I.
Das Verfahren wurde mit Beschluss vom heutigen Tag ausgesetzt, um dem Gerichtshof der Europäischen Union (im Folgenden: Gerichtshof) im Weg des Vorabentscheidungsersuchens nach Art. 267 AEUV Fragen zur Auslegung der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (UVP-RL) vorzulegen. Hierauf wird Bezug genommen.
In der mündlichen Verhandlung wurde mit den Beteiligten auch die Frage der straßenrechtlichen Klassifikation des „Frankenschnellwegs“ in den vom Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Mittelfranken vom 28. Juni 2013 betroffenen Abschnitten als Kreisstraße erörtert. Der Senat hält es für zweckmäßig, den Beteiligten seine diesbezügliche vorläufige Einschätzung aufgrund der wesentlichen Ergebnisse seiner Beratung mitzuteilen.
II.
1. Der Planfeststellungsbeschluss geht zu Recht von einer Klassifikation der von der Planfeststellung betroffenen Abschnitte des „Frankenschnellwegs“ als Kreisstraße im Sinn des Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayStrWG aus. Diese Klassifikation entspricht der gegenwärtig bestehenden - bestandskräftigen - straßenrechtlichen Klassifizierung des maßgeblichen Bereichs, die sich durch die planfestgestellten Ausbaumaßnahmen nicht verändert (Kreisstraße N 4). Bei dem planfestgestellten Vorhaben handelt es sich entgegen klägerischer Auffassung um keine Bundesfernstraße, namentlich nicht um eine Bundesautobahn.
2.1 Nach Art. 3 Abs. 1 BayStrWG sind die Straßen nach ihrer Verkehrsbedeutung in Klassen eingeteilt. Nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayStrWG sind Kreisstraßen Straßen, die dem überörtlichen Verkehr innerhalb eines Landkreises, dem Verkehr zwischen benachbarten Landkreisen und kreisfreien Gemeinden oder dem erforderlichen Anschluss von Gemeinden an das überörtliche Verkehrsnetz dienen oder zu dienen bestimmt sind. Kreisstraßen sollen nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayStrWG mindestens an einem Ende an eine Bundesfernstraße, Staatsstraße oder andere Kreisstraße anschließen.
2.2 Der maßgebende Faktor für die Verkehrsbedeutung einer Straße im Sinn des Art. 3 Abs. 1 BayStrWG sind die von ihr vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen. Ihre Prüfung weist eine tatsächliche und eine rechtliche Komponente auf. Zum einen ist danach zu ermitteln, welchem Verkehr die streitbefangene Straßenverbindung tatsächlich dient bzw. welcher Verkehr für sie prognostiziert wird. Damit ist vor allem die Frage nach der Quantität der durch die Straße vermittelten Verkehrsbeziehungen aufgeworfen. Zum anderen ist zu untersuchen, ob und gegebenenfalls welche Funktion der Straße im Verkehrsnetz zukommt (sog. Netzfunktion). Dies betrifft vor allem die Qualität der Straße im Verkehrsnetz. Aus dem Umstand, dass das Landesstraßenrecht den höherklassifizierten Staats- und Kreisstraßen die genannte überörtliche Verkehrsfunktion im Straßennetz zuweist, ist ferner abzuleiten, dass das Beurteilungskriterium der Qualität der Straßenfunktion bei der Beurteilung der Verkehrsbedeutung selbstständig neben der quantitativen Komponente steht und deshalb auch ausschlaggebend die Straßenklasse bestimmen kann. Diesem Gesichtspunkt kommt vorliegend insbesondere deshalb besondere Bedeutung zu, weil im Bereich größerer Orte oder Städte - wie hier der Stadt Nürnberg - der örtliche Verkehr auch und gerade auf höherqualifizierten Straßen den überregionalen Verkehr deutlich überwiegt (vgl. BayVGH, U.v. 30.9.2014 - 8 B 13.72 - juris Rn. 34 m. w. N.; bestätigt durch BVerwG, B.v. 25.6.2015 - 9 B 12/15 - juris; grundlegend BayVGH, U.v. 24.2.1999 - 8 B 98.1627 und 8 B 98.1631 - BayVBl 2000, 242/243 m. w. N.; bestätigt durch BVerwG, B.v. 8.10.1999 - 4 B 53.99 - BayVBl 2000, 249 f.).
2.3 Das planfestgestellte Ausbauvorhaben, das sich in zwei Teilabschnitten über eine Länge von insgesamt 3,6 Kilometer erstreckt, liegt im Bereich einer bestehenden Verkehrsachse, die mehrere Stadtteile der Stadt Nürnberg untereinander und mit der Nachbarstadt Fürth verbindet sowie Teile des Nürnberger Stadtgebiets nach Nordwesten hin an die Bundesautobahn A 73 (Nordabschnitt) und nach Südosten hin an die Staatsstraße 2407 anbindet. Darüber hinaus besteht im Süden eine Verknüpfung des „Frankenschnellwegs“ mittels eines Überleitungsbauwerk mit der (autobahnähnlich ausgebauten) „Südwesttangente“, die wiederum nordwestlich in die Bundesstraße B 8 und südöstlich in die Bundesautobahn A 73 (Südabschnitt) mündet. Die „Südwesttangente“ ist straßenrechtlich nicht klassifiziert (Privatstraße der Stadt Nürnberg). Nach der der Planfeststellung zugrunde gelegten Verkehrsprognose beträgt der Anteil des Durchgangsverkehrs im planfestgestellten Abschnitt „Mitte“ des „Frankenschnellwegs“ im Prognosefall bezogen auf den Raum Nürnberg-Fürth-Erlangen unter 7%, bezogen auf das Stadtgebiet Nürnberg unter 15%.
Der Abwicklung des weiträumigen Verkehrs dienen im Umfeld der Stadt Nürnberg die dort verlaufenden Bundesautobahnen A 3, A 6 und A 9, die das Stadtgebiet umrahmen. Zudem besteht auf Nürnberger Stadtgebiet ein Netz von Bundesstraßen, die in einem die Kernstadt umgebenden Bundesstraßenring (B 4R) zusammenlaufen. Im verfahrensgegenständlichen Abschnitt „West“ verläuft der „Frankenschnellweg“ zudem parallel zur Bundesstraße B 8 (Fürther Straße).
2.4 Aus der beschriebenen tatsächlichen Situation leitet sich für die von der Planfeststellung betroffenen Abschnitte des „Frankenschnellwegs“ eine Verkehrsbedeutung ab, angesichts derer die Klassifikation als Kreisstraße nicht bezweifelt werden kann. Maßgeblich ist hierbei die Qualität der Straßenfunktion (Netzfunktion) der Kreisstraße N 4. In qualitativer Hinsicht bildet die Kreisstraße N 4 insoweit zum einen sowohl eine leistungsfähige Achse zur Verbindung von Stadtteilen der Stadt Nürnberg untereinander als auch zur Verbindung der unmittelbar aneinander angrenzenden Nachbarstädte Nürnberg und Fürth. Zum anderen dient die Kreisstraße N 4 der Anbindung von Teilbereichen der Stadt Nürnberg an das weiträumige Verkehrsnetz und hat insoweit Zubringerfunktion zu Bundesfernstraßen. Namentlich bindet die Kreisstraße N 4 an ihrem nordwestlichen Ende unmittelbar an die Bundesautobahn A 73 (Nordabschnitt) an. Am südöstlichen Ende der Kreisstraße N 4 besteht eine unmittelbare Anbindung an die Staatsstraße 2407. Darüber hinaus verfügt die Kreisstraße N 4 südlich der Otto-Brenner-Brücke auch über eine Überleitung zur im Eigentum der Stadt Nürnberg stehenden, straßenrechtlich derzeit noch nicht klassifizierten, vierstreifigen „Südwesttangente“, die unmittelbar in die Bundesautobahn A 73 (Südabschnitt) mündet. Die pflichtwidrig fehlende Widmung der „Südwesttangente“ (vgl. Art. 47 Abs. 2 BayStrWG) führt zu keiner Einbuße hinsichtlich deren Netzfunktion. Den beiden Ästen der Bundesautobahn A 73 (Nordast bzw. Südast) kommt im Rahmen des Netzes von Bundesautobahnen ihrerseits eine Zubringerfunktion zum Stadtgebiet Nürnberg zu (vgl. auch Stellungnahme des Bundesministeriums für Verkehr vom 26.3.2008, S. 2). Lediglich ergänzend ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass etwaige hinsichtlich des „Frankenschnellwegs“ im Bereich der Stadt Nürnberg bis in die 1970er Jahre hinein bestehende anderweitige planerische Absichten für die gegenwärtige rechtliche Beurteilung der verfahrensgegenständlichen Abschnitte ohne tragende Bedeutung sind.
Die Kreisstraße N 4 entspricht - in Ergänzung ihrer Funktion zur Verbindung von Stadtteilen der Stadt Nürnberg untereinander und der Nachbarstädte Nürnberg und Fürth - vollumfänglich der Soll-Vorschrift des Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayStrWG, wonach Kreisstraßen mindestens an einem Ende an eine Bundesfernstraße, Staatsstraße oder andere Kreisstraße anschließen sollen. Dass es sich bei Kreisstraßen - wie dies auch hier der Fall ist - um Zubringerstraßen zu Bundesfernstraßen handeln kann, belegt im Übrigen auch die Vorschrift des Art. 36 Abs. 2 BayStrWG (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 15.2.2015 - 8 A 03.40044 - VGH n. F. 58, 120/122).
Die Kreisstraße N 4 ergänzt das vorhandene und in sich geschlossene innerstädtische Gefüge von Bundesstraßen innerhalb des Stadtgebiets Nürnberg. Hierbei besteht im Abschnitt „West“ sogar eine unmittelbare Parallellage von „Frankenschnellweg“ und Bundesstraße B 8 (Fürther Straße), die zwischen der Stadtgrenze Nürnberg/Fürth und dem Anschluss an den Bundesstraßenring B 4 R (ebenfalls) durchgängig über mindestens zwei Fahrspuren je Richtung verfügt.
Dem an Nürnberg vorbeiführenden weiträumigen Verkehr sind insbesondere die das Stadtgebiet umrahmenden Bundesautobahnen A 3, A 6 und A 9 zu dienen bestimmt (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG). Dieses verkehrliche Konzept bleibt von dem verfahrensgegenständlichen Ausbauvorhaben unberührt (vgl. auch Stellungnahme des Bundesministeriums für Verkehr vom 26.3.2008, S. 2 f.). Auch der Bedarfsplan zum Fernstraßenausbaugesetz des Bundes sieht Abweichendes, namentlich eine autobahnmäßige Querung des Nürnberger Stadtgebiets, nicht vor. Das Vorbringen der Kläger zur straßenrechtlichen Klassifikation des verfahrensgegenständlichen Bereichs des „Frankenschnellwegs“ setzt sich insoweit über die Grenzen des Gesetzeswortlauts hinweg.
Bestätigt wird die Klassifizierung des planfestgestellten Straßenabschnitts als Kreisstraße auch dadurch, dass der Anteil des Durchgangsverkehrs - nach den Feststellungen des Planfeststellungsbeschlusses - im Abschnitt „Mitte“ des „Frankenschnellwegs“ im Prognosefall bezogen auf den Raum Nürnberg-Fürth-Erlangen unter 7 Prozent und bezogen auf das Stadtgebiet Nürnberg unter 15 Prozent liegt. Jedenfalls für eine abweichende Größenordnung dieses Verkehrsanteils ist derzeit nichts ersichtlich. In einem großstädtischen Verdichtungsraum wie im Raum Nürnberg ausschlaggebend ist dessen ungeachtet - wie dargelegt - jedoch das Beurteilungskriterium der Qualität der Straßenfunktion, weil im Bereich größerer Orte oder Städte der örtliche Verkehr auch auf höherqualifizierten Straßen den überregionalen Verkehr deutlich überwiegt und mithin der Anteilsverteilung von örtlichem und überörtlichem Verkehr für die Klassifikation einer Straße in einem solchen Bereich nur ein begrenzter Aussagegehalt zukommt.
2.5 Der in baulicher Hinsicht autobahnähnliche Charakter, den die Kreisstraße N 4 bereits heute über weite Strecken hat und den diese durch das planfestgestellte Vorhaben des kreuzungsfreien Ausbaus durchgängig erhalten soll, vermag an der straßenrechtlichen Klassifikation nichts zu ändern. Der Ausbaustandard des „Frankenschnellwegs“ im Stadtgebiet Nürnberg orientiert sich an der in einem großstädtischen Verdichtungsraum zu bewältigenden Verkehrsmenge und bestimmt nicht die straßenrechtliche Klassifikation.
2.6 Auch aus der zwischen der Stadtgrenze Nürnberg/Fürth und dem Bereich Rothenburger Straße des „Frankenschnellwegs“ derzeit angebrachten Autobahnbeschilderung (Zeichen 330.1 nach Anlage 3 der Straßenverkehrs-Ordnung - StVO) lässt sich für die straßenrechtliche Klassifikation des betreffenden Abschnitts nichts ableiten. Nach der Verwaltungspraxis, die durchgreifenden rechtlichen Bedenken nicht begegnet, darf eine Autobahnbeschilderung auch im Bereich von Straßen erfolgen, die - wie hier - straßenrechtlich nicht als Bundesautobahnen klassifiziert sind, jedoch bestimmten baulichen Anforderungen genügen (so ausdrücklich die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung - VwV-StVO - zu Zeichen 330.1).
3. Für die Frage der Erforderlichkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung ist wegen der landesstraßenrechtlichen Klassifikation des planfestgestellten Vorhabens mithin nicht das (Bundes-)Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG), sondern Art. 37 BayStrWG einschlägig. Hinsichtlich dessen Anwendung stellen sich die dem Gerichtshof mit dem Vorlagebeschluss vom heutigen Tag vorgelegten Fragen.
4. Klarstellend wird darauf hingewiesen, dass über weitere die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses der Regierung von Mittelfranken vom 28. Juni 2013 betreffende Fragen, namentlich hinsichtlich des Lärmschutzes und der Luftreinhaltung, zu gegebener Zeit noch zu befinden sein wird.
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