Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Endurteil, 17. Nov. 2017 - 3 BV 16.1539

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 14. Juni 2016 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Die am 6. Juli 19... in Forchheim geborene Klägerin steht seit dem 1. Juli 1987 als Ärztin an der Chirurgischen Klinik der F …- …-Universität E …- … im Dienst des Beklagten. Mit Wirkung zum 17. September 1997 wurde sie vom Rektor der Universität als Akademische Rätin (BesGr. A 13) in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen.

Vom 27. Februar 2007 bis 31. Juli 2011 war die Klägerin als Mitglied des Personalrats des Universitätsklinikums E … von ihrer dienstlichen Tätigkeit freigestellt.

In ihrer periodischen Beurteilung vom 10. September 2012 für den Beurteilungszeitraum vom 1. August 2011 bis 31. August 2012 erzielte die Klägerin ein Gesamturteil von 13 Punkten. Unter Ziffer 5.1 der Beurteilung wurde ausgeführt, dass der Klägerin aufgrund ihrer Leistungen angesichts neuer Anforderungen an die Laufbahnbewährungen die Beförderung nach A 14 ermöglicht werden solle, obwohl sie nicht die Facharztanerkennung für Chirurgie besitze. Unter Ziffer 5.3 der Beurteilung („sonstige Verwendungseignung“) wurde der Klägerin die Eignung für ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 zugesprochen. Unter Vorlage dieser Beurteilung beantragte die Klägerin daraufhin mit Schreiben vom 14. Februar 2013 beim Dezernat Personalwirtschaft des Universitätsklinikums E … ihre Beförderung.

Mit Beschluss vom 25. März 2013, der Klägerin bekanntgegeben mit Schreiben vom 30. April 2013, lehnte der Vorstand des Universitätsklinikums E … die Beförderung der Klägerin zur Akademischen Oberrätin (BesGr A 14) aufgrund fehlender Facharztanerkennung ab.

In der Beschlussvorlage wurde u.a. ausgeführt, dass es der Klägerin trotz ihrer seit 1987 währenden Beschäftigung in verschiedenen Bereichen der Chirurgischen Klinik nicht gelungen sei, eine Facharztanerkennung (gleich welcher Fachrichtung) zu e … Die Klägerin erfülle deshalb nicht die nach den verwaltungsinternen Leitlinien des Universitätsklinikums E … bei Ärzten im Lebenszeitbeamtenverhältnis vorgesehene notwendige Voraussetzungen für eine Beförderung von A 13 nach A 14. Trotzdem befürworte der Dienstvorgesetzte der Klägerin, Prof. Dr. H …, eine Beförderung seiner Mitarbeiterin.

In ihrer dienstlichen periodischen Beurteilung vom 5. Juli 2013, betreffend den Beurteilungszeitraum vom 1. September 2012 bis 31. Mai 2013, wurde der Klägerin wiederum ein Gesamturteil von 13 Punkten zuerkannt. Aussagen zur Verwendungseignung der Klägerin wurden jedoch im Gegensatz zur Vorbeurteilung vom 10. September 2012 nicht getroffen.

Mit einem am 19. Juli 2013 beim Personaldezernat des Universitätsklinikums E … eingegangenen Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten erhob die Klägerin Einwendungen gegen die Beurteilung 2013. Gleichzeitig legte sie Widerspruch gegen die Ablehnung ihres Beförderungsbegehrens ein und beantragte diesbezüglich eine ermessensfehlerfreie Entscheidung.

Mit Widerspruchsbescheid vom 30. Oktober 2013 wies das Dezernat Personalwirtschaft des Universitätsklinikums E … den Widerspruch der Klägerin zurück.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Beschlussvorlage keineswegs – wie im Widerspruch behauptet - Nicht- oder Falschangaben enthalte, sondern lediglich die Tatsachen zusammenfasse. Es möge sein, dass die Vorgängerin der Klägerin auch ohne Facharztanerkennung befördert worden sei, jedoch sei vieles vor 40 Jahren anders bewertet worden als heute. Gerade der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG verbiete es nunmehr, die Klägerin ohne Facharztanerkennung zur Akademischen Oberrätin zu befördern, da am Universitätsklinikum E …, einem Krankenhaus der Maximalversorgungsstufe, kein einziger aktiver Beschäftigter im ärztlichen Dienst ohne Facharztanerkennung zum Akademischen Oberrat befördert worden sei. Der Klinikumsvorstand habe seine Entscheidung nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung der Sachlage und des Gleichbehandlungsgrundsatzes getroffen. Kein Beamter habe einen Anspruch auf Beförderung, vielmehr sei eine Entscheidung im Hinblick auf eine Beförderung nach den Gesichtspunkten der Befähigung, Eignung und Leistung unter Berücksichtigung von verwaltungsinternen Richtlinien zu treffen. Bei dieser Sach- und Rechtslage habe dem Widerspruch der Erfolg versagt bleiben müssen.

Hierauf erhob die Klägerin mit einem am 4. Dezember 2013 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten Klage mit dem in der mündlichen Verhandlung vom 23. Juni 2015 dahingehend präzisierten Antrag,

den Beklagten unter Aufhebung der Mitteilung des Universitätsklinikums E … vom 30. April 2013 und des Widerspruchsbescheids des Universitätsklinikums E … vom 30. Oktober 2013 zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts den Antrag der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihr Begehren auf Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 erneut zu verbescheiden und festzustellen, dass die Zuziehung der Bevollmächtigten der Klägerin im Widerspruchsverfahren erforderlich gewesen ist.

Zur Begründung der Klage wurde mit Schriftsatz des Bevollmächtigten vom 10. Februar 2014 zunächst im Wesentlichen vorgetragen, dass die Klägerin einen Rechtsanspruch auf ermessensfehlerfreie Prüfung ihres Beförderungswunsches habe. Sie sei trotz sehr guter dienstlicher Beurteilungen über Jahrzehnte, trotz langjähriger Personalratsfreistellung ohne gebotene Laufbahnnachzeichnung und aufgrund fragwürdiger, auf reinem Innenrecht, nicht des Beklagten, sondern des Klinikums beruhender Verwaltungsvorschriften nicht befördert worden. Art. 14 BayUniKlinG sei verfassungswidrig, soweit er die Alimentationsverpflichtung des Beklagten auf die Universitätsklinika abwälze, was erhebliche Auswirkungen auf das berufliche Fortkommen der Klägerin habe. Universitätsklinika seien nicht zuständig für die Ernennung von Beamten des Beklagten. Da die Klägerin gemäß Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 bzw. Art. 14 Abs. 3 Nr. 3 BayUniKlinG Landesbeamtin des Beklagten auch nach Ausgründung der Universitätsklinika geblieben sei, sei die Staatsregierung bzw. deren zuständige Minister gemäß Art. 18 Abs. 1 BayBG für die Ernennung zuständig. Die in Art. 18 Abs. 1 Satz 3 BayBG normierte Möglichkeit der Delegation der Ernennungszuständigkeit auf andere Behörden bestehe nur für den Bereich des Beklagten. Universitätsklinika seien Anstalten des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtssubjektivität (Art. 1 Abs. 1 BayUniKlinG ) und keine staatlichen Einrichtungen des Beklagten. Eine Delegation der Ernennungszuständigkeit gemäß Art. 18 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BayBG auf die Universitätsklinika scheide aus. Die Verordnung über dienstrechtliche Zuständigkeiten im Geschäftsbereich des Bayerischen Staatsministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst (ZustV-WFKM) sei keine Verordnung im Sinne des Art. 18 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BayBG, jedenfalls bezogen auf eigenständige und vom Beklagten zu unterscheidende juristische Personen. Die in § 1 der ZustV-WFKM genannten Ernennungsbehörden könnten sich nur auf Einrichtungen des Beklagten beziehen. Universitätsklinika seien jedoch nicht zugleich staatliche Einrichtungen wie etwa die staatlichen Hochschulen, vgl. Art. 11 Abs. 1 BayHSchG. Eine dem Art. 11 Abs. 1 BayHSchG analoge Vorschrift fehle. Allein diese Unzuständigkeit genüge für den Erfolg der Verbescheidungsklage. Auch verstoße die Normierung einer subjektiven Beförderungsvoraussetzung „Facharzttitel“ für die Beförderung von einem A 13-Statusamt in ein A 14-Statusamt mittels einer Verwaltungsvorschrift des Universitätsklinikums E … unter Mitwirkung des Personalrats gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Nach der Dogmatik des Art. 12 Abs. 1 GG wäre die Beförderungsvoraussetzung einer Facharztausbildung eine subjektive Zulassungsvoraussetzung. Sie könne nur durch oder aufgrund eines Gesetzes normiert werden. Das Kriterium „Facharztzulassung“ sei ein Kriterium des materiellen Rechts, insbesondere des Laufbahnrechts, welches vom Gesetzgeber durch oder aufgrund eines formellen Gesetzes geregelt werden müsse. Es könne nicht sein, dass diese Kriterien durch reines Innenrecht von Universitätsklinik zur Universitätsklinik unterschiedlich unter Beteiligung des Personalrats getroffen werden könnten. Eine gesetzliche Grundlage, auf der das Universitätsklinikum E … materiell-rechtliche Beförderungskriterien erstellen könne, sei nicht ersichtlich. Im Übrigen dürfe auf den unstreitigen Umstand verwiesen werden, dass die Vorgängerin der Klägerin ebenfalls ohne Fachausbildung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 befördert worden und in einem Amt der Besoldungsgruppe A 15 versorgungswirksam in die Pension entlassen worden sei. Die daraus resultierende Ermessensbindung sei auch hier zu beachten, es sei denn, die Gesetzeslage hätte sich geändert. Darlegungspflichtig sei insoweit der Beklagte. Auch gehe es nicht an, die vierjährige Freistellung wegen Personalratstätigkeit nicht zu würdigen. Eine fiktive Laufbahnnachzeichnung sei vorzunehmen.

Der Bevollmächtigte der Klägerin teilte dem Gericht mit Schriftsatz vom 14. Juli 2014 mit, dass sie der Vertretung des Beklagten durch das Universitätsklinikum E … weder ausdrücklich noch stillschweigend zustimmten. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 LABV könne das Universitätsklinikum E … den Beklagten nicht vertreten. Das Universitätsklinikum E … als Anstalt des öffentlichen Rechts sei keine Behörde des Beklagten und könne nicht Ausgangsbehörde sein.

Mit Schriftsatz vom 17. Juli 2014 beantragten die Klägerbevollmächtigten,

das Universitätsklinikum E … als Vertreter des Beklagten mittels Beschlusses zurückzuweisen.

Mit Schreiben vom 10. November 2014 übermittelten die Bevollmächtigten des Beklagten dem Gericht ein Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst vom 20. Oktober 2014 in einer ähnlichen Verwaltungsstreitsache eines anderen Beamten des Universitätsklinikums E … (AN 1 K 14.01442) mit zusammengefasst folgendem Inhalt:

Entgegen den Ausführungen der Klägerbevollmächtigten sei Ausgangsbehörde im vorliegenden Fall das Universitätsklinikum E … Nach § 1 Nr. 2 ZustV-WFKM seien Ernennungsbehörden jeweils in ihrem Dienstbereich und im Dienstbereich etwaiger nachgeordneter Behörden die Universitätsklinika jeweils für die Beamten i.S.v. von Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniklinG (Beamte bis zur Besoldungsgruppe A 15). Die Übertragung nach der ZustV-WFKM auf die Universitätsklinika sei über Art. 18 Abs. 1 Satz 3 BayBG auch möglich. Die Universitätsklinika seien „andere Behörden“ im Sinne dieser Vorschrift. Mit dem 14. Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften sei diese Regelung dahingehend geändert worden, dass nun auch die Delegation der Ernennungszuständigkeit auf Behörden möglich sei, die keine nachgeordneten Behörden seien, sondern lediglich der staatlichen Aufsicht unterlägen. In der Begründung zum 14. Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften (Landtagsdruckssache 13/9208 II. Zu § 1 Nr. 3 (Art. 13)) seien beispielhaft als mögliche andere Behörden die Landesversicherungsanstalten, gleichfalls rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung, genannt. Auch eine Delegation der Ernennungszuständigkeit auf die Universitätsklinika als rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts in der ZustV-WFKM sei damit angesichts der vergleichbaren Rechtslage möglich. Aus dem Alimentationsprinzip als hergebrachtem Grundsatz des Berufsbeamtentums ergebe sich die Verpflichtung, den Beamten aus dem ihm verliehenen statusrechtlichen Amt amtsangemessen zu besolden. Keinesfalls folge hieraus die Verpflichtung, ein höherwertiges statusrechtliches Amt zu schaffen oder zur Verfügung zu stellen. Zur Begründung eines Beförderungsbegehrens könne die Alimentationsverpflichtung daher nicht herangezogen werden. Der Beklagte habe sich in Art. 14 BayUniKlinG keineswegs seiner Pflicht zur Alimentation seiner Beamten entledigt. Der Stellenplan enthalte entsprechende Stellen, für deren Finanzierung dem Universitätsklinikum über den Zuschuss für laufende Zwecke in Lehre und Forschung sowie für sonstige Trägeraufgaben, aus dem unter anderem die Personalkosten für das wissenschaftliche Personal zu finanzieren seien, Mittel zur Verfügung gestellt würden.

Der Bevollmächtigte des Beklagten nahm mit Schriftsatz vom 12. Januar 2015 hierauf Bezug und ergänzte im Wesentlichen, dass der Gesetzgeber in Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 bzw. Abs. 3 Nr. 3 BayUniKlinG eine Personalüberlassung kraft Gesetzes vorgenommen habe. Die Klägerin bleibe jedoch Mitglied der Universität und werde lediglich neben ihren universitären Aufgaben in Forschung und Lehre in der Krankenversorgung für das Klinikum tätig, die in diesem Zusammenhang dienende Funktion für die Wissenschaft habe. Der Dienstherr könne für die Übertragung von Beförderungsämtern durch Beförderungsrichtlinien zusätzliche, über die laufbahnrechtlichen Mindestanforderungen hinausgehende Anforderungen aufstellen, die wiederum dem Leistungsprinzip genügen müssten. Es dürfte unstreitig sein, dass es sich bei dem Erwerb eines Facharzttitels um ein Kriterium handle, welches ohne weiteres mit dem Leistungsgrundsatz vereinbar sei. Hintergrund für die Erarbeitung der verwaltungsinternen Leitlinien bei der Ernennung und Beförderung von Ärzten im Lebenszeitbeamtenverhältnis sei ein für die Arbeitnehmer sehr attraktiver Tarifvertrag für Ärztinnen und Ärzte an Universitätskliniken (TV-Ärzte) im Jahr 2006 gewesen. Durch diesen Abschluss sei das Beamtenverhältnis für Ärzte im Vergleich zum Arbeitnehmerverhältnis im TV-Ärzte deutlich uninteressanter geworden. Es sei daher entschieden worden, das Beamtenverhältnis durch transparente und nachvollziehbare Beförderungsrichtlinien wieder attraktiver und die Besoldungsgruppen mit den jeweiligen Entgeltgruppen vergleichbar zu machen. Um in die Entgeltgruppe Ä 2 eingruppiert zu werden, die insoweit der Besoldungsgruppe A 14 im Beamtenverhältnis entspreche, bedürfe es auch nach dem TV-Ärzte der Facharztanerkennung. Die Voraussetzung der Facharztanerkennung für die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 stehe auch im Einklang mit der Tatsache, dass das Wissenschaftsministerium für die Ernennung im Wege der Sprungbeförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 ebenfalls die Facharztanerkennung fordere (vgl. Mitteilung des Bayerischen Staatsministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst vom 3. Februar 2011). Entsprechend sei auch dieser Gesichtspunkt in die verwaltungsinternen Leitlinien für die Ernennung im Wege der Sprungbeförderung aufgenommen worden, ebenso wie die vom Ministerium geforderte Übertragung der Funktion eines Oberarztes bzw. einer Oberärztin. Im Falle der Klägerin sei durch den Klinikumsvorstand geprüft worden, ob eine Ausnahme von dem Merkmal der Facharzt-anerkennung möglich sei. Eine solche Ausnahme wäre in Betracht gekommen, wenn die Klägerin in einem ärztlichen Bereich tätig wäre, in dem es keine Facharztprüfung gäbe. Dies treffe beispielsweise für Teile der Zahnmedizin zu. Allerdings sei die Klägerin in der chirurgischen Klinik tätig, wo die Möglichkeit einer Facharztanerkennung ohne weiteres bestünde. Auch aus Gründen des Gleichbehandlungsgrundsatzes - aktuell sei kein Arzt am Universitätsklinikum E … beschäftigt, der ohne eine Facharztprüfung zum Akademischen Oberrat (A 14) befördert worden sei - habe der Klinikumsvorstand deshalb an diesem Erfordernis festgehalten und eine Ausnahmeregelung für die Klägerin abgelehnt.

Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 9. Juni 2015 ließ die Klägerin ergänzend im Wesentlichen vortragen, dass bestritten werde, der Antrag des Chefarztes auf Beförderung sei eine zwingende gesetzliche Voraussetzung, wie in den verwaltungsinternen Leitlinien dargestellt. Eine solche wäre verfassungswidrig, da sie keinen Bezug zur Leistung, Eignung und Befähigung des Beamten aufweise. Der Klinikumsvorstand sei nicht berechtigt, innerhalb der Fachlaufbahn der 4. Qualifikationsstufe jenseits der Fachlaufbahn und der Fachlaufbahnverordnungen zusätzliche Voraussetzungen – wie die der Facharztanerkennung - festzulegen. Das Universitätsklinikum sei keine Behörde des Beklagten, sondern eine eigenständige juristische Person des öffentlichen Rechts. Dass diese juristische Person für Beamte des Beklagten und nur für den Wirkkreis des Universitätsklinikums E … selbstständige Beförderungsvoraussetzungen festlegen könne, werde bezweifelt. Im Übrigen seien die Festlegungen nicht mit dem Leistungslaufbahngesetz (LlbG) in Einklang zu bringen. Gemäß Art. 39 Abs. 2 Ziff. 1 LlbG habe die Klägerin seit langem die Qualifikation für den Einstieg in die 4. Qualifikationsebene der Fachlaufbahn „Gesundheit“ durch das Studium der Humanmedizin erworben. Innerhalb der Leistungslaufbahn gehöre sie der Fachlaufbahn „Gesundheit“ i.S.d. Art. 5 Abs. 2 Ziff. 5 LlbG an. Sie sei damit grundsätzlich berechtigt, alle Ämter ihrer Fachlaufbahn in der 4. Qualifikationsebene auszuüben. In seiner Rechtsprechung betone das Bundesverwaltungsgericht die Bedeutung des Laufbahnprinzips, nämlich dass jeder Beamte nach Maßgabe des Leistungsgrundsatzes sämtliche Ämter seiner Laufbahn durchlaufen könne. Hinzu komme, dass Beförderungen beim Klinikum offensichtlich nach dem Prinzip der „Topfwirtschaft“ vorgenommen würden. Eine Ausschreibung höherwertiger Dienstposten erfolge nicht. Das Bundesverwaltungsgericht betone zwar das Laufbahnprinzip, schließe jedoch nicht aus, dass im Einzelfall spezielle Anforderungen an einen Dienstposten gestellt werden könnten. Folge davon wäre, dass nicht im Wege der Topfbeförderung sondern über die Ausschreibung eines höherwertigen Dienstposten vorgegangen werden müsste. Diesen Weg habe der Beklagte jedoch nicht gewählt. Die Beförderung habe dort keine Änderung des Aufgabenkreises zur Folge und es werde auch nicht zuvor ein höherer Dienstposten übertragen. Sollte man der Meinung sein, dass die Klägerin, obwohl sie der 4. Qualifikationsebene angehöre, wegen fehlender Facharztanerkennung beamtenlebenslang im Eingangsamt der 4. Qualifikationsebene verbleiben müsse, würde dies Anlass geben, Schadensersatz zu fordern. Eine derartige Schmalspurfachlaufbahn der 4. Qualifikationsebene sei gesetzlich nicht geregelt.

Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 16. Juni 2015 ließ der Beklagte zusammengefasst folgendes vortragen: Die verwaltungsinternen Leitlinien bei Ernennungen und Beförderungen von Ärzten im Lebenszeitbeamtenverhältnis seien sog. Innenrecht der Verwaltung und könnten grundsätzlich ohne Beachtung von Verfahrensvorschriften schnell und unkompliziert ohne besondere Ermächtigungsgrundlage aufgrund der Befugnis zur Leitung eines Geschäftsbereichs erlassen werden. In dieser Form könnten auch Richtlinien für die Beförderung aufgestellt werden, soweit dabei der Gestaltungsspielraum ohne Verletzung des Leistungsgrundsatzes sachgerecht ausgeübt werde. Der nach den verwaltungsinternen Richtlinien bei Ernennungen und Beförderungen von Ärzten im Lebenszeitbeamtenverhältnis geforderte Antrag des Chefarztes auf Beförderung sei als Vergabe einer Verwendungseignung für ein höherwertiges Amt zu verstehen, die im Einklang mit dem Leistungslaufbahngesetz und der Verfassung stehe, da ein Bezug zur Leistung, Eignung und Befähigung des Beamten ohne weiteres gegeben sei. Letztlich könne dieses Kriterium aber dahinstehen, weil die Beförderung der Klägerin (und implizit auch die Vergabe der Verwendungseignung) an dem fehlenden Facharzttitel der Klägerin scheitere. Dieses Kriterium sei keine zusätzliche laufbahnrechtliche Voraussetzung, sondern maßgeblich für eine Beförderung in ein höheres Amt innerhalb der vierten Qualifikationsebene im Geschäftsbereich der Beklagten. Dies sei ein aliud. Durch dieses Kriterium werde die Klägerin auch nicht faktisch gezwungen, bis zum Ende ihrer Tätigkeit im Eingangsamt ihrer Laufbahn zu verbleiben. Denn sie hätte ohne weiteres die Möglichkeit gehabt, einen Facharzttitel zu erwerben. Zu Beginn der Freistellungsphase als Personalrätin sei die Klägerin bereits seit zehn Jahren im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit gewesen, so dass bis dahin ausreichend Zeit bestanden hätte, den Titel zu erwerben. Auch der Arbeitsbereich der Klägerin habe dem Erwerb eines Facharzttitels nicht entgegengestanden. Durch die Prüfung des Klinikumsvorstands, ob gegebenenfalls ein besonderer Ausnahmefall vorliege, sei sichergestellt, dass die Anwendung dieses Beförderungskriteriums nicht zu unbilligen Härten führe.

In der mündlichen Verhandlung vom 23. Juni 2015 wies das Verwaltungsgericht den Antrag der Klägerin auf Zurückweisung des Universitätsklinikums E … als Vertreter des Beklagten zurück. Vorliegend stehe zweifelsfrei eine Entscheidung zur Überprüfung an, die vom Universitätsklinikum E … als Behörde des Beklagten getroffen werden sollte. Der Beklagte ließ im Hinblick auf die Bestimmung der Facharztanerkennung als Beförderungsvoraussetzung vortragen, dass diese hinsichtlich der klinischen Abläufe notwendig sei (z.B. für die Ausbildung der Assistenzärzte, Anwesenheit bei medizinischen Behandlungen).

Mit Schriftsatz vom 15. März 2016 legten die Bevollmächtigten des Beklagten eidesstattliche Versicherungen vom 10. März 2016 von drei stimmberechtigten Teilnehmern (Ärztlicher Direktor, Dekan, Pflegedirektor) an der 291. und 365. Sitzung des Klinikumsvorstandes sowie der Schriftführerin bei diesen Sitzungen vor, die Abstimmungsverhalten und Abstimmungsverhältnis zum Inhalt hatten.

Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 22. März 2016 wurde diese inhaltlich von der Klägerin bestritten. Ferner wurde vorgetragen, dass die Facharztzulassung kein zulässiges in einer Rechtsverordnung oder im Leistungslaufbahngesetz bestimmtes Beförderungskriterium für einen Beamten der 4. Qualifizierungsebene (QE) sei. Es sei unbekannt, ob für die Tätigkeit der Klägerin in der 4. QE eine Fachlaufbahnverordnung existiere. Art. 38 LlbG regle die Grundsätze für den Qualifikationserwerb für eine Fachlaufbahn. Gemäß Art. 67 LlbG könnten die Staatsministerien per Rechtsverordnung die Fachlaufbahn bestimmen. Die Regelung sei abschließend. Andere als die dort genannten Organe in anderen Rechtsformen könnten Fachlaufbahnen nicht festlegen. Insbesondere sei die Hochschule, welche insoweit nicht einmal ein Organ des Beklagten sei, nicht berechtigt, im Wege des Beschlusses eines Klinikumsvorstands laufbahnrechtliche Vorschriften festzulegen.

Mit Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 14. Juni 2016 wurde der Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Universitätsklinikums E … vom 30. April 2013 und des Widerspruchsbescheids vom 30. Oktober 2013 verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihr Beförderungsbegehren unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu verbescheiden. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts habe der Beamte grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Beförderung. Auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn bestehe grundsätzlich nur in den Grenzen des bereits bekleideten statusrechtlichen Amtes. Andererseits gelte für die Besetzung von Beförderungsämtern einer Laufbahn ausschließlich der Leistungsgrundsatz gemäß Art. 33 Abs. 2 GG. Sonstige Belange könnten nur Berücksichtigung finden, wenn ihnen außerhalb von Art. 33 Abs. 2 GG Verfassungsrang eingeräumt sei. Neben der bestmöglichen Besetzung einer Beförderungsstelle habe der Dienstherr im Rahmen seines Beurteilungsspielraums auch dem Interesse des Beamten an einem angemessenen beruflichen Aufstieg Rechnung zu tragen. Er dürfe deshalb den Beamten nicht aus unsachlichen Gründen von der Beförderung ausschließen. Das Universitätsklinikum E … stütze seine Entscheidung, die Klägerin nicht zur Akademischen Oberrätin zu befördern, zu Unrecht auf die in der 265. Sitzung des Klinikumsvorstands vom 23. Januar 2012 beschlossenen „Verwaltungsinternen Leitlinien des Klinikums bei Ernennungen und Beförderungen von Ärzten im Lebenszeitbeamtenverhältnis“, insbesondere auf das Fehlen der hiernach erforderlichen Facharztanerkennung der Klägerin. Diese seien nicht rechtswirksam. Zwar sei das Universitätsklinikum E … als selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts und damit nach Art. 18 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BayBG als „andere Behörde“, der nach § 1 Nr. 2 der Verordnung über die dienstrechtliche Zuständigkeiten im Geschäftsbereich des Bayerischen Staatsministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst (ZustV-WFKM) vom 3. Januar 2011 (GVBL. 2011, 26) die Zuständigkeit für die Beamten i.S.v. Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniKlinG wirksam übertragen worden sei, Ernennungsbehörde für die Klägerin und damit auch zuständig für deren Beförderung in ein höherwertiges Amt. Nach Auffassung der Kammer sei sie jedoch als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts nicht berechtigt, eigene und damit spezifisch nur für ihren Bereich geltende Beförderungsrichtlinien für das beim Klinikum beschäftigte, jedoch nach Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniklinG nach wie vor im Dienst des Beklagten stehende, beamtete wissenschaftliche Personal zu erlassen. Durch den Verbleib der Akademischen Räte in einem Dienstverhältnis zum Beklagten sei seitens des Gesetzgebers der vorrangigen Aufgabe der betroffenen Bediensteten in Forschung und Lehre Rechnung getragen und den Forderungen des Wissenschaftsrats nach einer Stärkung der wissenschaftlichen Tätigkeit des genannten Personals entsprochen worden (vgl. Landtagsdrucksache 15/4398 vom 6.12.2005, S. 14). Obwohl dieser Personenkreis nach Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 Satz 3 BayUniKlinG auch in der ärztlichen Versorgung der Kliniken eingesetzt werde und dementsprechend gemäß Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 Satz 4 BayUniKlinG auch die Bezahlung durch die Kliniken erfolge, sei zur Wahrung der Grundsätze des Art. 33 Abs. 2 GG sicherzustellen, dass für die im Dienste des Beklagten stehenden wissenschaftlichen Mitarbeiter i.S.d. Art. 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayHSchG, die an Universitätskliniken eingesetzt seien (Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniklinG), einheitliche Beförderungsrichtlinien gälten. Dies ergebe sich aus Art. 3 Abs. 2 LlbG. Danach finde für die Zuständigkeit zum Erlass von Verwaltungsvorschriften, zu denen auch die Beförderungsrichtlinien gehörten, Art. 15 BayDG Anwendung. Danach sei eine entsprechende Beförderungsrichtlinie für das im Dienste des Freistaat Bayern stehende wissenschaftliche Personal der fünf in der Rechtsform einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts in Bayern vorhandenen Universitätskliniken (Art. 1 Abs. 1 BayUniKlinG) durch das Bayerische Staatsministerium für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst im Einvernehmen mit dem Bayerischen Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat zu erlassen. Nur auf diese Weise würden unter Wahrung des Gleichheitsgrundsatzes des Art. 3 Abs. 1 GG einheitliche Chancen auf Beförderung für den oben bezeichneten Personenkreis gewährleistet und dem aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Bewerbungsverfahrensanspruch potentieller Konkurrenten auf einen Beförderungsdienstposten Rechnung getragen. Dies sei durch die derzeitig praktizierte Handhabung des Erlasses gesonderter Beförderungsrichtlinien durch das Universitätsklinikum E … bzw. der anderen vier bayerischen Universitätskliniken nicht gewährleistet. Es könne deshalb offen bleiben, ob die in den Richtlinien genannte Voraussetzung des Vorliegens des Antrags des Chefarztes, der ersichtlich kein leistungsbezogenes Auswahlkriterium im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG darstelle, im tatsächlichen Verwaltungsvollzug gefordert werde, oder ob entsprechend den Ausführungen des Beklagten nur auf die in der dienstlichen Beurteilung ausgesprochene Verwendungseignung abgestellt werde. Zudem sei auch fraglich, ob das in den Richtlinien festgelegte Erfordernis der Facharztanerkennung einer Überprüfung am Maßstab des Art. 33 Abs. 2 GG standhalte. Insoweit sei in den Blick zu nehmen, dass nach den Erwägungen des Gesetzgebers bei Erlass des Bayerischen Unversitätsklinikagesetzes gerade die wissenschaftliche Tätigkeit der wissenschaftlichen Mitarbeiter an den Universitätskliniken gestärkt werden sollte. Ein Ausschluss des Aufstiegs eines wissenschaftlichen Mitarbeiters wegen fehlender Facharztanerkennung erscheine deshalb zweifelhaft.

Die am 28. Juli 2016 eingelegte Berufung wurde mit Schriftsatz der Landesanwaltschaft Bayern vom 15. September 2016 begründet und gleichzeitig beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 14. Juni 2016 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts sei rechtsirrig. Der Verweis auf Art. 3 Abs. 2 LlbG trage nicht, weil es vorliegend nicht um Verwaltungsvorschriften gehe, die nur den Geschäftsbereich eines Staatsministeriums beträfen, sondern um die konkrete Beförderungspraxis beim Universitätsklinikum E … Zur Wahrung der Grundsätze des Art. 33 Abs. 2 GG müssten auch nicht für sämtliche im Dienst des Beklagten stehende wissenschaftlichen Mitarbeiter i.S.d. Art. 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayHSchG, die an Universitätskliniken eingesetzt sind, einheitliche „Beförderungsrichtlinien“ gelten. Durch Art. 18 Abs. 1 Satz 3 BayBG i.V.m. § 1 Nr. 2 ZustV-WMFK sei die Ernennungs- und damit die Beförderungszuständigkeit für die Beamtinnen und Beamten i.S.v. Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUnivKlinG (mit Ausnahme der Professoren bzw. Juniorprofessoren) übertragen worden. Auch die Zuständigkeit für die Stellenbewirtschaftung habe der Haushaltsplan auf die Universitätsklinika übertragen, es erfolge im Gegensatz zur Polizei und im Schulbereich – wie auch bei den Universitäten – gerade keine zentrale Zuweisung der Stellen. Diese im Zusammenhang mit der Personalbewirtschaftung zu klärenden Fragen, wie z.B. die Entscheidung darüber, welche konkreten Anforderungen an die Bewerber um ein öffentliches Amt bzw. eine Beförderungsstelle im Wege einer sachgerechten Ausgestaltung der Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zu stellen seien, fielen in das Organisationsermessen des Dienstherrn und damit vorliegend in den Zuständigkeitsbereich des Universitätsklinikums E … Hier seien zunächst die organisatorischen Bedürfnisse und Möglichkeiten des Klinikums in der Personalbewirtschaftung einzubeziehen. Erst in einem zweiten Schritt wäre der Anspruch der Klägerin auf leistungsgerechte Einbeziehung in die Bewerberauswahl bei Vergabe von Beförderungsstellen am Klinikum zu berücksichtigen. Die Entscheidung über die laufbahnrechtlichen und sonstigen allgemeinen Voraussetzungen einer Beförderung der am Klinikum beschäftigten Beamten, wie sie durch die Leitlinien determiniert werde, sei daher Aufgabe des Klinikums. Vorgaben vom Ministerium würden die Übertragung der Zuständigkeit für Personalbewirtschaftung konterkarieren, weil damit Vorgaben für die Aufgabenerfüllung und den Personaleinsatz verbunden wären. Art. 33 Abs. 2 GG rechtfertige auch nicht die Forderung, dass für sämtliche im Dienst des Beklagten stehenden wissenschaftlichen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen i.S.d. Art. 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayHSchG, die an Universitätskliniken eingesetzt sind, einheitliche „Beförderungsrichtlinien“ gelten müssten. Ob und für welche Verwendung Beförderungsstellen geschaffen würden, sei vom Regelungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG nicht erfasst, ein „Bewerbungsverfahrensanspruch“ bestehe insoweit nicht. Aus dem Verbleib der Akademischen Räte in einem Dienstverhältnis zum Freistaat Bayern und den sich gemäß den Gesetzesmaterialien zum BayUniKlinG ergebenden vorrangigen Aufgaben der betroffenen Bediensteten in Forschung und Lehre könne entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keine fehlende Befugnis des Universitätsklinikums zum Erlass eigener Beförderungsleitlinien abgeleitet werden. Die dienstrechtliche Zuständigkeit für das in Forschung und Lehre tätige wissenschaftliche Personal liege beim Klinikum. Art. 3 Abs. 2 LlbG rechtfertige keine andere Einschätzung. Bei den maßgeblichen Leitlinien handele es sich gerade nicht um Verwaltungsvorschriften im Sinne des Art. 15 BayBG. Dieser erfasse nur die Zuständigkeiten für den Erlass von Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht mit Verbindlichkeit für die gesamte Staatsverwaltung bzw. bezogen auf ein Ressort. Darüber hinaus stellten die maßgeblichen Leitlinien jedoch lediglich eine interne Festlegung eines Kriterienkatalogs zur Vorbereitung von Beförderungsentscheidungen dar. Das Bayerische Staatsministerium für Bildung, Kultus, Wissenschaft und Kunst habe mit Bekanntmachung vom 25. Februar 2014 Richtlinien für die dienstliche Beurteilung und die Leistungsfeststellung der Beamtinnen und Beamten in seinem Geschäftsbereich erlassen, die selbstverständlich sowohl von den Universitätsklinika als auch von den Universitäten angewandt würden. Sie beschränkten sich jedoch auf die Regelung von Formalia, materielle Inhalte seien nicht aufgenommen worden. Einheitliche Beförderungsrichtlinien des Wissenschaftsministeriums gebe es aus den dargelegten Gründen nicht. Im Rahmen der Ernennungszuständigkeit träfen die Universitätsklinika und Universitäten Beförderungsentscheidungen, wobei es in ihrem Ermessen liege, ob sie dies im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung vornähmen oder für sich in „Niederlegung der Verwaltungspraxis“ einen selbst gegebenen Kriterienkatalog als Instrument der Konkretisierung der Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG aufstellten. Diese Vorgehensweise habe auch das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach in seinem Urteil vom 18. Februar 2016 ausdrücklich für zulässig erachtet (AN 2 K 15.00360). Die Leitlinien begegneten auch nicht deshalb rechtlichen Bedenken, weil sie für eine Beförderung der Klägerin in das Amt einer Akademischen Oberrätin (A 14) eine Facharztanerkennung forderten. Die erstinstanzliche Entscheidung verkenne insofern die Bedeutung einer Facharztanerkennung für die klinischen Abläufe. Eine Beförderung nach A 14 sei deshalb nur möglich, wenn damit auch die Wahrnehmung einer fachärztlichen Funktion verbunden sei. Dies entspreche auch den Voraussetzungen für eine Höhergruppierung im Tarifrecht. Eine Eingruppierung in die entsprechende Entgeltgruppe Ä 2 (TV-Ärzte) setze insbesondere voraus, dass der Arzt über die Anerkennung in dem entsprechenden Fachgebiet der Weiterbildung verfüge. Das Durchlaufen einer Weiterbildung zum Facharzt während der Assistenzzeit stelle den Regelfall dar. Eine Facharztanerkennung sei auch zwingende Voraussetzung für eine Sprungbeförderung (Ernennung direkt zum Akademischen Oberrat A 14 als Eingangsamt). Für die Klägerin habe deshalb erst eine amtsangemessene Verwendungsmöglichkeit als Akademische Rätin ohne Facharztausbildung geschaffen werden müssen, ihr früher wahrgenommenes Arbeitsgebiet sei mittlerweile entfallen. Für eine Entwicklung nach A 14 biete die derzeitige Stelle mangels der mit einer Facharztanerkennung verbundenen Funktionen keinen Raum. Aufgrund der fehlenden Facharztanerkennung bliebe einer Bewerbung der Klägerin auf eine im Universitätsklinikum E … vorhandene Stelle einer Akademischen Oberrätin mit überwiegenden Aufgaben der Patientenversorgung von vornherein der Erfolg versagt. Dies gelte auch für eine Bewerbung der Klägerin auf eine bei anderen Universitätsklinika vorhandene Stelle einer Akademischen Oberrätin (A 14). Dagegen könne sich die Klägerin durchaus auf eine A 14 Stelle bewerben, in der sie als Ärztin nicht überwiegend in der Patientenversorgung tätig sei, z.B. eine Stelle, auf der prägende Aufgaben in Forschung und Lehre wahrzunehmen seien. Allerdings habe die Klägerin keine selbstständigen Tätigkeiten in Forschung und Lehre erbracht. Auf ihren Wunsch seien ihr auch seit dem Jahr 1997 keine Lehrverpflichtungen mehr zugeordnet worden.

Hiergegen ließ die Klägerin mit Schriftsatz vom 11. Januar 2017 erwidern. Die Berufungseinlegung sei unstatthaft, da die Bevollmächtigten des Universitätsklinikums E … bzw. das Klinikum selbst als juristische Person nicht zur Vertretung des Freistaat Bayerns berechtigt gewesen seien. Eine Heilung innerhalb der gesetzlichen Berufungseinlegungsfrist des § 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO sei nicht erfolgt. Zudem werde bestritten, dass der Freistaat Bayern die Prozessführungsbefugnis auf die Prozessbevollmächtigten des Universitätsklinikums E … übertragen habe. Gemäß § 3 Abs. 2 S. 2 LABV sei die Regierung von Mittelfranken erstinstanzlich richtige Vertretungsbehörde gewesen, da das Universitätsklinikum keine Ausgangsbehörde im Sinne von § 3 Abs. 2 Satz 1 LABV darstelle. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Beförderung geltend gemacht, sie verlange vielmehr die Verbescheidung ihres Beförderungswunsches. Über diesen sei bis heute nicht entschieden. Zutreffend sei im Urteil ausgeführt, dass es fraglich sei, ob der Antrag eines Chefarztes auf Beförderung ein leistungsbezogenes Auswahlkriterium im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG darstelle bzw. von Verwaltungsvorschriften eingeführt werden könne. Mit dem erstinstanzlichen Gericht bleibe zweifelhaft, was die Facharztanerkennung, die völlig andere Zwecke verfolge, mit den Aufstiegschancen von wissenschaftlichen Mitarbeitern zu tun habe, deren Tätigkeit an den Universitätskliniken laut Gesetzgeber gestärkt werden sollte. Es sei keine Laufbahnvorschrift bekannt, die für beamtete Ärzte in Universitätsklinika eine Facharztbezeichnung erfordere. Zu den Besonderheiten des Falles gehöre auch, dass bisher nirgendwo geklärt worden sei, welcher Fachlaufbahn die Klägerin zuzuordnen wäre. Gemäß Art. 5 Abs. 2 Ziff. 5 LlbG bestehe eine Fachlaufbahn „Gesundheit“, zu der gemäß Art. 67 Abs. 1 Ziff. 1 LlbG Rechtsverordnungen erlassen werden könnten. Hierdurch sei indiziert, dass Verwaltungsvorschriften oder gar eine „niedergelegte Verwaltungspraxis“ zur Regelung von Fachlaufbahnen nicht ausreichten. Dies habe bereits das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 1. Juni 1995 (2 C 16/94) festgestellt. Den verfassungsrechtlichen Anforderungen an berufliche Qualifikationen im Sinn von Art. 12 GG nach bedürfe das Erfordernis eines Facharzttitels entsprechend der Drei-Stufen-Theorie einer gesetzlichen Grundlage. Die Behauptung, dass die Fachlaufbahnen einen Facharzttitel erfordern würden, entbehre jeglicher Grundlage. Es sei auch nicht bekannt, dass die Fachlaufbahn der Klägerin eine Weiterbildung zum Facharzt erfordere. Dies sei weder in einer Rechtsverordnung noch in einem Gesetz festgeschrieben worden. Unzutreffend sei auch, dass für Beamte des Freistaats Bayern keine bayernweiten Beförderungsrichtlinien gelten müssten. Als Dienstherr könne der Beklagte nicht durch andere juristische Personen gebietsbezogene unterschiedliche Beförderungsrichtlinien erlassen. Auch könne eine vom Freistaat Bayern zu trennende juristische Person keine Verwaltungspraxis für diesen begründen. Eine solche müsste zudem auch einheitlich für einen Dienstherrn erfolgen. Solange gesetzlich kein Dienstherrenwechsel vorgesehen sei, bleibe der Freistaat Bayern für die Klägerin zuständig, sowohl im Hinblick auf die Planstelle, Statusamt, Besoldung als auch bezüglich Beförderungsentscheidungen. Die Übertragung der Stellenbewirtschaftung auf die Universitätsklinika sei eine beamtenrechtliche Enteignung, widerspreche den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, missachte den Leistungsgrundsatz und verstoße gegen das Alimentationsprinzip. Die Übertragung von Ernennungszuständigkeiten auf das Universitätsklinikum berechtige nicht zur Annahme, dass de facto die Dienstherrenbefugnisse vom Freistaat auf das Klinikum übergegangen seien.

Hierauf erwiderte der Beklagte mit Schriftsatz vom 13. März 2017 im Wesentlichen, dass die Klägerin ausdrücklich ihre Klage gegen den Freistaat Bayern erhoben habe. Zu Recht habe sie darauf abgestellt, dass der Beklagte als Dienstherr zur Entscheidung über ihr Beförderungsbegehren zuständig sei. Aus § 36 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. Art. 16 Satz 1 AGVwGO ergebe sich, dass der Freistaat Bayern im Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof durch die Landesanwaltschaft Bayern vertreten werde. Für die Vertretungsberechtigung „zwischen den Instanzen“, insbesondere die Rechtsmitteleinlegung regle die auf Art. 16 Satz 2 AGVwGO gestützte Verordnung über die Landesanwaltschaft Bayern (LABV), dass sich die in Abs. 2 geregelte Vertretung durch die Ausgangsbehörde gemäß § 3 Abs. 4 Satz 1 LABV auch auf die Befugnis zur Einlegung eines Rechtsmittels erstrecke. Deshalb seien die erstinstanzlich tätigen Rechtsanwälte gemäß der ihnen erteilten Vollmacht auch zur Rechtsmitteleinlegung, ermächtigt gewesen. Sollten insoweit Zweifel bestehen, werde vorsorglich die Berufungseinlegung genehmigt. Entgegen dem klägerischen Vorbringen sei das Universitätsklinikum E … Ausgangsbehörde im Sinne der Bestimmungen der LABV. Auf das erstinstanzlich vorgelegte Schreiben des Ministeriums vom 24. Oktober 2014 unter Ziffer 1 werde Bezug genommen. Unstreitig sei der beklagte Freistaat Bayern im Berufungsverfahren durch die Landesanwaltschaft Bayern ordnungsgemäß vertreten. Über den Antrag auf „Vollzug ihrer Beförderung“ sei mit Bescheid des Universitätsklinikums E … vom 30. April 2013 in Form des Widerspruchsbescheids vom 30. Oktober 2013 bereits ablehnend entschieden worden. Diese Bescheide seien auch formell rechtmäßig ergangen, insbesondere sei hierfür auch das Universitätsklinikum E … zuständig gewesen. Als wissenschaftliche Mitarbeiterin im Sinne des Art. 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayHSchG sei die Klägerin Bedienstete des Freistaats Bayern. Sie gehöre der Universität E … als Mitglied an und werde für das Klinikum in der Krankenversorgung tätig (Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniKlinG). Das Klinikum sei verpflichtet, sie insoweit zu beschäftigen und die vollständigen Personalkosten zu tragen. Gemäß Art. 18 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz BayBG könne die Ausübung der Ernennungszuständigkeit und damit auch der Beförderungszuständigkeit (§ 8 Abs. 1 Nr. 3 BeamtStG) durch Rechtsverordnung auf andere Behörden übertragen werden. Mangels eigener Definition des Behördenbegriffs sei insoweit auf die grundlegende Definition nach Art. 1 Abs. 2 BayVwVfG abzustellen, wonach Behörde jede Stelle sei, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehme. Aufgrund dieses funktionalen Behördenbegriffs sei eine Übertragung auf die Universitätsklinika als rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts möglich, welche nach § 1 Nr. 2 ZustV-WFKM auch erfolgt sei. Ein rechtlicher Bezug zur von der Klägerseite mit der „Drei-Stufen-Theorie“ wohl angesprochenen Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG bestehe nicht. Der Klägerin sei es weder verwehrt, als Ärztin zu arbeiten noch eine Facharztanerkennung zu erwerben. Art. 12 Abs. 1 GG gebe keinen Anspruch darauf, dass auch in teilhaberechtlicher Hinsicht vom Staat die nötigen materiellen Voraussetzungen für einen Berufswechsel geschaffen würden. Auch Karrierechancen sichere Art. 12 Abs. 1 GG nicht. Die Zulässigkeit von rein dienststellenbezogenen Beförderungsmodellen sei in der Rechtsprechung anerkannt. Die Organisationshoheit des Dienstherrn schließe auch grundsätzlich die Befugnis ein, aus sachgerechten Gründen festzulegen, ob Dienstposten oder Planstellen nur den bereits in dem entsprechenden Funktionsbereich eingesetzten Beamten übertragen würden oder das Auswahlverfahren für jeden Bewerber offen stehen solle, der die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Übertragung der Stelle erfülle. Eine Begrenzung der Bewerber auf eine „Dienststelle“, hier also das Universitätsklinikum E …, sei nach den Maßgaben der Rechtsprechung möglich. Dies gelte umso mehr, als die entsprechenden Planstellen für die wissenschaftlichen Beamten i.S.d. Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniklinG aufgrund der Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers nur dem jeweiligen Universitätsklinikum zur Verfügung stünden, so dass eine Beförderungskonkurrenz bzgl. der Stellen an den Universitätsklinika jeweils nur in Bezug auf die dem jeweiligen Universitätsklinikum zugeordneten Beamten bestehe. Bei Beförderungsrichtlinien handle es sich um Verwaltungsvorschriften, durch die der Dienstherr sich selbst binde, um entsprechend der Zielsetzung der zugrundeliegenden Rechtsvorschriften eine gleichmäßige Ermessensausübung gegenüber den Betroffenen sicher zu stellen. Mit Übertragung der Zuständigkeit für Ernennungen durch § 1 Nr. 2 ZustV-WFKM auf die Universitätsklinika sei kraft Natur der Sache aufgrund ständiger Vornahme entsprechender Einzelmaßnahmen auch die Zuständigkeit zur Begründung einer Beförderungspraxis mitübertragen worden. Allein durch faktischen Vollzug der einzelnen Beförderungsentscheidungen binde sich die Ernennungsbehörde im Sinne einer gleichmäßigen Verwaltungspraxis und begründe damit selbständige faktische „Beförderungsrichtlinien“, auch wenn diese nicht zwangsläufig schriftlich dokumentiert werden müssten. Im Rahmen der gesetzlichen Regelungen sei die Ernennungsbehörde insoweit frei, zumindest solange das zuständige Staatsministerium nicht selbst entsprechende Richtlinien erlasse. Dass die Zuständigkeit zum Erlass von Beförderungsrichtlinien konkludent mit der Übertragung der entsprechenden Ernennungszuständigkeit mitübertragen worden sei, zeige sich auch daran, dass die einzige explizite Ermächtigungsgrundlage des Art. 16 Abs. 2 Satz 4 i.V.m. Art. 17 Abs. 7 Satz 1 LlbG ebenfalls auf die Universitätsklinika als Ernennungsbehörden übertragen worden sei (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ZustV-WFKM). Neben den Übertragungen gemäß § 1 Nr. 2 und § 3 Abs. 1 Nr. 5 ZustV-WFKM habe keine ausdrückliche Übertragung der Zuständigkeit zum Erlass entsprechender Richtlinien normiert werden müssen, da es keine weiteren ausdrücklichen Vorschriften im LlbG über den Erlass von Beförderungsrichtlinien bzw. Richtlinien zur Übertragung höherwertiger Dienstposten gebe.

In der mündlichen Verhandlung vom 15. November 2017 beantragte die Klägerin,

die Berufung zurückzuweisen und hilfsweise festzustellen, dass die negative Verbescheidung des Beförderungswunsches rechtswidrig gewesen sei.

Der Beklagte hätte im Rahmen seiner damaligen Entscheidung auch eine fiktive Laufbahnnachzeichnung für die Personalratszeiten der Klägerin miteinbeziehen müssen. Hieraus könne sich die Ergebnisrichtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ergeben.

Der Beklagte verwehrte sich gegen eine im Hilfsantrag liegende Klageänderung.

Mit Schriftsatz vom 16. November 2017 nahm die Klägerin erneut Stellung.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Behördenakten des Universitätsklinikums E … und wegen des Verlaufs der mündlichen Verhandlungen auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Die Ablehnung der Beförderung der Klägerin im Bescheid des Universitätsklinikums E … vom 30. April 2013 und im Widerspruchsbescheid vom 30. Oktober 2013 ist rechtlich nicht zu beanstanden. Es besteht kein Anspruch auf erneute ermessensfehlerfreie Entscheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Zulässigkeit der Berufung, insbesondere im Hinblick auf die fristgerechte Einlegung durch den Beklagten, wurden in der mündlichen Verhandlung nicht mehr aufrechterhalten. Nach Ansicht des Senats bestehen keine Zweifel, dass der Beklagte erstinstanzlich zu Recht durch das Klinikum E … als Ausgangsbehörde gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 LABV (Verordnung über die Landesanwaltschaft Bayern), Art.16 Satz 1 AGVwGO i.V.m. § 36 Abs. 1 Satz 2 VwGO vertreten wurde, das gemäß § 3 Abs. 4 Satz 1 LABV auch zur Einlegung eines Rechtsmittels (hier mit Schriftsatz der Bevollmächtigten vom 28. Juli 2016) berechtigt war.

Die Klägerin ist gemäß Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniKlinkG (Bayerisches Universitätsklinikagesetz v. 23.5.2006, in Kraft getreten am 1.6.2006 – GVBl. 2006, 285) trotz Umwandlung des Universitätsklinikums in eine selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts Beamtin des Beklagten geblieben. Gemäß Art. 18 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BayBG (Bayerisches Beamtengesetz) a.F. (entspricht Satz 4 der aktuellen Fassung) wurde die Ausübung der dienstrechtlichen Zuständigkeiten für das im Dienstverhältnis zum Freistaat Bayern verbliebene, für das Universitätsklinikum tätige wissenschaftliche Personal nach der Verordnung über dienstrechtliche Zuständigkeiten im Geschäftsbereich des damaligen Bayerischen Staatsministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst (ZustV-WFKM) vom 3. Januar 2011 (GVBl. 2011, 26) den Universitätsklinika übertragen. Hierzu zählt gemäß § 1 Nr. 2 ZustV-WFKM insbesondere die Ernennungs- und damit auch die Beförderungszuständigkeit (vgl. § 8 Abs. 1 Nr. 3 BeamtStG – Beamtenstatusgesetz) der Beamten des Beklagten (LT-Drs. 15/4398, S. 14).

Dass die von Art. 18 Abs. 1 Satz 3 BayBG a. F. in Übereinstimmung mit Art. 55 Nr. 4 BV erlaubte Übertragung der Ernennungszuständigkeit auf andere Behörden auch Behörden meint, die lediglich der staatlichen Aufsicht unterliegen, ergibt sich aus der Gesetzgebungsgeschichte des Vierzehnten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften, wie das in der LT-Drs. 13/9208 S. 15 f. aufgeführte Beispiel der Landesversicherungsanstalten als rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts zeigt. Weshalb im Rahmen der Prüfung der Vertretungsbefugnis nach der LABV der verwendete Behördenbegriff (vgl. dazu allgemein Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 1 Rn. 226 ff.) – wie vom Bevollmächtigten der Klägerin befürwortet - im Sinne eines engen organisationsrechtlichen Begriffs verstanden werden sollte, erschließt sich ebenso wenig wie sein Hinweis auf § 138 Nr. 4 VwGO. Letztere Vorschrift ist dem Selbstbestimmungsrecht eines Beteiligten zu dienen bestimmt; der Prozessgegner kann sich nicht auf sie berufen (Neumann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 138 Rn. 184 m.w.N.; Kraft in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 138 Rn. 39).

2. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine erneute ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag vom 14. Februar 2013 auf Beförderung zur Akademischen Oberrätin in BesGr. A 14. Die ablehnende Entscheidung konnte zu Recht auf der Grundlage wirksamer verwaltungsinterner Leitlinien getroffen werden.

2.1 Einen Anspruch auf Beförderung kann die Klägerin nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 27.2.2003 – 2 C 16.02 – juris) und des BayVGH (B.v. 18.7.2005 – 3 ZB 04.1095 – juris) ohnehin nicht geltend machen, da das öffentliche Interesse an einer bestmöglichen Besetzung der Beamtenstellen dem persönlichen Interesse des Beamten auf Beförderung vorgeht. Ebenso wenig kann ein Beamter – auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht nach § 45 BeamtStG – beanspruchen, dass sich der Dienstherr beim Haushaltsgesetzgeber für die Herbeiführung einer Besoldungsverbesserung oder die Schaffung einer Beförderungsmöglichkeit einsetzt (BVerwG, U.v. 24.1.1985 – 2 C 39/82 – juris Rn. 15; BayVGH, B.v. 29.4.2015 – 3 ZB 12.1801 – juris Rn. 11). Nur in dem eng begrenzten Ausnahmefall, dass eine freie und besetzbare Beförderungsstelle vorhanden ist, die der Dienstherr im Zeitpunkt der Entscheidung über den Beförderungsantrag auch tatsächlich besetzen will und bei der er seine Beurteilungsermächtigung sowie sein Ermessen dahingehend ausgeübt hat, dass er allein diesen Beamten für den am besten Geeigneten hält, ist von einem Anspruch des Beamten auf Beförderung auszugehen (vgl. BVerwG, B.v. 23.10.2008 – 2 B 114/07; B.v. 24.9.2008 – 2 B 117/07 – jeweils in juris).

2.2 Der Anspruch der Klägerin auf leistungsgerechte Einbeziehung in die Bewerberauswahl bei der Vergabe von Beförderungsstellen (nachfolgend: Bewerbungsverfahrensanspruch) wurde vorliegend ebenfalls nicht verletzt (vgl. hierzu OVG NW, U.v. 27.4.2016 – 1 A 2309/14 – juris Rn. 31 ff. m.w.N.). Es ist nicht zu beanstanden, dass das Universitätsklinikum auf der Grundlage der auf der 265. Sitzung des Klinikumsvorstands vom 23. Januar 2012 beschlossenen verwaltungsinternen Leitlinien bei Ernennungen und Beförderungen von Ärzten und Wissenschaftlern im Lebenszeitbeamtenverhältnis (im Folgenden: verwaltungsinternen Leitlinien) seine ablehnende Entscheidung im Bescheid vom 30. April 2013 und im Widerspruchsbescheid vom 30 Oktober 2013 auf die fehlende Facharztanerkennung der Klägerin gestützt hat.

2.2.1 Der Bewerbungsverfahrensanspruch ist auf eine fehlerfreie, dem Art. 33 Abs. 2 GG genügende Durchführung des Auswahlverfahrens gerichtet. Er ist ein reiner Verfahrensteilhabeanspruch auf leistungsgerechte Einbeziehung in die Bewerberauswahl in einem konkreten Verfahren (Thomsen in Brinktrine/Schollendorf BeckOK Beamtenrecht Bund § 8 BBG Rn. 28). Er setzt regelmäßig einen Antrag des Beamten im Zusammenhang mit einem Stellenbesetzungsbzw. Beförderungsverfahren voraus (HessVGH, B.v. 18.2.1991 – 1 TG 85/91 – NVwZ-RR 1992, 34). Dem Fall der Bewerbung auf eine konkrete Stellenausschreibung ist es gleich zu achten, wenn Beamte, welche die laufbahnrechtlichen oder sonstigen allgemeinen Beförderungsvoraussetzungen erfüllen, gleichsam von Amts wegen in das Bewerbungsverfahren einbezogen werden, ohne dass sie selbst aktiv werden (vgl. OVG NW, U.v. 27.4.2016 a.a.O. juris Rn. 32).

Hier ist im Rahmen der Sachaufklärung des Senats in der mündlichen Verhandlung offenkundig geworden, dass beim Universitätsklinikum E … in der Vergangenheit weder Beförderungsstellen zentral ausgeschrieben wurden noch dass es dort zu Beförderungsaktionen zu bestimmten Stichtagen kam, in deren Rahmen sogenannte Regelbeförderungen vorgenommen worden wären. Insoweit erlaubte Art. 25 Satz 2 BayBesG, dass sich die Beförderungsämter nach der Wertigkeit der zugeordneten Funktionen ausnahmsweise für das auf das maßgebliche Eingangsamt folgende erste und zweite Beförderungsamt nicht wesentlich abheben müssen. Des Weiteren hat der Senat in der mündlichen Verhandlung keine Hinweise darauf erhalten, dass im Universitätsklinikum E … eine summarische oder gebündelte Dienstpostenbewertung gemäß Art. 25 Satz 3 BayBesG existierte oder Beförderungsranglisten aufgestellt worden wären.

Die im Haushaltsplan ausgebrachten, nicht gebündelten Stellen verteilen sich auf 40 Kliniken, selbständige Abteilungen und Institute, die einen entsprechenden Stellenpool/Stellenbestand halten. Im Jahr 2013 wurden dort 12 Akademische Räte von der BesGr. A 13 zu Akademischen Oberräten nach A 14 befördert (weitere 7 Beamte in den Jahren 2014 und 2015). Teilweise waren zu besetzende Dienstposten von einzelnen Kliniken ausgeschrieben worden, es ist jedoch für all diese vorgenommenen Beförderungen von der Klägerin nicht vorgetragen worden, dass sie für die jeweiligen höherwertigen Dienstposten nach ihren medizinischen Fachkenntnissen in Betracht gekommen wäre. Eine Verletzung einer möglicherweise bestehenden Verpflichtung des eine Stellenausschreibung unterlassenden Dienstherrn, alle für die Betrauung mit dem höherwertigen Dienstposten bzw. für die Beförderung in Betracht kommenden Beamten der Dienststelle von Amts wegen mit in das Auswahlverfahren einzubeziehen, ist damit für die Vergangenheit nicht ersichtlich und könnte der Klage nunmehr auch nicht mehr zum Erfolg verhelfen, weil das Universitätsklinikum seit September 2017 dazu übergegangen ist, die einzelnen Beförderungsstellen zentral durch das Dezernat Personalwirtschaft auszuschreiben und das jeweilige Anforderungsprofil mit der entsprechenden Fachklinik abzustimmen.

Einen von der Stellensituation völlig losgelösten Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Beförderungswunsch gibt es nicht. Schon deshalb muss die Klage ohne Erfolg bleiben.

2.2.2 Des Weiteren durfte das Universitätsklinikum den Beförderungswunsch der Klägerin unter Hinweis auf ihre verwaltungsinternen Leitlinien ablehnen. Diese sehen als Voraussetzung für eine Beförderung von A 13 nach A 14 neben den zwingenden gesetzlichen Voraussetzungen zusätzlich eine Facharztanerkennung vor, die die Klägerin nicht vorzuweisen hat. Der Senat teilt weder die verfassungsrechtlichen Bedenken des Bevollmächtigten der Klägerin gegen das BayUniKlinG (2.2.2.1) noch bestehen durchgreifende Bedenken gegen die Befugnis des Klinikums zum Erlass verwaltungsinterner Leitlinien (2.2.2.2). Schließlich durfte für die Verleihung des Statusamts eines in der Krankenversorgung tätigen Akademischen Oberrats (BesGr. A 14) wie auch sonst für Oberärzte eine Facharztanerkennung gefordert werden, weil dieses Kriterium mit dem Leistungsprinzip des Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar ist (2.2.2.3) und auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstößt (2.2.2.4).

2.2.2.1 Mit Gesetz über die Universitätsklinika des Freistaates Bayern wurden die Bayerischen Universitätskliniken als Anstalten des öffentlichen Rechts rechtlich verselbständigt, wobei sich die rechtliche Selbständigkeit auf den Wirtschaftsbetrieb Klinikum beschränkt. Gleichzeitig sollten diese den Universitäten weiterhin zur Erfüllung ihrer Aufgaben in Forschung und Lehre (im Rahmen des sog. Kooperationsmodells) dienen (vgl. LT-Drs. 15/4398, S. 2). Im Hinblick auf die Hochschullehrer und Hochschullehrerinnen im Sinn des Art. 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayHSchG sowie die wissenschaftlichen Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen im Sinne des Art. 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayHSchG wurde in Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniKlinG bestimmt, dass diese Bedienstete des Freistaats Bayern sind, der Universität als Mitglieder angehören, der das Klinikum zugeordnet ist und für das Klinikum in der Krankenversorgung tätig werden. Das Klinikum ist verpflichtet, sie insoweit zu beschäftigen und die vollständigen Personalkosten zu tragen. Im Gegenzug wurden dem Universitätsklinikum neben der Dienstherrenfähigkeit für eigene Beamte (Art. 14 Abs. 2 Nr. 3 BayUniKlinG) als „anderer“ Behörde gemäß § 1 Nr. 2 ZustV-WMFK i.V.m. Art. 18 Abs. 1 Satz 3 BayBG a.F. die Zuständigkeiten für die Ernennungen der Beamten i.S.v. Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniKlinG übertragen. In Art. 10 Abs. 3 Satz 1 BayUniKlinG wurde festgelegt, dass Dienstvorgesetzter des wissenschaftlichen Personals der Ärztliche Direktor des Klinikums ist.

Daraus ergeben sich – entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Klägerin -keine verfassungsmäßige Bedenken, weil gemäß Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 Satz 6 BayUniKlinG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 BayHSchG das Staatsministerium oberste Dienstbehörde für diesen Personenkreis bleibt.

Auch ein Verstoß gegen die Alimentationsverpflichtung als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums ist nicht ersichtlich. Der Alimentationsgrundsatz im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG verpflichtet den Dienstherrn, Beamten und ihren Familien die Mittel für einen Lebensunterhalt zur Verfügung zu stellen, der nach dem Dienstrang, der mit dem Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit angemessen ist. Die Beamten müssen über ein Nettoeinkommen verfügen, das ihre rechtliche und wirtschaftliche Unabhängigkeit gewährleistet und über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen dem Amt angemessenen Lebenszuschnitt ermöglicht (BVerfG, U.v. 21.4.2015 – 2 BvR 1322/12 – juris Rn. 79; BVerwG, U.v. 20.3.2008 – 2 C 52/07 – juris Rn. 20; BVerfG, U.v. 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 – juris; U.v. 6.3.2007 - 2 BvR 556/04 – juris). Dass die Klägerin in ihrem Amt als Akademische Rätin in A13 nicht amtsangemessen besoldet wäre, hat sie nicht behauptet.

Ebenfalls ist nicht ersichtlich, dass sich der Beklagte seiner Verpflichtung zur Alimentation des wissenschaftlichen Personals im Sinne von Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniKlinG, Art. 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayHSchG ganz oder teilweise entledigt hat bzw. für die Klägerin keine Planstelle mehr bereithält. In der mündlichen Verhandlung wurde seitens des Beklagten ausführlich die Finanzierung der verschiedenen Stellen am Universitätsklinikum dargelegt. So wurde ausgeführt, dass der Stellenplan für Beamte des Freistaats Bayern am Universitätsklinikum E … Teil des Haushaltsplans sei und im Hinblick auf das Personalsoll A (vorklinischer Bereich) in der Anlage zu Kapitel 1519 und im Hinblick auf das Personalsoll B (klinischer Bereich) in der Anlage zu Kapitel 1520 enthalten sei, während es für eigene Beamte der Anstalt Universitätsklinikum E … einen Extrastellenplan gebe. Die Personalsolle A und B würden beide vom Beklagten – wenn auch in unterschiedlicher Weise – finanziert. So erhalte das Personalsoll B, zu dem die Klägerin gehöre, seine Finanzierung über den Zuschuss für laufende Zwecke in Lehre und Forschung (Haushaltstitel 68201-0). Allen staatlichen Beamten – also auch der Klägerin - seien Planstellen zugewiesen, für die die Grundsätze der Stellenbewirtschaftung gälten. Vorliegend ergeben sich aus dem Stellenplan des Universitätsklinikums E … (Anlage zu Kapitel 1520 des Haushaltsplans) für das Jahr 2017 73 Stellen für Akademische Räte in A 13 und 116 Stellen für Akademische Oberräte in A14.

Aus der Regelung in Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniKlinG, wonach das wissenschaftliche Personal im Sinne des Art. 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayHSchG, zu dem auch die Klägerin gehört, als Mitglied der Universität dem Klinikum zugeordnet und für das Klinikum in der Krankenversorgung tätig wird, während das Klinikum verpflichtet ist, sie insoweit zu beschäftigen und die vollständigen Personalkosten zu tragen, ergeben sich ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Gemäß Art. 3 Abs. 2 BayUniKlinG deckt das Universitätsklinikum zwar seine Aufwendungen in der Krankenversorgung durch Entgelte und sonstige Erträge, die Finanzierung der staatlichen Aufgaben der Medizinischen Fakultät in Forschung und Lehre nach Maßgabe des Staatshaushalts verbleibt jedoch beim Beklagten. Gemäß Art. 2 Abs. 1 Satz 1 BayUniKlinG ist das Klinikum der Universität zugeordnet, dient der universitären Forschung und Lehre und dem wissenschaftlichen Fortschritt und nimmt daran ausgerichtet Aufgaben der Krankenversorgung war. Der Beklagte selbst betreibt das Universitätsklinikum als Anstalt (Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 BayUniKlinG) und haftet nach Art. 3 Abs. 1 BayUniKlinG unbeschränkt für die Verbindlichkeiten des Universitätsklinikums (sog. Gewährträgerhaftung). Die klägerische Behauptung, etwaige finanzielle Schieflagen beim Klinikum würden sich auf die Beförderungsmöglichkeiten der Klägerin auswirken und so eine Schlechterstellung im Vergleich zu anderen Landesbeamten der 4. Qualifikationsebene bewirken, sind deshalb für den Senat nicht nachvollziehbar. Auch wenn die Klägerin selbst ausschließlich im Bereich der Krankenhausversorgung tätig ist, gehört sie als wissenschaftliches Personal im Sinne von Art. 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayHSchG weiterhin zu den Bediensteten des Beklagten (Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniKlinG) und wird im Rahmen des Zuschusses für laufende Zwecke in Lehre und Forschung alimentiert.

Unabhängig davon lässt sich aus dem Alimentationsgrundsatz gemäß Art. 33 Abs. 5 GG auch keine Verpflichtung herleiten, Beförderungsämter zu schaffen oder zur Verfügung zu stellen. Sowohl die Ausbringung von (Beförderungs-)Planstellen als auch die Bewertung von Dienstposten erfolgt allein im öffentlichen Interesse. Auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn besteht grundsätzlich nur in den Grenzen des bereits bekleideten statusrechtlichen Amts (st. Rspr. BVerwG, B.v. 24.9.2008 – 2 B 117.07 – juris Rn. 8; BayVGH, B.v. 29.4.2015 a.a.O. Rn. 6). Es ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin in ihren Beförderungschancen in irgendeiner Weise durch die rechtliche Verselbständigung des Universitätsklinikums beeinträchtigt wurde. Einen Wegfall der Beförderungsstellen hat die Klägerin nicht behauptet. Auch eine tatsächliche Verschlechterung der Beförderungschancen der Klägerin am Klinikum ist nicht erkennbar. Vielmehr sind am Universitätsklinikum E … in den vergangenen Jahren zahlreiche Akademische Räte in der BesGr. A 13 in das Amt eines Akademischen Oberrats nach A14 befördert worden. Da die Klägerin nach Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniKlinG Mitglied der Hochschule bleibt, ist auch die Möglichkeit, sich dort zu bewerben, nicht ausgeschlossen.

2.2.2.2 Nach Auffassung des Senats folgt aus der Übertragung der dienstlichen Zuständigkeiten für die Ernennung von Beamten auf das Universitätsklinikum gemäß § 1 Nr. 2 ZustV-WFKM i.V.m. Art. 18 Abs. 1 Satz 3 BayBG a. F. auch die Berechtigung zum Erlass verwaltungsinterner Leitlinien.

Solche Beförderungsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern Verwaltungsvorschriften, durch die sich der Dienstherr selbst bindet, um – soweit ihm ein Ermessensspielraum zukommt – eine gleichmäßige Ermessensausübung gegenüber den Betroffenen sicher zu stellen (BayVGH, B.v. 14.2.2014 – 3 CE 13.2193 – juris Rn. 41). Für ihre Auslegung als Willenserklärung des Dienstherrn kommt es nach der auch im öffentlichen Recht geltenden Regel des § 133 BGB auf den wirklichen Willen des Erklärenden an. Sie entfaltet Außenwirkung für den einzelnen Betroffenen nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung, gleichmäßig behandelt zu werden (st. Rspr. BVerwG, U.v. 2.3.1995 – 2 C 17/94 – juris Rn. 8; BayVGH, U.v. 24.4.2015 – 3 BV 13.2043 – juris Rn. 30).

Da im Bereich der Universitätsklinika – im Gegensatz zum Polizei- und Schulbereich - keine zentrale Zuweisung von Stellen stattfindet, sondern mit der dienstrechtlichen Zuständigkeit entsprechend dem Haushaltsplan auch die Zuständigkeit für die Stellenbewirtschaftung auf das Universitätsklinikum als Anstalt des öffentlichen Rechts übertragen worden ist, muss dies nach Auffassung des Senats auch für die Beförderungspraxis bzw. die hierfür heranzuziehenden Richtlinien gelten. Die in diesem Zusammenhang zu klärenden Fragen, z.B. welche konkreten Anforderungen an die Bewerber um eine Beförderungsstelle im Wege einer sachgerechten Ausgestaltung der Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zu stellen sind, können nur im Bereich des jeweiligen Universitätsklinikums beantwortet werden und fallen deshalb in dessen Zuständigkeitsbereich. Hierbei sind die organisatorischen Bedürfnisse und die unterschiedlichen Möglichkeit und Gegebenheiten des jeweiligen Klinikums in den Blick zu nehmen. Die verwaltungsinternen Leitlinien wirken dementsprechend nur wie ein generalisiertes Anforderungsprofil.

Einheitlich bayernweite Richtlinien, für die dann gemäß Art. 3 Abs. 2 LlbG i.V.m. Art. 15 BayBG die Zuständigkeit beim Ministerium als oberster Dienstbehörde liegen würde (wie z.B. für das Beurteilungswesen), würden sich im Rahmen der selbständigen Stellenbewirtschaftung der einzelnen Universitätsklinika als wenig zielführend erweisen. Da die entsprechenden Planstellen für die wissenschaftlichen Beamten i.S.d. Art. 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniKlinG aufgrund der Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers nur dem jeweiligen Klinikum zur Verfügung stehen, ist davon auszugehen, dass die Dienstposten oder Planstellen nur den bereits in dem entsprechenden Funktionsbereich eingesetzten Beamten übertragen werden und nicht für jeden Bewerber offen sein sollen, der die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Übertragung der Stelle erfüllt (BayVGH, B.v. 17.5.2013 – 3 ZB 11.1083 – juris Rn. 6; B.v. 25.10.2013 – 3 CE 13.1839 – juris Rn. 27).

Eine Begrenzung der Beförderungskonkurrenz auf die jeweiligen dem Universitätsklinikum zugeordneten Beamten ist nach der Rechtsprechung auch möglich. Dieses muss dann naturgemäß auch für eine einheitliche Beförderungspraxis durch den Erlass von Richtlinien sorgen können. Dafür, dass der Gesetzgeber die Ausübung der dienstrechtlichen Zuständigkeit für das in Forschung und Lehre tätige wissenschaftliche Personal in der ZustV-WFKM möglichst abschließend geregelt haben wollte (s. LT-Drs. 15/4398, S. 14) spricht auch, dass neben der Ernennungszuständigkeit in § 1 Nr. 2 ZustV-WFKM die einzige explizite Ermächtigungsgrundlage des Leistungslaufbahngesetzes in diesem Sachzusammenhang in Art. 16 Abs. 2 Satz 4 bzw. Art. 17 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. Art. 16 Abs. 2 Satz 4 LlbG ebenfalls auf die Universitätsklinika als Ernennungsbehörde übertragen wurde (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ZustV-WFKM).

2.2.2.3 Aufgrund der gemäß Art. 18 Abs. 1 Satz 3 BayBG a.F. i.V.m. § 1 Nr. 2 ZustV-WFKM erfolgten Zuständigkeitsübertragung steht es dem Universitätsklinikum im Rahmen seines Organisationsermessens zu, an den Maßstab der Auswahl für einen Beförderungsdienstposten sachgerechte Anforderungen zu stellen. Es kann unter Beachtung des Leistungsgrundsatzes in sachgerechter Ausübung seines Gestaltungsspielraums Beförderungsrichtlinien aufstellen, mit denen geregelt wird, nach welchen Maßstäben Beamte gleicher Laufbahn und Besoldungsgruppe befördert werden.

Für die Besetzung von Beförderungsämtern einer Laufbahn gilt ausschließlich das Leistungsprinzip gemäß Art. 33 Abs. 2 GG. Belange, die nicht im Leistungsgrundsatz verankert sind, können nur Berücksichtigung finden, wenn ihnen außerhalb von Art. 33 Abs. 2 GG Verfassungsrang eingeräumt wird (BVerwG, U.v. 28.10.2004 – 2 C 23.03 – juris Rn. 12; BayVGH, B.v. 14.2.2014 – 3 CE 13.2183 – juris Rn. 41). Der Dienstherr ist bei der Besetzung von Beförderungsstellen im Rahmen des eingeräumten Beurteilungsspielraums allerdings verpflichtet, neben der im Hinblick auf den Leistungsgrundsatz vorzunehmenden bestmöglichen Besetzung einer Beförderungsstelle auch dem Interesse des Beamten an einem angemessenen beruflichen Aufstieg Rechnung zu tragen. Ein Beamter kann deshalb grundsätzlich beanspruchen, dass über seine Bewerbung ohne Rechtsfehler vorrangig aufgrund leistungsbezogener Kriterien entschieden und von praktizierten, das Ermessen bindenden Richtlinien nicht zu seinem Nachteil grundlos abgewichen wird (st.Rspr. BVerwG, U.v. 21.8.2003 – 2 C 14.02 – juris Rn. 19; B.v. 24.9.2008 – 2 B 117/07 – juris Rn. 7; BayVGH, U.v. 24.4.2015 – 3 BV 13.2043 – juris Rn. 24; BayVGH, B.v. 29.4.2015 – 3 ZB 12.1801 – juris Rn. 6).

Die Entscheidung darüber, welche konkreten Anforderungen an die Bewerber um ein öffentliches Amt bzw. eine Beförderungsstelle im Wege einer sachgerechten Ausgestaltung der Kriterien Eignung, Befähigung und fachliche Leistung zu stellen sind, fällt wiederum in das Organisationsermessen des Dienstherrn. Dem Klinikum stand somit bei der Festlegung der Beförderungskriterien und bei der Entscheidung über den Beförderungsantrag der Klägerin ein Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, der nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle dahingehend unterliegt, ob gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, der gesetzliche Rahmen oder anzuwendende Begriffe verkannt, ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt wurden (vgl. VG Ansbach, U.v. 18.2.2016 - AN 2 K 15.00360 – juris Rn. 29).

Hieran gemessen ist das vom Universitätsklinikum E … aufgestellte Kriterium der Facharztanerkennung für die Beförderung von Ärzten auf Lebenszeit in ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 (Akademischer Oberrat) nicht zu beanstanden und konnte damit der Entscheidung über den Beförderungsantrag der Klägerin zugrunde gelegt werden. Das Erfordernis der Facharztanerkennung entspricht dem gemäß Art. 33 Abs. 2 GG geforderten Leistungsprinzip, so dass die Ablehnung der Beförderung zu Recht auf ihr Fehlen gestützt werden konnte. Auf das ebenfalls im Raum stehende Erfordernis der Befürwortung der Beförderung durch den Chefarzt, das ersichtlich kein leistungsbezogenes Auswahlkriterium im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG darstellt (und das nunmehr nach Ausführungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht mehr Bestandteil der niedergelegten Verwaltungspraxis ist), kommt es insofern nicht an.

Ohne Zweifel ist das Kriterium der Facharztanerkennung mit dem Leistungsgrundsatz in Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar. Der Beklagte hat zudem ausführlich die Bedeutung der Facharztanerkennung für die klinischen Abläufe z.B. im Rahmen der geforderten Anwesenheit bei der medizinischen Behandlung oder für die fachliche Anleitung und Führung von Assistenzärzten im Rahmen der Lehre dargelegt. Gesichtspunkte wie der Vergleich mit der entsprechenden tarifärztlichen Eingruppierung in Ä 2, welche auch eine Facharztanerkennung voraussetzt, sind im Sinne der Gleichbehandlung aller Oberärzte ebenso legitim wie ein Vergleich mit den Voraussetzungen einer Sprungbeförderung nach A 14. Diesbezüglich verweist § 3 Abs. 2 ZustV-WFKM auf das Heilberufe-Kammergersetz.

Da nach dem unwidersprochenen Sachvortrag des Beklagten im Universitätsklinikum E … keine Akademischen Oberräte ohne Facharztanerkennung in der Patientenversorgung tätig sind, ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin aus unsachlichen Gründen von der Beförderung ausgeschlossen wurde. Von den verwaltungsinternen Leitlinien wurde nicht zu ihrem Nachteil abgewichen.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verhalten sich die Erwägungen des Gesetzgebers bei Erlass des Bayerischen Universitätsklinikagesetzes, gerade die wissenschaftlichen Mitarbeiter zu stärken, hierzu nicht widersprüchlich. Die Klägerin gehört zwar zum wissenschaftlichen Personal im Sinne von Art. 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayHSchG, das gemäß 14 Abs. 2 Nr. 4 BayUniKlinG im Dienste des Beklagten verblieben ist, sie ist jedoch seit ihrer Einstellung überwiegend bzw. ausschließlich im Rahmen der Krankenversorgung tätig. Nach dem Vorbringen des Beklagten wäre es ihr auch unbenommen geblieben, sich auf eine wissenschaftlich ausgerichtete A 14 - Stelle (der Hochschule) zu bewerben, für die keine Anerkennung als Facharzt gefordert wird.

2.2.2.4 Die Festlegung einer subjektiven Voraussetzung in Form der Facharztanerkennung für die Beförderung eines überwiegend im Rahmen der ärztlichen Versorgung eingesetzten Arztes auf Lebenszeit verstößt auch nicht gegen Art. 12 GG.

Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Dieser Grundsatz hat auch im Beamtenverhältnis Geltung. Dass die Grundrechte dort in gleicher Weise Geltung beanspruchen, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt (BVerfG, Urteil v. 24.9.2003 – 2 BvR 1436/02 – juris); zugleich sind die grundrechtsgleichen Berechtigungen aus Art. 33 GG zu beachten. Die Regelungsform des Gesetzes ist für das Beamtenrecht typisch und sachangemessen; die wesentlichen Inhalte des Beamtenrechts sind daher durch Gesetz zu regeln (BVerfG, B.v. 22.3.1990 – 2 BvL 1/86 - juris).

Art. 12 Abs. 1 GG schützt freie Wahl von Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte sowie die freie Berufsausübung. Das Grundrecht gilt auch im Bereich des öffentlichen Dienstes; Art. 33 Abs. 2 GG ermöglicht insoweit ergänzende Sonderregelungen (BVerfG, U.v. 21.4.2015 – 2 BvR 1322/12 – juris Rn. 58). Art. 12 Abs. 1 GG entfaltet seinen Schutz gegen alle staatlichen Maßnahmen, die diese Wahlfreiheit beschränken (BVerfG, U.v. 8.7.1997 – 1 BvR 1243/95 - juris). Die Berufsfreiheit steht - anders als Art. 33 Abs. 2 GG - unter dem spezifischen Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Ein wesentlicher Eingriff in dieses Grundrecht ist dann anzunehmen, wenn die Eingriffsregelung die Freiheit der Berufswahl betrifft oder statusbildenden Charakter hat (BVerfG, B.v. 14.7.1987 – 1 BvR 537/81 - juris). Auch bei Regelungen, die nur die Freiheit der Berufsausübung betreffen, muss das zulässige Maß des Eingriffs umso deutlicher in der gesetzlichen Ermächtigung bestimmt werden, je empfindlicher die berufliche Betätigung beeinträchtigt wird: Einschneidende, das Gesamtbild der beruflichen Betätigung wesentlich prägende Vorschriften über die Ausübung des Berufs sind dem Gesetzgeber zumindest in Grundzügen vorzubehalten (BVerfG, B.v. 9.5.1972 – 1 BvR 518/62 - juris).

Vorliegend ist die Klägerin durch die Aufstellung des Beförderungskriteriums der Facharztanerkennung in den verwaltungsinternen Richtlinien weder in der Zulassung zu einem öffentlichen Amt – also in der Berufswahl - noch in ihrer Berufsausübung eingeschränkt. Sie begehrt lediglich die Beförderung bzw. die Stellenhebung unter Beibehaltung ihrer jetzigen Tätigkeit (Amt im konkret-funktionellen Sinn). Die in den verwaltungsinternen Richtlinien für die Beförderung geforderte Facharztanerkennung ist deshalb nicht als Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG zu werten, der einer gesetzlichen Grundlage bedürfte, sondern vielmehr als ergänzendes Anforderungsprofil für die Beförderung zum Akademischen Oberrat in A 14, das – wie bereits dargelegt - im Einklang mit dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG steht (vgl. BayVGH, B.v. 7.10.2010 – 3 CE 10.1530 – juris Rn.22; B.v. 4.2.2009 – 3 CE 08.2852 – juris Rn. 46).

Auf einen Verstoß gegen das Laufbahnprinzip kann sich die Klägerin aus diesen Gründen ebenfalls nicht berufen. Zwar berühren Regelungen zum Zugang einer Laufbahn das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, das durch das Recht auf gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern nach Maßgabe der Eignung, Befähigung gemäß Art. 33 Abs. 2 GG gewährleistet ist (BVerwG, U.v. 1.6.1995 – 2 C 16/94 – juris Rn. 15), die Facharztanerkennung stellt jedoch keine weitere Zugangsvoraussetzung zur Fachlaufbahn über die in Art. 6 LlbG i.V.m. Art. 38 bis 40 LlbG geregelten Kriterien hinaus dar. Ob und wieweit der Beamte im Rahmen seiner Fachlaufbahn anschließend befördert wird, ist keine Frage des Zugangs zur Fachlaufbahn, sondern allein am Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG zu messen.

Für den Senat ist durchaus nachvollziehbar, dass die Klägerin im Hinblick auf ihre Vorgängerin bestimmte Erwartungen im Hinblick auf ihr Fortkommen hegte. Die Änderung der Verwaltungspraxis z.B. durch Aufstellung geänderter Richtlinien für die künftige Verfahrensweise bei Beförderungen unter Abkehr von der bisherigen Übung im Rahmen der Selbstbindung der Verwaltung ist jedoch grundsätzlich nicht zu beanstanden (BayVGH, B.v. 14.2.2014 – 3 CE 13.2193 – juris Rn. 41; B.v. 11.11.2002 – 3 CE 02.1675 – juris Rn. 41). Nach dem Vorbringen des Beklagten sollte eine durch den Erlass verwaltungsinterner Leitlinien beabsichtigte transparentere Gestaltung der Beförderungskriterien im Rahmen der Beamtenlaufbahn die Stellung der verbeamteten Ärzte aufwerten. Auch wenn das Durchlaufen einer Facharztausbildung zum Zeitpunkt der Einstellung der Klägerin für sie nicht vorgesehen war und sie ihre Tätigkeit bei der Tumornachsorgestelle 18 Jahre zur Zufriedenheit des Dienstherrn ausgeübt hat, ist es nicht ersichtlich, dass der Erwerb der Facharztanerkennung der Klägerin am Universitätsklinikum grundsätzlich – eventuell in Verbindung mit einer anderen Tätigkeit – verwehrt gewesen wäre. Hieran gemessen ist die Entscheidung des Klinikvorstands nicht zu beanstanden, im Hinblick auf eine gleichmäßige Behandlung aller Akademischen Räte, die überwiegend im Bereich der Krankenversorgung tätig sind, nicht von den nunmehr im Rahmen der Beförderungspraxis zu berücksichtigenden verwaltungsinternen Leitlinien abzuweichen und die Klägerin trotz Fehlens der Facharztanerkennung zu befördern.

3. Soweit die Klägerin hilfsweise beantragt festzustellen, dass die negative Verbescheidung ihres Beförderungswunsches im Bescheid vom 30.4.2013 und Widerspruchsbescheid vom 30. Oktober 2013 auch aufgrund der fehlenden Berücksichtigung einer fiktiven Laufbahnnachzeichnung bei der Klägerin rechtswidrig gewesen sei, liegt hierin eine Änderung des Klageantrags gemäß § 173 Satz 1 VwGO, § 264 Nr. 2 ZPO in eine mangels Feststellungsinteresses unzulässige Fortsetzungsfeststellungsklage. Nach eigenem Vortrag der Klägerin ist bereits eine Schadensersatzklage wegen zu Unrecht unterlassener Beförderung beim Verwaltungsgericht anhängig, die einem Präjudizinteresse für eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entgegensteht. Hat nämlich ein Beamter den Anspruch auf Ersatz eines ihm durch ein angeblich rechtwidriges und schuldhaftes Verhalten des Dienstherrn entstandenen Schadens – wie hier – bereits zum Gegenstand eines besonderen Verwaltungsstreitverfahrens gemacht, besteht kein Bedürfnis dafür, ihm daneben noch Rechtsschutz für eine gesonderte Klage auf Feststellung zu gewähren, dass das Verhalten des Dienstherrn rechtswidrig gewesen ist (BVerwG, U.v. 17.11.2016 – 2 C 27.15 – juris Rn. 16; BayVGH, B.v. 7.11.2017 – 3 ZB 17.1407 – juris Rn. 3).

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG nicht gegeben sind.