Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 04. Mai 2017 - 6 B 17.141

I. Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 5. April 2016 - M 2 K 15.2003 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag für die erstmalige Herstellung der F.-straße im Abschnitt zwischen F. Straße/ S. Straße und J. Straße. Dieser ca. 550 m lange Straßenabschnitt (im Folgenden verkürzt: F.-straße) wurde von der Beklagten zwischen Juni 2004 und April 2006 technisch fertiggestellt.

In dem Bereich treffen drei Bebauungspläne aufeinander: einmal der seit 1966 beste-hende Bebauungsplan Nr. 43a, der die Festsetzung von öffentlichen Verkehrsflächen und Straßenbegrenzungslinien der F.-straße enthält; ferner der 1979 in Kraft getretene Bebauungsplan Nr. 43e, der drei von der F.-straße nach Osten abzweigende Stichstraßen als öffentliche Verkehrsflächen zur Erschließung des dort ausgewiesenen reinen Wohngebiets mit einer abgestuften Höhenentwicklung von sechsgeschossigen Gebäuden im Norden bis zu eingeschossigen Gebäuden im Süden festsetzt; schließlich der Bebauungsplan Nr. 1932‚ der am 3. Dezember 2008 beschlossen worden und am 20. März 2009 in Kraft getreten ist und den Bebauungsplan Nr. 43e teilweise geändert hat. Letzterer setzt für den nunmehr als allgemeines Wohngebiet ausgewiesenen südlichen Bereich anstelle der ursprünglich aufgelockerten niedrigeren Bebauung ebenfalls Geschosswohnungsbebauung (mit 2 bis 6 Vollgeschossen) vor und verzichtet auf die ursprünglich geplanten Stichstraßen.

Der Kläger ist Wohnungs- und Teileigentümer des Grundstücks FlNr. 814/19, das an der F.-straße liegt. Er wurde von der Beklagten mit Bescheid vom 16. November 2012 zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 49,55 Euro herangezogen. Seinen Widerspruch wies die Regierung von Oberbayern mit Widerspruchsbescheid vom 10. April 2015 zurück.

Auf seine Klage hin hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 5. April 2016 den Beitragsbescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Für die Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage habe im Jahr 2012 kein Erschließungsbeitrag mehr festgesetzt werden dürfen‚ weil die Festsetzungsfrist bereits abgelaufen gewesen sei. Die sachlichen Beitragspflichten seien schon im Jahr 2006 mit Abschluss der technischen Herstellung der Anlage entstanden und nicht erst mit dem Beschluss über den Änderungsbebauungsplan Nr. 1932 im Jahr 2008, so dass die vierjährige Festsetzungsfrist mit Ablauf des Jahres 2010 geendet habe. Die abgerechnete Erschließungsanlage habe zwar nach den im Jahr 2006 maßgeblichen Bebauungsplänen Nrn. 43a und 43e neben dem Hauptzug der F.-straße auch zwei von ihm abzweigende unselbstständige Stichstraßen umfasst. Da die Beklagte diese beiden Stichstraßen nicht hergestellt habe, sei die F.-straße in ihrem 2006 hergestellten Umfang hinter den damals maßgeblichen Planfestsetzungen zurückgeblieben. Diese Abweichung habe aber nach § 125 Abs. 3 Nr. 1 BauGB nicht das Entstehen der sachlichen Beitragspflichten gehindert‚ weil sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar gewesen sei. Das Konzept der verkehrlichen Erschließung der östlich der F.-straße gelegenen bebaubaren Flächen habe sich im Kern nicht geändert. Eine ausreichende Erschließung dieser Bauflächen habe auch ohne die Stichstraßen problemlos über Grundstückszufahrten auf Privatgrund gewährleistet werden können, ohne dass es gerade einer öffentlichen Verkehrsfläche bedurft hätte. Auch das im Bebauungsplan Nr. 43e festgesetzte geringe Maß der beiden Stichstraßen spreche dagegen‚ dass ihre Nichterrichtung die Grundzüge der Planung berühren könne. Es spreche viel dafür‚ dass die F.-straße nach den Planvorstellungen des Satzungsgebers Ende der 1970iger Jahre lediglich von Grundstückszufahrten aus Tiefgaragen habe freigehalten werden sollen‚ nicht aber dass die Anbindung allein über öffentliche Verkehrsflächen hätte erfolgen sollen. Mithin seien im Jahr 2006 sämtliche Voraussetzungen zur Entstehung der sachlichen Beitragspflicht erfüllt gewesen.

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beklagte im Wesentlichen geltend: Der Verzicht auf die Errichtung der ursprünglich geplanten drei Stichstraßen habe die Grundzüge der ursprünglichen Planung erheblich berührt. Bis zur Planänderung 2008/2009 hätten die maßgeblichen Bebauungspläne als Erschließungskonzept eine 24 Meter breite, übergeordnete Straße (F.-straße) mit drei kleinen erschließenden Straßen vorgesehen. Wäre die festgesetzte Bebauung errichtet worden, hätten die Anlieger die Stichstraßen zwingend benötigt, um an ihre Grundstücke zu gelangen, so dass diese für die Sicherstellung der Erschließung erforderlich gewesen seien. Da die Beklagte die für die nördliche Stich Straße erforderliche Fläche 2006 noch nicht erworben habe‚ hätten zum damaligen Zeitpunkt noch nicht alle Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragspflicht vorgelegen.

Die Beklagte beantragt‚

die Klage unter Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 5. April 2016 abzuweisen.

Der Kläger beantragt‚

die Berufung zurückzuweisen.

Das Verwaltungsgericht habe den Beitragsbescheid zu Recht aufgehoben, weil bei seinem Erlass die Festsetzungsfrist bereits abgelaufen gewesen sei. Die F.-straße sei in dem ihr zugrundeliegenden Bebauungsplan Nr. 43a planungsrechtlich festgesetzt und nach dessen Vorgaben 2006 hergestellt worden. Der spätere Bebauungsplan Nr. 1932 stelle eine Änderung des Bebauungsplans Nr. 43a lediglich insoweit dar‚ als die dort wegen der ehemals geplanten Stichstraßen durchbrochenen Straßenbegrenzungslinien zu durchgehenden Straßenbegrenzungslinien abgeändert worden seien. Die Stichstraßen selbst seien mit Bebauungsplan Nr. 43e festgesetzt worden‚ der die Bebauung östlich der F.-straße regele und der wiederum später durch den Bebauungsplan Nr. 1932 in Teilen abgeändert worden sei. Von den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 43e weiche die tatsächliche Herstellung der Erschließungsanlage F.-straße lediglich insoweit ab‚ als die dort vorgesehenen - von der F.-straße abgehenden - Stichstraßen schlicht weggelassen worden seien. Die Grundzüge der Planung seien durch diese Planunterschreitung nicht berührt worden. Im Übrigen sei die Beklagte bereits im Jahr 2006 nach außen erkennbar davon ausgegangen‚ ihr konkretes Bauprogramm erfüllt zu haben‚ so dass sie sich mit den tatsächlich durchgeführten Baumaßnahmen endgültig von den Planvorgaben abgesetzt habe. Zu dieser Zeit habe der bereits im Jahr 2003 gefasste Aufstellungsbeschluss für die Teiländerung des Bebauungsplans Nr. 43e vorgelegen‚ der die Stichstraßen gerade nicht mehr vorgesehen habe. Auch darin manifestiere sich eine entsprechende planerische Entscheidung der Beklagten. Ein objektiver Beobachter in der Lage eines potentiellen Beitragspflichtigen habe daher bereits im Jahr 2006 ohne weiteres den Eindruck gewinnen dürfen‚ dass die Erschließungsanlage F.-straße in dem im Jahr 2006 hergestellten Zustand verbleiben werde und deshalb zu diesem Zeitpunkt endgültig (technisch) hergestellt sei. Damit seien die Voraussetzungen für die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht bereits im Jahr 2006 erfüllt gewesen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des jeweiligen Vortrags der Beteiligten wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung sowie die Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Die Berufung der Beklagten ist zulässig und begründet.

Der angefochtene Erschließungsbeitragsbescheid vom 16. November 2012 und der Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberbayern vom 10. April 2015 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Klage ist deshalb unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils abzuweisen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu einem Erschließungsbeitrag für die erstmalige endgültige Herstellung der F.-straße (im Abschnitt zwischen F. Straße/ S. Straße und J. Straße) ist Art. 5a KAG in Verbindung mit §§ 127 ff. BauGB. Die danach entstandene - und vom Kläger insoweit auch weder dem Grunde nach noch in der Höhe bezweifelte - Beitragsforderung war bei Bescheidserlass nicht bereits durch Festsetzungsverjährung erloschen.

1. Die Festsetzungsfrist beginnt nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b Doppelbuchst. bb und cc KAG in Verbindung mit § 169, § 170 Abs. 1 AO mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die sachliche Beitragspflicht für das jeweilige Grundstück entstanden ist und beträgt vier Jahre. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflichten setzt (u.a.) voraus, dass die Erschließungsanlage im Sinn des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB erstmals endgültig hergestellt und als öffentliche Straße gewidmet wurde und dass diese Herstellung nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßig ist (vgl. BVerwG, B.v. 6.5.2008 - 9 B 18.08 - juris Rn. 5; U.v. 30.5.1997 - 8 C 27.96 - juris Rn. 7; BayVGH, U.v. 23.4.2015 - 6 BV 14.1621 - juris Rn. 24; U.v. 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 17). Zwar ist die schon länger gewidmete F.-straße bereits im Jahr 2006 endgültig hergestellt worden. Die bauplanungsrechtliche Rechtmäßigkeit trat aber erst mit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 1932 am 20. März 2009 ein, sodass die vierjährige Festsetzungsfrist mit Ablauf des Jahres 2009 begann und bei Erlass des Beitragsbescheids vom 16. November 2012 noch nicht abgelaufen war.

a) Die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage setzt grundsätzlich voraus, dass sie im Einklang mit den Festsetzungen des sie betreffenden Bebauungsplans erfolgt ist (§ 125 Abs. 1 BauGB). Die Anlage kann dabei Gegenstand mehrerer Bebauungspläne sein, da einzig das Erschließungsbeitragsrecht, nicht hingegen das Planungsrecht über den Begriff der beitragsfähigen Erschließungsanlage befindet, sodass diese sich - wie hier - durchaus über die Grenzen mehrerer Pläne hinweg erstrecken kann. § 125 Abs. 1 BauGB verlangt als planungsrechtliche Grundlage nur (irgend-)einen, nicht einen einzigen Bebauungsplan (vgl. BayVGH, B.v. 14.1.2008 - 6 CS 04.3182 - juris Rn. 5). Insoweit ergänzen sich Pläne, die jeweils nur einen Ausschnitt des Plangebietes umfassen, wobei die Änderung eines Bebauungsplans auch Auswirkungen auf die anderen haben kann.

Demnach bildete der aus dem Jahr 1966 stammende Bebauungsplan Nr. 43a ursprünglich nur die planungsrechtliche Grundlage für den Hauptzug der F.-straße. Denn im Zuge einer Überplanung der östlich angrenzenden Grundstücke FlNr. 814 alt und 815/1 wurden mit Bebauungsplan Nr. 43e im Jahr 1979 - also vor der endgültigen Herstellung der Anlage - zur Anbindung der dort vorgesehenen Bebauung an den Hauptzug zusätzlich drei Stichstraßen als öffentliche Verkehrsflächen festgesetzt. Zumindest zwei von ihnen, nämlich die nördliche und die südliche, waren aufgrund ihrer geringen Länge von unter 100 m und ihres geraden Verlaufs unzweifelhaft als unselbstständige Stichstraßen und damit als Bestandteile der F.-straße anzusehen (vgl. BayVGH, U.v. 30.11.2016 - 6 B 15.1835 - juris Rn. 17 m.w.N.).

Diese Stichstraßen wurden jedoch bei Fertigstellung des Hauptzugs der F.-straße 2006 nicht mithergestellt, weil die Beklagte inzwischen andere Planungsabsichten verfolgte. Da sie jedoch nicht auch gleichzeitig den Bebauungsplan Nr. 43e geändert hatte, blieb die Herstellung der Erschließungsanlage räumlich hinter den nach wie vor maßgeblichen Festsetzungen dieses Bebauungsplans zurück. Das erschließungsrechtliche Planerfordernis verlangt zwar keine zentimetergenaue Einhaltung der planerischen Festsetzungen. Es will nicht auf eine „Bindung“ hinaus, sondern auf eine (qualifizierte) Zustimmung zur Anlegung der Straße. Mit ihm wird lediglich eine „Grobabstimmung“ angestrebt. Der Gesetzgeber hat mit dem erschließungsrechtlichen Planerfordernis sicherstellen wollen, dass insbesondere die Anbaustraßen in Übereinstimmung mit der übrigen städtebaulichen Struktur der Gemeinde angelegt werden. Der Bebauungsplan entfaltet daher die ihm von § 125 Abs. 1 BauGB zugedachte Wirkung ungeachtet der von ihm als Rechtssatz ausgelösten planungsrechtlichen Bindung auch bei geringfügigen Planabweichungen (BayVGH, U.v. 23.4.2015 - 6 BV 14.1621 - juris Rn. 37 m.w.N.).

b) Ob eine Abweichung noch als geringfügig und damit erschließungsbeitragsrechtlich unschädlich zu werten ist, bestimmt sich nach § 125 Abs. 3 BauGB. Nach Nr. 1 dieser Vorschrift ist eine Planunterschreitung - wie sie hier vorliegt - dann planungsrechtlich rechtmäßig, wenn sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar ist. Das ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht der Fall.

Eine Planunterschreitung ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn das der Planung zugrunde liegende Leitbild nicht verändert wird, wenn also der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die nur den - gleichsam formalen - Festsetzungsinhalt treffen, nicht hingegen auch das, was an Planungskonzeption diese Festsetzung trägt und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmt (vgl. BVerwG, U.v. 9.3.1990 - 8 C 76.88 - juris Rn. 19), berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Ob eine Abweichung von in diesem Sinn minderem Gewicht ist, beurteilt sich nach dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gekommenen planerischen Willen der Gemeinde. Eine Abweichung hat minderes Gewicht, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, das heißt, wenn angenommen werden kann, die Abweichung liege (noch) im Bereich dessen, was der Planer gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er die weitere Entwicklung einschließlich des Grundes der Abweichung gekannt hätte (BayVGH, B.v. 21.5.2014 - 6 ZB 12.377 - juris Rn. 6). Ergibt sich aber unter Berücksichtigung des sich aus den Gesamtumständen ergebenden (mutmaßlichen) Willens des Planers, dass die Abweichung etwas tangiert, was dem Planer unter der angestrebten städtebaulichen Ordnung wichtig gewesen ist, so ist sie mit den Planungsgrundsätzen unvereinbar. Das ist insbesondere dann zu bejahen, wenn hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage ein Aliud gegenüber den Festsetzungen des maßgeblichen Planes vorliegt (vgl. VGH BW, U.v. 10.7.2014 - 2 S 2228/13 - juris Rn. 45).

2. Gemessen an diesem Maßstab war der Verzicht auf die beiden unselbstständigen Stichstraßen nicht mit den Grundzügen der bis 2009 maßgeblichen Planung vereinbar.

Die F.-straße stellte in dem 2006 tatsächlich angelegten im Vergleich zu dem in den Bebauungsplänen Nrn. 43a und 43e festgesetzten Umfang ein Aliud dar, und zwar sowohl mit Blick auf die geplante, aber nicht verwirklichte südliche als auch hinsichtlich der nördlichen Stich Straße. Die südliche Stich Straße sollte nach dem damaligen planerischen Willen, wie er in der Festsetzung als Teil der Erschließungsanlage F.-straße zum Ausdruck gekommen ist, der verkehrsmäßigen Erschließung des im Bebauungsplan Nr. 43e zwischen F.-straße und Bahnlinie vorgesehenen reinen Wohngebiets dienen. Dabei sollte sie als öffentliche Verkehrsfläche mit einer Länge von ca. 60 m die beiderseits in West-Ost-Richtung angeordneten Bauräume (für Reihen- und Gartenhofhäuser) an den in Nord-Süd-Richtung verlaufenden Hauptzug der F.-straße anbinden. Eine Binnenerschließung über Privatwege wäre der Privatinitiative der Grundstückseigentümer überlassen geblieben, was dem damaligen Erschließungskonzept der Beklagten zuwider gelaufen wäre. Entsprechendes gilt für die nördliche Stich Straße. Diese sollte mit einer festgesetzten Breite von 16,5 m und einer Länge von etwa 35 m als öffentliche Verkehrsfläche den Hauptzug von Grundstückszufahrten aus Tiefgaragen freihalten und so zur Verkehrssicherung beitragen. Beide Stichstraßen stellten daher trotz ihrer relativ geringen Ausdehnung ein wesentliches Element des Konzeptes zur geordneten städtebaulichen Entwicklung des Plangebietes und keineswegs nur unbedeutende Nebenaspekte der Planung dar. Dieses Konzept der verkehrlichen Erschließung der ursprünglich im Bebauungsplan Nr. 43e vorgesehenen Bebauung ist durch die Nichterrichtung der Stichstraßen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts in beachtlicher Weise berührt. Als Alternative mag zwar eine private Zuwegung mehr oder weniger nahegelegen haben. Aus dem allein maßgeblichen Blickwinkel des im Bebauungsplan zum Ausdruck gekommenen Planungswillens der Beklagten hätte es sich dabei allerdings um eine gänzlich andere Form der „Binnenerschließung“ des Baugebiets östlich der F.-straße mit seinen strukturiert angeordneten Bauräumen gehandelt. Das gilt umso mehr, als ein Privatwegesystem insbesondere mit Blick auf die im Plan Nr. 43e beiderseits der südlichen Stich Straße festgesetzten Bauräume und vorgeschlagenen Grundstücksteilungen Folgeprobleme aufgeworfen hätte. Denn Gebäude dürfen nach Art. 4 Abs. 1 Nr. 2 BayBO grundsätzlich nur dann errichtet werden, wenn das Grundstück in angemessener Breite an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche liegt.

Vor Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 1932 am 20. März 2009, der mit der Festsetzung von Geschosswohnungen ein anderes städtebauliches Konzept verfolgt, das keine vom Hauptverkehrszug der F.-straße  abzweigenden öffentlichen Stichstraßen mehr erfordert, fehlte es demnach wegen des Verstoßes gegen geltendes Planungsrecht an einer rechtmäßigen Herstellung dieser Erschließungsanlage.

Daran ändert auch der Umstand nichts, dass eine Änderung des Bebauungsplans Nr. 43e wegen gestiegener immissionsrechtlicher Anforderungen im Hinblick auf die Bahnstrecke einerseits und des stark gestiegenen Bedarfs an Wohnraum andererseits bereits vor 2009 absehbar war. Der Einwand, die Beklagte sei bereits im Jahr 2006 „erkennbar davon ausgegangen, ihr konkretes Bauprogramm erfüllt zu haben“, weil bereits im Jahr 2003 ein Aufstellungsbeschluss für die Änderung des Bebauungsplans Nr. 43e und den Verzicht auf die Stichstraßen vorgelegen habe, missachtet den Unterschied zwischen der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage im Sinn von § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB und der planungsrechtlich rechtmäßigen Herstellung im Sinn von § 125 BauGB. Auch wenn die Beklagte bereits im Jahr 2006 die Stichstraßen in ihrem Bauprogramm nicht mehr vorgesehen und dementsprechend die allein auf den Hauptzug beschränkte Erschließungsanlage endgültig hergestellt hat, fehlte es gleichwohl (noch) an der Übereinstimmung mit den planerischen Festsetzungen und damit an der Rechtmäßigkeit der Herstellung als weiterer, eigenständiger Voraussetzung für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragspflichten. Dieses Erfordernis war erst mit dem Inkrafttreten des Änderungsplans Nr. 1932 am 20. März 2009 erfüllt.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Ihre vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10‚ § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.