umständen in eigenen Rechten (2.3). Ist Deutschland für die Prüfung seines Antrags zuständig und kann sich der Kläger darauf berufen, fehlt es auch an den Voraussetzungen für den Erlass einer Abschiebungsanordnung (2.4).

Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung des klägerischen Begehrens ist das Asylgesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 2. September 2008 (BGBl. I S. 1798), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Einführung beschleunigter Asylverfahren vom 11. März 2016 (BGBl. I S. 390) und das Gesetz zur erleichterten Ausweisung von straffälligen Ausländern und zum erweiterten Ausschluss der Flüchtlingsanerkennung bei straffälligen Asylbewerbern vom gleichen Tag (BGBl. I S. 394), sowie die Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (ABl. L 180 S. 31) - Dublin III-VO. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Rechtsänderungen, die nach der Berufungsentscheidung eintreten, zu berücksichtigen, wenn das Berufungsgericht - entschiede es anstelle des Revisionsgerichts - sie seinerseits zu berücksichtigen hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. September 2007 - 10 C 8.07 - BVerwGE 129, 251 Rn. 19). Da es sich vorliegend um eine asylrechtliche Streitigkeit handelt, bei der das Berufungsgericht nach § 77 Abs. 1 AsylG regelmäßig auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen hat, müsste es, wenn es jetzt entschiede, die neue Rechtslage zugrunde legen, soweit nicht hiervon eine Abweichung aus Gründen des materiellen Rechts geboten ist.

1. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist auch hinsichtlich der Unzulässigkeitsentscheidung in Ziffer 1 des Bescheids des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge - Bundesamt - vom 24. Februar 2015 die Anfechtungsklage statthaft (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2015 - 1 C 32.14 - NVwZ 2016, 154 Rn. 13 ff.). Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für die Aufhebung der angegriffenen Entscheidung ist nicht dadurch entfallen, dass die Überstellungsfrist des Art. 29 Abs. 1 Dublin III-VO inzwischen verstrichen ist (vgl. dazu nachfolgend). Denn die Entscheidung des Bundesamts, den Asylantrag wegen anderweitiger internationaler Zuständigkeit als unzulässig abzulehnen und die Abschiebung des Klägers nach Ungarn anzuordnen, hat hierdurch weder ihre Regelungswirkung verloren noch sich auf sonstige Weise erledigt.

2. Die Klage ist auch begründet.

2.1 Die Voraussetzungen des vom Bundesamt herangezogenen § 27a AsylG für eine Ablehnung des Asylantrags als unzulässig liegen nicht (mehr) vor. Danach ist ein Asylantrag unzulässig, wenn ein anderer Staat aufgrund von Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft oder eines völkerrechtlichen Vertrags für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Zutreffend hat das Berufungsgericht für die Beurteilung der internationalen Zuständigkeit die Dublin III-VO herangezogen. Diese ist nach der Übergangsregelung in Art. 49 Abs. 2 Dublin III-VO intertemporal auf Anträge auf internationalen Schutz anwendbar, die - wie hier - ab dem ersten Tag des sechsten Monats nach ihrem Inkrafttreten, also ab dem 1. Januar 2014, gestellt worden sind.

2.1.1 Ob nach der Dublin III-VO - wie vom Berufungsgericht angenommen - zunächst Ungarn zuständig war, kann offenbleiben.

Nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 Dublin III-VO wird ein Asylantrag von einem einzigen Mitgliedstaat geprüft, der nach den Kriterien des Kapitels III als zuständiger Staat bestimmt wird. Damit soll verhindert werden, dass sich Asylbewerber einen ihnen genehmen Mitgliedstaat für die Prüfung ihres Asylbegehrens aussuchen und von einem zum anderen Mitgliedstaat weiterwandern (Verhinderung der Sekundärmigration). Zentrales Anliegen des Dublin-Systems ist die Aufstellung klarer, praktikabler und gerechter Zuständigkeitskriterien, die den Betroffenen einen effektiven und schnellen Zugang zur Sachprüfung eröffnen (vgl. insbesondere Erwägungsgründe 4 und 5 der Dublin III-VO). Lässt sich anhand der Kriterien in Kapitel III der zuständige Mitgliedstaat nicht bestimmen, ist nach der Auffangregelung in Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 1 Dublin III-VO der erste Mitgliedstaat, in dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, für dessen Prüfung zuständig. Ist die Überstellung an den zunächst als zuständig bestimmten Mitgliedstaat nicht möglich, weil es gute Gründe für die Annahme gibt, dass das Asylverfahren und die Aufnahmebedingungen für Antragsteller dort systemische Schwachstellen aufweisen, die eine Gefahr einer unmenschlichen oder entwürdigenden Behandlung im Sinne des Art. 4 GRC mit sich bringen, hat der die Zuständigkeit prüfende Mitgliedstaat nach Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 Dublin III-VO die Prüfung der in Kapitel III vorgesehenen Kriterien fortzusetzen, um festzustellen, ob ein anderer Mitgliedstaat als zuständig bestimmt werden kann. Kann danach keine Überstellung an einen aufgrund der Kriterien des Kapitel III bestimmten Mitgliedstaat oder an den ersten Mitgliedstaat, in dem der Antrag gestellt wurde, vorgenommen werden, wird nach der weiteren Auffangregelung in Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 3 Dublin III-VO der die Zuständigkeit prüfende Mitgliedstaat der zuständige Mitgliedstaat.

Ob hiernach mangels vorrangiger Zuständigkeit eines anderen Mitgliedstaats Ungarn als der erste Mitgliedstaat, in dem der Kläger einen Asylantrag gestellt hat, nach Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 1 Dublin III-VO originär zuständig war, kann der Senat nicht abschließend entscheiden, da das Berufungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt folgerichtig - keine tatrichterlichen Feststellungen zum Nichtvorliegen der Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 Dublin III-VO getroffen hat.

2.1.2 Die Frage der originären Zuständigkeit kann aber dahinstehen, da die Zuständigkeit selbst bei unterstellter originärer Zuständigkeit Ungarns mit Ablauf der Überstellungsfrist nach Art. 29 Abs. 2 Dublin III-VO auf Deutschland übergegangen ist.

Art. 29 Dublin III-VO regelt die Modalitäten und Fristen der Überstellung. Nach Art. 29 Abs. 1 Unterabs. 1 Dublin III-VO erfolgt die Überstellung, sobald dies praktisch möglich ist und spätestens innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach Annahme des (Wieder-)Aufnahmegesuchs durch einen anderen Mitgliedstaat (Alt. 1) oder der endgültigen Entscheidung über einen Rechtsbehelf oder eine Überprüfung, wenn diese gemäß Art. 27 Abs. 3 Dublin III-VO aufschiebende Wirkung hat (Alt. 2). Wird die Überstellung nicht innerhalb der Frist von sechs Monaten durchgeführt, ist der zuständige Mitgliedstaat nach Art. 29 Abs. 2 Dublin III-VO nicht mehr zur (Wieder-)Aufnahme der betreffenden Person verpflichtet, und die Zuständigkeit geht auf den ersuchenden Mitgliedstaat über. Diese Frist kann höchstens auf ein Jahr verlängert werden, wenn die Überstellung aufgrund der Inhaftierung der betreffenden Person nicht erfolgen konnte, oder höchstens auf achtzehn Monate, wenn die betreffende Person flüchtig ist. Beide Verlängerungsoptionen setzen nach Art. 9 Abs. 2 DurchführungsVO (EG) Nr. 1560/2003 voraus, dass der Mitgliedstaat, der die Fristverlängerung für sich in Anspruch nehmen will, den ersuchten Mitgliedstaat davon vor Ablauf der regulären Frist von sechs Monaten unterrichtet.

Im Ansatz zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass für den Beginn der Überstellungsfrist hier die 1. Alternative des Art. 29 Abs. 1 Unterabs. 1 Dublin III-VO maßgeblich ist. Damit hat die sechsmonatige Überstellungsfrist mit der Annahme des Wiederaufnahmeersuchens durch die ungarischen Behörden am 6. Februar 2015 begonnen. Dem steht nicht entgegen, dass der Antrag des Klägers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO zwar keinen Erfolg hatte, das Berufungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage dann aber doch noch nach § 80 Abs. 7 VwGO angeordnet hat. Denn ein Hinausschieben des Fristbeginns auf den Zeitpunkt der endgültigen Entscheidung über einen Rechtsbehelf ist nur möglich, wenn bei Eintritt der Tatbestandsvoraussetzungen der 2. Alternative des Art. 29 Abs. 1 Unterabs. 1 Dublin III-VO die nach der 1. Alternative in Gang gesetzte Frist noch nicht abgelaufen ist. Denn es versteht sich von selbst, dass der an den erfolglosen Ablauf der Überstellungsfrist geknüpfte Zuständigkeitswechsel nicht durch Ingangsetzen einer neuen Überstellungsfrist wieder zu Fall gebracht werden kann.

Bei Anordnung der aufschiebenden Wirkung durch das Berufungsgericht im November 2015 war die Überstellungsfrist - ungeachtet des Umstandes, dass der Kläger rechtzeitig einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gestellt hat - unstreitig abgelaufen (zu den Wirkungen eines rechtzeitigen Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung auf den Lauf der Überstellungsfrist nach Art. 29 Abs. 1 Unterabs. 1 Alt. 1 Dublin III-VO vgl. Vorlagebeschluss des Senats vom 27. April 2016 - 1 C 22.15). Denn zwischen der Bekanntgabe der den vorläufigen Rechtsschutzantrag des Klägers ablehnenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom April 2015 und der die aufschiebende Wirkung anordnenden Entscheidung des Berufungsgerichts vom November 2015 lag ein zusammenhängender Zeitraum von mehr als sechs Monaten, in dem der Kläger nach Ungarn hätte überstellt werden können. Der Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO hat nicht die Wirkungen des § 34a Abs. 2 Satz 2 AsylG ausgelöst, die hierzu ergangene, ablehnende Entscheidung hat auch die Überstellungsfrist nicht neu in Lauf gesetzt.

2.2 Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die Ablehnung des Asylantrags als unzulässig in Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids auch nicht als Entscheidung nach § 71a AsylG, kein weiteres Asylverfahren durchzuführen, aufrechterhalten bleiben kann, da es sich hierbei prozessual um einen anderen Streitgegenstand mit für den Kläger ungünstigeren Rechtsfolgen handelt (vgl. dazu im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 16. November 2015 - 1 C 4.15 - InfAuslR 2016, 120 Rn. 26 ff.).

2.3 Der Kläger hat unter den hier gegebenen Umständen auch einen Anspruch darauf, dass sein Asylantrag in Deutschland geprüft wird. Dabei kann offenbleiben, ob den Zuständigkeitsbestimmungen der Dublin III-VO - wie von der Generalanwältin Sharpston in ihren Schlussanträgen vom 17. März 2016 in zwei beim Gerichtshof der Europäischen Union anhängigen Vorabentscheidungsverfahren (C-63/15 und C-155/15 ) vertreten - generell individualschützende Wirkung zukommt und der Schutzsuchende in jedem Fall eine Prüfung durch den zuständigen Mitgliedstaat verlangen kann. Denn der nach den Dublin-Bestimmungen zuständige Mitgliedstaat darf einen Schutzsuchenden jedenfalls dann nicht auf eine Prüfung durch einen anderen (unzuständigen) Mitgliedstaat verweisen, wenn dessen (Wieder-)Aufnahmebereitschaft nicht positiv feststeht. Dies ergibt sich als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal aus Sinn und Zweck des Dublin-Systems und der mit ihm verwirklichten verfahrensrechtlichen Dimension der materiellen Rechte, die die Richtlinie 2011/95/EU (sog. Anerkennungsrichtlinie) Schutzsuchenden einräumt. Danach kann sich ein Schutzsuchender den für die Prüfung seines Schutzbegehrens zuständigen Mitgliedstaat zwar nicht selbst aussuchen, er hat aber einen Anspruch darauf, dass ein von ihm innerhalb der EU gestellter Antrag auf internationalen Schutz innerhalb der EU geprüft wird. Könnte sich der Schutzsuchende auch bei fehlender (Wieder-)Aufnahmebereitschaft eines anderen Mitgliedstaats nicht auf die Zuständigkeit Deutschlands berufen, entstünde die Situation eines "refugee in orbit", in der sich kein Mitgliedstaat für die sachliche Prüfung des Asylantrags als zuständig ansieht. Dies würde dem zentralen Anliegen des Dublin-Regimes zuwiderlaufen, einen effektiven Zugang zu den Verfahren zur Gewährung internationalen Schutzes zu gewährleisten und das Ziel einer zügigen Bearbeitung der Anträge auf internationalen Schutz nicht zu gefährden (Erwägungsgrund 5 der Dublin III-VO). Das schließt allerdings nicht aus, dass Asylanträge aus anderen Gründen, etwa wegen mangelndem Betreiben des Asylverfahrens durch den Antragsteller, ohne Sachprüfung abgelehnt werden können. Das gilt im Übrigen nicht nur für Erstanträge, sondern gleichermaßen für Zweitanträge, auch wenn diese nur unter besonderen Voraussetzungen zur Durchführung eines weiteren Asylverfahrens führen.

Vorliegend hat das Berufungsgericht festgestellt, dass Ungarn nicht mehr zur (Wieder-)Aufnahme bereit ist. Diese den Senat bindende tatrichterliche Feststellung (§ 137 Abs. 2 VwGO) ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Die Ermittlung und Würdigung der entscheidungserheblichen Tatsachen obliegt grundsätzlich dem Tatrichter und ist der revisionsrichterlichen Überprüfung nur insoweit zugänglich, als sie mit einer zulässigen Verfahrensrüge angefochten wird (§ 137 Abs. 3 VwGO) oder materiell-rechtlich den Überzeugungsgrundsatz verletzt oder auf einer für die Entscheidung zu schmalen Tatsachengrundlage beruht. Keine dieser Voraussetzungen liegt hier vor.

Soweit die Revision mit der Verfahrensrüge eine unzureichende Sachverhaltsaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) durch das Berufungsgericht rügt, genügt ihr Vorbringen schon nicht den formellen Anforderungen an die Darlegung dieses Verfahrensfehlers. Denn es fehlen Ausführungen, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen zur Klärung der Aufnahmebereitschaft in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Aufklärung voraussichtlich getroffen worden wären. Auch wird nicht dargelegt, dass bereits im Verfahren vor dem Berufungsgericht auf eine weitere Sachverhaltsaufklärung hingewirkt worden ist oder dass sich dem Berufungsgericht weitere Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 m.w.N.).

Die Entscheidung des Berufungsgerichts ist in diesem Punkt aber auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden, insbesondere beruht sie nicht auf einer zu schmalen Tatsachengrundlage, weil das Berufungsgericht keine eigenen Ermittlungen angestellt hat. Denn es hat die Beteiligten vor seiner Entscheidung ausdrücklich auf den Ablauf der Überstellungsfrist und den damit verbundenen Zuständigkeitsübergang hingewiesen. Bei dieser Sachlage hätte das Bundesamt, dem aufgrund seiner Mitwirkung bei der Durchführung von Dublin-Überstellungen bekannt ist, wie die einzelnen Mitgliedstaaten auf den mit dem Ablauf der Überstellungsfrist verbundenen Zuständigkeitswechsel reagieren, im Rahmen seiner prozessualen Mitwirkungspflichten substantiiert auf etwaige Besonderheiten speziell bei der Durchführung von Überstellungen nach Ungarn hinweisen können und müssen. Nachdem dies nicht geschehen war, durfte das Berufungsgericht das Schweigen des Bundesamts hier auch ohne weitere Nachfrage dahin würdigen, dass dort keine weiterführenden Erkenntnisse vorliegen, aus denen sich Hinweise für eine fortbestehende (Wieder-)Aufnahmebereitschaft ergeben, und damit letztlich allein aus dem Verhalten des Bundesamts auf die fehlende (Wieder-)Aufnahmebereitschaft Ungarns schließen.

Angesichts der klaren unionsrechtlichen Vorgaben geht der Senat für den vorliegenden Fall, der sich dadurch auszeichnet, dass eine fortbestehende (Wieder-)Aufnahmebereitschaft nicht positiv feststeht, hinsichtlich des Individualschutzes von einem "acte clair" aus, sodass es keiner Aussetzung des Verfahrens bedarf bis zu einer Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union über die bereits anhängigen Vorabentscheidungsverfahren zur Frage, inwieweit den Zuständigkeitsbestimmungen der Dublin III-VO generell individualschützende Wirkung zukommt.

2.4 Hat das Bundesamt den Asylantrag zu Unrecht nach § 27a AsylG als unzulässig abgelehnt und ist der Bescheid insoweit aufzuheben, liegen auch die Voraussetzungen für eine Abschiebungsanordnung nach § 34a AsylG nicht vor.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Gerichtskosten werden gemäß § 83b AsylG nicht erhoben. Der Gegenstandswert ergibt sich aus § 30 RVG. Gründe für eine Abweichung gemäß § 30 Abs. 2 RVG liegen nicht vor.