Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 24. Juli 2014 - 20 BV 14.293

I.

Unter Änderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 12. Dezember 2013 wird die Klage abgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen. Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

III.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Beitragsbescheides des Beklagten, mit dem dieser einen Beitrag zur Herstellung der Entwässerungsanlage in Höhe von 324.545,23 Euro nachforderte.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Fl.Nr. .../...straße ..., Gemarkung N. Dieses befindet sich im Gebiet des Bebauungsplanes Nr. 91 „Gewerbepark ...“ der Gemeinde ..., der im Jahre 2007 in Kraft getreten ist. Als Maß der baulichen Nutzung setzt der Bebauungsplan eine Grundflächenzahl (GRZ) von 0,8 und eine maximal zulässige Wandhöhe von 16,00 m fest.

Mit Bescheid vom 21. Januar 2010, geändert durch Bescheid vom 17. März 2010, setzte der Beklagte für die Herstellung der Entwässerungsanlage für das klägerische Grundstück einen Beitrag in Höhe von 177.127,83 Euro fest. Als Beitragsmaßstab wurde dabei gemäß § 5 Abs. 4 Buchst. a der Beitrags-, Gebühren- und Kostensatzung zur Entwässerungssatzung des Abwasserzweckverbandes ... vom 30. Juni 2008 (BGS 2008) die für vergleichbare Baugebiete in der jeweiligen Verbandsgemeinde festgesetzte Nutzungsziffer zugrunde gelegt, weil der Beklagte zunächst der Auffassung war, aus den Festsetzungen des Bebauungsplans, der als Maß der Bebauung eine Grundflächenzahl und eine Wandhöhe festlegt, keine zulässige Geschossfläche ermitteln zu können. Dem Bescheid lag bei einer Nutzungsziffer von 0,55 eine zulässige Geschossfläche von 12.835,35 m² zugrunde.

Nach einem Hinweis des Kommunalen Prüfungsverbandes setzte der Beklagte mit Bescheid vom 20. Dezember 2011 im Wege der Nachforderung den hier streitigen weiteren Beitrag in Höhe von 324.545,23 Euro für eine bisher nicht veranlagte zulässige Geschossfläche in Höhe von 23.517,77 m² fest. § 5 Abs. 4 BGS 2008 sei nicht einschlägig, weil in dem Bebauungsplan das zulässige Maß der Nutzung festgesetzt sei. Nach § 5 Abs. 2 Satz 3 BGS 2008, der die Geschossfläche nach der Baumassenzahl bestimme, könne in entsprechender Anwendung und in Verbindung mit § 21 BauNVO auf die angesetzte Geschossfläche geschlossen werden.

Den gegen diesen Bescheid eingelegten Widerspruch wies das Landratsamt F. mit Bescheid vom 11. September 2012 als unbegründet zurück.

Der dagegen erhobenen Klage gab das Verwaltungsgericht statt, weil die BGS 2008 des Beklagten im Beitragsteil nichtig sei. Die Verteilungsregelung erfasse nämlich nicht diejenigen Fälle, für die im Bebauungsplan, wie im vorliegenden Fall, eine Grundflächenzahl und eine Wandhöhe festgesetzt seien. § 5 Abs. 4 Buchst. a der BGS 2008 könne diese Lücke nicht schließen. Er sei nur einschlägig in Fällen, in denen in einem aufgestellten Bebauungsplan das zulässige Maß der Nutzung nicht festgesetzt sei. Dieses sei aber hier durch die Grundflächenzahl und Wandhöhe festgeschrieben. Eine Differenzierung zwischen einer Festsetzung im baurechtlichen und im beitragsrechtlichen Sinne sei nicht möglich. Die Regelungslücke könne auch nicht geschlossen werden. Die BGS 2008 regele daher nicht alle Fälle, die im Entsorgungsgebiet des Beklagten vorkämen und sei somit im Beitragsteil nichtig. Das Verwaltungsgericht ließ die Berufung wegen der rechtlichen Schwierigkeit des Falles und wegen grundsätzlicher Bedeutung zu.

Hiergegen richtet sich die Berufung des Beklagten. Er verweist dazu auf die Beitrags-, Gebühren- und Kostensatzung zur Entwässerungssatzung des Abwasserzweckverbandes ... vom 5. Mai 2014 (BGS 2014), die in § 5 Abs. 2 Satz 4 einen Berechnungsschlüssel für den Fall, dass im Bebauungsplan eine Grundflächenzahl und eine Wandhöhe festgesetzt seien, enthalte. Bei derartigen Festsetzungen ergebe sich die Geschossfläche aus der Vervielfachung der jeweiligen Grundstücksfläche mit der Grundflächenzahl multipliziert mit der Wandhöhe, geteilt durch 8,0. Unter Ansatz dieser Satzungsregelung errechne sich für das klägerische Grundstück eine Geschossfläche von 37.339,20 m², so dass sich ein Herstellungsbeitrag von insgesamt 515.280,96 Euro ergebe.

Die Klägerin tritt der Berufung entgegen. Alleinige Rechtsgrundlage für den Bescheid vom 20. Dezember 2011 sei die vollumfänglich rechtswirksame BGS 2008. Diese Satzung weise keine Regelungslücke auf und sei daher rechtlich nicht zu beanstanden. Auf die beitragsrechtlichen Regelungen der BGS 2014 komme es daher nicht an. Eine Beitragsschuld, die aufgrund einer gültigen Satzung einmal in einer bestimmten Höhe entstanden sei, könne durch eine spätere Satzung nicht mehr geändert werden. Außerdem sei die nunmehr erlassene BGS 2014 erst am 30. Mai 2014 und damit nach Erlass des Änderungsbescheids vom 17. März 2010 und nach Erlass des Nachforderungsbescheids vom 20. Dezember 2011 in Kraft getreten. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides komme es daher auf die BGS 2014 nicht an. Darüber hinaus sei die neue Satzung im gesamten Beitragsteil nichtig, weil sie dem aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 118 BV folgenden Grundsatz des sachgerechten Vorteilsausgleich, dem Äquivalenzprinzip und dem Gleichheitsgrundsatz widerspreche. Denn es handle sich um eine ausschließliche Schmutzwasserkanalisation, für die nur ein reiner Geschossflächenmaßstab ohne Grundstücksflächenkomponente sachgerecht sei. Der Maßstabsfaktor Grundflächenzahl sei auch mit Blick auf die örtlichen Verhältnisse im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 91 beitragsrechtlich ungeeignet und offensichtlich nicht vorteilsgerecht, weil es sich um ein Gewerbegebiet handele, in dem sich in erster Linie Speditions- und Logistikbetriebe angesiedelt hätten. Derartige Gebiete zeichneten sich durch umfangreiche Stellplatz- und Bewegungsflächen sowie Be- und Entladungszonen für Lastkraftwagen aus. So weise das auf dem streitgegenständlichen Beitragsbescheid veranlagte Grundstück der Klägerin zwar eine Grundflächenzahl von 0,79 auf, die Hälfte der versiegelten Flächen entfalle allerdings auf befestigte Flächen, auf denen sich keine Gebäude mit Vollgeschossen befänden. Betrachte man allein die Flächenversiegelung durch Gebäude, ergäbe sich eine Grundflächenzahl von 0,39. Ein erheblicher Teil der überbauten Grundstücksfläche werde daher nicht als Geschossfläche, sondern lediglich als befestigte Grundstücksfläche genutzt. Unerfindlich bleibe auch, auf welcher Grundlage in der neuen Satzung die Teilungsziffer 8,0 ermittelt worden sei. Diese Zahl sei offensichtlich völlig willkürlich gegriffen, weil eine Geschosshöhe von 8 m im Gebiet des Bebauungsplanes Nr. 91 höchst ungewöhnlich sein dürfte. Zudem bleibe bei Anwendung eines Maßstabs, der die Gebäudekubatur allein mit der Wandhöhe definieren wolle, unberücksichtigt, dass auch ein Dachgeschoss als Vollgeschoss ausgeführt werden könne. Werde im Bebauungsplan nur die Wandhöhe festgesetzt, bliebe damit ein Dachgeschoss als Vollgeschoss beitragsrechtlich unberücksichtigt. Dieser Maßstab könne damit keine Beitragsgerechtigkeit gewährleisten und sei daher rechtswidrig. Es bleibe auch unerfindlich, wie aus der Grundflächenzahl kombiniert mit der Wandhöhe eine Baumasse ermittelt werden könne. Die Heranziehung der zulässigen Grundfläche führe dazu, dass auch Flächen für Stellplätze und deren Zufahrten beitragspflichtig würden. Diese müssten bei der Beitragsberechnung allerdings unberücksichtigt bleiben, da der Kanalisation lediglich Schmutzwasser zugeführt werde.

In der mündlichen Verhandlung beantragte der Beklagte,

unter Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 12. Dezember 2013 die Klage abzuweisen.

Die Klägerseite beantragte,

die Berufung zurückzuweisen.

Im Übrigen wird auf die gefertigte Sitzungsniederschrift sowie auf die Gerichtsakten beider Instanzen und die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

Die vom Verwaltungsgericht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassene - der ebenfalls angezogene Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO der rechtlichen und tatsächlichen Schwierigkeiten steht dem Verwaltungsgericht nicht zu Gebote (vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) - und auch ansonsten gemäß § 124a Abs. 2, Abs. 3 Sätze 1, 2 und 4 VwGO zulässige Berufung ist begründet.

Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 20. Dezember 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. September 2012 hat in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG i. V. m. § 2 Nr. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BGS 2014 eine tragfähige Rechtsgrundlage.

Dem steht nicht entgegen, dass die BGS 2014 gemäß § 20 am 30. Mai 2014 in Kraft getreten ist, der angefochtene Bescheid und der Widerspruchsbescheid aber vorher, nämlich unter dem 20. Dezember 2011 bzw. dem 11. September 2012 erlassen wurden. Denn ein nicht bestandskräftiger Bescheid, der aufgrund einer nichtigen Satzung zunächst rechtswidrig ist, kann durch eine wirksame neue Satzung, auch wenn dieser keine Rückwirkung zukommt, rechtmäßig werden. Das hat der Senat in ständiger Rechtsprechung erkannt (zuletzt grundsätzlich U.v. 29.4.2010 BayVBl 2008, 240; B.v. 6.4.2010 NVwZ 2001, 706 = BayVBl 2000, 472; U.v. 1.3.2007 - 23 B 06.1668). Damit ist der Senat einer Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gefolgt, wonach durch eine solche Rechtsänderung während des gerichtlichen Verfahrens ein zunächst vorhandener Aufhebungsanspruch entfällt (BVerwG, U.v. 25.11.1981, BVerwGE 64, 218/223). Diese Rechtsprechung ist zum Beitrag für die Erschließung nach dem (früheren) Bundesbaugesetz ergangen, für die hier in Mitten stehende Abgabe kann aber nichts anderes gelten. Somit war der Beklagte berechtigt, durch den Erlass der neuen BGS 2014, auch wenn ihr keine Rückwirkung beigemessen wurde, dem angegriffenen Bescheid eine gültige Rechtsgrundlage zu verleihen. Ein Vertrauen darauf, dass eine ungültige Abgabesatzung nicht nachträglich durch eine gültige ersetzt wird, ist nicht schützenswert. Die Berücksichtigung einer Heilungsmöglichkeit mit ex nunc Wirkung begegnet auch im Hinblick auf die Rechtsposition des Beitragspflichtigen keinen durchgreifenden Bedenken, weil ihm rechtliches Gehör gewährt werden muss und er in Folge dessen Gelegenheit erhält, zur Änderung der Rechtslage Stellung zu nehmen und die Kosten des Verfahrens gegebenenfalls durch eine Erledigterklärung abzuwenden (BVerwG, U.v. 27.4.1990 BayVBl 1990, 666/667; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand März 2014, Rn. 174 zu § 8).

Der Beitragsmaßstab in § 5 BGS 2014, insbesondere der hier gegenständliche Maßstab der zulässigen Geschossfläche (§ 5 Abs. 1 BGS 2014), der sich vorliegend aus der Grundflächenzahl multipliziert mit der Grundstücksfläche multipliziert mit der Wandhöhe geteilt durch 8,0 ergibt (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 4 BGS 2014), begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

Soweit die Klägerseite Verstöße gegen den Gleichheitssatz, den gerechten Vorteilsausgleich und das Äquivalenzprinzip rügt, erweist sich das nicht als tragfähig. Die von ihr vorgenommene Gegenüberstellung des sich nunmehr aufgrund des § 5 Abs. 2 Satz 4 BGS 2014 ergebenden Beitrags von 515.280,96 Euro mit der Berechnung nach dem Beitragsmaßstab gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 BGS 2014 ist bereits im Ansatz verfehlt. Denn hierbei hat die Klägerin eine Baumasse von 131.961,84 m³ zugrunde gelegt, die dem Bescheid vom 20. Dezember 2011 entnommen ist und die auf einer Berechnung beruht, die lediglich die tatsächlich verwirklichte Bebauung berücksichtigt, was im Widerspruch zum Grundsatz des § 1 Abs. 1 BGS 2014 steht. Eine Berechnung nach der tatsächlich vorhandenen Bebauung war übrigens (auch) der Grund dafür, dass das Verwaltungsgericht die BGS 2008, der der Beklagte eine nach der tatsächlichen Bebauung ausgerichtete Berechnung entnahm, im Beitragsteil für nichtig erklärte. Der von der Klägerin im Verfahren nachhaltig vertretene und auch in der mündlichen Verhandlung nochmals vertiefte Standpunkt, dass die Ausschöpfung der zulässigen Geschossfläche in einem Speditions- und Logistikgebiet, in dem das betroffene Grundstück liegt, in der Praxis nicht getätigt werde und gänzlich weltfremd sei, ist bei dem Maßstab der zulässigen Geschossfläche unbeachtlich, weil der den Beitrag rechtfertigende Vorteil in der Möglichkeit der Inanspruchnahme und nicht in der tatsächlichen Ausnutzung liegt. Es spielt daher auch bei der reinen Schmutzwasserentsorgung keine Rolle, dass das Grundstück der Klägerin zahlreiche befestigte Flächen ohne Schmutzwasserableitung hat. Aus diesem Grund weist auch die von der Klägerin vorgelegte „Zusammenstellung der Flächen“ eines Architekturbüros vom 22. Februar 2010, nach der die tatsächliche Bruttogeschossfläche 4.023 m² beträgt, keinen Bezug zu dem hier einschlägigen Beitragsmaßstab auf. Lediglich zur Verdeutlichung sei darauf hingewiesen, dass sich im vorliegenden Fall auch keine andere Beitragspflicht für die Klägerin ergäbe, wenn sie das Grundstück baulich und gewerblich gänzlich ungenutzt ließe.

Die Berechnung der Geschossfläche auf der Basis der Grundflächenzahl verstößt auch mit dem Blick auf mögliche Stellplätze und Zufahrten nicht gegen beitragsrechtliche Grundsätze. Der Umstand, dass nach § 19 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauNVO bei der Ermittlung der Grundfläche die Grundflächen etwaiger Stellplätze und Zufahrten mitzurechnen sind, ist beitragsrechtlich ohne Bedeutung, weil der Beitrag nach der höchstmöglichen zulässigen Geschossfläche berechnet wird. Ob ein Grundstückseigentümer entsprechende Nebenanlagen oder aber Gewerbebauten errichtet, liegt allein in seiner Entscheidung. Nichts anderes gilt für einen Dachgeschossausbau. Im Rahmen der planungsrechtlichen Vorgaben oder Einzelgenehmigungen mögen Gebäude im fraglichen Gebiet auch (ausgebaute) Dachgeschosse aufweisen. Halten sich diese innerhalb der planungsrechtlich vorgegebenen Wandhöhe, hat ihr Vorhandensein auf den nach der zulässigen (aus Grundstücksfläche, Grundflächenzahl, Wandhöhe und Divisor ermittelten) Geschossfläche zu erhebenden Beitrag keinen Einfluss. Übersteigt ein Dachgeschoss die zulässige Wandhöhe von 16 m, wird nach der tatsächlichen Geschossfläche eine Zusatzberechnung nach § 5 Abs. 2 Satz 6 BGS 2014 oder im Falle einer nachträglichen Änderung eine Nachberechnung nach § 5 Abs. 10 BGS 2014 durchgeführt.

Schließlich handelt es sich bei dem Beitragsmaßstab in § 5 BGS 2014 um einen reinen Geschossflächenmaßstab, wie er für die Abrechnung von Anlagen ausschließlich der Schmutzwasserentsorgung geeignet ist. Maßgebend ist bei allen aufgeführten Varianten des § 5 BGS 2014 ausschließlich das Maß der baulichen Nutzung gemäß Art. 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 KAG, zu dessen Bestimmung die überplante Grundstücksfläche regelmäßig heranzuziehen ist (vgl. §§ 19, 20 BauNVO). Dadurch, dass bei der Berechnung der Geschossfläche auch die Frage der Grundstücksgröße eine Rolle spielt, wird nicht die Grundstücksfläche als solche zum bei der reinen Schmutzwasserentsorgung ungeeigneten Beitragsmaßstab. Sie dient lediglich notwendigerweise zur Ermittlung der heranzuziehenden Geschossfläche, deren Berechnung bei den entsprechenden bauplanungsrechtlichen Vorgaben nicht auf andere Weise möglich ist.

Verfehlt ist die Rüge der Klägerin bezüglich des Divisors 8,0 in § 5 Abs. 2 Sätze 3, 4 (hier einschlägig) und 5 BGS 2014. Sinnvoller Weise verringert sich die heranzuziehende Geschossfläche mit der Vergrößerung des Divisors. Es ist nicht entfernt ersichtlich, inwiefern diese Festsetzung der BGS 2014 rechtlichen Bedenken begegnen sollte.

Schließlich vermag die Klägerin auch nicht mit ihrem Hinweis auf den Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung durchzudringen, deren Möglichkeit mit dem Bescheid vom 17. März 2010, der eine Beitragsforderung von 177.127,83 Euro festsetzte, ausgeschöpft wäre. Das hätte zur Voraussetzung, dass eine solche Forderung entstanden und rechtmäßig erhoben worden wäre, was zunächst schon die Tragfähigkeit der BGS 2008 voraussetzte. Diese war im Beitragsteil aber nichtig, wie das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil zutreffend erkannt hat. Der Senat verweist insoweit auf die Darlegungen des Urteils (Seiten 11 bis 14). Aber selbst dann, wenn die BGS 2008 im Beitragsteil rechtswirksam gewesen wäre, könnte sich der Kläger nicht auf die Beitragsfestsetzung vom 17. März 2010 als abschließende Regelung berufen. Denn damit war die BGS 2008 - ihre Wirksamkeit immer unterstellt - auch fehlerhaft angewandt. Denn der hier angezogene § 5 Abs. 4 Buchst. a BGS 2008 ist offenkundig nicht einschlägig. Er betrifft nach seinem eindeutigen Wortlaut Gebiete, für die ein Bebauungsplan besteht, indem das zulässige Maß der (baulichen) Nutzung nicht festgesetzt ist. Mit der Grundflächenzahl und der zulässigen Wandhöhe weist der Bebauungsplan Nr. 91 „Gewerbegebiet Römerweg“ der Gemeinde N. b. F. das Maß der baulichen Nutzung aus. Denkbar wäre es allenfalls, wollte man unter Hintanstellung aller Bedenken den Beitragsteil der BGS 2008 nicht mit dem Verdikt der Nichtigkeit verwerfen, entsprechend Anmerkung 2 zu § 5 Abs. 2 des Musters einer Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung nach der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 20. Mai 2008 (MBl 2008, 350, 356) die Geschossfläche aus der maximal zulässigen, mit Hilfe der Wandhöhe zu ermittelnden Baumasse zu errechnen, was, worauf das Verwaltungsgericht hingewiesen hat, zu einer weit höheren Geschossfläche als zu der im angefochtenen Bescheid vom 20. Dezember 2011 zugrunde gelegten geführt hätte. Nur mit einer solchen Berechnungsweise wäre im Vergleich zu Grundstücken, deren beitragspflichtige Geschossfläche mit Hilfe der Baumassenzahl errechnet wurde (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 3 BGS 2008) eine gerechte Handhabung der Beitragserhebung aufgrund der BGS 2008 möglich gewesen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.