Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 19. Feb. 2015 - 20 ZB 14.1538

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

IV.

Der Antrag, der Klägerin unter Beiordnung ihres früheren Prozessbevollmächtigten Prozesskostenhilfe zu bewilligen, wird abgelehnt.

Die Klägerin, die nach ihren eigenen Angaben syrische Staatsangehörige ist und eine bis zum 10. Mai 2015 gültige Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 AufenthG besitzt, verfolgt mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung ihre in erster Instanz erfolglose Klage auf Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer weiter (I.). Außerdem beantragt sie, ihr für das Zulassungsverfahren Prozesskostenhilfe unter Beiordnung ihres früheren Prozessbevollmächtigten zu bewilligen (II.).

I. Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Zulassungsgründe liegen nicht vor. Weder hat die Klägerin den Anforderungen von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hätte (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO; 1.), noch bestehen nach ihren Darlegungen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO; 2.).

1. Die Berufung ist zunächst nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Klägerin hat nicht den Anforderungen von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hätte.

Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung ist nur dann den Anforderungen von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt, wenn der Rechtsmittelführer eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert, ausführt, warum diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, erläutert, weshalb sie klärungsbedürftig ist, und darlegt, warum ihr eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (vgl. etwa BayVGH, B. v. 16.5.2012 - 10 ZB 11.2512 - juris Rn. 12; B. v. 16.5.2013 - 10 ZB 10.3162 - juris Rn. 18; B. v. 30.10.2013 - 10 ZB 11.1390 - juris Rn. 17). Diesen Anforderungen genügen die Ausführungen der Klägerin in der Zulassungsbegründung jedoch nicht.

a) Zwar hat die Klägerin mit der Frage, ob aus Verhältnismäßigkeitsgründen grundsätzlich unter dem Gesichtspunkt des intendierten Ermessens ein Reiseausweis für Ausländer zu erteilen sei, eine konkrete Rechtsfrage formuliert, der sie grundsätzliche Bedeutung beimisst. Sie hat aber nicht ausgeführt, warum diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist.

Sie beschränkt sich insoweit darauf, Teile einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin (U. v. 1.3.2012 - 13 K 12.12 - juris Rn. 24 f.) wörtlich wiederzugeben und darauf hinzuweisen, dass sich das Verwaltungsgericht Augsburg mit dieser Entscheidung auseinandergesetzt habe. Dies reicht aber zur Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der von der Klägerin als von grundsätzlicher Bedeutung erachteten Frage nicht aus.

Das Verwaltungsgericht Berlin geht in der von der Klägerin zitierten Entscheidung davon aus, dass das der Ausländerbehörde nach § 5 Abs. 1 AufenthV eingeräumte Ermessen, einem Ausländer, der einen Pass oder Passersatz nicht besitzt und ihn auch nicht auf zumutbare Weise erlangen kann, einen Reiseausweis auszustellen, in dem seiner Entscheidung zugrunde liegenden Fall auf Null reduziert gewesen sei, weil bei bestehender Unzumutbarkeit der Passbeschaffung aus Verhältnismäßigkeitsgründen grundsätzlich ein Reiseausweis zu erteilen sei, wenn nicht gewichtige Gründe wie die ungeklärte Identität des Ausländers gegen die Erteilung des Reiseausweises sprächen (sog. intendiertes Ermessen). Dass das Verwaltungsgericht Berlin in dem von ihm zu entscheidenden Fall zu dem Ergebnis gelangt ist, dass dem dortigen Kläger nach § 5 Abs. 1 AufenthV ein Reiseausweis auszustellen gewesen sei, weil dessen Identität hinreichend geklärt gewesen sei und daher mangels entgegenstehender gewichtiger Gründe das intendierte Ermessen nicht ausnahmsweise zu seinen Lasten habe ausgeübt werden dürfen, bedeutet aber nicht zwangsläufig, dass die von der Klägerin als von grundsätzlicher Bedeutung angesehenen Frage, ob aus Verhältnismäßigkeitsgründen grundsätzlich unter dem Gesichtspunkt des intendierten Ermessens ein Reiseausweis für Ausländer zu erteilen sei, auch in ihrem Fall entscheidungserheblich ist.

Das Verwaltungsgericht Augsburg setzt sich in seinem mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung angefochtenen Urteil mit der Frage, ob das der Ausländerbehörde in § 5 Abs. 1 AufenthV eingeräumte Ermessen dahingehend intendiert ist, dass aus Verhältnismäßigkeitsgründen grundsätzlich ein Reiseausweis zu erteilen ist, zwar auseinander und verneint sie. Es führt darüber hinaus aber aus, dass der Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null zudem entgegenstehe, dass die Identität der Klägerin, die ohne jegliche Identitätsnachweise eingereist sei, nicht zweifelsfrei geklärt sei. Vor diesem Hintergrund ist aber ohne weitere Darlegungen der Klägerin allein aus der Teilwiedergabe der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin und dem Hinweis darauf, dass das Verwaltungsgericht Augsburg sich in dem angegriffenen Urteil mit dieser Entscheidung auseinandergesetzt habe, die Entscheidungserheblichkeit der als von grundsätzlicher Bedeutung aufgeworfenen Frage nicht ersichtlich und damit auch nicht hinreichend dargelegt.

b) Die Entscheidungserheblichkeit dieser Frage ergibt sich schließlich auch nicht in den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechender Weise aus den Ausführungen der Klägerin zu Art. 25 Abs. 2 der Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (ABl EU Nr. L 337 S. 9; Neufassung der sog. Qualifikationsrichtlinie; im Folgenden: RL 2011/95/EU).

Die Klägerin macht insoweit geltend, dem Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung stehe das Inkrafttreten von Art. 25 Abs. 2 RL 2011/95/EU zum 21. Dezember 2013 nicht entgegen, weil diese Regelung der Interpretation bedürfe und das Verwaltungsgericht Augsburg damit argumentiere, dass auch sie keinen Rechtsanspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer vermittele. Außerdem sei der nationale Gesetzgeber nicht gehindert, die von Art. 25 Abs. 2 RL 2011/95/EU geschützten Ausländer besser zu stellen, als es diese Regelung vorsehe, so dass es von grundsätzlicher Bedeutung sei zu klären, ob § 5 AufenthV ein intendiertes Ermessen begründe. Denn bejahendenfalls komme es auf Art. 25 Abs. 2 RL 2011/95/EU nicht an.

Auch diesen Ausführungen lässt sich aber nicht entnehmen, dass die von der Klägerin als von grundsätzlicher Bedeutung angesehene Frage, ob aus Verhältnismäßigkeitsgründen grundsätzlich unter dem Gesichtspunkt des intendierten Ermessens ein Reiseausweis für Ausländer zu erteilen sei, entscheidungserheblich wäre. Denn die Klägerin legt damit nur dar, dass es auf Art. 25 Abs. 2 RL 2011/95/EU nicht ankomme, wenn man die von ihr für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Frage bejahe, und dass der Entscheidungserheblichkeit dieser Frage deshalb das Inkrafttreten von Art. 25 Abs. 2 RL 2011/95/EU nicht entgegenstehe. Warum die Frage, ob aus Verhältnismäßigkeitsgründen grundsätzlich unter dem Gesichtspunkt des intendierten Ermessens ein Reiseausweis für Ausländer zu erteilen sei, überhaupt entscheidungserheblich ist, wird von der Klägerin aber entgegen § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht näher erläutert.

2. Die Berufung ist auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zuzulassen.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, die die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO rechtfertigen könnten, lägen nur vor, wenn die Klägerin einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt hätte (vgl. BVerfG, B. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - juris Rn. 11). Dies ist jedoch nicht der Fall.

Das Verwaltungsgericht geht in den Entscheidungsgründen des Urteils davon aus, dass die Klage unbegründet sei, weil die Klägerin weder einen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung eines Reiseausweises für Ausländer noch einen Anspruch auf Neubescheidung ihres auf die Ausstellung eines solchen Ausweises gerichteten Antrags habe. Nach § 5 Abs. 1 AufenthV könne einem Ausländer, der nachweislich keinen Pass oder Passersatz besitze und ihn nicht auf zumutbare Weise erlangen könne, ein Reiseausweis für Ausländer ausgestellt werden. Diese Voraussetzungen seien ebenso erfüllt wie die weitere Voraussetzung nach § 6 Satz 1 Nr. 1 AufenthV, dass ein Reiseausweis für Ausländer im Inland nach Maßgabe von § 5 AufenthV erteilt werden dürfe, wenn der Ausländer wie die Klägerin eine Aufenthaltserlaubnis besitze. Die Ausstellung des Reiseausweises stehe deshalb im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten. Die begehrte Verpflichtung zur Ausstellung eines Reiseausweises setze daher voraus, dass das Ermessen der Beklagten auf Null reduziert sei. Dies sei jedoch weder im Hinblick auf die Unzumutbarkeit der Passbeschaffung noch angesichts der persönlichen Umstände der Klägerin der Fall. Auch eine Verpflichtung der Beklagten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu verbescheiden, sei nicht auszusprechen. Die Beklagte habe sich im Rahmen ihres Ermessensspielraums gehalten, als sie die Erteilung des beantragten Reiseausweises für Ausländer mit Bescheid vom 8. Oktober 2012 abgelehnt habe. Denn Fehler in der Ermessensausübung seien weder vorgetragen noch ersichtlich.

a) Dagegen führt die Klägerin zunächst ins Feld, die Beklagte habe in ihrem Bescheid vom 8. Oktober 2012 das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen verneint, so dass die Ermessenserwägungen zwangsläufig unzutreffend seien. Diese Ausführungen stellen aber die seine Entscheidung tragende Annahme des Verwaltungsgerichts, Ermessensfehler lägen nicht vor, nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage.

Zwar wäre die Ablehnung der Ausstellung eines Reiseausweises dann wegen eines Ermessensausfalls zwangsläufig ermessensfehlerhaft, wenn die Beklagte in der irrigen Annahme, die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer lägen nicht vor, das ihr durch § 5 Abs. 1 AufenthV eingeräumte Ermessen überhaupt nicht ausgeübt hätte. Davon geht jedoch zu Recht auch die Klägerin nicht aus.

Vielmehr liegt ihrer Argumentation offenbar die Annahme zugrunde, dass die Beklagte trotz der Verneinung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 Abs. 1 AufenthV Ermessenserwägungen angestellt hat, wie dies in solchen Fällen grundsätzlich hilfsweise möglich ist (vgl. BVerwG, U. v. 23.10.2007 - 1 C 10.07 - juris Rn. 27). Denn nur so ist verständlich, dass die Klägerin mit der Fehlerhaftigkeit der Ermessenserwägungen der Beklagten argumentiert. Versteht man das Vorbringen der Klägerin in diesem Sinne, reicht die bloße Behauptung der Klägerin, die Ermessenserwägungen seien wegen der Verneinung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 Abs. 1 AufenthV zwangsläufig fehlerhaft, allerdings ohne weitere Auseinandersetzung mit den von der Beklagten konkret vorgenommenen Ermessenserwägungen nicht aus, um die die Entscheidung des Verwaltungsgerichts tragende Auffassung, Ermessensfehler seien nicht ersichtlich, mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage zu stellen. Denn kann eine Behörde Ermessen hilfsweise für den Fall ausüben, dass entgegen ihrer eigenen Ansicht die Voraussetzungen vorliegen, unter denen ihr eine Ermessensentscheidung eröffnet ist, so hat die Verneinung dieser Voraussetzungen gerade nicht zwangsläufig die Fehlerhaftigkeit der hilfsweise vorgenommenen Ermessensausübung zur Folge.

b) Auch soweit die Klägerin geltend macht, ihre privaten Belange seien von der Beklagten im Bescheid vom 8. Oktober 2010 nur in einem Satz erwähnt, ohne dass insoweit weitere Nachforschungen angestellt worden seien, stellt sie die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Beklagte habe ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt, nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage.

Zwar trifft es zu, dass die privaten Belange der Klägerin im Bescheid der Beklagten nur insoweit Erwähnung finden, als es dort heißt, private Gründe, die das erhebliche, gegen die Ausstellung eines Reiseausweises für die Klägerin sprechende öffentliche Interesse verdrängen könnten, lägen nicht vor. Jedoch lässt sich den Ausführungen der Klägerin nicht entnehmen, dass dies nicht zuträfe. Denn konkrete private Belange, die die Beklagte bei ihrer Ermessensausübung gegebenenfalls nach weiteren Nachforschungen hätte berücksichtigen können, macht sie nicht geltend.

c) Soweit die Klägerin darüber hinaus die Ansicht vertritt, das Ermessen der Beklagten sei auf Null reduziert, weil keine Versagungsgründe im Sinne von § 5 Abs. 3 oder § 5 Abs. 4 AufenthV vorlägen, so dass ihr ein Reiseausweis hätte ausgestellt werden müssen, begründet auch dies keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.

Das Verwaltungsgericht hat, ohne dabei vom Vorliegen von Versagungsgründen im Sinne von § 5 Abs. 3 oder § 5 Abs. 4 AufenthV auszugehen, ausführlich begründet, warum eine Ermessensreduzierung auf Null seiner Auffassung nach nicht vorliegt. Mit diesen Ausführungen des Gerichts hat sich die Klägerin in ihrer Zulassungsbegründung entgegen § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO aber in keiner Weise auseinandergesetzt und sie daher auch nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt.

d) Schließlich bestehen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils auch nicht, soweit die Klägerin meint, die Versagung des Reiseausweises für Ausländer verstoße gegen Art. 3 GG, weil sie sachfremd und willkürlich von der Verwaltungspraxis der Beklagten abweiche, und sei deshalb ermessensfehlerhaft. Denn auch insoweit stellt die Klägerin die das Urteil tragende Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, Fehler bei der Ermessensausübung seien nicht ersichtlich, nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage.

Zwar liegt ein die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschreitender und deshalb nach § 114 Satz 1 VwGO der gerichtlichen Überprüfung unterliegender Ermessensfehlgebrauch vor, wenn eine Behörde eine ständige Verwaltungspraxis im Einzelfall unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht beachtet (sog. Selbstbindung der Verwaltung; vgl. BVerwG, U. v. 16.11.2011 - 1 C 21.10 - juris Rn. 15; B. v. 26.6.2007 - 1 WB 12.07 - juris Rn. 27), wobei eine solche Verwaltungspraxis aus sachgerechten Gründen für die Zukunft geändert werden kann (vgl. BVerwG, B. v. 26.6.2007 - 1 WB 12.07 - juris Rn. 29 m. w. N.). Die Klägerin legt aber nicht den Anforderungen von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend hinreichend substantiiert dar, dass die Beklagte mit der Versagung des Reiseausweises von einer solchen ständigen Verwaltungspraxis abgewichen wäre.

Soweit die Klägerin sich zunächst auf einen Fall beruft, in dem einer syrischen Staatsangehörigen trotz ihrer nicht geklärten Identität von der Beklagten aufgrund eines verwaltungsgerichtlichen Urteils ein Reiseausweis ausgestellt und später verlängert worden war, belegt dies nicht zwingend eine entsprechende ständige Verwaltungspraxis der Beklagten, sondern nur, dass sich die Beklagte in dem genannten Einzelfall der gerichtlichen Entscheidung gebeugt hat.

Ebenso wenig ist ersichtlich, dass sich aus dem weiteren von der Klägerin angeführten Fall, in dem die Beklagte zwei Kindern eines syrischen Staatsangehörigen, deren Identität nur durch die Angaben der Familie, nicht durch Personenstandsurkunden belegt war, Reiseausweise für Ausländer ausgestellt und verlängert hat, bereits eine ständige Verwaltungspraxis der Beklagten ergäbe, die nach ihrer bisherigen Handhabung auch auf die Klägerin Anwendung finden müsste. Denn abgesehen davon, dass nicht ersichtlich ist, ob es sich bei der Ausstellung von Reiseausweisen für die Kinder lediglich um einen Einzelfall gehandelt hat oder ob darin eine ständige Praxis der Beklagten ihren Ausdruck gefunden hat, legt die Klägerin nicht im Einzelnen dar, unter welchen Voraussetzungen die Beklagte Reiseausweise für Ausländer nach ihrer Verwaltungspraxis allgemein und insbesondere in Fällen ausstellt, in denen die Identität des jeweiligen Ausländers unklar ist. Es ist deshalb weder hinreichend dargelegt, ob eine ständige Verwaltungspraxis der Beklagten besteht und wie sie im Einzelnen gehandhabt wird, noch dass die Beklagte im Falle der Klägerin unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG von einer solchen Praxis abgewichen wäre.

II. Schließlich ist auch der Antrag der Klägerin abzulehnen, ihr unter Beiordnung ihres früheren Prozessbevollmächtigten Prozesskostenhilfe zu bewilligen. Die Voraussetzungen von § 166 VwGO in Verbindung mit § 114 Satz 1 und § 121 Abs. 1 ZPO in der bis zum 31. Dezember 2013 geltenden Fassung (a. F.; vgl. § 40 EGZPO in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Prozesskostenhilfe- und Beratungshilferechts vom 31. August 2013 [BGBl I S.3533]) für die Gewährung von Prozesskostenhilfe und die Beiordnung eines Rechtsanwalts liegen nicht vor.

Nach § 166 VwGO in Verbindung mit § 114 Satz 1 ZPO a. F. erhält ein Beteiligter, der nach seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen die Kosten der Prozessführung nicht aufbringen kann, Prozesskostenhilfe, wenn die beabsichtigte Rechtsverfolgung hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet und nicht mutwillig erscheint. Danach kommt eine Gewährung von Prozesskostenhilfe hier jedoch nicht in Betracht. Denn die beabsichtigte Rechtsverfolgung hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg, weil, wie ausgeführt, Zulassungsgründe nicht vorliegen und der Antrag auf Zulassung der Berufung daher abzulehnen ist.

Liegen die Voraussetzungen für die Bewilligung von Prozesskostenhilfe nach § 166 VwGO in Verbindung mit § 114 Satz 1 ZPO a. F. aber nicht vor, so kann der Klägerin auch nach § 166 VwGO in Verbindung mit § 121 Abs. 1 ZPO a. F. kein Rechtsanwalt beigeordnet werden.

Die Entscheidung über die Kosten des Zulassungsverfahrens folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs.1 und 3 sowie § 52 Abs. 2 GKG.

Einer Entscheidung über die Kosten des Prozesskostenhilfeverfahrens bedarf es nicht, weil Gerichtskosten nicht erhoben werden und eine Kostenerstattung nach § 166 VwGO in Verbindung mit § 118 Abs. 1 Satz 4 ZPO a. F. ausgeschlossen ist.

Da Gerichtskosten nicht erhoben werden, ist eine Streitwertfestsetzung für das Prozesskostenhilfeverfahren entbehrlich.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).