I.
Gegenstand und wesentlicher Verlauf des Rechtsstreits:
1. Die Beklagte wurde durch das Gesetz zur Errichtung des Unternehmens „Bayerische Staatsforsten“ (Staatsforstengesetz - StFoG) vom 9. Mai 2005 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt [GVBl] S. 138) als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts mit dem Auftrag gegründet, das Forstvermögen des Freistaates Bayern, insbesondere den Staatswald, zu bewirtschaften, nachdem die im Eigentum des Freistaates Bayern stehenden Wälder (der „Staatswald“) zuvor durch Behörden der unmittelbaren Staatsverwaltung betreut worden waren.
Der Kläger begehrt von der Beklagten die Herausgabe von Informationen u. a. über alte Buchen- und sonstige Laubwaldbestände sowie über Douglasien- und Roteichenanpflanzungen in Bezug auf bestimmte Teile des Gebiets des Freistaats Bayern. Die Beklagte lehnt das Begehren im Wesentlichen ab.
Mitglieder des Klägers haben in der jüngeren Vergangenheit wiederholt rechtswidrige, teilweise auch strafbare Taten im Rahmen von „Kampagnen“ durchgeführt, welche sich gegen die Waldbewirtschaftung durch die Beklagte richteten. Aktivisten des Klägers haben am 10. April 2012 in einem Teil des Staatswaldes Douglasiensetzlinge (eigenem Bekunden zufolge 1.967 Stück) dem Erdreich entnommen und unter Verwendung dieser Pflanzen vor dem Dienstgebäude des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten gegen die Unterpflanzung alter Buchenwälder mit Douglasien protestiert.
Darüber hinaus kam es in den Jahren 2012 und 2013 zu folgenden weiteren auf den Staatswald bezogenen Handlungen von Aktivisten des Klägers:
– Mehrere von ihnen postierten sich - eigener Darstellung zufolge am 14. und am 18. Dezember 2012 - vor zur Fällung vorgesehenen Bäumen, um diese Arbeiten zu behindern (vgl. dazu die beiden Presseerklärungen des Klägers vom 14.12.2012 [„Greenpeace-Aktivisten schützen alte Bäume vor Motorsäge“] und vom 18.12.2012 [„Greenpeace-Aktivisten schützen Buchenwald erneut vor Einschlag“]).
– An mehreren hundert Bäumen wurden Markierungen, durch die diese Bäume als für den Einschlag bestimmt gekennzeichnet worden waren, aber auch mehrere hundert andere, nicht für eine Fällung vorgesehene Bäume mit grüner Farbe übersprüht, so dass die Forstarbeiter die einzuschlagenden Bäume nicht mehr zu identifizieren vermochten. In seinen Presseerklärungen vom 14. Dezember 2012 und vom 18. Dezember 2012 erwähnt der Kläger auch diese Vorkommnisse. Die neue Feststellung der zu fällenden Bäume und deren Markierung beanspruchten nach Darstellung der Beklagten zwei volle Arbeitstage.
– Am 12. März 2013 ketteten sich Aktivistinnen des Klägers an einen Bagger an, mit dem im Staatswald eingeschlagene Buchenstämme zum Zwecke des Abtransports auf einen Lastkraftwagen verladen wurden, so dass die Verladearbeiten für die Dauer von zwei bis zweieinhalb Stunden unterbrochen werden mussten. Wegen dieses Verhaltens wurde gegen eine der Täterinnen durch den in Ablichtung beigefügten Strafbefehl des Amtsgerichts Aschaffenburg vom 17. September 2013 eine Geldstrafe in Höhe von 40 Tagessätzen zu je 15,00 € festgesetzt. Dieser Strafbefehl wurde nach Rücknahme des seitens der Angeklagten hiergegen erhobenen Einspruchs rechtskräftig (vgl. das Protokoll über die öffentliche Sitzung des Amtsgerichts Aschaffenburg vom 20.1.2014).
2. Die vom Kläger erhobene Klage, mit der er sein Begehren in etwas modifiziertem Umfang weiterverfolgte, wies das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg durch Urteil vom 10. Oktober 2013 (Aktenzeichen RO 7 K 12.681) als unbegründet ab, da zur Überzeugung des Gerichts feststehe, dass die Beklagte nicht über die vom Kläger verlangten Informationen verfüge.
3. In der Berufungsinstanz begehrt der Kläger nunmehr die Verurteilung der Beklagten, ihm folgende Informationen zur Verfügung zu stellen:
1. alle Daten der Revierbuchblätter (und zwar Baumart, Alter, Brusthöhendurchmesser, Höhe, Mischungsanteil, Vorrat, Vorrat je Hektar, Zuwachs je Hektar, Nutzungssatz, Verjüngungsplanung, Bestandsbeschreibung, Maßnahmen, Fläche, gegebenenfalls Kategorisierung als Klasse-1- und Klasse-2-Wald) derjenigen Waldorte, in denen die Stichprobenpunkte liegen, in denen bei der jeweils letzten Inventur Laubbäume ermittelt wurden, die zum heutigen Zeitpunkt mindestens 140 Jahre alt sind, in maschinell auswertbarer, digitaler Form einschließlich Shapefiles über die Lage und Ausdehnung dieser Waldorte, sowie die Daten zu Baumart und Alter der in diesem Waldort gelegenen Stichprobenpunkte ebenfalls in maschinenlesbarer, digitaler Form, und zwar in den genannten Forstbetrieben;
2. digitale Shapefiles ab 2014 der mit Douglasien bepflanzten Buchen- und Eichenwaldbestände im Alter von mindestens 140 Jahren zum heutigen Zeitpunkt in den genannten Forstbetrieben;
3. hilfsweise Daten und Lage sowie Ausdehnung der Klasse-1- und Klasse-2-Laubwaldbestände in Form von Shapefiles in den genannten Forstbetrieben.
Bei den „genannten Forstbetrieben“ handelt es sich um 13 der 41 Organisationseinheiten des Beklagten, die dem Vorstand der Beklagten unmittelbar nachgeordnet sind. Soweit der Kläger Daten in Bezug auf „Klasse-1-Wälder“ bzw. „Klasse-2-Wälder“ begehrt, knüpft er an eine Einteilung an, die die Beklagte in dem von ihr entwickelten Naturschutzkonzept vorgenommen hat. Waldbestände der Klasse 1 sind danach solche, die aufgrund ihres hohen Alters oder wegen ihrer Besonderheit eine naturschutzfachliche Ausnahmestellung einnehmen; hierzu gehören z.B. über 180 Jahre alte Buchen- und mehr als 300 Jahre alte Eichenbestände. Waldbestände, die über ein hohes Alter verfügen und gleichzeitig eine naturnahe Baumartenzusammensetzung aufweisen (z.B. Buchen-, Eichen- oder Edellaubholzbestände mit einem Mindestalter von in der Regel mindestens 140 Jahren), ordnet die Beklagte der Klasse 2 zu.
II.
Rechtliche Ausgangslage und Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen:
Nach derzeitiger Beurteilung der Sach- und Rechtslage durch den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof steht dem Kläger der geltend gemachte Anspruch auf Überlassung der Umweltinformationen, die Gegenstand der aktuellen Klageanträge sind, grundsätzlich zu, so dass die Berufung Erfolg haben müsste. Anders verhielte es sich, falls das Klagebegehren deshalb abzulehnen wäre, weil die „öffentliche Sicherheit“ im Sinn von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4/EG einem Zugang des Klägers zu den streitgegenständlichen Umweltinformationen entgegensteht oder falls das diesbezügliche Begehren als offensichtlich rechtsmissbräuchlich im Sinn von Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4/EG zu werten wäre.
1. Über die Klage ist anhand des der Umsetzung der Richtlinie 2003/4/EG dienenden Bayerischen Umweltinformationsgesetzes (BayUIG) vom 8. Dezember 2006 (GVBl S. 933), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2015 (GVBl S. 458), zu befinden.
Es steht außer Streit, dass es sich bei den Daten, deren Überlassung mit der Klage gefordert wird, um „Umweltinformationen“ im Sinn von Art. 2 Nr. 1 dieser Richtlinie und der damit korrespondierenden Bestimmungen des Bayerischen Umweltinformationsgesetzes handelt. Die Beklagte stellt offenbar auch nicht mehr in Abrede, dass die nunmehr streitgegenständlichen Informationen bei ihr grundsätzlich „vorhanden“ sind, wie dies das Bayerische Umweltinformationsgesetz in sachlicher Übereinstimmung mit Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie 2003/4/EG verlangt. An der Entscheidungserheblichkeit der unionsrechtlichen Fragen ändert auch nichts, dass der Beklagte behauptet, ein Großteil der Informationen, deren Überlassung der Kläger mit dem Antrag 3 verlangt, sei ohnehin öffentlich zugänglich, da dieser Antrag nur hilfsweise gestellt wurde.
2. Die Ablehnungsgründe der negativen Auswirkungen einer Bekanntgabe der verfahrensgegenständlichen Informationen auf Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse (Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/4/EG; Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BayUIG) bzw. auf „Rechte an geistigem Eigentum“ (Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4/EG; Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayUIG) stehen dem Anspruch des Klägers nach dem derzeitigen Stand der Überzeugungsbildung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nicht entgegen. Sollten die Tatbestandsvoraussetzungen der Vorschriften des Bayerischen Umweltinformationsgesetzes, die der Umsetzung der vorgenannten Bestimmungen der Richtlinie 2003/4/EG dienen, überhaupt erfüllt sein, so würde jedenfalls die gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 2 dieser Richtlinie in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 Satz 1 BayUIG erforderliche Abwägung zu dem Ergebnis führen, dass das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe der verfahrensgegenständlichen Informationen etwa entgegenstehende Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse der Beklagten oder Urheberrechte, die der Beklagten und dem Beigeladenen an den Dateien zustehen, deren Inhalte dem Kläger für den Fall seines Obsiegens überlassen werden müssten, überwiegt. Nach Überzeugung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass sich Mitglieder der Zivilgesellschaft authentisch (d.h. durch Zugang zu originären, im Bereich der Beklagten angefallenen Daten) darüber informieren können, ob und wie die Beklagte den gesetzlichen Auftrag zur (besonderen) Berücksichtigung naturschutzfachlicher Belange, namentlich zur Erhaltung oder Schaffung standortgemäßer und naturnaher Wälder, erfüllt, ob sie insbesondere dieser gesetzlichen Vorgabe auch dort noch in gebührender Weise Raum gibt, wo sie in Widerspruch zu ökonomischen Interessen steht. Der gesetzliche Auftrag ergibt sich u.a.
aus Art. 18 Abs. 1 Sätze 1 und 3 des Waldgesetzes für Bayern (BayWaldG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Juli 2005 (GVBl S. 313), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286):
„1Der Staatswald dient dem allgemeinen Wohl in besonderem Maß und ist daher vorbildlich zu bewirtschaften. 2… 3Die mit der Bewirtschaftung und Verwaltung betrauten Stellen haben insbesondere standortgemäße, naturnahe, gesunde, leistungsfähige und stabile Wälder zu erhalten oder zu schaffen. …“.
Dem Kläger kann nicht abgesprochen werden, dass er (auch) diesem öffentlichen Interesse dienen möchte, also der Information der Mitglieder der Zivilgesellschaft, der fachlichen Bewertung der erhaltenen Informationen und der publizistischen Auseinandersetzung darüber.
3. Dessen ungeachtet kommt aus Sicht des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs unter Berücksichtigung des auch die deutsche Rechtsordnung prägenden Grundsatzes von Treu und Glauben in Betracht, dass die Klage deshalb abzuweisen ist, weil konkret Anlass zu der Besorgnis besteht, dass der Kläger die Informationen, deren Überlassung er im vorliegenden Rechtsstreit erstrebt, auch dazu nutzen könnte, um seinen Mitgliedern erneute Rechtsverletzungen zum Nachteil der Beklagten im Bereich der alten Buchen- und Laubwälder zu ermöglichen.
3.1 Diese Besorgnis folgt zunächst aus der Tatsache, dass Aktivisten des Klägers - wie in Abschnitt I.1 der Gründe dieses Beschlusses dargestellt - bereits in der Vergangenheit gegenüber der Beklagten eine Mehrzahl strafbarer oder sonst rechtswidriger Handlungen im Bereich der alten Buchen- und Laubwälder vorgenommen haben.
3.1.1 Das Ausreißen der Douglasien am 10. April 2012 erfüllte jedenfalls insofern, als diese Pflanzen später zugrunde gegangen sind, den Straftatbestand der Sachbeschädigung nach § 303 Abs. 1 des Strafgesetzbuchs (StGB). Diese Bestimmung lautet:
„Wer rechtswidrig eine fremde Sache beschädigt oder zerstört, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.“
3.1.2 Ebenfalls den Straftatbestand der Sachbeschädigung erfüllte das Besprühen von Bäumen mit grüner Farbe. Denn § 303 Abs. 2 StGB bestimmt:
„Ebenso [d.h. wie nach § 303 Abs. 1 StGB] wird bestraft, wer unbefugt das Erscheinungsbild einer fremden Sache nicht nur unerheblich und nicht nur vorübergehend verändert.“
3.1.3 Die Behinderung des Abtransports eingeschlagenen Holzes am 12. März 2013 stellte nach der Rechtsüberzeugung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs eine strafbare Nötigung (§ 240 StGB) dar. Diese Vorschrift lautet in ihren Absätzen 1 und 2:
„(1) Wer einen Menschen rechtswidrig mit Gewalt oder durch Drohung mit einem empfindlichen Übel zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung nötigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.“
(2) Rechtswidrig ist die Tat, wenn die Anwendung der Gewalt oder die Androhung des Übels zu dem angestrebten Zweck als verwerflich anzusehen ist.“
Wie aus dem rechtskräftig gewordenen Strafbefehl des Amtsgerichts Aschaffenburg vom 17. September 2013 ersichtlich, hat auch das Amtsgericht mit Blickrichtung auf die am 12. März 2013 durchgeführte Blockadeaktion sowohl das Tatbestandsmerkmal des Einsatzes von Gewalt durch die verurteilte Aktivistin des Klägers als auch die Verwerflichkeit ihrer Handlungsweise im Sinn von § 240 Abs. 2 StGB bejaht.
3.1.4 Die Behinderung von Baumfällarbeiten, zu denen es nach den Feststellungen im rechtskräftigen Strafbefehl vom 17. September 2013 nicht nur am 14. und am 18. Dezember 2012, sondern an sieben weiteren Tagen zwischen dem 10. April 2012 und dem 4. März 2013 kam, erfüllt zwar - soweit erkennbar - keinen Straftatbestand, ist aber gleichwohl rechtswidrig, da die Aktivisten des Klägers insoweit zumindest verbotene Eigenmacht im Sinn von § 858 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) in Gestalt einer Besitzstörung begangen haben. Diese Vorschrift lautet:
„Wer dem Besitzer ohne dessen Willen den Besitz entzieht oder ihn im Besitz stört, handelt, sofern nicht das Gesetz die Entziehung oder die Störung gestattet, widerrechtlich (verbotene Eigenmacht).“
3.2 Die konkrete Besorgnis, dass es erneut zu Straftaten oder anderen rechtswidrigen Handlungen in Bezug auf den Staatswald kommt, resultiert ferner aus dem Umstand, dass sich der Kläger im vorliegenden Rechtsstreit mit großer Beharrlichkeit geweigert hat, eine Erklärung dahingehend abzugeben, er werde künftig von rechtswidrigen Handlungen im Bereich der alten Buchen- und Laubwälder gegenüber der Beklagten absehen. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs hätte eine solche Erklärung die hier in Betracht kommenden Ablehnungsgründe gegenüber dem streitgegenständlichen Begehren hinreichend entkräften können. Der Verwaltungsgerichtshof hat dies in der mündlichen Verhandlung gegenüber den Beteiligten deutlich gemacht. Umso mehr Gewicht hat die diesbezügliche Verweigerungshaltung des Klägers nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs.
Gemäß der Würdigung der Erklärungen des Klägers in der mündlichen Verhandlung durch den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof hat sich der Kläger ausdrücklich vorbehalten, dass durch seine Mitglieder auch künftig rechtswidrige und teilweise strafbare Schädigungen von Rechtsgütern der Beklagten durchgeführt werden, die dem Kläger als Veranlasser zurechenbar sind. Nach Einschätzung des Gerichts besteht zudem eine erhebliche konkrete Gefahr der künftigen Begehung solcher Straftaten unter Verwendung derjenigen Informationen, die Gegenstand des streitgegenständlichen Auskunftsverlangens sind. Der Kläger könnte zwar mit einem gewissen Recht geltend machen, die Informationen auch aus anderer Quelle erhalten zu haben. Das Gericht geht insofern aber davon aus, dass diese Informationen geeignet sind, eine solche Tatbegehung erheblich zu erleichtern und zu befördern.
3.3 Weiter gesteigert wird die Befürchtung, dass es auch künftig zu Straftaten und anderen rechtswidrigen Handlungen von Mitgliedern des Klägers gegen die Beklagte kommen könnte, durch den Umstand, dass der Kläger die Begehung von Straftaten und die Vornahme sonstiger Rechtsverletzungen, die der öffentlichkeitswirksamen Darstellung umweltbezogener Gegebenheiten dienen, sowohl generell als auch mit Bezug auf die Thematik der alten Laub- und Buchenwälder nicht als missbilligenswert, sondern als legitim, werthaltig und förderungswürdig einstuft.
Deutlich erkennbar wird diese Einstellung der Verantwortlichen des Klägers selbst - und nicht nur seiner Mitglieder - gegenüber der Rechtsordnung zum Beispiel in dem Teil seines Internetauftritts, in dem er den von ihm vorgehaltenen „Umwelt-Rechtshilfefonds“ vorstellt. Eingangs dieses Artikels wird geschildet, wie Aktivisten des Klägers am 22. Juni 2009 in das Gelände eines Kernkraftwerks eingedrungen sind und die Kuppel dieser Anlage bemalt haben. Obwohl ein derartiges Verhalten die Straftatbestände des Hausfriedensbruchs (§ 123 StGB) sowie der Sachbeschädigung nach § 303 Abs. 2 StGB erfüllt und die Androhung von Kriminalstrafe das stärkste Mittel darstellt, das dem Gesetzgeber zur Verfügung steht, um ein Unwerturteil über ein Tun oder Unterlassen abzugeben, wird derartiges Verhalten in dem vorerwähnten Internetartikel als der - auch finanziellen - Unterstützung wert dargestellt; als die unrechtmäßig Handelnden werden die Amtsträger der Strafverfolgungsbehörden dargestellt, die sich die Ahndung der von den Aktivisten begangenen Delikte angelegen sein lassen, während diesen Straftätern die Rolle von Opfern zugewiesen wird, die davor geschützt werden müssten, für ihr Tun zur Verantwortung gezogen zu werden.
Eine gewisse Bagatellisierung von Verstößen gegen die gesetzlich vorgegebene Wertordnung stellt es auch dar, wenn die am 10. April 2012 an ca. 2.000 Douglasiensetzlingen begangene Sachbeschädigung in dem hierüber berichtenden Artikel aus dem Internetauftritt des Klägers als „Sicherstellung“ dieser Pflanzen deklariert wird. Wenn der Kläger die Inbesitznahme der von seinen Aktivisten ausgerissenen Pflanzen mit dem sprachlichen Etikett der „Sicherstellung“ versieht, so stellt sich dies erkennbar als Versuch dar, den Unrechtsgehalt solchen Tuns im Bewusstsein der Öffentlichkeit dadurch abzumildern, dass derartige Verhaltensweisen Handlungen gleichgestellt werden, die dazu dienen, künftige Rechtsverletzungen zu verhindern oder bereits vorgenommene Rechtsverletzungen zu ahnden. Die gezielt verharmlosende Bezeichnung der am 10. April 2012 begangenen Sachbeschädigungen in Abschnitt A.III.2 (Seite 14) des Schriftsatzes der Klagebevollmächtigten vom 16. Januar 2017 als „Auspflanzung“ von Douglasien fügt sich in das Bild, dem zufolge sich die für den Kläger handelnden Personen in bestimmten Bereichen nicht an die normativen Vorgaben der Rechtsordnung gebunden fühlen, sondern an deren Stelle ihre eigene, hierzu in Widerspruch stehende Wertung setzen.
3.4 Soweit die Klägerbevollmächtigte die unterbliebene Zusage künftigen rechtskonformen Verhaltens gegenüber der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem
Verwaltungsgerichtshof damit zu begründen versucht hat, der Kläger sei nicht in der Lage, eine etwaige dahingehende Verpflichtungserklärung gegenüber seinen Mitgliedern durchzusetzen, entspricht das nicht den rechtlichen Gegebenheiten. Der Verwaltungsgerichtshof geht vielmehr aufgrund der Satzung des Klägers davon aus, dass dieser durch Weisungen und Ausschlussverfahren bei gesetzeswidrigem Verhalten über effektive Instrumente verfügt, um zu verhindern, dass von Mitgliedern rechtswidrige Taten begangen werden, die ihm zugerechnet werden können. Gemäß § 5 Nr. 2 Satz 5 der Satzung sind die Greenpeace-Gruppen u. a. an die Beschlüsse und Weisungen des Vereins gebunden. § 6 Nr. 4 Satz 1 und 3 der Satzung ermächtigt die Geschäftsführung des Klägers (hierbei handelt es sich gemäß § 11 Nr. 2 Satz 2 der Satzung um den Vorstand im Sinn des deutschen Vereinsrechts), ein Mitglied u. a. dann aus dem Verein auszuschließen, „wenn es sich gesetzeswidrig … verhält“.
4. Zwar wären der Kläger und seine Mitglieder - wie die Vorkommnisse in der Vergangenheit zeigen - zu derartigen Rechtsbrüchen in gewissem Umfang auch unabhängig von den Informationen in der Lage, deren Überlassung mit der Klage erstrebt wird. Müssten sie dem Kläger zur Verfügung gestellt werden, so würde dies die Begehung strafbarer oder sonst rechtswidriger Taten zu Lasten der Beklagten jedoch signifikant erleichtern.
Dies gälte namentlich dann, wenn der Kläger auf diese Weise Kenntnis von dem den einzelnen Waldbestand betreffenden Nutzungssatz sowie von der diesen Bestand betreffenden Verjüngungsplanung sowie sonstigen diesbezüglichen Maßnahmen der Beklagten erlangen würde, wie er das mit dem nunmehrigen Klageantrag 1 u. a. erstrebt. Während sich nämlich gewisse Kenntnisse über die in einem Waldbestand vorhandenen Baumarten, ihr ungefähres Alter und ihre annähernde Höhe - insbesondere für forstwirtschaftlich vorgebildete Personen, über die der Kläger verfügt - grundsätzlich auch durch eine Inaugenscheinnahme des jeweiligen Waldes gewinnen lassen, handelt es sich beim Nutzungssatz, der Verjüngungsplanung und den sonstigen in Bezug auf den jeweiligen Bestand ins Auge gefassten Maßnahmen der Beklagten um ein Wissen, das dem Kläger erst dann verfügbar würde, wenn seiner Klage stattzugeben sein sollte.
5. Die Zuerkennung des klageweise geltend gemachten Anspruchs an den Kläger hätte dann zu unterbleiben, falls Ablehnungsgründe im Sinn von Art. 4 der Richtlinie 2003/4/EG eingreifen.
5.1 In der Verpflichtung einer Behörde zur Herausgabe von Informationen könnte eine konkrete Gefahr negativer Auswirkungen auf die öffentliche Sicherheit im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4/EG gesehen werden, wenn wie hier die konkrete Gefahr besteht, dass diese Informationen nicht nur, aber auch für rechtswidrige, teilweise auch strafbare Schädigungen der Rechtsgüter eines Unternehmens des Rechtsträgers dieser Behörde verwendet werden.
Die mit Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4/EG korrespondierende Vorschrift des Art. 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayUIG lautet wie folgt:
„Soweit das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen hätte auf
1. die internationalen Beziehungen, die Verteidigung oder die öffentliche Sicherheit,…
ist der Antrag abzulehnen, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.“
Die Anwendung dieses Ausnahmetatbestands würde zunächst voraussetzen, dass hierunter auch tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdungen von Grundinteressen der Gesellschaft fallen.“
Zum Bedeutungsgehalt des Begriffs der „öffentlichen Sicherheit“ speziell im Kontext der Richtlinie 2003/4/EG hat sich der Gerichtshof der Europäischen Union - soweit ersichtlich - noch nicht geäußert; dies gilt auch für das Urteil vom 28. Juli 2011 in der Rechtssache C-71/10 (Sammlung 2011, I-7205).
In anderen Zusammenhängen hat der Gerichtshof der Europäischen Union allerdings ausgeführt, der Begriff der öffentlichen Sicherheit umfasse sowohl die innere als auch die äußere Sicherheit eines Mitgliedstaates; hierzu gehörten die Beeinträchtigung des Funktionierens der Einrichtungen eines Staates und seiner wichtigen öffentlichen Dienste sowie das Überleben der Bevölkerung, die Gefahr einer erheblichen Störung der auswärtigen Beziehungen oder des friedlichen Zusammenlebens der Völker sowie eine Beeinträchtigung militärischer Interessen (vgl. vor allem EuGH, Urteil vom 23.11.2010 - C-145/09 - Sammlung 2010, I-11979, Rn. 43 f.).
Sollte dieses „enge“ Verständnis des Begriffs der „öffentlichen Sicherheit“ auch im Rahmen der Richtlinie 2003/4/EG Geltung beanspruchen, könnte Art. 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayUIG dem Klagebegehren nach Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nicht entgegengesetzt werden. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Gerichtshof der Europäischen Union im Urteil vom 23. November 2010 (C-145/09 - Sammlung 2010, I-11979, Rn. 45 f.) festgehalten hat, die Bekämpfung der mit bandenmäßigem Betäubungsmittelhandel verbundenen Kriminalität müsse angesichts der damit einhergehenden Bedrohung der Gesundheit, der Sicherheit und der Lebensqualität der Unionsbürger sowie der Stabilität und der Sicherheit der Mitgliedstaaten nicht zwingend aus dem so verstandenen Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ ausgenommen bleiben. Denn die zum Verhaltensrepertoire des Klägers und seiner Mitglieder zählenden Straftaten - hierzu gehören vor allem Nötigungen, Sachbeschädigungen und Hausfriedensbrüche - bewegen sich von ihrer Schwere her deutlich unter diesem Niveau.
Anders verhielte es sich, falls der in Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4/EG verwendete Begriff der öffentlichen Sicherheit einer Auslegung zugänglich sein sollte, die dem Bedeutungsgehalt der in zahlreichen Normen des primären und sekundären Unionsrechts verwendeten Rechtsfigur der „öffentlichen Ordnung“ nahekommt. Dieses Institut kann die Versagung eines rechtlichen Vorteils nach der Spruchpraxis des Gerichtshofs der Europäischen Union dann rechtfertigen, „wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt“ (vgl. jüngst z.B. EuGH, Urteil vom 2.6.2016 - C-438/14 - ECLI:ECLI:EU:C:2016:401 Rn. 67). Anerkannt ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs ferner, dass die konkreten Umstände, die möglicherweise die Berufung auf den Begriff der öffentlichen Ordnung rechtfertigen, von einem Mitgliedstaat zum anderen und im zeitlichen Wechsel verschieden sein können, und dass deswegen den zuständigen innerstaatlichen Behörden innerhalb der durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen ein Beurteilungsspielraum zuzubilligen ist (EuGH, Urteil vom 2.6.2016 - C-438/15 - ECLI:ECLI:EU:C:2016:401 Rn. 68).
Weiter müsste es sich innerhalb des Beurteilungsspielraums des Gerichts eines Mitgliedstaates bei der Bestimmung eines Grundinteresses der jeweiligen Rechts- und Gesellschaftsordnung bewegen, wenn - unter Berücksichtigung des auch die deutsche Rechtsordnung prägenden Grundsatzes von Treu und Glauben und der durch die Rechtsordnung zu gewährende Rechtsgüterschutz - eine Behörde als nicht ver 56 pflichtet angesehen wird, bei ihr vorhandene Umweltinformationen herauszugeben, bei denen die konkrete Gefahr besteht, dass sie für rechtswidrige, teilweise auch strafbare Schädigungen der Rechtsgüter eines Unternehmens des Rechtsträgers dieser Behörde verwendet werden.
Der Grundsatz von Treu und Glauben gehört zu den allgemeinen Grundsätzen des deutschen Verwaltungsrechts. Hierzu gehört auch die Fallgruppe der unzulässigen Rechtsausübung, wonach die Ausübung eines Rechts unzulässig sein kann, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint (BVerwG, U.v. 20.3.2014 - 4 C 11/13 - BVerwGE 149, 211 Rn. 29 und 31 m.w.N.). Vor diesem Hintergrund kann im vorliegenden Fall nach Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im Informationsbegehren des Klägers eine unzulässige Rechtsausübung in diesem Sinne gesehen werden, weil die konkrete Gefahr besteht, dass er die gewünschten Informationen nicht nur, aber auch zur Begehung rechtswidriger und teilweise strafbarer Schädigungen der informationspflichtigen Stelle verwenden wird.
5.2 Das Auskunftsbegehren des Klägers könnte auch „offensichtlich missbräuchlich“ im Sinn von Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4/EG und der damit wortgleich übereinstimmenden Vorschrift des Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 BayUIG, sein. Die letztgenannte Vorschrift lautet wie folgt:
„Soweit ein Antrag
1. offensichtlich missbräuchlich gestellt wurde, ...
ist er abzulehnen, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.“
Einerseits könnte von offensichtlichem „Missbrauch“ eines Rechts nur dann gesprochen werden, wenn dieses Recht ausschließlich oder jedenfalls überwiegend in Anspruch genommen wird, um auf diesem Weg Zwecke zu verfolgen, die von der Zielsetzung entweder des reklamierten subjektiven Rechts oder der Rechtsordnung insgesamt nicht umfasst werden oder hierzu sogar in Widerspruch stehen. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, U.v. 28.7.2016 - 7 C 7/14 - NVwZ 2016, 1814 Rn.“
18) hat jedenfalls eine Regelung im Umweltinformationsgesetzes eines Landes als mit Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4/EG vereinbar angesehen, die nach der Begründung des Gesetzentwurfs die Annahme eines Missbrauch z.B. dann erlauben soll, wenn sich aus der Gesamtschau der Umstände des Falles ergibt, dass die Antragstellung überwiegend erfolgt, um die behördliche Arbeitskraft zu binden.
Ein zumindest überwiegender missbräuchlicher Zweck des Auskunftsbegehrens lässt sich im vorliegenden Fall nicht bejahen (vgl. oben 2. am Ende). Der missbräuchliche Zweck stellt vielmehr eine Art Nebenzweck des Zugangs zu den begehrten Umwelt-informationen dar.
Andererseits könnte ein „offensichtlich missbräuchliches“ Auskunftsbegehren auch bereits deshalb bejaht werden, weil die erstrebten Daten nach der Würdigung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs auch die Begehung erneuter Straftaten und die Vornahme sonstiger rechtswidriger Handlungen gegen die Beklagte erleichtern und mit erheblicher Wahrscheinlichkeit hierzu verwendet würden. Es handelt sich dabei zwar nicht um den Hauptzweck des Informationsverlangens, jedoch um einen für den Beklagten besonders belastenden Nebenzweck. Für diese Auslegung des Ausnahmetatbestands könnte sprechen, dass es für den Betroffenen, dessen Rechtsgüter durch die Begehung rechtswidriger und teilweise auch strafbarer Handlungen geschädigt werden, unerheblich ist, ob die Verwendung der begehrten Informationen zur Tatbegehung das Hauptziel des Auskunftsverlangens oder nur dessen Nebenzweck darstellt. Der Rechtsgüterschutz, dem der Ausnahmetatbestand insoweit dient, könnte es in beiden Fällen gleichermaßen erfordern, die Informationsherausgabe zu verweigern. Auch stellt die Ablehnung der Informationsherausgabe die einzig effektive Möglichkeit dar, eine künftige Tatbegehung deutlich zu erschweren. Ohne die begehrten Information ist der Kläger z.B. nicht gleichermaßen in der Lage, Aktionen zu planen, mit denen gezielt die Fällung von Buchen einer bestimmten Altersgruppe in rechtswidriger Weise verhindert wird. Für die Annahme einer „offensichtlichen“ Missbräuchlichkeit könnte zudem sprechen, dass sich die Verwendung der begehrten Informationen zur Begehung rechtswidriger und teilweise auch strafbarer Taten gegen die informationspflichtige Stelle selbst richten würde. Die Ermächtigung der Mitgliedstaaten zur Ausgestaltung des Ablehnungsgrundes nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4/EG könnte gerade dazu dienen, den Schutz vor der Begehung rechtswidriger und strafbarer Handlungen zu gewähr
leisten (vgl. zu einer Ablehnung zur Gewährleistung eines fairen Verfahrens EuGH, B.v. 8.5.2014 - C-329/13 - ABl EU 2014, Nr. C 261, 6 Rn. 33). Letztlich würde die Annahme eines Ablehnungsgrundes in diesem Sinne dem Schutz der Rechte Dritter dienen. Es könnte auch im Hinblick auf Art. 54 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zulässig sein, eine Berufung auf einen Auskunftsanspruch als missbräuchlich anzusehen, wenn die Anspruchserfüllung zu einer Gefährdung solcher Rechte beitragen würde. Hinzu kommt, dass der Kläger - jedenfalls nach dem Verständnis des Verwaltungsgerichtshofs (vgl. oben 3.2) - ein zumutbarer Weg offen stünde, um den Ablehnungsgrund doch noch zu entkräften.
In der Rechtsprechung des EuGH ist soweit ersichtlich noch nicht geklärt, ob eine solche, relativ weite Auslegung des Ablehnungsgrundes eines offensichtlich missbräuchlich gestellten Antrags mit Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4/EG vereinbar wäre.
5.3 Eine Abweisung der Klage kommt nach Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nur in Betracht, falls dem Klagebegehren entgegengehalten werden könnte, die Bekanntgabe der streitgegenständlichen Informationen hätte negative Auswirkungen auf die öffentliche Sicherheit oder wäre offensichtlich missbräuchlich im vorgenannten Sinn. Sollte einer dieser beiden Ablehnungsgründe vorliegen, würde der Bayerische Verwaltungsgerichtshof auch unter Berücksichtigung der gebotenen engen Auslegung der Ablehnungsgründe davon ausgehen, dass im vorliegenden Einzelfall das öffentliche Bekanntgabeinteresse nicht überwiegt (Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1 und 2 der Richtlinie 2003/4/EG). Dafür spricht insbesondere, dass eine rechtsverbindliche Erklärung des Klägers mit dem Inhalt, dass er eine Verwendung der begehrten Informationen zur Begehung rechtswidriger Taten unter Ausschöpfung seiner Möglichkeiten unterbinden wird, nach vorläufiger Einschätzung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs den Ablehnungsgrund ausräumen würde. Es wäre z.B. rechtlich grundsätzlich zulässig und praxisüblich, eine solche Maßgabe betreffend die Verwendung der überlassenen Informationen in einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen der jeweiligen informationspflichtigen Stelle und dem Antragsteller zu regeln.
Dr. Schenk Demling Nebel
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