Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 08. Juli 2019 - 10 ZB 18.1003

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung verfolgt der Kläger seine in erster Instanz erfolglose Klage weiter, mit der er festgestellt haben will, dass die Anordnung der Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung des Klägers vom 2. Februar 2015 und deren Verlängerung vom 22. Januar 2016 rechtwidrig waren.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Aus dem der rechtlichen Überprüfung durch den Senat allein unterliegenden Vorbringen im Zulassungsantrag ergeben sich nicht die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Der Kläger hat keinen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung des Erstgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten infrage gestellt (BVerfG, B.v. 9.6.2016 - 1 BvR 2453/12 - juris Rn. 16; BVerfG, B.v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - juris Rn. 11).

Die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung des Klägers vom 2. Februar 2015 und deren Verlängerung vom 22. Januar 2016 beruhte auf Art. 36 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 3 PAG in der bis zum 24. Mai 2018 gültigen Fassung (a.F.; vgl. zur jetzigen Gesetzeslage Art. 40 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 3 PAG n.F.). Nach diesen Vorschriften kann die Polizei personenbezogene Daten, insbesondere die Personalien einer Person, zur polizeilichen Beobachtung ausschreiben, wenn die Gesamtwürdigung einer Person und ihrer bisher begangenen Straftaten erwarten lassen, dass sie auch künftig Straftaten begehen wird, und die polizeiliche Beobachtung zur vorbeugenden Bekämpfung dieser Straftaten erforderlich ist. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, weil die getroffenen Anordnungen formell und materiell rechtmäßig gewesen seien.

a) Der Kläger wendet sich zunächst gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Anordnungen genügten den Anforderungen an eine Begründung.

Dieses hat ausgeführt, die Anordnungen seien entsprechend Ziffer 36.5 der Vollzugsbekanntmachung zum PAG aktenkundig gemacht worden. Eine darüber hinausgehende Begründung der Anordnungen im Sinne des Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG halte das Gericht nicht für erforderlich, da der mit der Begründungspflicht einhergehende Zweck, dem Betroffenen Kenntnis über die Gründe zu geben, die die Behörde zum Erlass eines Verwaltungsaktes veranlasst haben, hier mangels Bekanntgabeerfordernis der streitgegenständlichen Verwaltungsakte nicht einschlägig sei. Auch fordere Art. 36 Abs. 3 PAG (a.F.) anders als die Regelung des Art. 33 Abs. 5 Satz 4 PAG (a.F.) gerade keine schriftliche Begründung der Anordnung. Selbst wenn man eine Begründung der Anordnungen für erforderlich hielte, habe der anordnende Kriminaldirektor durch die Bezugnahme auf die Anträge des Kriminalfachdezernats zum Ausdruck gebracht, aus welchen Gründen er die Ausschreibungen zur polizeilichen Beobachtung des Klägers verfügt habe.

Die Begründung des Zulassungsantrags legt hiergegen dar, dass die Begründung nicht ausreichend sei. Der tiefgreifende Grundrechtseingriff durch die streitgegenständlichen Anordnungen verlange eine schriftliche Begründung. Die bloße Bezugnahme auf die Anträge, welche den jeweiligen Anordnungen zugrunde lagen, sei nicht ausreichend; vielmehr müsse erneut eine konkrete Befassung mit dem Einzelfall stattfinden.

Damit hat der Kläger jedoch im Ergebnis keine durchgreifenden Zweifel an der Feststellung des Verwaltungsgerichts, die streitgegenständlichen Anordnungen seien formell rechtmäßig, vorgetragen. Es ist zwar richtig, dass eine schriftliche Begründung grundsätzlich erforderlich ist. Denn unabhängig davon, ob man - wie das Verwaltungsgericht - die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung bzw. die entsprechende Anordnung als Verwaltungsakt ansieht, der grundsätzlich nach Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG zu begründen ist, oder ob man insoweit einen Realakt annimmt (so etwa von der Grün in Möstl/Trurnit, BeckOK Polizeirecht Baden-Württemberg, Stand 15.3.2019, PolG § 25 Rn. 33; Ruthig in Schenke/Graulich/ Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, BKAG § 47 Rn. 4), ist eine schriftlich festgehaltene Begründung jedenfalls im Hinblick auf die Rechtsschutzgewährleistung nach Art. 19 Abs. 4 GG zu verlangen, um dem Betroffenen im Rahmen der späteren Unterrichtung (Art. 36 Abs. 5 Satz 1 PAG a.F.) die Gründe offenzulegen und gegebenenfalls eine gerichtliche oder auch parlamentarische Überprüfung des konkreten Einzelfalls zu gewährleisten (so ausdrücklich BayVerf-GH, E.v. 19.10.1994 - 12-VII-92, 13-VII-92 - juris Rn. 266; Schmidbauer in Schmidbauer/Steiner, Bayerisches Polizeiaufgabengesetz, 4. Aufl. 2014, Art. 36 Rn. 10; Schaub in Möstl/Schwabenbauer, BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, PAG Art. 40 Rn. 35; Schwabenbauer in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, Teil G Rn. 1121; Ruthig in Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, BKAG § 47 Rn. 15, 17). Aus diesen Gründen ist im Übrigen nunmehr durch den Gesetzgeber im Rahmen des PAG-Neuordnungsgesetzes vom 18. Mai 2018 (GVBl S. 301) in Art. 40 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 36 Abs. 4 Satz 4 PAG n.F. das Schriftform- und Begründungserfordernis der Anordnung festgelegt worden (siehe LT-Drs 17/20425 S. 59).

Jedoch hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass im vorliegenden Fall eine (formell) ausreichende Begründung vorhanden ist. Denn der anordnende Kriminaldirektor hat in der schriftlich erfolgten Anordnung vom 2. Februar 2015 ausdrücklich auf die „Begründung der Ausschreibung“ Bezug genommen. Dass er sich damit den „Antrag“ des Kriminalfachdezernats zu eigen gemacht hat, ändert nichts daran, dass es sich hierbei um die Begründung für die Anordnung handelt, mit der die Polizei dem Betroffenen (dem Kläger) gegenüber tritt und die auch dem Gericht im Rahmen der rechtlichen Nachprüfung vorgelegt worden ist. Gleiches gilt für die Verlängerung der Anordnung vom 22. Januar 2016.

b) Der Kläger bringt weiter vor, die Voraussetzungen für die Ausschreibung der polizeilichen Beobachtung hätten nicht vorgelegen. Die absolute Mehrzahl der aufgeführten Straftaten seien nicht „erheblich“ im Sinn von Art. 36 Abs. 1 Nr. 1 PAG a.F. gewesen, vielmehr Bagatelldelikte. Die schwersten Straftaten habe der Kläger bereits 2010 bzw. 2011 begangen; es handle sich hier um klassische Jugenddelinquenz. Es sei zu keiner „Steigerung der Qualität“ gekommen; diese Wesensveränderung habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht in seiner Gefahrenprognose nicht berücksichtigt.

Das Verwaltungsgericht hat aber zu Recht ausgeführt, der Kläger habe zumindest zwei Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen, nämlich eine versuchte gefährliche Körperverletzung am 1. Mai 2010 und eine vollendete gefährliche Körperverletzung am 1. Mai 2011, jeweils zu Lasten von Polizeibeamten im Rahmen von Versammlungsteilnahmen. Diese Straftatbestände seien zwar in der Legaldefinition der „Straftaten von erheblicher Bedeutung“ in Art. 30 Abs. 5 Satz 2 PAG a.F. nicht aufgeführt, doch sei diese Aufzählung nicht abschließend. Eine Straftat von erheblicher Bedeutung müsse mindestens dem Bereich der mittleren Kriminalität zuzurechnen sein, den Rechtsfrieden empfindlich stören und dazu geeignet sein, das Gefühl der Rechtssicherheit der Bevölkerung erheblich zu beeinträchtigen. Im Fall der nicht im Katalog des Art. 30 Abs. 5 Satz 2 PAG a.F. aufgeführten Straftaten müsse die jeweilige Straftat einer vergleichenden Bewertung mit den dort enthaltenen Delikten im Hinblick auf ihr konkretes Gewicht unterzogen werden, wobei nicht auf den abstrakten Charakter des Straftatbestands, sondern auf die Art und Schwere der begangenen Tat abzustellen sei. Mit dieser Umschreibung folgt das Verwaltungsgericht der vom Bundesverfassungsgericht geprägten und allgemein im Sicherheitswie im Strafverfahrensrecht verwendeten Formel für Straftaten von erheblicher Bedeutung (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 14.12.2000 - 2 BvR 1741/ 99 u.a. - juris Rn. 53 f. unter ausdrücklichem Hinweis auf Art. 30 Abs. 5 PAG a.F.; BVerfG, U.v. 12.4.2005 - 2 BvR 581/01 - juris Rn. 46; BGH, B.v. 7.8.2013 - 1 StR 156/13 - juris).

Das Verwaltungsgericht hat weiter zutreffend dargelegt, dass die vom Kläger begangenen Köperverletzungsdelikte im konkreten Fall Straftaten von erheblicher Bedeutung in diesem Sinn darstellen. Es hat hierbei insbesondere darauf hingewiesen, dass die Taten jeweils gegen Polizeibeamte und damit gegen eine Personengruppe gerichtet gewesen seien, die von der Allgemeinheit dazu beauftragt und deren Aufgabe es sei, die öffentliche Sicherheit und Ordnung aufrechtzuerhalten und Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren, und dass die Taten im Zusammenhang mit der Teilnahme des Klägers an Demonstrationen begangen worden seien und der Kläger durch sein Verhalten friedliche Demonstrationsteilnehmer möglicherweise von der Wahrnehmung ihrer Grundrechte abgehalten habe. Die Straftaten seien angesichts der Strafandrohung von bis zu zehn Jahren für eine gefährliche Körperverletzung auch dem Bereich der mittleren Kriminalität zuzuordnen. Wenn der Kläger demgegenüber geltend macht, die übrigen in der Begründung der Anordnungen aufgeführten Straftaten seien „mitnichten“ solche von erheblicher Bedeutung, ist entgegenzuhalten, dass das Verwaltungsgericht nichts derartiges behauptet, sondern allein die beiden Körperverletzungsdelikte als solche bezeichnet hat. Das Verwaltungsgericht musste auch nicht, wie der Kläger meint, aus dem Umstand, dass „die zwei schwersten Straftaten“ schon in den Jahren 2010 und 2011 begangen wurden, auf eine positive „Wesensveränderung“ des Klägers schließen; es ist vielmehr im Rahmen der Gefahrenprognose durch die vom Gesetz verlangte Gesamtwürdigung der Person und ihrer bisher begangenen Straftaten nachvollziehbar zu dem Schluss gekommen, es sei zu befürchten gewesen, dass der Kläger auch künftig Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen werde. Die Beteiligung des Klägers an weiteren politisch motivierten Straftaten zeige, dass er eine Persönlichkeit aufweise, die zur Durchsetzung politischer Überzeugungen nicht davor zurückschrecke, den erlaubten Rahmen politischer Betätigungsmöglichkeiten zu überschreiten.

c) Weiter wendet sich der Kläger gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass kein milderes Mittel, das zur Zweckerreichung in gleichem Maße geeignet gewesen wäre, ersichtlich sei. Das Gericht verkenne, dass der Tatvorwurf der gefährlichen Körperverletzung nicht wegen der gemeinschaftlichen Tatbegehung verwirklicht worden sei. Mithin wären Gefährderansprachen oder eine kurzzeitige Observation des Klägers ein milderes und sogar effektiveres Mittel gewesen, um sein Verhalten zu beeinflussen.

Dieser Vortrag trifft die Erwägungen des Verwaltungsgerichts aber nicht. Dieses hat keineswegs unterstellt, die Delikte der gefährlichen Körperverletzung ergäben sich aus einer gemeinschaftlichen Begehungsweise (vgl. § 224 Abs. 1 Nr. 4 StGB). Es hat im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung vielmehr dargelegt, mildere Mittel, die zur Zweckerreichung in gleichem Maße geeignet gewesen wären, seien nicht ersichtlich, insbesondere kämen hier eine Gefährderansprache oder eine kurzzeitige polizeiliche Observation nicht in Frage. Denn da der Kläger bei der Begehung der Körperverletzungsdelikte im Rahmen von Versammlungen gemeinsam mit anderen Personen aufgetreten sei, sei es geboten gewesen, im Rahmen einer polizeilichen Beobachtung auch den Aufenthalt des Klägers und mögliche Kontaktpersonen zu ermitteln und die dabei gewonnenen Erkenntnisse zusammenzuführen. Das Verwaltungsgericht bezieht sich auf den von der Polizei beabsichtigten Zweck der Maßnahme, wie er sich aus der Begründung vom 2. Februar 2015 ergibt. Danach sollte die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung „zur Verdichtung von Informationen dienen, aus welchen genauem Personenkreis er Straftaten plant oder verübt; dies insbesondere bei Demonstrationen, um hier auch eventuelle Mittäter von zu erwartenden Ausschreitungen erkennen zu können“. Der Kläger kann demgegenüber nicht darlegen, warum eine Gefährderansprache oder eine kurzzeitige Observation ein „milderes und sogar effektiveres Mittel“ sein sollten, um dieses Ziel zu erreichen. Es mag zwar sein, dass der Kläger dann, weil er gewusst hätte, dass er unter besonderer polizeilicher Beobachtung stehe, sein Verhalten danach ausgerichtet hätte; zur polizeilichen Informationsgewinnung hätte dies aber allenfalls wenig beitragen können.

d) Der Kläger ist außerdem der Meinung, die Maßnahmen seien auch nicht verhältnismäßig im engeren Sinn gewesen. Dem angefochtenen Urteil fehle es an einer Auseinandersetzung mit der Tatsache, dass die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung des Klägers und die damit einhergehende Sammlung von Daten auch mit dem Eingriff in die Rechte Dritter verbunden gewesen sei. Insgesamt stünden die Maßnahmen zu dem mit ihnen verfolgten Zweck außer Verhältnis.

Eingriffe in die Rechte Dritter kann der Kläger jedoch nicht rügen. Personen, deren personenbezogene Daten im Rahmen einer polizeilichen Beobachtung (einer anderen Person) gemeldet worden sind, sind nach Abschluss der Maßnahme ebenso wie die betroffene Person zu unterrichten (Art. 36 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 PAG a.F.). Diese können dann jeweils gegebenenfalls eine eigene Rechtsverletzung gerichtlich geltend machen. Bezogen auf den Kläger hat das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt, dass die Maßnahmen der Polizei nicht zu einem Nachteil geführt haben, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis gestanden hätte.

c) Schließlich rügt der Kläger, das Verwaltungsgericht habe nicht erkannt, dass ein Ermessensdefizit vorliege, weil die Behördenentscheidung von unzutreffenden Voraussetzungen ausgehe. Der Beklagte nehme in der Begründung der Entscheidung vom 2. Februar 2015 an, es sei eine „Steigerung der Qualität“ der Straftaten des Klägers erkennbar. Eine solche Steigerung der Qualität der Straftaten des Klägers habe jedoch gerade nicht vorgelegen.

Mit seinen Ausführungen gibt der Kläger jedoch den Inhalt der Begründung der streitgegenständlichen Entscheidung vom 2. Februar 2015 unrichtig wieder. Die Bewertung der „Steigerung der Qualität“ seitens des Kriminalfachdezernats bezieht sich keineswegs auf die vom Kläger begangenen Straftaten. Vielmehr wird hier die Entwicklung seines Verhaltens dargelegt. Der Kläger habe sich „aus seiner zunächst jugendhaft widersetzenden Art mittlerweile bei den Autonomen etabliert“, er begehe regelmäßig Straftaten im Versammlungsbereich bzw. im Zusammenhang mit antifaschistischen Aktionen. Er dränge sich durch sein offen aggressives Auftreten bei Demonstrationen oft in den Vordergrund und suche die Konfrontation mit der Polizei. Dabei wende er regelmäßig Gewalt insbesondere gegen Polizeibeamte an. Hierbei sei eine „Steigerung der Qualität zu erkennen“; er trage seine Ablehnung des Staates und seiner Organe offen zur Schau.

Der Beklagte ist daher insoweit weder von unzutreffenden Voraussetzungen ausgegangen noch ist ein vom Verwaltungsgericht nicht gewürdigter Fehler in der Ermessensausübung erkennbar.

Die Kostenentscheidung folgt nach alledem aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 und 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).