Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 17. Okt. 2018 - 3 ZB 15.2536

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Der Streitwert wird unter Abänderung des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses für beide Rechtszüge auf jeweils 14.400.- €

festgesetzt.

Der auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils), des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (besondere rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache) und des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache) gestützte Antrag bleibt ohne Erfolg.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens nicht. Solche sind nur zu bejahen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und die Zweifel an der Richtigkeit dieser Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen. Dies ist vorliegend nicht der Fall.

1.1 Das Verwaltungsgericht hat die Klage, den Bescheid des Landratsamts R. vom 14. Oktober 2014, mit dem der Beklagte die Entschädigung für den Beigeladenen, der als ehrenamtlicher erster Bürgermeister für die klagende Gemeinde tätig ist, ab dem 1. Mai 2014 auf 2.600,- € monatlich festgesetzt hat, insoweit aufzuheben, als darin eine höhere Entschädigung als 2.000,- € monatlich bestimmt worden ist, mit der Begründung abgewiesen, dass die Entscheidung des Landratsamts lediglich auf Ermessensfehler überprüfbar und rechtlich nicht zu beanstanden sei (Art. 40 BayVwVfG, § 114 Satz 1 VwGO).

Der Beigeladene habe nach Art. 53 Abs. 1 KWBG Anspruch auf eine angemessene Entschädigung. Diese müsse sich innerhalb der in Anlage 3 zum KWBG bestimmten Beträge halten (Art. 53 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 KWBG). Dort sei für Gemeinden mit bis zu 1.000 Einwohnern wie die Klägerin, die zum nach Art. 53 Abs. 2 Satz 2 KWBG maßgeblichen Zeitpunkt 968 Einwohner gehabt habe, ein Rahmensatz von 1.072,64 bis 2.788,84 € (Stand: 1.1.2014) vorgesehen. Die festgesetzte Entschädigung von 2.600,- liege innerhalb dieses Rahmens. Bei Festsetzung der Entschädigung seien Inhalt und Umfang des einzelnen Amtes sowie die Schwierigkeit der Verwaltungsverhältnisse in der Gemeinde zu berücksichtigen (Art. 53 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 KWBG). Bei der Gewichtung der Kriterien bestehe ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Ermessensspielraum. Insoweit sei nicht zu beanstanden, wenn das Landratsamt - ausgehend von der maßgeblichen Einwohnerzahl von 968 - im Wege der Interpolation eine mögliche Entschädigung von 2.733,93 € errechnet habe und daran ausgerichtet die weiteren Kriterien (Inhalt, Umfang sowie Schwierigkeit der Tätigkeit des Beigeladenen) als erhöhenden oder reduzierenden Faktor in den Blick genommen habe. Eine solche Methode sei zwar nicht zwingend, aber sachgerecht. Die Einwohnerzahl stelle regelmäßig das zentrale objektive Kriterium für die Höhe der Entschädigung dar, da allein davon der anzuwendende Rahmensatz abhänge. Die Einwohnerzahl wirke sich auch maßgeblich auf den Umfang des Amtes aus. Auch wenn eine solche Methode in Art. 53 KWBG nicht ausdrücklich erwähnt werde, knüpfe sie an das dort genannte Kriterium des Umfangs der Tätigkeit an, und sei daher vom Wortlaut und Zweck der Norm gedeckt. Weiter seien die in Art. 53 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 KWBG genannten anderen Kriterien zu berücksichtigen. Der Beklagte habe sowohl die für eine Unter- (Entlastung des Beigeladenen durch Mitgliedschaft der Gemeinde in einer Verwaltungsgemeinschaft, in einem Schulverband sowie in Wasser-/Abwasserzweckverbänden, keine eigene Kinderkrippe bzw. Kindergarten) als auch die für eine Überschreitung (Zersplitterung des Gemeindegebiets mit 13 Ortsteilen und einem Straßennetz von 17.751 km; eigene Abwasserbeseitigung für zwei Ortsteile; eigener Bau-, Wertstoff- und Friedhof; Ausbau von Breitband- und Mobilfunknetz; Baugebietsausweisungen; Wahrnehmung von Baustellenterminen und Grundstücksverhandlungen sowie Betreuung des Jugendzentrums, der Senioren und des Archivs durch den Beigeladenen; Gehaltseinbußen aufgrund der Tätigkeit für die Gemeinde; Erhöhung der Einwohnerzahl auf 981) der Entschädigung nach der Einwohnerzahl sprechenden Umstände ermessensfehlerfrei gewürdigt sowie gewichtet. Die konkrete Höhe der Entschädigung stehe nicht außer Verhältnis hierzu.

1.2 Die hiergegen innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO vorgebrachten Einwände der Klägerin begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Ersturteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

1.2.1 Soweit die Klägerin rügt, das Erstgericht habe zu Unrecht die vom Landratsamt als Ausgangspunkt für die Festsetzung der Entschädigung angewandte Methode der „Interpolation“ als zulässig angesehen, innerhalb des durch Art. 53 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 KWBG i.V.m. Anlage 3 vorgegebenen Rahmens für Gemeinden mit bis zu 1.000 Einwohnern anhand der Einwohnerzahl (968) die mögliche Entschädigung mit 2.733,93 € zu beziffern, um diese sodann unter Einstellung der für eine Erhöhung bzw. Reduzierung sprechenden einzelnen Gesichtspunkte nach oben bzw. unten anzupassen, obwohl diese Methode gesetzlich nicht vorgesehen und daher rechtswidrig sei, legt sie keine ernstlichen Zweifel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO dar.

Nach Art. 53 Abs. 1 Satz 1 KWBG hat der kommunale Ehrenbeamte Anspruch auf eine angemessene Entschädigung. Diese ist ihrem Wesen nach eine Abgeltung für den notwendigen Aufwand des Amtes und für einen etwaigen Verdienstausfall, in gewissem Umfang auch eine Vergütung für Arbeitsleistung und Zeitversäumnis (vgl. BayVGH, U.v. 17.5.1974 - Nr. 125 III 71 - VGH n.F. 28, 91/92). Die Entschädigung für ehrenamtliche erste Bürgermeister muss sich dabei innerhalb der in Anlage 3 bestimmten Beträge halten (Art. 53 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 KWBG); innerhalb dieses Rahmens sind Inhalt und Umfang des einzelnen Amtes sowie die Schwierigkeit der Verwaltungsverhältnisse in der Gemeinde zu berücksichtigen (Art. 53 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 KWBG). Nähere Vorgaben dazu, wie der notwendige Aufwand zu ermitteln ist, d.h. nach welcher „Methode“ dies erfolgen soll, enthält das Gesetz hingegen nicht. Deshalb steht es im pflichtgemäßen Ermessen der Gemeinde bzw. - falls sie sich wie im vorliegenden Fall nicht innerhalb von zwei Monaten nach Beginn der Amtszeit mit ihrem ersten Bürgermeister auf die Höhe der Entschädigung einigen kann - der Rechtsaufsichtsbehörde (Art. 54 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 46 Abs. 2 Satz 2 KWBG), wie sie den notwendigen Aufwand des Amtes unter Berücksichtigung der genannten Kriterien ermittelt. Der weite Ermessensspielraum, den der Gesetzgeber hierbei der Gemeinde bzw. der Rechtsaufsichtsbehörde einräumt, begrenzt naturgemäß auch die gerichtliche Kontrolle. Diese ist auf die Prüfung beschränkt, ob die Festsetzung der Entschädigungshöhe evident sachwidrig ist (vgl. BVerwG, B.v. 2.12.2106 - 2 B 5.16 - juris Rn. 31; BayVGH, B.v. 28.3.2018 - 14 ZB 16.2354 - juris Rn. 12).

Vor diesem Hintergrund hat es das Verwaltungsgericht zu Recht nicht beanstandet, wenn das Landratsamt die konkrete Entschädigungshöhe in der geschilderten Weise festgesetzt hat. Die als „Interpolation“ bezeichnete Methode, bei der Ausgangspunkt für die Bemessung der Entschädigungshöhe die Einwohnerzahl der Gemeinde ist, aufgrund der zunächst der im Einzelfall maßgebende Rahmensatz nach Anlage 3 festgelegt sowie festgestellt wird, ob die Einwohnerzahl an der unteren bzw. oberen Grenze der Einwohnerklasse oder im Mittelbereich liegt, bevor geprüft wird, ob der Inhalt und Umfang des einzelnen Amtes sowie die Schwierigkeit der Verwaltungsverhältnisse in der Gemeinde die Festsetzung einer davon abweichenden (höheren oder niedrigeren) Entschädigung gebieten (vgl. Söldner, PdK Bayern, Stand Mai 2016, KWBG Nr. 7.1.2.1; Hümmer, Kommunale Wahlbeamte/Kommunales Ehrenamt in Bayern, Stand August 2018, Art. 53 KWBG Anm. 4.1), ist jedenfalls nicht evident sachwidrig. Sie knüpft mit der Einwohnerzahl an einen objektiven Maßstab an, der durch Art. 53 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 KWBG i.V.m. Anlage 3 vorgegeben ist und der eine realitätsnahe Einschätzung des notwendigen Aufwands für das einzelne Amt erlaubt. Darüber hinaus hält sie sich im Rahmen der gemäß Art. 53 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 KWBG zu berücksichtigenden Kriterien. Dadurch wird nicht etwa contra legem ein gesetzlich nicht vorgesehenes Kriterium zum entscheidenden Maßstab für die Festsetzung der Höhe der Entschädigung. Auch wenn die Einwohnerzahl in Art. 53 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 KWBG nicht explizit genannt wird, hat sie dennoch unmittelbare Auswirkungen auf Inhalt, Umfang und Schwierigkeit des einzelnen Amtes, da aus einer höheren Einwohnerzahl wegen der damit einhergehenden vermehrten Aufgaben i.d.R. auch eine größere Belastung für den ersten Bürgermeister resultieren wird. Es mag zwar zutreffen, dass etwa die Verwaltung eines Schulgebäudes unabhängig von der Einwohnerzahl mit einer bestimmten (Grund-) Belastung für den Bürgermeister verbunden ist, doch bedingen höhere Schülerzahlen jedenfalls im Regelfall auch einen größeren Verwaltungsaufwand. Entgegen der Ansicht der Klägerin liegt es auch auf der Hand, dass eine höhere Einwohnerzahl grundsätzlich mit vermehrten Aufgaben „pro Kopf“ verbunden ist. Den Besonderheiten des Einzelfalles ist durch die Berücksichtigung der weiteren Faktoren, die Inhalt, Umfang und Schwierigkeit des jeweiligen Amtes prägen, Rechnung zu tragen. Die angewandte Methode hält sich damit im Rahmen der zugrunde liegenden Ermächtigungsnorm und ist auch vom gesetzlichen Zweck der Ermächtigung gedeckt, eine angemessene Entschädigung für den ehrenamtlichen ersten Bürgermeister festzusetzen, ohne dass es dafür einer vom Gesetz nicht vorgesehenen erweiternden Auslegung der Vorschrift bedürfte.

Dem kann die Klägerin nicht entgegenhalten, aus Art. 53 Abs. 2 Satz 3 KWBG sei zu folgern, dass die tatsächliche Einwohnerzahl für die Festsetzung der Entschädigung keine Rolle spielen dürfe, da insoweit eine Regelungslücke bestehe, die nicht gegen den erklärten Willen des Gesetzgebers geschlossen werden dürfe. Art. 53 Abs. 2 Satz 3 KWBG, wonach ein Absinken der nach Art. 53 Abs. 2 Satz 2 KWBG zugrunde zu legenden Einwohnerzahl während der Amtszeit bei Wiederwahl des bisherigen Amtsinhabers nicht zur Festsetzung der Entschädigung nach dem für die nunmehr niedrigere Einwohnerzahl geltenden Rahmen führt, dient der Besitzstandswahrung (vgl. LT-Drs. 16/11983 S. 37 f.). Hieraus kann deshalb nicht geschlossen werden, dass bei der erstmaligen Festsetzung der Höhe der Entschädigung die tatsächliche Einwohnerzahl innerhalb einer Einwohnerklasse nicht berücksichtigt werden dürfte.

Die Ansicht der Klägerin, die tatsächliche Einwohnerzahl könne auf die Bemessung der Entschädigung innerhalb der gesetzlichen Rahmenbeträge nur dann Einfluss nehmen, wenn gerade durch sie Inhalt und Umfang des einzelnen Amtes sowie die Schwierigkeit der Verwaltungsverhältnisse beeinflusst werde, steht zu der von ihr kritisierten Methode nicht in Widerspruch. Vielmehr konzediert die Klägerin insoweit selbst, dass bei praktischer Betrachtung die Einwohnerzahl häufig Rückschlüsse auf Inhalt und Umfang des einzelnen Amtes sowie die Schwierigkeit der Verwaltungsverhältnisse zulässt, auch wenn dieser Schluss nicht zwingend sei. Insoweit legt die Klägerin aber schon nicht dar, weshalb dieser Schluss hier nicht zutreffen sollte. Auch bleibt diesbezüglich offen, weshalb im vorliegenden Fall andere Fragen wie die Zugehörigkeit zu einer Verwaltungsgemeinschaft, die Lage eines Ortes oder sonstige Besonderheiten wesentlich entscheidender sein sollten. Das Landratsamt hat diese Faktoren auch bei der Bestimmung der Entschädigung berücksichtigt und damit die gesetzlichen Vorgaben beachtet und nicht etwa in ihr Gegenteil verkehrt.

Wenn die Klägerin demgegenüber anführt, richtig wäre es, bei Gemeinden mit einer Einwohnerzahl bis 1.000 unabhängig von der konkreten Einwohnerzahl zunächst vom „Mittelbetrag“ der Rahmensätze (2014: 1.930,74 €) auszugehen und sodann die Besonderheiten des Einzelfalls durch Erhöhung bzw. Erniedrigung dieses Betrags zu berücksichtigen, ist ihr entgegenzuhalten, dass das Gesetz eine „Mittelwertmethode“ (ebenfalls) nicht vorsieht. Auch legt sie nicht dar, warum die „Mittelwertmethode“ zutreffendere Ergebnisse als die vom Landratsamt gewählte liefern sollte, zumal sie die für den Umfang des Amtes maßgebliche Einwohnerzahl völlig ausblendet.

1.2.2 Soweit die Klägerin darüber hinaus rügt, dass bei ihr wegen der Zugehörigkeit zu einer Verwaltungsgemeinschaft und der damit wegfallenden diversen Aufgaben Verhältnisse bestünden, die eine Festsetzung der Entschädigung am oberen Rand des Tabellenbetrags nicht rechtfertigten, setzt sie sich nicht in der erforderlichen Weise mit der tragenden Begründung des Verwaltungsgerichts auseinander, das Landratsamt habe die Zugehörigkeit zu einer Verwaltungsgemeinschaft als zentralen Aspekt entschädigungsmindernd behandelt, wobei in der Zusammenschau mit den entschädigungserhöhenden Faktoren keine Fehlgewichtung zu erkennen sei, so dass mit Blick auf die - sich dem nächsthöheren Entschädigungsrahmen mit einem Mindestbetrag von 2.681,58 € nähernde - konkrete Einwohnerzahl die Festsetzung der Entschädigung in Höhe von 2.600,- € vertretbar sei. Die bloße Bezugnahme auf das erstinstanzliche Vorbringen genügt schon nicht dem Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Wenn die Klägerin hierzu ausführt, die Erleichterungen (keine eigene Schule, kein eigener Kindergarten, keine eigene Kinderkrippe, keine eigene Wasserversorgung, nur z.T. eigene Abwasserbeseitigung, keine regelmäßig zugänglichen öffentlichen Gebäude) würden vorliegend etwaige Erschwernisse bei weitem überwiegen, ist dieses pauschale Vorbringen ebenfalls nicht geeignet, das Urteil des Erstgerichts ernstlich in Zweifel zu ziehen. Damit setzt die Klägerin nur ihre Bewertung an Stelle der maßgeblichen Einschätzung durch das Landratsamt, zeigt aber keine Ermessensfehler auf. Mit dem Vorbringen, die Abwägung sei nicht nachvollziehbar, da sie kaum eine Abweichung von dem durch die „Interpolation“ erzielten Ergebnis erkennen lasse, legt die Klägerin gleichfalls keine ernstlichen Zweifel dar. Wenn sie anführt, zahlreiche Gesichtspunkte, die nach den gesetzlich zulässigen Kriterien eine geringere Festsetzung rechtfertigten, führten nur zu einem marginalem Abschlag von 14% gegenüber dem zulässigen Höchstbetrag, hat sie der Berechnung nicht nur die erst ab dem 1. März 2015 geltenden Rahmenbeträge zugrunde gelegt; sie legt auch nicht dar, weshalb die Festsetzung der Entschädigung auf 2.600,- € insoweit ermessensfehlerhaft sein sollte. Auch ein Vergleich mit anderen Gemeinden führt nicht zur Annahme einer Ermessensüberschreitung. Vier der von der Klägerin benannten Gemeinden haben ersichtlich mehr als 1.000 Einwohner, so dass ein Vergleich von vornherein ausscheidet; entsprechendes gilt auch für zwei weitere Gemeinden, die weniger Einwohner als die Klägerin aufweisen. Die Behauptung, die Namensvetterin der Klägerin verfüge über eine eigene Verwaltung mit erheblich mehr Aufgaben, zahle aber eine geringere Entschädigung, wird von der Klägerin nicht substantiiert. Im Übrigen zahlt diese Gemeinde eine höhere Entschädigung.

2. Aus den unter 1. dargestellten Gründen ergibt sich zugleich, dass die Rechtssache nicht die behaupteten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO beinhaltet. Die von der Klägerin verneinte Zulässigkeit der Festsetzung der Entschädigung durch eine „Interpolation“ innerhalb des Entschädigungsrahmens anhand der tatsächlichen Einwohnerzahl einer Gemeinde lässt sich aufgrund der einschlägigen Rechtsnormen mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden bejahen, ohne dass es hierfür der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedarf.

3. Aus den unter 1. dargestellten Gründen ergibt sich weiter, dass die Rechtssache auch nicht die behauptete grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO besitzt. Dabei kann offen bleiben, ob eine grundsätzliche Bedeutung schon deshalb zu verneinen ist, weil die Ermessensentscheidung zur Festsetzung der Höhe der Entschädigung immer von der Würdigung der Umstände des Einzelfalls abhängt (vgl. BFH, B.v. 9.12.1997 - V B 71/97 - juris Rn. 15). Die von der Klägerin aufgeworfene Rechtsfrage, ob für die Bemessung der Entschädigungshöhe jenseits der explizit (und abschließend) geregelten Kriterien des Art. 53 Abs. 2 KWBG auch bzw. sogar (im Sinne eines Einstiegs) in erster Linie auf eine „Interpolation“ abgestellt werden darf, würde sich in einem Berufungsverfahren so nicht stellen, da die Frage, ob die Entschädigung ermessensfehlerfrei festgesetzt wurde, von der konkreten Bewertung des Umfangs und Inhalts sowie der Schwierigkeit des einzelnen Amtes abhängt. Im Übrigen ist die angewandte Methode nach dem unter 1. Ausgeführten auch nicht zu beanstanden, da sie nicht evident sachwidrig ist. Die damit zusammenhängenden Fragen sind in der Rechtsprechung geklärt.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 10.4 des Streitwertkatalogs 2013 (2-facher Jahresbetrag der streitigen höheren Entschädigung, d.h. 24 x 600,- € = 14.400,- €). Demgemäß war auch die Streitwertfestsetzung des Erstgerichts von Amts wegen zu ändern (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG).

Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).