Der Kläger wendet sich gegen die Planfeststellung der Kreisstraße R 30 „P. - Kö. (Bundesstraße 15)“, Neubau der Kreisstraße R 30 (Südspange). Im Berufungsverfahren wenden sich der Beklagte und der Beigeladene gegen die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses für die Straße durch das Verwaltungsgericht.
1. Die Kreisstraße R 30 liegt südlich der Stadtgebietsgrenze von Regensburg und führt in West-Ost-Richtung von P. (Gemeinde Pe.) nach Kö. Die bisherige Trasse der R 30 (im Folgenden: „R 30 alt“) verläuft östlich der Anschlussstelle Bad Abbach der Bundesautobahn A 93 im Nordwesten von P. beginnend an der Abzweigung der nach Süden führenden Staatsstraße St 2143 in Richtung Osten nördlich des Wolkeringer Mühlbachs durch die Ortschaften Wolkering (Gemeinde Thalmassing) und Gebelkofen (Gemeinde Obertraubling) und endet innerhalb der Ortslage von Kö. an der Bundesstraße B 15.
Die geplante Änderung umfasst den Neubau und die Verlegung der Kreisstraße R 30 als „Südspange“ zwischen P. und der Bundesstraße B 15 nördlich von Kö. in einer Gesamtlänge von 8,26 km mit elf Anschlüssen an das bestehende Verkehrsnetz (im Folgenden: „R 30 neu“). Dabei wird nördlich von P. zunächst die vorhandene Linienführung der bisherigen Kreisstraße R 30 alt aufgenommen. Etwa bei Baukm 0+800 schwenkt die Kreisstraße R 30 neu nach einer Querung des Wolkeringer Mühlbachs vom Bestand nach Südosten ab und führt nach einer Querung des Waldes südlich von Wolkering und einer Anbindung an die Gemeindeverbindungsstraße Thalmassing-Wolkering in Richtung Osten geradlinig etwa mittig zwischen Gebelkofen und Thalmassing zur bestehenden R 30 alt bei Baukm 5+700. Von dort schwenkt die R 30 neu wieder nach Nordosten ab, wo sie nach erneuter Querung des Wolkeringer Mühlbachs und der Trasse der R 30 alt nordwestlich von Kö. in die Bundesstraße B 15 mündet. Nach Durchführung des Planfeststellungsverfahrens stellte die Regierung der Oberpfalz auf Antrag des Beigeladenen als Vorhabenträger mit Planfeststellungsbeschluss vom 12. Dezember 2012 den Plan für das Vorhaben fest.
2. Der Kläger ist Eigentümer von Grundstücken im Bereich des geplanten Straßenneubaus, die ganz oder teilweise für die Trassenführung in Anspruch genommen werden sollen, sowie Inhaber eines landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetriebs mit einer land- und forstwirtschaftlichen Betriebsfläche von ca. 300 ha. Nach den Berechnungen der Planfeststellungsbehörde werden durch das Vorhaben ca. 9,24 ha Betriebsfläche dauerhaft in Anspruch genommen; ca. 1,93 ha Betriebsfläche stellen sich zudem als unwirtschaftliche Restflächen dar.
3. Mit Urteil vom 13. Juli 2016 hat das Verwaltungsgericht Regensburg der auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Klage des Klägers stattgegeben. In den Entscheidungsgründen führte das Gericht im Wesentlichen aus:
Der Planfeststellungsbeschluss sei rechtwidrig, weil der Beklagte die planfestgestellte Straße zu Unrecht als Kreisstraße eingestuft habe. Es handle es sich um eine Staatsstraße. Diese Funktion ergebe sich aus der Lage der R 30 neu im überörtlichen Verkehrsnetz. Auch wenn es nicht darauf ankomme, ob die Abstufung der R 30 alt von einer Staatsstraße zur Kreisstraße im Jahr 2006 rechtmäßig gewesen sei, sei dies für die Entwicklung aufschlussreich. Vor der Abstufung sei die R 30 alt als Bestandteil der Staatsstraße St 2329 Teil der unmittelbaren Querverbindung zwischen der Bundesstraße B 16, der Autobahn A 93, der Bundestraßen B 15 und B 8 sowie - mittelbar über weitere Staatsstraßen - auch der Bundesautobahn A 3 gewesen. Über diese Querverbindung könne der staubelastete und für Lkw mautpflichtige Bereich am Autobahnkreuz Regensburg umgangen werden. Der Abstufung liege eine Vereinbarung zwischen dem Beklagten und dem Beigeladenen zugrunde, die im Hinblick auf die Finanzsituation im Staatsstraßenhaushalt geschlossen worden sei. Im Gegenzug sei eine Teilstrecke der Kreisstraße R 11 zur Staatsstraße St 2041 aufgestuft worden. Es dränge sich daher der Verdacht auf, dass die Abstufung ausschließlich auf Finanzierungserwägungen beruhe. Die Abstufung lasse sich auch nicht auf eine Verkehrsuntersuchung vom 20. Januar 2005 stützen, zumal diese lediglich zum Ziel gehabt habe, die Prognosebelastung für die verlegte Staatsstraße St 2329 zu ermitteln. Der Umstand, dass das streitgegenständliche Teilstück in erheblichem Maß von örtlichem und regionalem Verkehr in Anspruch genommen werde, sei unerheblich, da es im Ballungsraumgebiet von Regensburg maßgeblich auf die vorhandene Netzfunktion ankomme.
Habe aber das abgestufte Teilstück tatsächlich die Verkehrsbedeutung einer Staatsstraße, sei dies ein gewichtiges Indiz dafür, dass auch der neuen Streckenführung die Verkehrsbedeutung einer Staatsstraße zukomme. Über ein Teilstück der Staatsstraße St 2143, das ursprünglich zur Staatsstraße St 2329 gehört habe, sei die R 30 neu im Westen mit der Autobahn A 93 und der Bundesstraße B 16 verknüpft. Dass sie in ihrem östlichen Anschluss an die Bundesstraße B 15 nicht mehr auf gleicher Höhe mit der Staatsstraße St 2329 liege, sei unerheblich, da Durchgangsverkehr auch bei einem Versatz im Netz ohne Weiteres möglich sei. Die neue Straße sei aufgrund ihres Ausbauzustands und Verlaufs zudem in höherem Maß geeignet, dem Durchgangsverkehr zu dienen. Sie vermeide die Ortsdurchfahrten in Wolkering, Gebelkofen und Kö. und sei von der Linienführung her auf höhere Durchschnittsgeschwindigkeiten angelegt. Die Fahrzeit zwischen der Autobahn A 93 und der Bundesstraße 15 verkürze sich von 12,4 auf 6,1 Minuten. Die Zu- und Abfahrtsmöglichkeiten würden gegenüber der bisherigen Strecke erheblich reduziert und gebündelt.
Eine Einstufung als Kreisstraße rechtfertige zwar das verkehrsplanerische Konzept des Beigeladenen. Das Bestreben, die unzureichenden Verkehrsverhältnisse südlich von Regensburg zu verbessern und den Verkehr aus dem Süden des Landkreises zu sammeln und insbesondere der Autobahn A 93 zuzuführen, könne aber die Klassifizierung der R 30 neu nicht entscheidend beeinflussen. Es sei bereits zweifelhaft, ob es sich bei der Straße um eine typische Zubringerstraße handle, bei der der Anschluss eines Hauptortes oder einzelner Gemeindeteile im Vordergrund stehe. Die Beschränkung der Sichtweise auf das Sammeln des regionalen Verkehrs auf der abgestuften R 30 alt blende die Vernetzung dieser Strecke als Teil der ehemals durchgängigen Staatsstraße St 2329 aus. Für die Einordnung der Straße sei nicht ausschlaggebend, dass diese nach dem Willen des Beigeladenen als Kreisstraße eingestuft werden solle. Die Formulierung „zu dienen bestimmt“ in Art. 3 Abs. 1 BayStrWG können nicht auf einer bloßen voluntativen Aussage des Straßenbaulastträgers beruhen, weil sonst die Anforderungen an die Planung, Prüfung und Ausführung eines Vorhabens umgangen werden könnten.
Für die Einstufung als Staatsstraße sprächen auch die die Neubaustrecke fortführenden Planungen. Nach dem erklärten Willen des Beigeladenen solle der Bau der R 30 neu nicht an der Bundesstraße B 15 enden, sondern nach Norden bis zur Staatsstraße St 2111 östlich von Niedertraubling verlängert werden.
Soweit der Beklagte und der Beigeladen geltend machten, sowohl die R 30 alt als auch die R 30 neu würden nach den Verkehrsuntersuchungen aus den Jahren 2005, 2009 und 2016 fast ausschließlich Ziel-, Quell- und Binnenverkehr aufnehmen, greife das nicht durch. Abgesehen davon, dass diese Begriffe für die Auslegung der Verkehrsbedeutung nichts hergäben, habe die Verkehrsuntersuchung vom 20. Januar 2005 für die R 30 alt lediglich ergeben, dass sich östlich von Wolkering in Richtung Westen 6% des Verkehrs zur B 16, 16% zur A 93 in Richtung München und 2% zur A 93 über Regensburg hinaus sowie 5% zur A 3 westlich Regensburg bewegten. Eine entsprechende Herkunft-Ziel-Verteilung für die Gegenrichtung sei nicht erfolgt. Die Ergebnisse der Untersuchung hätten Eingang in die Verkehrsuntersuchung 2009 gefunden. Danach betrage der Anteil des Lkw-Verkehrs auf der R 30 alt für beide Richtungen nur 4%, wovon die Hälfte dem Durchgangsverkehr zuzurechnen sei. Nach der Untersuchung könne sich der Durchgangsverkehr mit Lkw nach Fertigstellung der R 30 neu verdreifachen. Dies sei ein weiteres Indiz dafür, dass die Verkehrsbedeutung für den Durchgangsverkehr steigen werde. Soweit in der gutachterlichen Stellungnahme vom 31. Mai 2016 festgestellt worden sei, dass der Durchgangsverkehr durch den Landkreis Regensburg nur etwa 1 bis 2% aller Nutzer betrage, beziehe sich das wiederum auf die nur eingeschränkt aussagekräftigen Untersuchungsergebnisse zur Herkunft-Ziel-Verteilung. Zudem habe der Gutachter einen fertiggestellten sechsstreifigen Ausbau der A 3 vorausgesetzt, der sich derzeit noch im Stadium der Planfeststellung befinde. Außerdem beziehe sich die gutachterliche Stellungnahme von 2016 auf das Prognosejahr 2030, während der Planfeststellungsbeschluss das Prognosejahr 2025 zugrunde lege. Im Übrigen komme es in der Nähe von Ballungsräumen auf den regionalen und örtlichen Verkehr auf einer Staatsstraße nicht an.
Da der Planfeststellungsbeschluss somit rechtswidrig sei und der Kläger als Eigentumsbetroffener sich hierauf berufen könne, komme es auf den Einwand der Existenzgefährdung des klägerischen Vollerwerbsbetriebs nicht mehr an.
4. Den Anträgen des Beklagten und des Beigeladenen auf Zulassung der Berufung hat der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 24. September 2018 (Az. 8 ZB 16.1650) stattgegeben.
5. Zur Begründung seiner Berufung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Kreisstraße R 30 neu sei nicht als Kreisstraße, sondern als Staatsstraße einzustufen, sei unrichtig. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handle es sich schon bei der R 30 alt materiell-rechtlich nicht um eine Staatsstraße. Mit der teilweisen Umstufung der seinerzeitigen Staatsstraße St 2329 zur Kreisstraße aufgrund einer Umstufungsvereinbarung von Dezember 2005/Februar 2006 habe der Beklagte klargestellt, dass diese Straßenstrecke nicht dem Durchgangsverkehr zu dienen bestimmt sein solle. Diese negative Konzeption, sei vor dem Hintergrund der tatsächlichen Verkehrsbeziehungen objektivierbar. Nach einer im Verkehrsgutachten vom 20. Januar 2005 dokumentierten Verkehrsbefragung vom 12. Oktober 2004, die in der gutachterlichen Stellungnahme vom 31. Mai 2016 noch einmal referiert worden sei, rühre der der Befragung zugrunde liegende Verkehr zu 94% aus dem Landkreis Regensburg her und fließe zu 84% in den Landkreis Regensburg, den Nachbarlandkreis Kelheim und in die Stadt Regensburg ab. Auch tatsächlich sei die R 30 alt kein Bestandteil des Verkehrsnetzes im Sinn des Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG. Es fehle an einer Netzfunktion der R 30 für den überörtlichen Durchgangsverkehr. Der überörtliche Verkehr, insbesondere der Verkehr zwischen dem Landkreis Straubing-Bogen und dem Landkreis Kelheim, werde über das Autobahnkreuz Regensburg abgewickelt. Eine eventuelle tatsächliche Umfahrung des Autobahnkreuzes sei unerheblich, da eine fehlende Netzfunktion nicht durch Schleichverkehr entstehen könne. Gleiches gelte für die R 30 neu. Dass diese in deutlich höherem Maß geeignet sei, dem Durchgangsverkehr zu dienen, weil sie die bisherige Ortsdurchfahrten in Kö., Gebelkofen und Wolkenring vermeide und auf höhere Durchschnittsgeschwindigkeit angelegt sei, stehe dem nicht entgegen, sondern sei gerade Sinn von Ortsumfahrungen. Eine neue Ortsumfahrung habe grundsätzlich keine andere Verkehrsbedeutung als die alte Ortsdurchfahrt.
Im Übrigen sei die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es lasse sich nach den herangezogenen Verkehrsuntersuchung nicht belegen, dass der planfestgestellten Straße nur marginale Bedeutung für den Durchgangsverkehr zukomme, fachlich fehlerhaft. Der Gutachter habe in seiner Stellungnahme vom 31. Mai 2016 erläutert, die Erhebungen aus dem Jahr 2004 mithilfe seines Verkehrsmodells würden nach anerkannten statistischen Verfahren im Hinblick auf die Quantität der Verkehrsbeziehungen im Jahr 2030 ergeben, dass der Durchgangsverkehr nach dem Ausbau der R 30 neu minimal sei und nur etwa 1 bis 2% aller Nutzer umfasse. Dass die Stellungnahme bereits von einem sechsstreifigen Ausbau des Autobahnkreuzes Regensburg ausgegangen sei, sei unerheblich. Der Gutachter habe in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht ausgeführt, dass der Durchgangsverkehr auf der R 30 neu auch ohne den sechsstreifigen Ausbau der A 3 deutlich untergeordnet bleiben werde. Fehlerhaft sei auch die Annahme, die gutachterliche Stellungnahme sei ohne Aussagewert, weil sie sich auf das Prognosejahr 2030 beziehe, während dem Planfeststellungsbeschluss das Prognosejahr 2025 zugrunde liege. Dies sei im Hinblick auf den Bedarfsplan für Bundesfernstraßen 2004, der die Führung des sechsstreifigen Ausbaus als weiteren Bedarf ausweise, zulässig gewesen. Die Erkenntnisse, die die Quantität der Verkehrsbeziehungen im Jahr 2030 prognostizierten, spiegelten auch die Verhältnisse für das Jahr 2025 wieder.
Das Verwaltungsgericht bewerte auch die positive Zweckbestimmung des Vorhabenträgers fehlerhaft. Nach dem Planfeststellungsbeschluss verfolge der Vorhabenträger die Ziele der Verbesserung der Verkehrssituation, der Verbesserung der Lebensqualität und städtebaulichen Situation durch Entlastung der Orte vom Durchgangsverkehr, die Erhöhung der Verkehrssicherheit und die Verbesserung der regionalen Verkehrsbeziehungen. Diese Ziele sollten durch Ertüchtigung der Querverbindung von der Bundesautobahn A 93 bei P. zur Bundesstraße B 15 bei Kö. als regionale Verbindungsstraße im südlichen Landkreis Regensburg, durch eine Entlastung der Ortsdurchfahrten, eine leichtere Erreichbarkeit des Mittelzentrums Neutraubling und des Kleinzentrums Obertraubling und eine Berücksichtigung der Interessen der Anlieger, der Land- und Forstwirtschaft und des Naturschutzes erreicht werden. Ausdrücklich nicht Ziel sei es gewesen, eine Südumfahrung des Autobahnkreuzes Regensburg zu schaffen. Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts spielten auch die die Neubaustrecke fortführenden Planungen des Vorhabenträgers für die Betrachtung des planerischen Konzepts keine Rolle.
6. Der Beigeladene macht zur Begründung seiner Berufung im Wesentlichen Folgendes geltend: Der Verwaltungsgerichtshof habe die Berufung zu Recht zugelassen. Die Zweifel des Erstgerichts an der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde gelegten Straßenklasse seien unberechtigt. Der Kläger dürfe seine planerischen Vorstellungen nicht anstelle derjenigen des Vorhabenträgers oder der Planfeststellungsbehörde setzen.
Der Beklagte und der Beigeladene beantragen jeweils,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 13. Juli 2016 zu ändern und die Klagen gegen den Planfeststellungsbeschluss der Regierung der Oberpfalz vom 12. Dezember 2012 abzuweisen.
7. Der Kläger beantragt,
die Berufungen zurückzuweisen.
Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts seien zutreffend. Der aktuellen Straßenklasse der R 30 alt komme kein präjudizierendes Gewicht zu, zumal ein Baulastträger nach Art. 7 BayStrWG bei Änderung der Verkehrsbedeutung zur Umstufung verpflichtet sei. Auch wäre sonst dem Rechtsmissbrauch Tür und Tor geöffnet. Die straßenplanerische Konzeption des Baulastträgers sei ebenfalls nicht entscheidend, da es ansonsten der Vorhabenträger in der Hand habe, sich durch entsprechende Konzeption die Straßenklasse auszusuchen. Bei Art. 7 und 8 BayStrWG komme es ausschließlich auf die tatsächliche Verkehrsbedeutung, also auf objektive Kriterien an. Den subjektiven Vorstellungen des Vorhabenträgers dürfe nicht zu großes Gewicht beigemessen werden. Auch der Rechtsprechung könne nicht entnommen werden, dass es verstärkt auf die subjektiven Planungsvorstellungen des Vorhabenträgers ankomme. Vielmehr sei ausdrücklich zu ermitteln, welchem Zweck eine Straße diene. Die Verkehrsfunktion als Kreisstraße sei für den Beigeladenen alternativlos gewesen, weil er sonst keine Planungshoheit über die Straße gehabt hätte. Es komme daher auf die tatsächlichen Auswirkungen der neu zu errichtenden Straße an.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
Die Berufungen des Beklagten und des Beigeladenen haben Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage des Klägers gegen den Planfeststellungsbeschluss der Regierung der Oberpfalz vom 12. Dezember 2012 zu Unrecht stattgegeben. Der Planfeststellungsbeschluss ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts war daher entsprechend abzuändern.
Da der Kläger, dessen Grundstücke für das Planvorhaben unmittelbar in Anspruch genommen werden sollen, aufgrund der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses (vgl. Art. 40 Abs. 2 BayStrWG) unmittelbar in seinem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Grundeigentum betroffen ist, unterliegt der Planfeststellungsbeschluss einer gerichtlichen Überprüfung nicht nur im Hinblick auf die subjektive Belange des Klägers, sondern auch im Hinblick auf für den Eingriff in sein Grundeigentum kausale objektive Rechtsverstöße wie die mit der Klage geltend gemachte fehlerhafte Straßenklassifizierung (sog. Vollüberprüfungsanspruch; vgl. BVerwG, U.v. 9.11.2017 - 3 A 3.15 - juris Rn. 21 m.w.N.; BayVGH, U.v. 15.4.2016 - 8 A 15.40003 - juris Rn. 21; U.v. 17.5.2018 - 8 A 17.40017 - juris Rn. 28). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses ist der Zeitpunkt seines Erlasses im Dezember 2012 (vgl. BVerwG, U.v. 21.5.1976 - IV C 80.74 - BVerwGE 51, 15 = juris Rn. 30 ff.; B.v. 28.7.2014 - 7 B 22.13 - UPR 2015, 34 = juris Rn. 11; B.v. 20.3.2018 - 9 B 43.16 - DVBl 2018, 1361 = juris Rn. 22 f.; BayVGH, B.v. 15.5.2018 - 8 ZB 17.1341 - NuR 2019, 135 = juris Rn. 9). Nach diesem Prüfungsmaßstab leidet der Planfeststellungsbeschluss nicht an einem Mangel, der zum Erfolg des klägerischen Aufhebungsbegehrens führen könnte.
1. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei dem planfestgestellten Vorhaben der R 30 neu nicht um eine Staatsstraße, sondern um eine Kreisstraße. Insofern liegt ein Mangel des Planfeststellungsbeschlusses weder in verfahrensrechtlicher Hinsicht vor, weil der beigeladene Landkreis als unzuständiger Straßenbaulast- und Vorhabenträger (Art. 41 Satz 1 Nr. 2, Art. 36 BayStrWG i.V.m. Art. 72 Abs. 1 BayVwVfG) keinen wirksamen Antrag auf Einleitung des Verfahrens (Art. 22 Satz 2 Nr. 2, Art. 73 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG) gestellt hätte. Noch leidet der Planfeststellungsbeschluss an einem beachtlichen materiell-rechtlichen Fehler, weil das Vorhaben unzutreffend als Kreisstraße nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayStrWG qualifiziert worden und deshalb zwingende gesetzliche Vorgaben verletzt worden wären.
Nach Art. 3 Abs. 1 BayStrWG werden die Straßen nach ihrer Verkehrsbedeutung in Klassen eingeteilt. Staatsstraßen sind gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG solche Straßen, die innerhalb des Staatsgebiets zusammen mit den Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bilden und dem Durchgangsverkehr zu dienen bestimmt sind. Dagegen sind Kreisstraßen gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayStrWG Straßen, die dem überörtlichen Verkehr innerhalb eines Landkreises, dem Verkehr zwischen benachbarten Landkreisen und kreisfreien Gemeinden oder dem erforderlichen Anschluss von Gemeinden an das überörtliche Verkehrsnetz dienen oder zu dienen bestimmt sind; sie sollen mindestens an einem Ende an eine Bundesfernstraße, Staatsstraße oder andere Kreisstraße anschließen.
Ausschlaggebend für die Klassifizierung einer öffentlichen Straße und die Abgrenzung der Straßenklassen ist als grundsätzliches Merkmal demnach die jeweilige Verkehrsbedeutung, wobei es wegen der häufig auftretenden Mischung verschiedener Verkehrsarten in der Regel auf die jeweilige „überwiegende Verkehrsbedeutung“ ankommt (so bereits die amtliche Begründung zum Entwurf des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes vom 11. Juli 1958, GVBl. S. 147, LT-Drs. III/2832 S. 21; BayVGH, U.v. 20.12.2016 - 8 B 15.884 - BayVBl 2017, 705 = juris Rn. 42; U.v. 1.3.2019 - 8 A 17.40007 - juris Rn. 26 m.w.N.; Häußler in Zeitler, BayStrWG, Stand Januar 2018, Art. 3 Rn. 21). Maßgebender Faktor für die Verkehrsbedeutung einer Straße im Sinne von Art. 3 Abs. 1 BayStrWG sind nach ständiger Rechtsprechung des Senats die von ihr vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen. Diese bemessen sich danach, welche Aufgabe eine Straße innerhalb des Gesamtstraßennetzes erfüllt, nämlich zwischen welchen Räumen der Verkehr vermittelt werden soll. Ihre Prüfung weist jeweils eine tatsächliche und eine rechtliche Komponente auf (vgl. BayVGH, U.v. 10.4.2002 - 8 B 01.1170 - BayVBl 2003, 468 = juris Rn. 13; U.v. 20.12.2016 - 8 B 15.884 - BayVBl 2017, 705 = juris Rn. 42).
Zum einen ist - neben besonderen Klassifizierungsmerkmalen wie dem Netzzusammenhang bei Staatsstraßen nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG - danach zu ermitteln, welchem Verkehr die streitbefangene Straßenverbindung tatsächlich dient bzw. welcher Verkehr für sie prognostiziert wird. Damit ist vor allem die Frage nach der Quantität der durch die Straße vermittelten Verkehrsbeziehungen aufgeworfen, also dem in Bezug auf die jeweilige Verkehrsart (z.B. örtlicher/überörtlicher Verkehr, Durchgangsverkehr, Anschlussverkehr) tatsächlichen bzw. prognostizierten Verkehrsaufkommen. Zum anderen ist zu untersuchen, ob und gegebenenfalls welche Funktion der Straße nach ihrer Zweckbestimmung im Verkehrsnetz zukommt (sog. Netzfunktion). Dies betrifft vor allem die Qualität der Straße im Verkehrsnetz (vgl. BayVGH, U.v. 24.2.1999 - 8 B 98.1627 und 8 B 98.1631 - BayVBl 2000, 242/243 m.w.N.; nachfolgend BVerwG, B.v. 8.10.1999 - 4 B 53.99 - BayVBl 2000, 249 f.). Für die Qualität der Straße im Verkehrsnetz sind nicht allein die bestehenden tatsächlichen Verhältnisse ausschlaggebend; vielmehr sind insoweit grundsätzlich auch die planerischen Vorstellungen des jeweiligen Straßenbaulastträgers zu berücksichtigen. Dies belegt der Gesetzeswortlaut, wonach es sich sowohl bei den Staatsstraßen als auch bei Kreisstraßen um solche handelt, die jeweils einem bestimmten Verkehr - nämlich bei Staatsstraßen dem „Durchgangsverkehr“ und bei Kreisstraßen dem „überörtlichen Verkehr innerhalb eines Landkreises, dem Verkehr zwischen benachbarten Landkreisen und kreisfreien Gemeinden oder dem erforderlichen Anschluss von Gemeinden an das überörtliche Verkehrsnetz“ - „zu dienen bestimmt sind“. In dieser Wendung drückt sich die Konzeption der Straßenbaulastträger über die Gestaltung des ihnen anvertrauten Netzes aus (vgl. BayVGH, U.v. 30.9.2014 - 8 B 13.72 - juris Rn. 38; nachfolgend BVerwG, B.v. 25.6.2015 - 9 B 12/15 - juris und BayVerfGH, E.v. 16.1.2018 - Vf. 52-VI-15 - BayVBl 2018, 483 = juris). Allerdings darf für die Zweckbestimmung einer Straße nicht allein auf reine Willensäußerungen oder subjektive Einschätzungen des Baulastträgers abgestellt werden (vgl. BayVGH, U.v. 8.8.2001 - 8 N 00.690 - BayVBl 2002, 495 = juris Rn. 19; U.v. 17.2.2012 - 8 ZB 11.124 - juris Rn. 8 m.w.N.; U.v. 1.3.2019 - 8 A 17.40007 - juris Rn. 28). Auch kommt ihm insoweit kein Beurteilungsspielraum zu (vgl. Häußler in Zeitler, BayStrWG, Art. 3 Rn. 18 m.w.N.). Vielmehr muss die Zweckbestimmung frei von Willkür auf einer nachvollziehbaren, objektivierbaren Grundlage beruhen (vgl. BayVGH, U.v. 8.8.2001 - 8 N 00.690 - BayVBl 2002, 495 = juris Rn. 19; U.v. 17.2.2012 - 8 ZB 11.124 - juris Rn. 8 m.w.N.; U.v. 1.3.2019 - 8 A 17.40007 - juris Rn. 28). Als solche kommen neben der tatsächlichen Lage der Straße im Straßennetz (vgl. BayVGH, U.v. 30.9.2014 - 8 B 13.72 - juris Rn. 35 ff.; B.v. 27.10.2015 - 8 B 15.1296 u.a. - BayVBl 2016, 240 = juris Rn. 6 ff.) oder anderen objektiven Gegebenheiten vor allem auch vorangegangene generelle Planungen wie das Landesentwicklungsprogramm, Regionalpläne oder Straßenausbaupläne in Betracht, denen insoweit eine starke Indizwirkung beizumessen ist (vgl. BayVGH, U.v. 10.4.2002 - 8 B 01.1170 - juris Rn. 14; U.v. 30.9.2014 - 8 B 13.72 - juris Rn. 38; Häußler in Zeitler, a.a.O., Art. 3 Rn. 17, 21).
Bei der Beurteilung der Verkehrsbedeutung steht das Beurteilungskriterium der Qualität der Straßenfunktion selbstständig neben der quantitativen Komponente; beide Kriterien sind grundsätzlich gleichberechtigt nebeneinander zu berücksichtigen (vgl. Häußler in Zeitler, a.a.O., Art. 3 Rn. 17). Die Qualität der Straßenfunktion kann aber auch ausschlaggebend die Straßenklasse bestimmen (vgl. BayVGH, U.v. 10.4.2002 - 8 B 01.1173 - juris Rn. 13; B.v. 27.10.2015 - 8 B 15.1296 - a.a.O., m.w.N.). Dies kann vor allem auch im Einzugsbereich größerer Orte oder Städte - wie im Ballungsraum Regensburg - der Fall sein, weil dort der örtliche Verkehr auch und gerade auf höherqualifizierten Straßen, die häufig einen höheren Ausbaustandard aufweisen, den überregionalen Verkehr regelmäßig deutlich überwiegt. Würde die Quantität der Verkehrsbeziehungen für die Einordnung in die zutreffende Straßenklasse den Ausschlag geben, wäre im Einzugsbereich größerer Orte eine sinnvolle Handhabung der Einteilungskriterien für die verschiedenen höherklassifizierten Straßen nicht möglich (vgl. BayVGH, U.v. 24.2.1999 - 8 B 98.1627 - BayVBl 2000, 243 m.w.N.). Hat eine (geplante) Straße eine Funktion im überörtlichen Verkehrsnetz, gibt deshalb dieses Merkmal bei der Klassifizierung den Ausschlag (vgl. BayVGH, U.v. 30.9.2014 - 8 B 13.72 - juris Rn. 34; B.v. 27.10.2015 - 8 B 15.1296 u.a. - BayVBl 2016, 240 = juris Rn. 5; U.v. 1.3.2019 - 8 A 17.40007 - juris Rn. 28).
2. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die Annahme im Planfeststellungsbeschluss, dass die R 30 neu nicht als Staatsstraße (dazu unten a), sondern als Kreisstraße (dazu unten b) einzustufen ist.
a) Eine Qualifizierung der R 30 neu als Staatsstraße scheidet aus, weil die Klassifizierungsmerkmale des Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht gegeben sind.
Zwar ist dem Verwaltungsgericht zuzugeben, dass - trotz der nur mittelbaren Anbindung der R 30 neu im Westen an kurze Teilstücke der Kreisstraße R 30 alt und der Staatsstraße St 2143 - nach der Lage der R 30 neu im Verkehrsnetz ein Netzzusammenhang in dem Sinn zu bejahen sein dürfte, dass die R 30 neu innerhalb des Staatsgebiets zusammen mit den Bundesfernstraßen A 93 und B 15 ein Verkehrsnetz bildet. Der Netzzusammenhang ist aber schon nach dem Wortlaut des Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG nicht das alleinige Kriterium für die Verkehrsbedeutung einer Staatsstraße. Gegen die Klassifizierung der R 30 neu als Staatsstraße spricht in tatsächlicher Hinsicht schon das für die Straße prognostizierte Verkehrsaufkommen für den überörtlichen Durchgangsverkehr, das nach den Berechnungen des Gutachters auf der Grundlage einer Verkehrsbefragung vom 12. Oktober 2004 für die R 30 alt - trotz der Lage im Ballungsraum Regensburg - nur 1 bis 2% beträgt (vgl. gutachterliche Stellungnahme Prof. Dr. … vom 31.5.2016). Lediglich für den Lkw-Verkehr wurde - bedingt durch die Einsparungen bei der Mautgebühr - ein höherer Durchgangsverkehr zwischen der A 93 und der B 15 um das Dreifache auf 6 - 9% tags und 7 - 9% nachts prognostiziert (vgl. Gutachten Prof. Dr. … vom 15.10.2009). Abgesehen davon, dass der Lkw-Verkehr nur einen untergeordneten Teil des Gesamtverkehrs ausmacht und ein Verkehr von 1 bis 2% keinen überwiegenden Durchgangsverkehr darstellt, ist in der Rechtsprechung geklärt, dass bloßer „Schleichverkehr“ zur Umgehung eines Verkehrswegs bei der Frage der Einstufung einer Straße nicht zu berücksichtigen ist (vgl. BayVGH, U.v. 10.4.2002 - 8 B 01.1170 - BayVBl 2003, 468 = juris Rn. 15; U.v. 1.3.2019 - 8 A 17.40007 - juris Rn. 31 f.). Auch soweit das Verwaltungsgericht die gutachterliche Stellungnahme vom 31. Mai 2016 nur für eingeschränkt verwertbar hält, weil sie einen Prognosehorizont von 2030 anstatt von 2025 zugrunde gelegt habe und weil sie auf einer Verkehrsbefragung vom 12. Oktober 2004 beruhe, die Untersuchungen nur in eine Richtung vorgenommen habe, greift das nicht durch, zumal diese Faktoren, selbst wenn sie zu anderen Ergebnissen der Berechnung des Durchgangsverkehrs führen würden, keinen tatsächlich überwiegenden Durchgangsverkehrs auf der R 30 neu belegen könnten. Im Übrigen kann, wie oben ausgeführt (vgl. Rn. 30), im Bereich von Ballungsräumen wie im Raum Regensburg der tatsächlichen Komponente ohnehin keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden.
Gegen die Qualifizierung der R 30 neu als Staatsstraße spricht vor allem die Tatsache, dass sie nach ihrer Zweckbestimmung nicht dem Durchgangsverkehr zu dienen bestimmt ist, ihr also keine Funktion im (großräumigen) überörtlichen Verkehrsnetz zukommt. Die straßenplanerische Konzeption lässt sich im vorliegenden Fall sowohl dem Erläuterungsbericht des Beigeladenen als Vorhabenträger als auch dem angegriffenen Planfeststellungsbeschluss entnehmen. Danach werden mit dem geplanten Vorhaben - auf der Grundlage der Verkehrsuntersuchungen aus den Jahren 2005 und 2009 - vor allem die Ziele der Verbesserung der Verkehrssituation und der Entlastung der Orte vom (Orts-)Durchgangsverkehr, der Erhöhung der Verkehrssicherheit und der Verbesserung regionaler Verkehrsbeziehungen verfolgt (vgl. Erläuterungsbericht, Planunterlage 1T, S. 13 f.; Planfeststellungsbeschluss S. 45 f.). Ausdrücklich nicht Ziel war es hingegen, eine Südumfahrung des Autobahnkreuzes Regensburg oder eine großräumige Querverbindung zwischen den Bundesautobahnen A 93 und A 3 oder den Bundesstraßen B 8, B 15 und B 16 zu schaffen. Wörtlich führt der Planfeststellungsbeschluss im Rahmen einer Stellungnahme zu entsprechenden Einwendungen hierzu aus (S. 169):
„Mit dem plangegenständlichen Neubau der Kreisstraße R 30 ist weder eine Entlastung des Autobahnkreuzes Regensburg noch die Schaffung einer Ausweichroute für den Verkehr von und zu den Gewerbegebieten im Südosten der Stadt Regensburg, in Neutraubling und Obertraubling beabsichtigt oder angestrebt. Das plangegenständliche Ausbauvorhaben ist auch kein Teilstück einer großräumigen Straßenverbindung zwischen den Bundesautobahnen A 93 und A 3, sondern nur ein Teil der vorstehend genannten kleinräumigen und lokal bedeutsamen Maßnahmen zur Lösung der verkehrlichen Probleme im südlichen Landkreis Regensburg…“
Insofern kann auch nicht nur von einer bloßen „voluntativen Aussage“ gesprochen werden, wie das Verwaltungsgericht meint. Vielmehr liegt eine nachvollziehbare, auf objektiven Grundlagen beruhende Planungskonzeption vor, die insbesondere durch die der Planung vorangegangene, übergeordnete Straßenplanung der Staatsregierung objektiviert und bestätigt wird. Während nämlich eine Querverbindung zwischen der Bundesautobahn A 93 im Westen und der Bundestraße B 15 im Osten im 6. Ausbauplan für die Staatsstraßen in Bayern vom 6. Januar 2001 noch als Teil der Staatsstraße St 2329 enthalten war (vgl. Pro-Nr. R800 bis R840), ist dies in dem dem Planfeststellungsbeschluss vorangegangenen, nach wie vor geltenden 7. Ausbauplan für die Staatsstraßen in Bayern vom 11. Oktober 2011 nicht mehr der Fall. Das ist ein eindeutiges Indiz dafür, dass die konzeptionelle Zweckbestimmung der Straße als Staatsstraße aufgegeben wurde und keine Staatsstraße mehr vorliegt. Dem entspricht auch der Umstand, dass die geplante Neubaustrecke der R 30 neu auf ihrer Länge von insgesamt ca. 8,6 km insgesamt 11 Anschlüsse aufweist, was für eine dem Durchgangsverkehr zu den anschließenden Bundesstraßen dienende Straße kaum erforderlich wäre. Der Abwicklung dieses Verkehrs dienen vielmehr die in der Umgebung von Regensburg verlaufenden Bundesautobahnen A 93 und A 3 sowie die Bundesstraßen B 15 und B 16.
Demgegenüber kommt es entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht darauf an, ob auf der R 30 neu tatsächlich ein Durchgangsverkehr „möglich“ ist und ob die geplante Straße hierfür „geeignet“ ist. Ebenso wenig spielen bei der Bewertung der Verkehrsfunktion mögliche künftige Fortführungen der Kreisstraße R 30 neu in Richtung Nordosten eine Rolle, da diese im maßgeblichen Zeitpunkt des Planfeststellungsbeschlusses noch nicht hinreichend konkretisiert waren.
b) Zu Recht ist im Planfeststellungsbeschluss angenommen, dass die R 30 neu die Verkehrsbedeutung einer Kreisstraße nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayStrWG aufweist.
Es kann offen bleiben, ob sich aus der Verwendung der Konjunktion „oder“ in Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BayStrWG - ähnlich wie bei § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG (vgl. dazu BVerwG, B.v. 23.10.2002 - 4 B 49.02 - juris Rn. 4; U.v. 3.5.2013 - 9 A 17.12 - NVwZ 2013, 1220 = juris Rn. 12) - ergibt, dass die Verkehrsbedeutung einer Kreisstraße isoliert sowohl aus dem tatsächlichen Verkehrsaufkommen („dienen“) als auch aus der der Straße zugedachten Verkehrsfunktion („zu dienen bestimmt“) abgeleitet werden kann. Dafür spricht, dass mit der nachträglichen Änderung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BayStrWG durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes (GVBl 1981, S. 348) - anders als bei der für Staatsstraße geltenden Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG, die seit dem Erlass des Bayerischen Straßen- und Wegegesetz (BayStrWG) vom 11. Juli 1958 (GVBl. S. 147) insoweit nicht verändert wurde - nach dem Willen des Gesetzgebers offenbar inhaltsgleiche Regelungen des Bundesfernstraßengesetzes übernommen werden sollten (vgl. Bayerischer Landtag, Plenarprotokoll 9/100 vom 22.7.1981, S. 6563). Die Frage bedarf vorliegend jedoch keiner Entscheidung, weil die R 30 neu sowohl in tatsächlicher als auch die rechtlich-funktioneller Hinsicht die Klassifizierungsmerkmale einer Kreisstraße erfüllt.
Nach der verkehrsgutachterlichen Stellungnahme von Prof. Dr. … vom 31. Mai 2016, das im gerichtlichen Verfahren auf der Grundlage einer Herkunfts-Ziel-Verkehrsbefragung im Bereich der Ortschaften Gebelkofen und Wolkering von 2004 ergänzend zu dem der Planfeststellung zugrunde liegenden Verkehrsgutachten vom 15. Oktober 2009 erstellt wurde, kamen bereits auf der Kreisstraße R 30 alt (= frühere Teilstrecke der Staatsstraße St 2329) 94% der Kraftfahrzeuge aus dem Landkreis Regensburg. Die Ziele der Fahrten lagen zu 23% im Landkreis Regensburg, zu 30% im Nachbarlandkreis Kelheim, zu 31% in der benachbarten Stadt Regensburg und zu 16% weiter weg vor allem Richtung München über die Autobahn A 93. Dagegen trat auf dieser Strecke fast kein Durchgangsverkehr durch den Landkreis Regensburg auf. Vielmehr waren 95% der Verkehre Quell-, Ziel- und Binnenverkehre des Landkreises Regensburg (vgl. gutachterliche Stellungnahme S. 2 f.). Auch für die R 30 neu wird nur ein minimaler Durchgangsverkehr durch den Landkreis Regensburg von etwa 1 bis 2% aller Nutzer prognostiziert. Im Ergebnis ist festgehalten, dass die R 30 neu den südöstlichen Teil des Landkreises Regensburg erschließt und ihn an die Bundesautobahn A 93 anbindet. Zu diesem Ergebnis kommt auch die Verkehrsuntersuchung vom 15. Oktober 2009, in der auf der Grundlage von Verkehrszählungen an fünf maßgeblichen Knotenpunkten und zwei Verkehrsbefragung im Jahr 2004 sowie weiteren Verkehrszählungen und Verkehrsbefragung im südöstlichen Landkreis Regensburg im Frühjahr 2009 festgestellt wird, dass die R 30 neu einerseits zur Erschließung des Landkreises südlich von Regensburg dient, andererseits den von Süden (Thalmassing etc.) kommenden Verkehr in Richtung Regensburg auf die beiden Hauptverkehrsachsen der A 93 und B 15 ableitet (vgl. Gutachten S. 7). Hieraus ergibt sich ohne Weiteres, dass die Straße in tatsächlicher Hinsicht vor allem sowohl dem Verkehr innerhalb des Landkreises Regensburg als auch dem erforderlichen Anschluss von Gemeinden, insbesondere der Gemeinde Thalmassing und ihrer Ortsteile, an das überörtliche Verkehrsnetz dient (vgl. Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 Alt. 1 und 3 BayStrWG).
Dem entspricht auch die straßenplanerische Konzeption des Beigeladenen als Vorhabenträger, wie sie sich dem Erläuterungsbericht und dem angegriffenen Planfeststellungsbeschluss entnehmen lässt. Danach werden mit dem geplanten Vorhaben vor allem die Ziele der Verbesserung der Verkehrssituation und der Entlastung der Orte vom (örtlichen) Durchgangsverkehr, der Erhöhung der Verkehrssicherheit und der Verbesserung regionaler Verkehrsbeziehungen verfolgt. Dies soll durch eine Ertüchtigung der Querverbindung von der Bundesautobahn A 93 bei P. zur Bundesstraße B 15 bei Kö. als regionale Verbindungsstraße im südlichen Landkreis Regensburg mit Erfassung des Raumes Thalmassing und Alteglofsheim, durch eine Entlastung der Ortsdurchfahrten Wolkenring, Gebelkofen, Kö., Egglfing und Thalmassing, durch leichtere Erreichbarkeit des Mittelzentrums Neutraubling und des Kleinzentrums Obertraubling aus Richtung Süden und Südwesten umgesetzt werden (vgl. Erläuterungsbericht S. 13 f.; Planfeststellungsbeschluss S. 45 f.). Auch insofern kann nicht nur von einer bloßen „voluntativen Aussage“ des Straßenbaulastträgers gesprochen werden. Vielmehr ist auch diese Planungskonzeption auf der Grundlage einer der Planfeststellung vorangegangenen allgemeinen Planung, nämlich des in der Sitzung des Kreistages am 28. November 2011 beschlossenen „Straßenbauprogramms des Landkreises im Haushaltsjahr 2012“ dokumentiert. Weiteres Indiz für die Verkehrsfunktion der R 30 als Kreisstraße (mit Anschlussfunktion) bildet der Umstand, dass die geplante Neubaustrecke auf ihrer Länge von insgesamt ca. 8,6 km insgesamt 11 Anschlüsse aufweist, die die umgebenden Orte und Ortsteile an das überörtliche Straßennetz anbinden.
3. Weitere Mängel des Planfeststellungsbeschlusses werden vom Kläger nicht geltend gemacht bzw. entsprechende Rügen - wie die Frage der Alternativenprüfung oder der Existenzgefährdung des klägerischen Betriebs - wurden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren fallen gelassen. Hierauf wird deshalb nicht weiter eingegangen, zumal der Senat nicht ungefragt auf Fehlersuche zu gehen hat (vgl. BVerwG, U.v. 17.4.2002 - 9 CN 1.01 - BVerwGE 116, 188 = juris LS 2 und Rn. 43 m.w.N.; B.v. 3.7.2013 - 9 B 5.13 - juris Rn. 6; BayVGH, U.v. 19.2.2008 - 8 AS 07.40055 - juris Rn. 28).
4. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens, weil er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). In beiden Rechtszügen entspricht es billigem Ermessen (§ 162 Abs. 3 VwGO), dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, weil dieser einen Antrag gestellt und sich damit selbst einem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. ZPO. Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.
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